Sentencia Contencioso-Administrativo 416/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 248/2022 de 09 de octubre del 2025

PRIMERO. - Alega la mercantil actora:

Referencia al expediente administrativo.

1.- Con fecha 3 de julio de 2.019 se formula Acta de Denuncia contra mi representada por esta haciendo uso privativo de aguas sin autorización con destino a riego de productos hortícolas, cítricos/limoneros (folios 2 y 3 del EA).

2.- Con fecha 26 de octubre de 2.019 (folio 16) se realiza informe-propuesta de incoación de expediente sancionador en base a sostener que las parcelas no disponen de derechos de agua reconocidos por este Organismo de Cuenca.

3.- Con fecha 9 de abril de 2.020 se acuerda la incoación de expediente sancionador NUM000 por infracción calificada como grave del art. 317 del RDPH en relación con el art. 116.3.a) y g) del TRLA. En dicho acuerdo de incoación se señala que el plazo máximo para dictar resolución es de un año, según la Disposición Adicional Sexta del TRLA "por lo que, una vez transcurrido el mismo, el procedimiento se entiende caducado".

Señala que el expediente sancionador se incoa a los 9 meses y 6 días de la denuncia de 3 de julio de 2.019.

Acredita:

Informe de 30 de septiembre de 2.014 en CSR 126/2013 sobre compatibilidad de la solicitud concesional de 200.000 m3 /año de aguas desalinizadas procedentes de la desalinizadora de Valdelentisco para el riego de 97,32 ha. de cítricos en el término municipal de Murcia (folios 56 a 61).

Liquidación de tasas en expediente NUM001.

Certificado de ACUAMED de 26 de junio de 2.013 (folio 63) sobre la existencia de un convenio regulador.

Facturas de suministro (folios 64 a 75).

Con fecha 27 de octubre de 2.020 (folios 78 a 85) se dicta propuesta de resolución que propone imponer a mi representada una sanción de 10.000 € que se considera LEVE, sin daños al dominio público, mencionando que la tramitación del expediente NUM001 se ha acumulado al expediente NUM002 y al no haber recaído resolución favorable, no se deriva ningún derecho de riego.

Este último apartado es llamativo, porque nos encontramos en 2.022, hay un expediente de 2.013 que serían 9 años de tramitación y en 2.018 nos encontramos con 4 años de tramitación. El hecho que la administración no haya dictado resolución, y esté incurriendo en una evidente demora, no puede transformar actos autorizados, en infracciones administrativas.

No es lógica una sanción, cuando la administración es como mínimo "colaboradora necesaria" por su inactividad.

En esta propuesta de resolución se prohíbe el uso privativo de aguas y la desconexión.

En base a estos hechos alega:

I.- Caducidad del expediente sancionador. Artículos 21.3) de la Ley 39/2015. Disposición Adicional Sexta del Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio. Sentencia de 31 de mayo de 2.022 nº 303 de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Murcia. Tal y como señala el acuerdo de incoación del expediente sancionador de 9 de abril de 2.020 la Disposición Adicional Sexta del TRLA señala que el plazo establecido para dictar resolución y su notificación en el procedimiento sancionador es de UN AÑO. El expediente se incoa el 9 de abril de 2.020 y la resolución se notifica el 6 de junio de 2.021, aun cuando lleva fecha de 26 de mayo de 2.021. Tanto la propia resolución, como la notificación, son claramente posteriores al plazo de un año que vencía el 9 de abril de 2.021.

II.- Prescripción de la infracción leveque es objeto de sanción el 26 de mayo de 2.021. Artículos 117.1) TRLA y 30.1) de la Ley 40/2015. Conforme a estos preceptos las infracciones leves prescriben a los 6 meses.

El plazo de prescripción comienza a contarse desde el día que la infracción se hubiera cometido. La denuncia se realiza el 3 de julio de 2.019 y el expediente sancionador se incoa el 9 de abril de 2.020. Ya han transcurrido más de 6 meses entre la infracción y la incoación.

III.- Inexistencia de infracción.A las anteriores alegaciones de caducidad y prescripción entiende esta parte que no se ha incurrido en infracción alguna por parte de mi representada que es titular de una finca rústica de regadío con cítricos en el paraje de Los Palomares.

