Sentencia Contencioso-Administrativo 504/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1354/2021 de 09 de abril del 2026

PRIMERO.-Por FRANCISCO JAVIER MANJERIN ALBERT, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de JUNTA DE COMPENSACIÓ DEL PLA PARCIAL DEL SECTOR ASU-1 MAS DÉU, se interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ (en adelante PDULG), que afecta els termes municipals de Portbou, Colera, Llançà, el Port de la Selva, Cadaqués, Roses, Castelló d'Empúries, Sant Pere Pescador, l'Escala, Torroella de Montgrí, Pals, Begur, Palafrugell, Mont-ras, Palamós, Calonge i Sant Antoni, Castell-Platja d'Aro, Sant Feliu de Guíxols, Santa Cristina d'Aro, Tossa de Mar, Lloret de Mar i Blanes.

SEGUNDO.-La parte actora, en la demanda presentada, impugna el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ, por los siguientes motivos:

1) Considera que el PDULG es nulo de pleno derecho, al vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE.

2) Sostiene que se ha vulnerado la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima y que se dictado de forma arbitraria.

3) Entiende vulnerado el principio de coherència del articulo 13 TRLUC.

Por su parte, el ADVOCAT DE LA GENERALITAT en defensa de la CTUG, afirma, con carácter general, que el PDULG se ajusta al principio de autonomía local, y que su procedimiento de aprobación se ha producido de acuerdo con la legislación vigente, sin que se de ninguno de los motivos de impugnación alegados, por lo que solicita la desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO.-En cuanto a la alegación nulidad del PDULG, por vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE y el artículo 86.3 EAC, cuando impone a los municipios de litoral de Girona, la desclasificación de determinados suelos urbanos.

La actora, considera que el PDULG no respeta las competencias municipales en materia urbanística que constituyen una pieza esencial de la autonomía local garantizada por el artículo 140 de la Constitución y por el artículo 86.3 EAC. Afirma que las determinaciones del PDULG suponen una regulación excesivamente detallada de las edificabilidades y de las características aplicables a los sectores, que provoca que los municipios no puedan ejercer su potestad normativa y configurar su respectivo planeamiento general municipal. A partir de lo anterior y con cita de la DT 2ª del PDULG, según la cual:

"Mentre no es completi l'adequació del planejament urbanístic general a les determinacions del present PDU, els ajuntaments no poden tramitar figures de planejament ni instruments de gestió, com tampoc atorgar llicències que contradiguin aquest document i estan obligats a advertir de manera expressa de l'existència, vigència i del caràcter vinculant de la Normativa del present PDU en respondre a les consultes i sol·licituds d'informació urbanística que formulin els particulars."

La parte recurrente, considera que el papel municipal queda reducido a adaptar su planeamiento en los términos exigidos por la Generalitat de Catalunya, y que ésta se ha excedido en el ejercicio de sus competencias invadiendo el ámbito propio de los municipios y vulnerando la autonomía local. En el suplico de su demanda, si bien en primera instancia solicita la nulidad integral del PDULG, lo que debemos vincular con los motivos de impugnación anteriores por ser los que afectan globalmente a todo el Plan, cuando de sectores precisos del mismo se trata, limita su pretensión de nulidad al artículo 33.1, por medio del cual se modifica el Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí.

Veamos pues, en primer lugar, lo que dispone el artículo 33.1 del PDULG. En concreto el precepto, en relación al Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí, establece lo siguiente:

Es proposa la directriu per al planejament general municipal de modificar el model del sector ASU 1 Mas Déu sota els principis de sostenibilitat de compacitat, complexitat i contigüitat. És a dir, cal augmentar la densitat del sector a un mínim de 20 hab/ha, diversificar-ne els usos, incloure noves tipologies d'habitatge i mantenir la contigüitat amb l'àrea urbana consolidada existent. Així mateix, cal qualificar de sistema d'espais lliures les zones properes al Parc natural.

Així mateix, en el marc del planejament municipal caldrà valorar l'afectació per inundabilitat i, si cal, reduir l'àmbit del sector, tot excloent els sòls afectats per inundabilitat de flux preferent i, també, per a la resta de sòls inundables estudiar la capacitat del sòl per acollir els aprofitaments previstos d'acord amb la legislació sectorial, corregint bé l'àmbit de l'actuació bé els aprofitaments en conseqüència.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent, per tal d'adaptar-lo a aquest PDU.

Es recomana l'estudi de Mas Déu i, en cas de tenir rellevància o com a exemple d'arquitectura tradicional en memòria d'una activitat històrica, preveure'n el manteniment amb una anella d'entorn paisatgístic d'activitat agrícola integrada a la nova ordenació.

Para resolver la cuestión planteada, resulta preciso atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en parte citada por la actora, referida a la cuestión de los límites del planificador supramunicipal frente al principio de autonomía local, de lo que es una competencia propia y necesaria de los entes locales ( artículo 25.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).

La STS de 24 de julio de 2014 (rec 479/2012), establece lo siguiente:

"Dijimos entonces y repetimos ahora que: « En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):

«(...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

«A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

«Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240/2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

«Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

«En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

«En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

« Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos... » .

« Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, por ejemplo, la delimitación de los espacios libres públicos y la determinación de la parcela mínima o la supresión de un vial- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local.

«Las anteriores consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho que en la elaboración del Plan Director aquí controvertido fueran consultados los Ayuntamientos afectados, entre ellos el Ayuntamiento de Cadaqués en cuyo municipio se sitúan los terrenos que constituyen los sectores a los que se refiere este recurso.

«Ahora bien, sucede que con la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -por más que haya sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal- se produce una suerte de "congelación de rango", de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro » ."

