Sentencia Contencioso-Administrativo 432/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 441/2024 de 09 de junio del 2025

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la mercantil TOLSA S.A., representada por la procuradora Dña. Beatriz Sánchez-Vera y Gómez-Trelles, contra la sentencia nº 3/2024, de 15 de enero de 2024, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 301/2021, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Punto 32, del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, adoptado en su sesión (4/2021) ordinaria celebrada el día 30 de marzo de 2021 y publicado en el BOAM nº 8.880, de 5 de mayo de 2021, que aprueba la proposición nº 2021/8000457- presentada por el Grupo Municipal Más Madrid, en la redacción resultante de integrar en la misma la enmienda transaccional con número de registro 2021/8000512, presentada por los Grupos Municipales Más Madrid, del Partido Popular, Ciudadanos-partido de la Ciudadanía, Socialista de Madrid y Vox, para que se adopten las medidas que contienen la iniciativa, conducentes a la protección del espacio natural de las llamadas "Lagunas de Ambroz", situadas en el Distrito de San Blas-Canillejas de Madrid.

La sentencia apelada desestima los argumentos del recurso contencioso-administrativo, razonando, en síntesis:

- Que no cabe apreciar indicios razonables de la desviación de poder denunciada por la recurrente y si en cambio elementos que pueden explicar el interés por la protección de un espacio que, si antes no parecía ser merecedor de la misma, con el paso del tiempo se ha revelado interesante, precisamente porque, por efecto del propio cese de la explotación, se ha desarrollado en el lugar un entorno -la laguna- y una fauna y flora que constituyen un ecosistema peculiar.

- Rechaza que el Ayuntamiento de Madrid adopte medidas que resultan ajenas a su ámbito competencia, porque en el Acuerdo impugnado, 5 puntos dan respuesta a proposiciones relacionadas con materias competencia de otras Administraciones - en concreto la Comunidad de Madrid y el Ministerio para la Transición Ecológica -, sin que sea óbice a su aprobación, al no ser contrario a derecho, que "se inste" a la comunidad o al Ministerio para que se considere o incluya a la laguna, como interesa el Ayuntamiento, porque el mero hecho de instar no implica alteración alguna susceptible de producir perjuicio alguno y rechaza las críticas que hace la parte recurrente a cada uno de los punto del Acuerdo recurrido.

- Rechaza que el Ayuntamiento haya vulnerado los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y la doctrina de la vinculación de los actos propios, porque las licencias emitidas por el Ayuntamiento en un momento determinado - algunas muy atrás en el tiempo- se otorgaron en contemplación de unas circunstancias concretas que han cambiado tras el vencimiento del plazo de la Concesión y durante el largo procedimiento de prórroga que, de hecho, todavía no ha finalizado, siendo innegable que ese cambio de circunstancias puede ser justificación suficiente del cambio de criterio de la Corporación.

- Rechaza la alegación de que los poderes públicos no pueden adoptar medidas tendentes a impedir la ejecución de un proyecto minero que dispone de DIA favorable, ya que elude considerar que todavía no se le ha concedido prorroga y que, si bien tiene legitimación para impugnar medidas concretas que le afecten de forma directa o indirecta, lo que no puede es impedir que el Ayuntamiento pueda promover o fomentar lo que los interés generales reclamen en cada momento, cuando el paso del tiempo y la paralización de la explotación- a resultas de la falta de formalización de la prórroga, ni más ni menos que desde 2007- han confluido en la conformación en 2021 de un espació que, si el interés general demanda que se proteja, el Ayuntamiento debe proteger o intentar proteger.

- No se cuestiona la importancia, ni el interés de la actividad de aprovechamiento de mineral, ni que su proyecto minero sea compatible con la protección del medio ambiente, pero lo cierto es que tal actividad, desde 2007 no se ejerce de forma activa- ni la puede ejercer la actora mientras no obtenga la prórroga- y es legítimo que la Corporación demandad quiera promover la protección de un espacio natural.

- El acuerdo municipal impugnado no contradice y vulnera el contenido de la DIA favorable de 12 de julio de 2019 y el resto de autorizaciones otorgadas, porque el Acuerdo impugnado no cuestiona en absoluto la DIA.