Se concreta en las parcelas 1, 2, 100 y 101 del polígono 1 del término municipal de Torre Pacheco y en las parcelas 137, 138, 139 y 153 del polígono 50 del TM de Murcia y en la parcela 32 del polígono 51 del TM de Murcia.

La resolución de 26 de mayo de 2.021 impone a mi representada una sanción de 10.000 € por una infracción leve del art. 117 del TRLA y según la propia resolución tenía esa consideración en base a "dado que se considera que no se han producido daños al dominio público hidráulico".

Mi representada estaba realizando el riego de la finca en base a las oportunas autorizaciones de la CHS y a tal efecto consta en el expediente administrativo:

a) Informe del Sr. jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica de 30 de septiembre de 2.014 en CSR 126/2013 que se refiere a la compatibilidad de la solicitud concesional formulada por ROYMAGA, S.L. de 200.000 m3/año de aguas desalinizadas procedentes de la desalinizadora de Valdelentisco para el riego de 89,50 ha., excluyendo del perímetro 7,75 ha. de las solicitadas.

b) Oficio de 10 de abril de 2.019 en expediente NUM003 sobre autorización temporal de aprovechamiento de recursos hídricos para regadíos y recursos agrarios procedentes de la desalinizadora de Valdelentisco al amparo del art. 6 del Real Decreto 356/2015 de 8 de mayo.

En esta resolución se alude igualmente a los 200.000 m3 para una superficie de 69,71 ha.

c) Oficio de 3 de octubre de 2.019 en expediente NUM004 que igualmente autoriza la derivación temporal para el aprovechamiento de recursos hídricos procedentes de la desalinizadora de Valdelentisco también para 200.000 m3/año y para una superficie de 69,71 ha.

d) Oficio de ACUAMED de 26 de junio de 2.013, que expresamente relaciona los polígonos y parcelas a los que se refiere la resolución impugnada.

e) Liquidación de tasas realizada por la CHS en el CSR 126/2013.

f) Facturas de ACUAMED a ROYMAGA, S.L. por suministros que se viene realizando a mi representada hasta el momento presente.

La anterior documentación muestra que mi representada viene explotando una finca agrícola conocida como Los Palomares, mediante una dotación de agua en virtud del suministro que realiza ACUAMED de la desalinizadora de Valdelentisco. Es notorio para la Sala, que la actual situación obedece a paralizaciones administrativas en el trámite de la concesión del expediente NUM002, que ya lleva 4 años y no tiene una resolución definitiva.

El argumento de la resolución por el que como la propia CHS lleva desde 2.013, expediente que acumula a otro de 2.018, un tiempo de más de 9 años sin dictar una resolución, pero permitiendo y autorizando riego en base al agua desalada de Valdelentisco, puede en cualquier momento sancionar a mi representada, por una infracción, que obviamente solo puede tener su origen en la propia actuación de la administración que ha incumplido su obligación de dictar resolución en los plazos establecidos en la ley.

Nos encontramos con una situación, donde la Administración a través de ACUAMED realiza suministros de agua para riego de parcelas, y por su propia inactividad, hace que las autorizaciones de riego no se resuelvan en el expediente que se tramita, y ello ocasiona situaciones tan absurdas e ilógicas como la que nos encontramos. Por esta razón, no puede haber infracción administrativa en esta situación, cuando es la propia administración la causante del problema. La privación del derecho a riego y el precinto de las instalaciones supone, según el informe pericial que se acompañó como DOCUMENTO Nº 10 al escrito de interposición, "Informe técnico pericial de acreditación de uso consolidado de aguas procedentes de la desaladora de Valdelentisco a riego de limón Verna y perjuicios por el corte de suministro de tipo económico, social y medioambiental" del Ingeniero Técnico Sr. Constancio, unos evidentes daños y perjuicios que son:

a) La pérdida de la explotación y del arbolado por falta de riego lo que supone la importante suma de 10.964.821,05 €.

b) Los perjuicios sociales por pérdidas de puestos de trabajo, respecto a trabajadores fijos serían de 7 trabajadores, más los eventuales para los trabajos de explotación.

c) Perjuicios medioambientales por absorción de CO2 que realiza el arbolado de limón de 2.175.231,09 kg/CO2 y de 593.233,74 Kg C.

Todos estos datos muestran el enorme perjuicio que se causa a mi representada, con una actuación de la administración, donde no puede haber infracción alguna.