Y en parecidos términos las SSTS de 20 de diciembre de 2012 (recursos 2426/2009, 4806/2009 o 6119/2009).

Los anteriores pronunciamientos, ya nos deben llevar a excluir el argumento del defensor de la Administración autonómica consistente en afirmar que la autonomía municipal ha sido preservada por cuanto la participación de los Ayuntamientos en las diferentes fases de elaboración y tramitación del Plan ha sido intensa.

Y ello a pesar de que la STS de 18 de abril de 2016 (rec 1732/2014), considera tal participación como una forma de satisfacción de la autonomía municipal, pero que, sin embargo, añadimos nosotros a la luz de la íntegra jurisprudencia analizada, no puede considerarse aisladamente, sino que debe ir acompañada de un análisis desde una perspectiva más amplia, en función de cual sea la regulación contenida en el Planeamiento supramunicipal objeto de análisis.

Llegado este punto, debemos volver al tenor literal del precepto impugnado cuando dispone, en relación al Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí, que:

Es proposa la directriu per al planejament general municipal de modificar el model del sector ASU 1 Mas Déu sota els principis de sostenibilitat de compacitat, complexitat i contigüitat. És a dir, cal augmentar la densitat del sector a un mínim de 20 hab/ha, diversificar-ne els usos, incloure noves tipologies d'habitatge i mantenir la contigüitat amb l'àrea urbana consolidada existent. Així mateix, cal qualificar de sistema d'espais lliures les zones properes al Parc natural.

Així mateix, en el marc del planejament municipal caldrà valorar l'afectació per inundabilitat i, si cal, reduir l'àmbit del sector, tot excloent els sòls afectats per inundabilitat de flux preferent i, també, per a la resta de sòls inundables estudiar la capacitat del sòl per acollir els aprofitaments previstos d'acord amb la legislació sectorial, corregint bé l'àmbit de l'actuació bé els aprofitaments en conseqüència.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent, per tal d'adaptar-lo a aquest PDU.

Es recomana l'estudi de Mas Déu i, en cas de tenir rellevància o com a exemple d'arquitectura tradicional en memòria d'una activitat històrica, preveure'n el manteniment amb una anella d'entorn paisatgístic d'activitat agrícola integrada a la nova ordenació.

En el caso que nos ocupa son dos las circunstancias que nos llevan a la conclusión de que el artículo de las NNUU del PDULG impugnado no vulnera la autonomía municipal.

En primer lugar, debemos notar que, en los términos del artículo 13 de las mismas NNUU del PDULG, el artículo impugnado no establece una determinación, sino una directriz, lo que comporta que únicamente define una estrategia u objetivo a concretar por el planeamiento general municipal cuando se adapte al Plan Director. Pero es que, además, y en segundo lugar, la directriz impuesta deriva del Planeamiento supramunicipal anterior, en concreto del Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines, y el techo resultante, consecuencia de la aplicación anterior, queda por definir en una futura modificación del Planeamiento municipal, con una doble posible alternativa que el PDULG establece.

Todo lo anterior, en modo alguno vulnera el principio de autonomía municipal, con lo que el motivo de impugnación debe ser igualmente desestimado, y con el mismo, el recurso.

CUARTO.-Entiende la parte recurrente que se ha vulnerado la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima y que se dictado de forma arbitraria y considera vulnerado el principio de coherència del articulo 13 TRLUC.

En este sentido, debemos tener en cuenta que el Plan director urbanístico de revisión de los suelos no sostenibles del litoral gerundense, según consta en su memoria, normativa y correspondiente documentación, tiene por objetivo general evaluar aspectos básicos de desarrollo sostenible de acuerdo con lo que dispone el artículo 3 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, de los suelos de extensión urbana previstos por los planeamientos municipales aprobados con anterioridad al Plan territorial parcial de las comarcas gerundenses, a fin de adaptarlos a los principios y directrices de sostenibilidad establecidos por la legislación y los planeamiento vigentes , así como la preservación de los valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos del paisaje del litoral gerundense, en el marco del desarrollo sostenible, y de acuerdo con la propia legislación paisajística vigente. Su objetivo general consiste en la evaluación de aspectos básicos de desarrollo sostenible de los suelos de extensión urbana y la adaptación paisajística de la ordenación y edificación de los suelos que se desarrollan en edificación aislada.

Este objetivo general se concreta en cinco objetivos específicos que son: adaptar los suelos de extensión urbana a las estrategias de desarrollo de los núcleos y directrices para los sistemas urbanos establecidas por el planeamiento territorial parcial vigente; adaptar los suelos de extensión a los principios de urbanismo sostenible de continuidad, compacidad, complejidad y preservación de los suelos con pendiente igual o superior al 20%; adaptar la delimitación de los ámbitos de extensión urbana a las protecciones territoriales en materia ambiental; adaptar la delimitación de los ámbitos de extensión urbana a las determinaciones vigentes en materia de riesgos naturales y tecnológicos y establecer disposiciones para incorporar los objetivos de calidad paisajística del catálogo de Paisaje de las comarcas gerundenses y las directrices de paisaje incorporadas en el PTPCG suelos con edificación aislada de los 22 municipios del litoral.

Su ámbito territorial abarca 22 municipios. Revisa la sostenibilidad de los suelos de extensión urbana e incluye una normativa de integración paisajística de suelos en edificación aislada. Su sistema de actuación se justifica en criterios de sostenibilidad recogidos de la legislación territorial, urbanística y sectorial y que aplica en cada ámbito o sector valorando el grado de afectación y cumplimiento.