- Sobre la ausencia de justificaciones técnicas o científicas acreditadas que respalden la proposición de medidas aprobadas por el acuerdo municipal, de acuerdo con el artículo 82 del Reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de mayo de 2004, las propuestas del alcalde y las proposiciones no deberán ir dictaminadas por la Comisión del Pleno necesariamente- a diferencia de las demás propuestas que deberán ir siempre dictaminadas por la Comisión competente por razón de la materia- no requiriendo tampoco el Reglamento que vayan acompañadas de los informes técnicos o científicos que echa de menos la recurrente.

- Asiste la razón a la recurrente en cuanto pone de manifiesto que la Exposición de Motivos del Acuerdo impugnado, se excede al elucubrar sobre la supuesta dejación por TOLSA de sus obligaciones de restauración, pero la cuestión no va más allá.

- En cuanto denuncia que las concretas medidas propuestas en el acuerdo municipal impugnado resultan improcedentes y no se ajustan a Derecho:

-En cuanto a la primera medida, será en el correspondiente procedimiento relativo al desarrollo del planeamiento urbanístico donde deberán debatirse y resolverse las cuestiones relativas a la calificación de dichos terrenos.

-En cuanto a la medida relativa a la Reserva ornitológica, el informe pericial que acompaña la recurrente, que analiza el "valor ornitológico" de la zona, no tiene tampoco mayor relevancia, porque no excluye sin más el interés en crear una Reserva Ornitológica Municipal en este ámbito.

-En cuanto a la medida consistente en "Instar a la Comunidad de Madrid a que proceda a la inclusión de la Laguna Grande de Ambroz dentro del Catálogo de Embalses y Humedales de la Comunidad de Madrid", las objeciones que expresa la recurrente son estériles porque, donde deben deducirse y en su caso considerarse, es en el procedimiento que al efecto inicie la Comunidad de Madrid cuando efectivamente se le inste al efecto por el Ayuntamiento.

-Lo mismo cabe oponer a las objeciones de la recurrente, en cuanto a la medida 4ª del Acuerdo que se decanta por "Instar al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a que proceda a la inclusión de la Laguna Grande de Ambroz en el Inventario de Masas de Agua de la Confederación Hidrográfica del Tajo".

-Lo mismo cabe decir en cuanto a la 5ª medida consistente en "Instar al órgano competente de la Comunidad de Madrid para que el Plan de Restauración de la explotación minera existente en la zona de la Laguna de Ambroz, se contemple de manera expresa un sistema de lagunas, con las condiciones requeridas para la creación de un ecosistema biodiverso y accesible que permita su adecuada preservación".

-En cuanto a la medida 6ª del Acuerdo consistente en "Instar a los titulares de la explotación minera a mejorar la señalización y protección de aquellos puntos de las Lagunas de Ambroz cuyas características puedan suponer peligro para las personas", ya se ha razonado que actualmente TOLSA no puede darse por aludida dado que no se ha resuelto todavía sobre su solicitud de prórroga, a lo que debe añadirse que sus observaciones sobre la falta de competencia del Ayuntamiento de Madrid en materia de seguridad minera, carecen de fundamento en la medida en que, la protección que se sugiere, poco o nada tiene que ver con la seguridad minera que regula el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, aprobado por Real Decreto 863/1985.

-En cuanto cuestiona la recurrente la medida 7ª consistente en "Reforzar la presencia de Policía Municipal en esta zona para evitar la proliferación de vertidos ilegales o la realización de actividades medioambientalmente agresivas por el entorno" la propia recurrente manifiesta estar "conforme en que se adopten medidas para evitar la proliferación de vertidos ilegales".

SEGUNDO:El recurso de apelación formulado por TOLSA S.A. solicita que se dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso de apelación, revoque y deje sin efecto la Sentencia recurrida y resuelva sobre el fondo del asunto, estimando íntegramente los pedimentos del Suplico de la demanda presentada en el procedimiento de instancia. Como motivos de apelación frente a la sentencia de instancia, alega las siguientes cuestiones:

1.- La Sentencia no valora correctamente la prueba documental aportada y las circunstancias concurrentes, que demuestran que el acuerdo municipal impugnado incurría en desviación de poder.