IV.- Vulneración del principio de confianza legítima.La resolución de 26 de mayo de 2.021 y la de 2 de febrero de 2.022 que desestima el recurso de reposición vulneran el denominado principio de confianza legítima.

De los propios antecedentes de las resoluciones se infiere:

a) Se encuentra en trámite la concesión de aguas de la planta desalinizadora de Valdelentisco en el expediente NUM002, y antes el NUM001 y mi representada ha presentado el proyecto.

b) Ya con fecha 27 de septiembre de 2.019 la Secretaría General realizó un informe por el que en aras del interés general y para que el agua llegue al máximo de zonas posibles, se propone como medida provisional autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos hídricos. Dicha provisionalidad, según el apartado 5 "se extingue automáticamente al dictarse la resolución que ponga fin al procedimiento concesional".

Este extremo es importante, porque no se puede cambiar el criterio de forma absolutamente injustificada, y máxime cuando los informes que constan en el expediente son favorables a la concesión solicitada por mi representada.

c) Mi representada tiene un convenio con ACUAMED S.A. como acreditan las facturas y el documento que obra a los folios 63 a 75 del E.A. d) ACUAMED S.A. según el Registro Mercantil, es la sucesora de Aguas de la Cuenca del Segura S.A. según fusión por absorción.

Tal y como se comprueba de dicho Registro, se trata de una sociedad mercantil estatal, cuyas participaciones sociales corresponden a la Dirección General de Patrimonio del Estado, y su Consejo de Administración está integrado por representantes de Organismos Públicos, como la Confederación Hidrográfica del Segura, Consejería de Agricultura, y otros Organismos, todos ellos a través de personas físicas que ostentan esos cargos.

V) Artículos 26 a 30 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.

No existe responsabilidad por parte de mi representada, porque no es autora de hecho alguno y además le son de aplicación los principios de presunción de inocencia, inversión de la carga de la prueba y motivación

VI) Arts. 89 y 90 de la Ley 39/2.015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La resolución impugnada adolece de falta de concreción de los hechos, tipificación precisa y de falta de motivación, como ya fue objeto de análisis en apartados anteriores, y no se causa daño al interés público.

VII) Principio de proporcionalidad.Nuestra representada, no se siente autora de ninguna infracción, pero la sanción por un importe de 10.000 €, es claramente improcedente y desproporcionada, en relación con los hechos. Hay que tener en cuenta, que el uso del agua lo es en base al convenio con ACUAMED, que no hay daños al dominio público, y que la situación es causada por la pasividad e inactividad administrativa, y por un cambio de criterio, en contra de actos precedentes.

VIII)Cita las Sentencias de 5 de julio de 2.022 nº 915 y 916/2022 del TS, Ponente Excmo. Sr. Córdoba Castroverde, que indican que, a los efectos de la caducidad al plazo transcurrido, se suma al término inicialmente fijado, una vez que cesa la suspensión, y, por lo tanto, aun en supuesto de suspensión, no se reinicia el plazo para resolver el procedimiento.

SEGUNDO.- La Administración demanda se opone a la demanda con los siguientes argumentos:

La infracción cometida y consecuentemente sancionada es la prevista en el art. 116.3 g) TRLA:

"g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga".

Por su parte, el art 52 TRLA señala que:

"1. El derecho al uso privativo sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa.

2. No podrá adquirirse por prescripción el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico".

Asimismo, el art. 59.1 TRLA dispone que:

"1. Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa".

Por último, entre la consideración de dominio público hidráulico se contempla, con arreglo al art. 2 e) TRLA:

"Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar".

En virtud de lo expuesto, se sanciona al demandante por utilizar el agua procedente de la desalación sin concesión administrativa al efecto, otorgada por la autoridad competente: el Organismo de Cuenca.

- Inexistencia de caducidad del procedimiento.

La única alegación nueva que se hace por el recurrente, respecto las que fueron contestadas en vía administrativa, es la referida a la caducidad del procedimiento sancionador. Al respecto señalar que el recurrente no ha tenido en cuenta, o ha silenciado voluntariamente, la suspensión de los plazos derivada de la declaración del estado de alarma Conviene poner de manifiesto que el expediente sancionador se inicia el 9 de abril de 2020, durante la vigencia del estado de alarma, por lo que, necesariamente, hemos de hacer glosa de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, aplicable, ratione temporis, al momento de los hechos. "1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas de este.