Para revisar los suelos toma en consideración criterios territoriales, urbanísticos, ambientales, sectoriales y paisajísticos. En las memorias específicas de los municipios, y concretamente en cada ámbito, figura un análisis de la evolución de la población y de las necesidades de vivienda y diversas características generales del municipio, como la identificación de los núcleos urbanos, situación geográfica, actividad económica, etcétera. También las estrategias de desarrollo señaladas por el Plan territorial parcial de las comarcas gerundenses en los núcleos y áreas especializadas, con el cálculo del área urbana existente, la extensión admisible en aplicación de la estrategia correspondientes y los suelos clasificados por el planeamiento general municipal.

También figuran directrices del planeamiento territorial y de los planes directores urbanísticos vigentes con incidencia en el núcleo analizado, el planeamiento urbanístico general y derivado vigente y el correspondiente plan de etapas previsto para la ejecución de planeamiento vigente y afectaciones ambientales. El análisis y evaluación de todos los factores incluidos en la Memoria del plan y en las memorias específicas de cada municipio son el fundamento para determinar los diversos ámbitos o sectores objeto de actuación y sus concretas propuestas de actuación que se plasman en el articulado del plano. La finalidad del Plan según consta en su memoria es adaptar al principio de desarrollo urbanístico sostenible los crecimientos previstos en el litoral gerundense.

La justificación de la propuesta relativa al ámbito que cuestiona la actora se encuentra en la Memoria específica del municipio que se justifica en los criterios y metodología del plan director para evaluar la sostenibilidad del ámbito. En concreto, efectúa su descripción, y se refiere a su estado de desarrollo, a los criterios territoriales, urbanísticos, ambientales, sectoriales y paisajísticos e incluye fotografías y una ficha informativa que hace referencia al planeamiento aplicable al sector y afectaciones sectoriales por criterios ambientales, riesgos naturales y tecnológicos.

La actora en su demanda critica las actuaciones que propone el Plan en relación con el ámbito Sector ASU-1 Mas Déu de Toroella de Montgrí, pero no justifica que éstas sean contrarias a derecho o que no obedezcan a los objetivos, finalidades, criterios o metodología del plan.

También afirma que la regulación del sector es innecesaria y no está justificada, cuando su justificación, como hemos visto, consta en la memoria. En definitiva, pretende la prevalencia de sus criterios sin justificar que los determinados por el Plan no sean válidos o disconformes a derecho imputándole también globalmente la contravención de determinados principios urbanísticos sin la necesaria justificación de sus aseveraciones efectuadas en términos genéricos, y sin que se haya practicado prueba alguna que sostenga tales afirmaciones.

Así, se limita en la demanda a afirmar que se produce una carencia de objetivación de los principios informadores de la normativa urbanística, que se realiza una aplicación errónea de los criterios territoriales, urbanísticos ambientes, sectoriales y paisajísticos, pero no concreta el porqué de esta afirmación que, además, no refiere a ningún concreto apartado del plan ni de la documentación que lo compone.

Así, y en relación con la alegada infracción de la doctrina de los actos propios y la infracción del principio de confianza legítima, debemos tener en cuenta que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 22 de Febrero de 2016 (rec.4948/2013) expone los requisitos de tal confianza legítima y establece:

Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). (...) Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009 ), que <>.

Y así, ha de considerarse que no se vulnera el principio de confianza legítima ni la doctrina de los actos propios, no de seguridad jurídica ya que no ha existido, con anterioridad a la resolución aquí recurrida, ninguna que fuera firme en vía administrativa, por lo que no ha existido acto propio alguno, ni se ha infringido el principio de confianza legítima, ni se aprecia tampoco vulneración del principio de jerar quia del articulo 13 TRLUC.

Por todo ello el recurso debe ser desestimado.

QUINTO.-En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, lo que no sucede en el caso que nos ocupa, si bien haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.4 LJCA y teniendo en cuenta las características y el contenido del presente pleito, se limitan las mismas a la cantidad de 3.000€ por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.-Por FRANCISCO JAVIER MANJERIN ALBERT, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de JUNTA DE COMPENSACIÓ DEL PLA PARCIAL DEL SECTOR ASU-1 MAS DÉU, se interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ (en adelante PDULG), que afecta els termes municipals de Portbou, Colera, Llançà, el Port de la Selva, Cadaqués, Roses, Castelló d'Empúries, Sant Pere Pescador, l'Escala, Torroella de Montgrí, Pals, Begur, Palafrugell, Mont-ras, Palamós, Calonge i Sant Antoni, Castell-Platja d'Aro, Sant Feliu de Guíxols, Santa Cristina d'Aro, Tossa de Mar, Lloret de Mar i Blanes.

SEGUNDO.-La parte actora, en la demanda presentada, impugna el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ, por los siguientes motivos:

1) Considera que el PDULG es nulo de pleno derecho, al vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE.

2) Sostiene que se ha vulnerado la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima y que se dictado de forma arbitraria.

3) Entiende vulnerado el principio de coherència del articulo 13 TRLUC.

Por su parte, el ADVOCAT DE LA GENERALITAT en defensa de la CTUG, afirma, con carácter general, que el PDULG se ajusta al principio de autonomía local, y que su procedimiento de aprobación se ha producido de acuerdo con la legislación vigente, sin que se de ninguno de los motivos de impugnación alegados, por lo que solicita la desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO.-En cuanto a la alegación nulidad del PDULG, por vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE y el artículo 86.3 EAC, cuando impone a los municipios de litoral de Girona, la desclasificación de determinados suelos urbanos.