2.- La Sentencia rechaza que el Ayuntamiento haya incurrido en invasión de competencias de forma no ajustada a Derecho.

3.- La Sentencia rechaza, de forma no ajustada a Derecho, la vulneración por el acuerdo municipal impugnado en la instancia de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y de la doctrina de la vinculación de los actos propios.

4.- La Sentencia es contraria a Derecho, al considerar admisible que el Ayuntamiento pueda adoptar medidas tendentes a impedir la ejecución de un proyecto minero que dispone de DIA favorable y el resto de las autorizaciones e informes favorables exigibles.

5.- La Sentencia incurre en un error al no apreciar que las medidas adoptadas en el acuerdo municipal carecen de justificaciones técnicas o científicas que las respalden.

6.- La Sentencia rechaza la improcedencia de las concretas medidas propuestas en el acuerdo municipal impugnado, de forma no ajustada a Derecho.

TERCERO:La administración del Ayuntamiento de Madrid solicita la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la resolución recurrida. Opone:

-Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 69.c) de la Ley 29/1998: estamos ante un Acto que tiene una clara naturaleza política, al tratarse de una mera proposición.

-Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 69.b) de la Ley 29/1998: La recurrente carece de legitimación para impugnar un acto que consiste en una mera proposición de medidas a adoptar en relación con la Laguna de Ambroz, que requieren de un desarrollo ulterior para poder afectar en su caso a la hoy recurrente.

-La existencia de la previa licencia minera no obsta a la válida adopción del Acuerdo, toda vez que se trata de una mera proposición de medidas a adoptar con la finalidad de proteger la Laguna.

-Por esta misma explicación no se requiere un Informe Técnico para adoptar el Acuerdo de aprobación de la iniciativa (art. 110 del Reglamento Orgánico del Pleno). La proposición carece de valor normativo, por lo que la tramitación seguida es plenamente conforme a Derecho.

-No hay desviación de poder: la iniciativa planteada y aprobada consiste en medidas que suponen la protección de la Laguna por entender que la misma es relevante para la protección del Medio Ambiente. Desde hace tiempo se lleva a cabo el estudio de la protección de la Laguna y de la Zona afectada por la explotación, por lo que no puede pretenderse por la recurrente que se realicen las actuaciones del Pleno con la finalidad de perjudicarle.

-En cuanto a la invasión de competencias alegadas, no se produce en ningún caso, ya que no se han adoptado decisiones por el Pleno que supongan el ejercicio de competencias de otra Administración, sino que se adopta la decisión de instar a la CAM para que realice las actuaciones tendentes a la protección de la Laguna que forman parte de sus competencias.

-No se vulnera la confianza legítima, ni se actúa contra los propios actos: El Acuerdo del Pleno se dicta con el objeto de tratar de proteger la Laguna, no haciéndose referencia en ningún momento a que resulte necesario extinguir la concesión o que la misma resulte incompatible con dicha protección. Instar a la CAM a adoptar las medidas de inclusión en los Catálogos de Humedales, así como el propio Ayuntamiento por medio de la modificación del planeamiento, no contrarían los informes ambientales que en su día se emitieron, así como destacar la compatibilidad de la calificación urbanística con la explotación. el Ayuntamiento de Madrid otorgó licencia de actividad y licencia de funcionamiento para el desarrollo de la actividad minera de la C.E. TOLSADECO. Los informes que se adjuntan a la demanda se pronuncian en las fechas que se emiten sobre lo que era objeto y materia de los mismos y en el ámbito de su competencia, no se emiten expresa y puntualmente sobre la "Laguna de Ambroz" objeto ahora de controversia. Esos informes emitidos en 2009, 2016 ó 2020 sobre una materia específica, no entran en contradicción con una proposición de Pleno de 2021 sobre una Laguna dictada con intención de que se cumpla en el futuro.

-En cuanto a la validez o no de las medidas propuestas en el Acuerdo, son una manifestación de la voluntad popular toda vez que se adoptan las mismas por el Pleno.