De lo anterior se colige que el plazo de un año para tramitar el procedimiento sancionador en materia de aguas contemplado en la DA Sexta TRLA y en el art. 332 RDPH, quedó suspendido desde la entrada en vigor del RD 463/2020, hasta su finalización, el 21 de junio de 2020, momento en el que se reanudó el cómputo del plazo de caducidad. Por tanto, el plazo de caducidad terminó el 21 de junio de 2021 y, tal y como reconoce el actor la resolución fue recibida por el mismo el día 6 de junio de 2021.

Inexistencia de prescripción de la infracción.El recurrente fundamenta la prescripción de la sanción en que el procedimiento ha estado paralizado, habiéndose cumplido el plazo de 6 meses de prescripción de las infracciones leves. Manifiesta, también, que si se acredita una infracción continuada es a la Administración a quien corresponde la prueba.

Cita al efecto la STS de 17 de noviembre de 2020 que distingue entre infracción permanente y continuada.

Respecto a la responsabilidad de las personas jurídicas,señala la STC 129/2003, de 30 de junio: "Como se advierte en la STC 246/1991, de 19 de diciembre ( RTC 1991, 246) , la admisión en nuestro Derecho administrativo sancionador de la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles así capacidad infractora, conlleva que la responsabilidad se configure sobre la capacidad de infracción y la responsabilidad, «que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz... y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma» ( STC 246/1991, F. 2). En el presente caso, habiendo existido actividad probatoria de cargo sobre los hechos que se le imputaban a la mercantil ahora recurrente, era a ella a quien competía proporcionar a los órganos administrativos que han intervenido en la sustanciación del expediente un principio de prueba, por mínimo que fuera, que permitiera hacerles pensar que la infracción de la norma no le era reprochable."

Concurren, asimismo, circunstancias determinantes de la culpabilidad, del pleno conocimiento y asunción de las consecuencias del incumplimiento por el infractor, como se determinó en la STSJ de Murcia 63/2019, de 13 de febrero: "En el presente caso la actora conocía el criterio de la CHS por la incoación de otros expedientes anteriores y a pesar de ello ha seguido haciendo el uso privativo de agua en las parcelas referida, pese a que en los convenios (en este caso no aportado) se suele decir que siempre hace falta la autorización de la Confederación. El conocimiento de la actora de la necesidad de obtener dicha concesión o autorización viene demostrado por la existencia de dos expedientes seguidos a su instancia con la finalidad de regularizar los regadíos. En consecuencia, es evidente que existe culpabilidad, aunque sea a título de simple negligencia". En el presente asunto, como manifiesta la resolución recurrida, la mercantil ha sido denunciada en otras ocasiones por el mismo tipo de infracción (D-116/2013; D-347/2014 y D-355/2018).

No vulneración del principio de proporcionalidad. Baste remitirse a la resolución del recurso de reposición, para concluir que se valoran acertadamente las características contempladas en el art. 29 LRJSP. Respecto a otras alegaciones referidas a la confianza legítima, con fundamento en el convenio suscrito por la actora con ACUAMED, cabe señalar que, se dictó por esa Sala la Sentencia nº 136/19, de catorce de marzo, en la que, analizando alegaciones sustancialmente iguales a las que se formulan en la presente Litis, se desestima el recurso interpuesto y se enumeran los distintos pronunciamientos de la Sala sobre la misma cuestión.

TERCERO.- Resolución de la controversia.

Siguiendo el orden de los motivos de impugnación de la resolución recurrida:

I.- Caducidad del expediente sancionador.Abas partes están conformes y así se desprende del expediente administrativo que el expediente se incoa el 9 de abril de 2.020 y la resolución se notifica el 6 de junio de 2.021. Excediendo el plazo legal de un añoen un mes y 27 días.

Ahora bien, el Estado de Alarma decretado por el Gobierno ( Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo), dispuso la suspensión de todos los plazos procesales y administrativos, mientras durase esta situación (el 21 de junio de 2020).

Esta paralización del plazo de caducidad, prolongo el plazo en tres meses y siete días, por lo que, si la notificación de la resolución impugnada tuvo lugar el día 6 de junio de 2.021, estuvo dentro de plazo.