La actora, considera que el PDULG no respeta las competencias municipales en materia urbanística que constituyen una pieza esencial de la autonomía local garantizada por el artículo 140 de la Constitución y por el artículo 86.3 EAC. Afirma que las determinaciones del PDULG suponen una regulación excesivamente detallada de las edificabilidades y de las características aplicables a los sectores, que provoca que los municipios no puedan ejercer su potestad normativa y configurar su respectivo planeamiento general municipal. A partir de lo anterior y con cita de la DT 2ª del PDULG, según la cual:

"Mentre no es completi l'adequació del planejament urbanístic general a les determinacions del present PDU, els ajuntaments no poden tramitar figures de planejament ni instruments de gestió, com tampoc atorgar llicències que contradiguin aquest document i estan obligats a advertir de manera expressa de l'existència, vigència i del caràcter vinculant de la Normativa del present PDU en respondre a les consultes i sol·licituds d'informació urbanística que formulin els particulars."

La parte recurrente, considera que el papel municipal queda reducido a adaptar su planeamiento en los términos exigidos por la Generalitat de Catalunya, y que ésta se ha excedido en el ejercicio de sus competencias invadiendo el ámbito propio de los municipios y vulnerando la autonomía local. En el suplico de su demanda, si bien en primera instancia solicita la nulidad integral del PDULG, lo que debemos vincular con los motivos de impugnación anteriores por ser los que afectan globalmente a todo el Plan, cuando de sectores precisos del mismo se trata, limita su pretensión de nulidad al artículo 33.1, por medio del cual se modifica el Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí.

Veamos pues, en primer lugar, lo que dispone el artículo 33.1 del PDULG. En concreto el precepto, en relación al Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí, establece lo siguiente:

Es proposa la directriu per al planejament general municipal de modificar el model del sector ASU 1 Mas Déu sota els principis de sostenibilitat de compacitat, complexitat i contigüitat. És a dir, cal augmentar la densitat del sector a un mínim de 20 hab/ha, diversificar-ne els usos, incloure noves tipologies d'habitatge i mantenir la contigüitat amb l'àrea urbana consolidada existent. Així mateix, cal qualificar de sistema d'espais lliures les zones properes al Parc natural.

Així mateix, en el marc del planejament municipal caldrà valorar l'afectació per inundabilitat i, si cal, reduir l'àmbit del sector, tot excloent els sòls afectats per inundabilitat de flux preferent i, també, per a la resta de sòls inundables estudiar la capacitat del sòl per acollir els aprofitaments previstos d'acord amb la legislació sectorial, corregint bé l'àmbit de l'actuació bé els aprofitaments en conseqüència.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent, per tal d'adaptar-lo a aquest PDU.

Es recomana l'estudi de Mas Déu i, en cas de tenir rellevància o com a exemple d'arquitectura tradicional en memòria d'una activitat històrica, preveure'n el manteniment amb una anella d'entorn paisatgístic d'activitat agrícola integrada a la nova ordenació.

Para resolver la cuestión planteada, resulta preciso atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en parte citada por la actora, referida a la cuestión de los límites del planificador supramunicipal frente al principio de autonomía local, de lo que es una competencia propia y necesaria de los entes locales ( artículo 25.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).

La STS de 24 de julio de 2014 (rec 479/2012), establece lo siguiente:

"Dijimos entonces y repetimos ahora que: « En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):

«(...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

«A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

«Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240/2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

«Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

«En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

«En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

« Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos... » .

« Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, por ejemplo, la delimitación de los espacios libres públicos y la determinación de la parcela mínima o la supresión de un vial- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local.

«Las anteriores consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho que en la elaboración del Plan Director aquí controvertido fueran consultados los Ayuntamientos afectados, entre ellos el Ayuntamiento de Cadaqués en cuyo municipio se sitúan los terrenos que constituyen los sectores a los que se refiere este recurso.

«Ahora bien, sucede que con la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -por más que haya sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal- se produce una suerte de "congelación de rango", de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro » ."

Y en parecidos términos las SSTS de 20 de diciembre de 2012 (recursos 2426/2009, 4806/2009 o 6119/2009).

Los anteriores pronunciamientos, ya nos deben llevar a excluir el argumento del defensor de la Administración autonómica consistente en afirmar que la autonomía municipal ha sido preservada por cuanto la participación de los Ayuntamientos en las diferentes fases de elaboración y tramitación del Plan ha sido intensa.

Y ello a pesar de que la STS de 18 de abril de 2016 (rec 1732/2014), considera tal participación como una forma de satisfacción de la autonomía municipal, pero que, sin embargo, añadimos nosotros a la luz de la íntegra jurisprudencia analizada, no puede considerarse aisladamente, sino que debe ir acompañada de un análisis desde una perspectiva más amplia, en función de cual sea la regulación contenida en el Planeamiento supramunicipal objeto de análisis.

Llegado este punto, debemos volver al tenor literal del precepto impugnado cuando dispone, en relación al Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí, que:

Es proposa la directriu per al planejament general municipal de modificar el model del sector ASU 1 Mas Déu sota els principis de sostenibilitat de compacitat, complexitat i contigüitat. És a dir, cal augmentar la densitat del sector a un mínim de 20 hab/ha, diversificar-ne els usos, incloure noves tipologies d'habitatge i mantenir la contigüitat amb l'àrea urbana consolidada existent. Així mateix, cal qualificar de sistema d'espais lliures les zones properes al Parc natural.

Així mateix, en el marc del planejament municipal caldrà valorar l'afectació per inundabilitat i, si cal, reduir l'àmbit del sector, tot excloent els sòls afectats per inundabilitat de flux preferent i, també, per a la resta de sòls inundables estudiar la capacitat del sòl per acollir els aprofitaments previstos d'acord amb la legislació sectorial, corregint bé l'àmbit de l'actuació bé els aprofitaments en conseqüència.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent, per tal d'adaptar-lo a aquest PDU.