-La primera actuación que se pide al Área de Urbanismo, en relación con el Acuerdo, consiste en que incorpore, en el momento de la tramitación del pertinente instrumento urbanístico (normativo), las condiciones de ordenación y ambientales indicadas en los puntos 1 y 2 de la proposición. Sin embargo, la misma solo aplicarse en sede municipal en el momento de la formulación de la correspondiente figura de planeamiento.

-Sobre las medidas relacionadas con la protección de la Laguna, el Ayuntamiento cumplió con sus obligaciones, consistentes en comunicaciones a la CAM, medida adecuada cuando se trata de proteger un espacio natural. En este mismo sentido, destaca las labores de la Policía Municipal, acreditadas mediante los documentos sobre las denuncias formuladas, y que han ido realizando actuaciones de inspección de lugar cuando han tenido conocimiento de hechos relativos a una indebida actuación en la Zona.

CUARTO:Antes de entrar en el fondo de las cuestiones que se han planteado por la parte apelante en su recurso de apelación contra la sentencia de instancia antes identificada como objeto del mismo, hemos de referirnos, siquiera brevemente, a la petición de inadmisión del (originario) recurso contencioso-administrativo, cuya desestimación ha traído a las partes a esta segunda instancia. En su escrito de oposición al recurso de apelación formulado contra la sentencia de instancia por la parte contraria, la administración no se adhiere a dicho recurso de apelación. Ni tan siquiera pide, en el suplico de dicho escrito, que se declare la inadmisibilidad del recurso de apelación. Se limita a reiterar, entre los motivos de oposición, sus alegaciones sobre la concurrencia de dos causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, que fueron rechazadas en la sentencia de instancia, pero no se adhiere al recurso de apelación para plantear formalmente esas causas de inadmisibilidad en esta segunda instancia. Siendo ello así, hemos de aplicar lo dispuesto en el artículo 85.4 de la Ley 29/1998 y la interpretación que del mismo ha hecho la Sala Tercera del Tribunal Supremo. En relación con la adhesión a la apelación que se regula en dicho precepto, el Tribunal Supremo tiene dicho que la naturaleza del expresado instituto es la de un recurso de apelación autónomo, lo cual se ha reiterado en numerosas ocasiones como en la sentencia de 11 de febrero de 2021, rec. cas. 7636/2019, que haciéndose eco de una anterior jurisprudencia, afirma que ".... Así se infiere, además, de la redacción misma del art. 85.4 LJCA , cuando faculta al apelado a adherirse a la apelación en el escrito de oposición, " razonando los puntos en que crea que le es perjudicial la sentencia", es este perjuicio el que le permite acceder a la apelación, el que constituye su objeto y el que debe ser valorado". Por tanto, al no haberse adherido la demandante a la apelación de la demandada, esto es, al no haber ejercitado su derecho al recurso de apelación, no puede exigir que la sentencia de apelación entre a conocer de unos motivos de apelación que, al no haberse accionado mediante la adhesión al recurso de apelación es como si no se hubieran formulado, puesto que a decir correctamente de la sentencia impugnada, "El hecho de que el apelado no haya promovido la adhesión a la apelación en los términos expresados impide entrar a enjuiciar otros motivos de impugnación esgrimidos en su demanda y no examinados en la sentencia apelada".

En definitiva, la adhesión se entiende como un instrumento para la parte beneficiada por una sentencia para recurrir aquel punto que considera perjudicial. No habiéndose producido dicha adhesión al recurso de apelación por la administración apelada, se ha de rechazar entrar en el análisis de las alegaciones de la administración sobre la eventual concurrencia de dos causas de inadmisibilidad de recurso contencioso-administrativo, debiendo ceñirnos al estudio de las alegaciones que la parte verdaderamente apelante dirige contra la sentencia "a quo".