No existe, por lo tanto, caducidad.

II.- Prescripción de la infracción leveque es objeto de sanción el 26 de mayo de 2.021. Artículos 117.1) TRLA y 30.1) de la Ley 40/2015. Conforme a estos preceptos las infracciones leves prescriben a los 6 meses.

El plazo de prescripción comienza a contarse desde el día que la infracción se hubiera cometido. La denuncia se realiza el 3 de julio de 2.019 y el expediente sancionador se incoa el 9 de abril de 2.020. Alega la parte actora que han transcurrido más de 6 meses entre la infracción y la incoación.

Ha de ser desestimado este motivo de oposición en base a que la infracción esta continuamente cometiéndose, es una infracción continuada, ya que el arbolado de cítricos precisa de un riego continuo. No consta en el expediente que el riego haya cesado antes del plazo de seis meses anteriores al de la incoación del procedimiento sancionador.

La continuidad en el riego es un hecho notorio y acreditado en el expediente administrativo, así como en la misma prueba pericial de la mercantil actora y fotografías de la plantación tanto de limón fino como verna obrantes en el anexo del informe ICA aportado.

III.- Inexistencia de infracción.Se alega después la inexistencia de Infracción dado que la mercantil actora estaba realizando el riego de la finca en base a las oportunas autorizaciones de la CHS y a tal efecto consta en el expediente administrativo:

a) Informe del Sr. jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica de 30 de septiembre de 2.014 en CSR 126/2013 que se refiere a la compatibilidad de la solicitud concesional formulada por ROYMAGA, S.L. de 200.000 m3 /año de aguas desalinizadas procedentes de la desalinizadora de Valdelentisco para el riego de 89,50 ha., excluyendo del perímetro 7,75 ha. de las solicitadas.

Este hecho no ha sido negado por la administración, pero la realidad una es que la venta para el consumo de agua desalinizada no era autorización provisional, lo que indica que la mercantil actora no podía adquirir el derecho concesional, hasta la efectiva concesión. Es la autoridad administrativa que otorga o deniega la concesión.

Es cierto que la privación del agua de riego conlleva la perdida de la plantación de cítricos y sobre esto la Sala no puede entrar por deberse a la política gubernamental.

La decisión de plantación de arbolado era puramente económica y la actora debió representarse el riesgo, entre otros, el legal.

IV.- Vulneración del principio de confianza legítima.

No puede apreciarse esta vulneración ya que la ley de aguas es muy clara en este aspecto:

El art. 59.1 TRLA dispone que:

"1. Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa".

Por último, entre la consideración de dominio público hidráulico se contempla,con arreglo al art. 2 e) TRLA:

"Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar".

En virtud de lo expuesto, se sanciona al demandante por utilizar el agua procedente de la desalación sin concesión administrativa al efecto, otorgada por la autoridad competente: el Organismo de Cuenca.

V)Por lo que se refiere a la cita de los Artículos 26 a 30 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.

No puede afirmarse jurídicamente que la mercantil actora no tenga responsabilidad, porque esta admitido en nuestro Derecho administrativo sancionador la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles así capacidad infractora, conlleva que la responsabilidad se configure sobre la capacidad de infracción y la responsabilidad.

Esto no tiene nada que ver con la presunción de inocencia, que se le ha reconocido hasta el acto administrativo definitivo. La infracción está suficientemente probada por actos propios de la actora y por la naturaleza de la plantación y el beneficio de la misma, todo ello según el informe pericial y, además, por todo ello la resolución impugnada está suficientemente motivada.

VI) Arts. 89 y 90 de la Ley 39/2.015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La Sala entiende que, si está suficientemente motivada la resolución impugnada y la concreción de los hechos, pues es una evidencia probada la continuidad del riego sin concesión.

VII) Principio de proporcionalidad.Tampoco hay proporcionalidad ya que, aunque la sanción se ha impuesto en la extensión máxima, se ha tipificado la infracción como leve, pese a la persistencia en el regadío de gran extensión sin título habilitante y al beneficio obtenido ( art. 117,1 Ley de Aguas) .

CUARTO.- Procede la imposición expresa en materia de costas de acuerdo con el art. 139,1 LRJCA limitándolas a 500€ por todos los conceptos sin perjuicio del IVA si lo hubiere.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,