Es recomana l'estudi de Mas Déu i, en cas de tenir rellevància o com a exemple d'arquitectura tradicional en memòria d'una activitat històrica, preveure'n el manteniment amb una anella d'entorn paisatgístic d'activitat agrícola integrada a la nova ordenació.

En el caso que nos ocupa son dos las circunstancias que nos llevan a la conclusión de que el artículo de las NNUU del PDULG impugnado no vulnera la autonomía municipal.

En primer lugar, debemos notar que, en los términos del artículo 13 de las mismas NNUU del PDULG, el artículo impugnado no establece una determinación, sino una directriz, lo que comporta que únicamente define una estrategia u objetivo a concretar por el planeamiento general municipal cuando se adapte al Plan Director. Pero es que, además, y en segundo lugar, la directriz impuesta deriva del Planeamiento supramunicipal anterior, en concreto del Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines, y el techo resultante, consecuencia de la aplicación anterior, queda por definir en una futura modificación del Planeamiento municipal, con una doble posible alternativa que el PDULG establece.

Todo lo anterior, en modo alguno vulnera el principio de autonomía municipal, con lo que el motivo de impugnación debe ser igualmente desestimado, y con el mismo, el recurso.

CUARTO.-Entiende la parte recurrente que se ha vulnerado la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima y que se dictado de forma arbitraria y considera vulnerado el principio de coherència del articulo 13 TRLUC.

En este sentido, debemos tener en cuenta que el Plan director urbanístico de revisión de los suelos no sostenibles del litoral gerundense, según consta en su memoria, normativa y correspondiente documentación, tiene por objetivo general evaluar aspectos básicos de desarrollo sostenible de acuerdo con lo que dispone el artículo 3 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, de los suelos de extensión urbana previstos por los planeamientos municipales aprobados con anterioridad al Plan territorial parcial de las comarcas gerundenses, a fin de adaptarlos a los principios y directrices de sostenibilidad establecidos por la legislación y los planeamiento vigentes , así como la preservación de los valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos del paisaje del litoral gerundense, en el marco del desarrollo sostenible, y de acuerdo con la propia legislación paisajística vigente. Su objetivo general consiste en la evaluación de aspectos básicos de desarrollo sostenible de los suelos de extensión urbana y la adaptación paisajística de la ordenación y edificación de los suelos que se desarrollan en edificación aislada.

Este objetivo general se concreta en cinco objetivos específicos que son: adaptar los suelos de extensión urbana a las estrategias de desarrollo de los núcleos y directrices para los sistemas urbanos establecidas por el planeamiento territorial parcial vigente; adaptar los suelos de extensión a los principios de urbanismo sostenible de continuidad, compacidad, complejidad y preservación de los suelos con pendiente igual o superior al 20%; adaptar la delimitación de los ámbitos de extensión urbana a las protecciones territoriales en materia ambiental; adaptar la delimitación de los ámbitos de extensión urbana a las determinaciones vigentes en materia de riesgos naturales y tecnológicos y establecer disposiciones para incorporar los objetivos de calidad paisajística del catálogo de Paisaje de las comarcas gerundenses y las directrices de paisaje incorporadas en el PTPCG suelos con edificación aislada de los 22 municipios del litoral.

Su ámbito territorial abarca 22 municipios. Revisa la sostenibilidad de los suelos de extensión urbana e incluye una normativa de integración paisajística de suelos en edificación aislada. Su sistema de actuación se justifica en criterios de sostenibilidad recogidos de la legislación territorial, urbanística y sectorial y que aplica en cada ámbito o sector valorando el grado de afectación y cumplimiento.

Para revisar los suelos toma en consideración criterios territoriales, urbanísticos, ambientales, sectoriales y paisajísticos. En las memorias específicas de los municipios, y concretamente en cada ámbito, figura un análisis de la evolución de la población y de las necesidades de vivienda y diversas características generales del municipio, como la identificación de los núcleos urbanos, situación geográfica, actividad económica, etcétera. También las estrategias de desarrollo señaladas por el Plan territorial parcial de las comarcas gerundenses en los núcleos y áreas especializadas, con el cálculo del área urbana existente, la extensión admisible en aplicación de la estrategia correspondientes y los suelos clasificados por el planeamiento general municipal.

También figuran directrices del planeamiento territorial y de los planes directores urbanísticos vigentes con incidencia en el núcleo analizado, el planeamiento urbanístico general y derivado vigente y el correspondiente plan de etapas previsto para la ejecución de planeamiento vigente y afectaciones ambientales. El análisis y evaluación de todos los factores incluidos en la Memoria del plan y en las memorias específicas de cada municipio son el fundamento para determinar los diversos ámbitos o sectores objeto de actuación y sus concretas propuestas de actuación que se plasman en el articulado del plano. La finalidad del Plan según consta en su memoria es adaptar al principio de desarrollo urbanístico sostenible los crecimientos previstos en el litoral gerundense.

La justificación de la propuesta relativa al ámbito que cuestiona la actora se encuentra en la Memoria específica del municipio que se justifica en los criterios y metodología del plan director para evaluar la sostenibilidad del ámbito. En concreto, efectúa su descripción, y se refiere a su estado de desarrollo, a los criterios territoriales, urbanísticos, ambientales, sectoriales y paisajísticos e incluye fotografías y una ficha informativa que hace referencia al planeamiento aplicable al sector y afectaciones sectoriales por criterios ambientales, riesgos naturales y tecnológicos.

La actora en su demanda critica las actuaciones que propone el Plan en relación con el ámbito Sector ASU-1 Mas Déu de Toroella de Montgrí, pero no justifica que éstas sean contrarias a derecho o que no obedezcan a los objetivos, finalidades, criterios o metodología del plan.