QUINTO:El acuerdo municipal recurrido, de acuerdo con el BOAM nº 8.880/2021, de 5 de mayo, consiste en la aprobación de una proposición de un concejal del grupo "Más Madrid", en la redacción resultante de la aprobación de una enmienda transaccional de otros grupos políticos, con el siguiente tenor:

"EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Las Lagunas de Ambroz están situadas sobre el antiguo cauce del Arroyo de Ambroz de Madrid, en el Distrito de San Blas-Canillejas en su límite con el Distrito de Vicálvaro, se trata de un entorno periurbano de origen agrícola, y que tras su uso minero se ha renaturalizado al no procederse al relleno y restauración de la zona por la empresa minera, lo que ha permitido que haya adquirido un gran valor ambiental en la última década. A pesar del valor ambiental que ha adquirido la zona, su abandono tanto por las administraciones local y autonómicas como por la empresa explotadora, ha provocado que el entorno se encuentre afectado por diversos impactos ambientales, principalmente, abandono de residuos, de construcción y demolición, con presencia de amianto, electrodomésticos, residuos voluminosos, residuos de envases, etc. Este espacio se encuentra dentro del futuro Bosque Metropolitano, por lo que urge que desde el Ayuntamiento se adopten medidas conducentes a la protección de este espacio natural.

PARTE DISPOSITIVA El Pleno aprueba:

1. El planeamiento que desarrolle y ordene urbanísticamente el Sector de Suelo Urbanizable No Sectorizado UNP 4.03 Nueva Centralidad del Este, calificará dichos terrenos dentro de la red pública de zonas verdes, estableciendo su cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento. El Área de Desarrollo Urbano incorporará dichos terrenos dentro del Proyecto del Bosque Metropolitano, como parte de dicha infraestructura verde, aprobando los instrumentos técnicos que sean necesarios para su ordenación y ejecución.

2.- Creación de una Reserva Ornitológica Municipal en el ámbito de las Lagunas de Ambroz.

3.- Instar a la Comunidad de Madrid a que proceda a la inclusión de la Laguna Grande de Ambroz dentro del Catálogo de Embalses y Humedales de la Comunidad de Madrid.

4.- Instar al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a que proceda a la inclusión de la Laguna Grande de Ambroz en el Inventario de Masas de Agua de la Confederación Hidrográfica del Tajo,

5. Instar al órgano competente de la Comunidad de Madrid para que el Plan de Restauración de la explotación minera existente en la zona de la Laguna de Ambroz, contemple de manera expresa un sistema de lagunas, con las condiciones requeridas para la creación de un ecosistema biodiverso y accesible que permita su adecuada preservación.

6. Instar a los titulares de la explotación minera a mejorar la señalización y protección de aquellos puntos de las Lagunas de Ambroz cuyas características puedan suponer peligro para las personas.

7. Reforzar la presencia de Policía Municipal en esta zona para evitar la proliferación de vertidos ilegales o la realización de actividades medioambientalmente agresivas por el entorno".

SEXTO:Una vez transcrito el tenor literal del acuerdo municipal impugnado en este proceso, nos adentraremos ya en el análisis de los motivos de apelación que articula la parte apelante frente a la sentencia de instancia. El primero de ellos es el que se refiere a la presunta existencia de un vicio de "desviación de poder" en el acuerdo impugnado, que la sentencia no aprecia, de forma indebida, según la parte apelante. Según la parte apelante, yerra la sentencia de instancia al rechazar la concurrencia de desviación de poder, porque:

-Se aportó abundante documentación (entre ella, las propias manifestaciones efectuadas por los representantes del Grupo Municipal y Parlamentario de "Más Madrid") que ponía de manifiesto que la verdadera intención o finalidad perseguida con las iniciativas propuestas en este acuerdo municipal por parte de ese grupo y de la asociación "Ecologistas en Acción" era impedir que TOLSA pueda reanudar los trabajos en la C.E. Tolsadeco.

-La sentencia afirma la existencia de un entorno merecedor de protección que justificaría la decisión recurrida, pero omite que no existe absolutamente ningún documento o informe técnico o científico que avale que nos encontremos ante un "ecosistema particular", ni que acredite la existencia de ningún valor ambiental digno de protección, como reconoce la propia sentencia.

-En el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, que dio lugar a la DIA favorable de 12 de julio de 2019, consta que el Ayuntamiento participó activamente e informó en sentido favorable el proyecto, lo que no concuerda con su actuación posterior, pese a que no se produjo ninguna modificación en el entorno desde la emisión de la DIA de 2019 hasta que se dictó este acuerdo y no existe documento técnico o científico alguno que lo justifique.