También afirma que la regulación del sector es innecesaria y no está justificada, cuando su justificación, como hemos visto, consta en la memoria. En definitiva, pretende la prevalencia de sus criterios sin justificar que los determinados por el Plan no sean válidos o disconformes a derecho imputándole también globalmente la contravención de determinados principios urbanísticos sin la necesaria justificación de sus aseveraciones efectuadas en términos genéricos, y sin que se haya practicado prueba alguna que sostenga tales afirmaciones.

Así, se limita en la demanda a afirmar que se produce una carencia de objetivación de los principios informadores de la normativa urbanística, que se realiza una aplicación errónea de los criterios territoriales, urbanísticos ambientes, sectoriales y paisajísticos, pero no concreta el porqué de esta afirmación que, además, no refiere a ningún concreto apartado del plan ni de la documentación que lo compone.

Así, y en relación con la alegada infracción de la doctrina de los actos propios y la infracción del principio de confianza legítima, debemos tener en cuenta que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 22 de Febrero de 2016 (rec.4948/2013) expone los requisitos de tal confianza legítima y establece:

Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). (...) Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009 ), que <>.

Y así, ha de considerarse que no se vulnera el principio de confianza legítima ni la doctrina de los actos propios, no de seguridad jurídica ya que no ha existido, con anterioridad a la resolución aquí recurrida, ninguna que fuera firme en vía administrativa, por lo que no ha existido acto propio alguno, ni se ha infringido el principio de confianza legítima, ni se aprecia tampoco vulneración del principio de jerar quia del articulo 13 TRLUC.

Por todo ello el recurso debe ser desestimado.

QUINTO.-En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, lo que no sucede en el caso que nos ocupa, si bien haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.4 LJCA y teniendo en cuenta las características y el contenido del presente pleito, se limitan las mismas a la cantidad de 3.000€ por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.-Por FRANCISCO JAVIER MANJERIN ALBERT, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de JUNTA DE COMPENSACIÓ DEL PLA PARCIAL DEL SECTOR ASU-1 MAS DÉU, se interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ (en adelante PDULG), que afecta els termes municipals de Portbou, Colera, Llançà, el Port de la Selva, Cadaqués, Roses, Castelló d'Empúries, Sant Pere Pescador, l'Escala, Torroella de Montgrí, Pals, Begur, Palafrugell, Mont-ras, Palamós, Calonge i Sant Antoni, Castell-Platja d'Aro, Sant Feliu de Guíxols, Santa Cristina d'Aro, Tossa de Mar, Lloret de Mar i Blanes.

SEGUNDO.-La parte actora, en la demanda presentada, impugna el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ, por los siguientes motivos:

1) Considera que el PDULG es nulo de pleno derecho, al vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE.

2) Sostiene que se ha vulnerado la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima y que se dictado de forma arbitraria.

3) Entiende vulnerado el principio de coherència del articulo 13 TRLUC.

Por su parte, el ADVOCAT DE LA GENERALITAT en defensa de la CTUG, afirma, con carácter general, que el PDULG se ajusta al principio de autonomía local, y que su procedimiento de aprobación se ha producido de acuerdo con la legislación vigente, sin que se de ninguno de los motivos de impugnación alegados, por lo que solicita la desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO.-En cuanto a la alegación nulidad del PDULG, por vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE y el artículo 86.3 EAC, cuando impone a los municipios de litoral de Girona, la desclasificación de determinados suelos urbanos.

La actora, considera que el PDULG no respeta las competencias municipales en materia urbanística que constituyen una pieza esencial de la autonomía local garantizada por el artículo 140 de la Constitución y por el artículo 86.3 EAC. Afirma que las determinaciones del PDULG suponen una regulación excesivamente detallada de las edificabilidades y de las características aplicables a los sectores, que provoca que los municipios no puedan ejercer su potestad normativa y configurar su respectivo planeamiento general municipal. A partir de lo anterior y con cita de la DT 2ª del PDULG, según la cual:

"Mentre no es completi l'adequació del planejament urbanístic general a les determinacions del present PDU, els ajuntaments no poden tramitar figures de planejament ni instruments de gestió, com tampoc atorgar llicències que contradiguin aquest document i estan obligats a advertir de manera expressa de l'existència, vigència i del caràcter vinculant de la Normativa del present PDU en respondre a les consultes i sol·licituds d'informació urbanística que formulin els particulars."

La parte recurrente, considera que el papel municipal queda reducido a adaptar su planeamiento en los términos exigidos por la Generalitat de Catalunya, y que ésta se ha excedido en el ejercicio de sus competencias invadiendo el ámbito propio de los municipios y vulnerando la autonomía local. En el suplico de su demanda, si bien en primera instancia solicita la nulidad integral del PDULG, lo que debemos vincular con los motivos de impugnación anteriores por ser los que afectan globalmente a todo el Plan, cuando de sectores precisos del mismo se trata, limita su pretensión de nulidad al artículo 33.1, por medio del cual se modifica el Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí.

Veamos pues, en primer lugar, lo que dispone el artículo 33.1 del PDULG. En concreto el precepto, en relación al Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí, establece lo siguiente:

Es proposa la directriu per al planejament general municipal de modificar el model del sector ASU 1 Mas Déu sota els principis de sostenibilitat de compacitat, complexitat i contigüitat. És a dir, cal augmentar la densitat del sector a un mínim de 20 hab/ha, diversificar-ne els usos, incloure noves tipologies d'habitatge i mantenir la contigüitat amb l'àrea urbana consolidada existent. Així mateix, cal qualificar de sistema d'espais lliures les zones properes al Parc natural.

Així mateix, en el marc del planejament municipal caldrà valorar l'afectació per inundabilitat i, si cal, reduir l'àmbit del sector, tot excloent els sòls afectats per inundabilitat de flux preferent i, també, per a la resta de sòls inundables estudiar la capacitat del sòl per acollir els aprofitaments previstos d'acord amb la legislació sectorial, corregint bé l'àmbit de l'actuació bé els aprofitaments en conseqüència.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent, per tal d'adaptar-lo a aquest PDU.

Es recomana l'estudi de Mas Déu i, en cas de tenir rellevància o com a exemple d'arquitectura tradicional en memòria d'una activitat històrica, preveure'n el manteniment amb una anella d'entorn paisatgístic d'activitat agrícola integrada a la nova ordenació.

Para resolver la cuestión planteada, resulta preciso atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en parte citada por la actora, referida a la cuestión de los límites del planificador supramunicipal frente al principio de autonomía local, de lo que es una competencia propia y necesaria de los entes locales ( artículo 25.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).

La STS de 24 de julio de 2014 (rec 479/2012), establece lo siguiente:

"Dijimos entonces y repetimos ahora que: « En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):

«(...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

«A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

«Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240/2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

«Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

«En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

«En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

« Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos... » .

« Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, por ejemplo, la delimitación de los espacios libres públicos y la determinación de la parcela mínima o la supresión de un vial- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local.

«Las anteriores consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho que en la elaboración del Plan Director aquí controvertido fueran consultados los Ayuntamientos afectados, entre ellos el Ayuntamiento de Cadaqués en cuyo municipio se sitúan los terrenos que constituyen los sectores a los que se refiere este recurso.

«Ahora bien, sucede que con la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -por más que haya sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal- se produce una suerte de "congelación de rango", de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro » ."

Y en parecidos términos las SSTS de 20 de diciembre de 2012 (recursos 2426/2009, 4806/2009 o 6119/2009).

Los anteriores pronunciamientos, ya nos deben llevar a excluir el argumento del defensor de la Administración autonómica consistente en afirmar que la autonomía municipal ha sido preservada por cuanto la participación de los Ayuntamientos en las diferentes fases de elaboración y tramitación del Plan ha sido intensa.

Y ello a pesar de que la STS de 18 de abril de 2016 (rec 1732/2014), considera tal participación como una forma de satisfacción de la autonomía municipal, pero que, sin embargo, añadimos nosotros a la luz de la íntegra jurisprudencia analizada, no puede considerarse aisladamente, sino que debe ir acompañada de un análisis desde una perspectiva más amplia, en función de cual sea la regulación contenida en el Planeamiento supramunicipal objeto de análisis.

Llegado este punto, debemos volver al tenor literal del precepto impugnado cuando dispone, en relación al Sector ASU-1 Mas Déu de Torroella de Montgrí, que:

Es proposa la directriu per al planejament general municipal de modificar el model del sector ASU 1 Mas Déu sota els principis de sostenibilitat de compacitat, complexitat i contigüitat. És a dir, cal augmentar la densitat del sector a un mínim de 20 hab/ha, diversificar-ne els usos, incloure noves tipologies d'habitatge i mantenir la contigüitat amb l'àrea urbana consolidada existent. Així mateix, cal qualificar de sistema d'espais lliures les zones properes al Parc natural.

Així mateix, en el marc del planejament municipal caldrà valorar l'afectació per inundabilitat i, si cal, reduir l'àmbit del sector, tot excloent els sòls afectats per inundabilitat de flux preferent i, també, per a la resta de sòls inundables estudiar la capacitat del sòl per acollir els aprofitaments previstos d'acord amb la legislació sectorial, corregint bé l'àmbit de l'actuació bé els aprofitaments en conseqüència.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent, per tal d'adaptar-lo a aquest PDU.

Es recomana l'estudi de Mas Déu i, en cas de tenir rellevància o com a exemple d'arquitectura tradicional en memòria d'una activitat històrica, preveure'n el manteniment amb una anella d'entorn paisatgístic d'activitat agrícola integrada a la nova ordenació.

En el caso que nos ocupa son dos las circunstancias que nos llevan a la conclusión de que el artículo de las NNUU del PDULG impugnado no vulnera la autonomía municipal.

En primer lugar, debemos notar que, en los términos del artículo 13 de las mismas NNUU del PDULG, el artículo impugnado no establece una determinación, sino una directriz, lo que comporta que únicamente define una estrategia u objetivo a concretar por el planeamiento general municipal cuando se adapte al Plan Director. Pero es que, además, y en segundo lugar, la directriz impuesta deriva del Planeamiento supramunicipal anterior, en concreto del Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines, y el techo resultante, consecuencia de la aplicación anterior, queda por definir en una futura modificación del Planeamiento municipal, con una doble posible alternativa que el PDULG establece.

Todo lo anterior, en modo alguno vulnera el principio de autonomía municipal, con lo que el motivo de impugnación debe ser igualmente desestimado, y con el mismo, el recurso.

CUARTO.-Entiende la parte recurrente que se ha vulnerado la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima y que se dictado de forma arbitraria y considera vulnerado el principio de coherència del articulo 13 TRLUC.

En este sentido, debemos tener en cuenta que el Plan director urbanístico de revisión de los suelos no sostenibles del litoral gerundense, según consta en su memoria, normativa y correspondiente documentación, tiene por objetivo general evaluar aspectos básicos de desarrollo sostenible de acuerdo con lo que dispone el artículo 3 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, de los suelos de extensión urbana previstos por los planeamientos municipales aprobados con anterioridad al Plan territorial parcial de las comarcas gerundenses, a fin de adaptarlos a los principios y directrices de sostenibilidad establecidos por la legislación y los planeamiento vigentes , así como la preservación de los valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos del paisaje del litoral gerundense, en el marco del desarrollo sostenible, y de acuerdo con la propia legislación paisajística vigente. Su objetivo general consiste en la evaluación de aspectos básicos de desarrollo sostenible de los suelos de extensión urbana y la adaptación paisajística de la ordenación y edificación de los suelos que se desarrollan en edificación aislada.

Este objetivo general se concreta en cinco objetivos específicos que son: adaptar los suelos de extensión urbana a las estrategias de desarrollo de los núcleos y directrices para los sistemas urbanos establecidas por el planeamiento territorial parcial vigente; adaptar los suelos de extensión a los principios de urbanismo sostenible de continuidad, compacidad, complejidad y preservación de los suelos con pendiente igual o superior al 20%; adaptar la delimitación de los ámbitos de extensión urbana a las protecciones territoriales en materia ambiental; adaptar la delimitación de los ámbitos de extensión urbana a las determinaciones vigentes en materia de riesgos naturales y tecnológicos y establecer disposiciones para incorporar los objetivos de calidad paisajística del catálogo de Paisaje de las comarcas gerundenses y las directrices de paisaje incorporadas en el PTPCG suelos con edificación aislada de los 22 municipios del litoral.

Su ámbito territorial abarca 22 municipios. Revisa la sostenibilidad de los suelos de extensión urbana e incluye una normativa de integración paisajística de suelos en edificación aislada. Su sistema de actuación se justifica en criterios de sostenibilidad recogidos de la legislación territorial, urbanística y sectorial y que aplica en cada ámbito o sector valorando el grado de afectación y cumplimiento.

Para revisar los suelos toma en consideración criterios territoriales, urbanísticos, ambientales, sectoriales y paisajísticos. En las memorias específicas de los municipios, y concretamente en cada ámbito, figura un análisis de la evolución de la población y de las necesidades de vivienda y diversas características generales del municipio, como la identificación de los núcleos urbanos, situación geográfica, actividad económica, etcétera. También las estrategias de desarrollo señaladas por el Plan territorial parcial de las comarcas gerundenses en los núcleos y áreas especializadas, con el cálculo del área urbana existente, la extensión admisible en aplicación de la estrategia correspondientes y los suelos clasificados por el planeamiento general municipal.

También figuran directrices del planeamiento territorial y de los planes directores urbanísticos vigentes con incidencia en el núcleo analizado, el planeamiento urbanístico general y derivado vigente y el correspondiente plan de etapas previsto para la ejecución de planeamiento vigente y afectaciones ambientales. El análisis y evaluación de todos los factores incluidos en la Memoria del plan y en las memorias específicas de cada municipio son el fundamento para determinar los diversos ámbitos o sectores objeto de actuación y sus concretas propuestas de actuación que se plasman en el articulado del plano. La finalidad del Plan según consta en su memoria es adaptar al principio de desarrollo urbanístico sostenible los crecimientos previstos en el litoral gerundense.

La justificación de la propuesta relativa al ámbito que cuestiona la actora se encuentra en la Memoria específica del municipio que se justifica en los criterios y metodología del plan director para evaluar la sostenibilidad del ámbito. En concreto, efectúa su descripción, y se refiere a su estado de desarrollo, a los criterios territoriales, urbanísticos, ambientales, sectoriales y paisajísticos e incluye fotografías y una ficha informativa que hace referencia al planeamiento aplicable al sector y afectaciones sectoriales por criterios ambientales, riesgos naturales y tecnológicos.

La actora en su demanda critica las actuaciones que propone el Plan en relación con el ámbito Sector ASU-1 Mas Déu de Toroella de Montgrí, pero no justifica que éstas sean contrarias a derecho o que no obedezcan a los objetivos, finalidades, criterios o metodología del plan.

También afirma que la regulación del sector es innecesaria y no está justificada, cuando su justificación, como hemos visto, consta en la memoria. En definitiva, pretende la prevalencia de sus criterios sin justificar que los determinados por el Plan no sean válidos o disconformes a derecho imputándole también globalmente la contravención de determinados principios urbanísticos sin la necesaria justificación de sus aseveraciones efectuadas en términos genéricos, y sin que se haya practicado prueba alguna que sostenga tales afirmaciones.

Así, se limita en la demanda a afirmar que se produce una carencia de objetivación de los principios informadores de la normativa urbanística, que se realiza una aplicación errónea de los criterios territoriales, urbanísticos ambientes, sectoriales y paisajísticos, pero no concreta el porqué de esta afirmación que, además, no refiere a ningún concreto apartado del plan ni de la documentación que lo compone.

Así, y en relación con la alegada infracción de la doctrina de los actos propios y la infracción del principio de confianza legítima, debemos tener en cuenta que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 22 de Febrero de 2016 (rec.4948/2013) expone los requisitos de tal confianza legítima y establece:

Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). (...) Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009 ), que <>.

Y así, ha de considerarse que no se vulnera el principio de confianza legítima ni la doctrina de los actos propios, no de seguridad jurídica ya que no ha existido, con anterioridad a la resolución aquí recurrida, ninguna que fuera firme en vía administrativa, por lo que no ha existido acto propio alguno, ni se ha infringido el principio de confianza legítima, ni se aprecia tampoco vulneración del principio de jerar quia del articulo 13 TRLUC.

Por todo ello el recurso debe ser desestimado.

QUINTO.-En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, lo que no sucede en el caso que nos ocupa, si bien haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.4 LJCA y teniendo en cuenta las características y el contenido del presente pleito, se limitan las mismas a la cantidad de 3.000€ por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,