-La sentencia admite la posibilidad de que las Administraciones Públicas puedan oponerse a proyectos y actividades mineras fuera de los procedimientos previstos por las normas sectoriales de aplicación, sin tener que plantear estas cuestiones "en el seno del procedimiento de solicitud de prórroga de la C.E. Tolsadeco y del procedimiento de evaluación de impacto ambiental en el que fue emitida la DIA favorable". De ello deriva un reconocimiento por la sentencia de que la finalidad perseguida por el acuerdo municipal es oponerse a la ejecución del proyecto minero por una vía diferente al procedimiento de prórroga de la concesión minera, lo que precisamente constituye una desviación de poder. Son los procedimientos administrativos los cauces por los que el ordenamiento jurídico permite a las Administraciones Públicas emitir pronunciamiento acerca de un proyecto de prórroga de una concesión minera.

No podemos compartir las explicaciones con las que la parte apelante justifica el error de la sentencia en relación con la apreciación de la desviación de poder, por las siguientes razones:

-Carece de relevancia a estos efectos decidir si la sentencia yerra o no cuando afirma que en esta zona ha surgido un "ecosistema particular" que justifica su protección; o si ignora que no existe ningún documento, o informe técnico o científico que lo avale, porque nada de ello es relevante para decidir si existe desviación de poder en este caso. En primer lugar, la apelante no desmiente la afirmación de la sentencia según la cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 82 del Reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de mayo de 2004, las propuestas del alcalde y las proposiciones no deberán ir dictaminadas por la Comisión del Pleno necesariamente- a diferencia de las demás propuestas que deberán ir siempre dictaminadas por la Comisión competente por razón de la materia-, no requiriendo tampoco el Reglamento que vayan acompañadas de los informes técnicos o científicos. Pero, con independencia de este apunte normativo, la sentencia no enjuicia si efectivamente ese espacio merece o no merece la protección que al acuerdo pretende dispensarle. Lo único que hace es constatar un hecho objetivo, como es el trascurso del tiempo sin realizarse explotación de la concesión minera y la incidencia que ello ha tenido en la creación de un espacio singular, que antes podía no merecer interés alguno por parte de las administraciones; pero que, precisamente por el transcurso del tiempo ha adquirido unas características que han llevado a la administración municipal a plantearse su protección. Esta finalidad constituye un fin legítimo y querido por el ordenamiento jurídico, en cuanto directamente conectado con el interés general. Un transcurso del tiempo que explica, como dice la sentencia, la posición que adopta la corporación municipal en relación con dicho espacio, al aprobar la proposición que nos ocupa.

-Tampoco cabe apreciar desviación de poder por el hecho de que el Ayuntamiento asuma la posición de un grupo político o social. El discurso de la parte apelante apunta a una finalidad vinculada a los objetivos de una organización ecologista y de un grupo político de impedir la ejecución de un proyecto minero que cuenta con una declaración de impacto ambiental favorable; pero es perfectamente ajustado a derecho que el Ayuntamiento de Madrid adopte decisiones que asuman propuestas o planteamientos de grupos sociales y/o políticos y, a través de las mismas en el legítimo ejercicio de la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, promuevan " ... actividades (...) que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal"( art 25.1 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local). Así sucede en este caso en que el Ayuntamiento, con el voto favorable de todos los grupos políticos, entiende merecedor de protección un espacio en el que, a causa del cese de la explotación minera, se han creado una características ambientales determinadas; y en el que (lo reconoce la propia parte apelante), como consecuencia del desarrollo urbanístico de la zona Este de la ciudad de Madrid, la mayor parte de la superficie comprendida dentro del perímetro de la C.E. Tolsadeco se encuentra actualmente urbanizada, instando de las administraciones competentes para adoptarlas, la toma de decisiones que protejan dicho espacio.

-Tampoco puede apreciarse "desviación de poder" en el hecho de que el Ayuntamiento .de Madrid emitiera en su día informe favorable, en el procedimiento de solicitud de prórroga de la C.E. Tolsadeco y el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en el que se obtuvo la DIA favorable. La sentencia no convalida que el Ayuntamiento se oponga a la solicitud de prórroga de la explotación, al margen del procedimiento instado al efecto. La sentencia de instancia únicamente alude al "largo procedimiento de prórroga que, de hecho, todavía no ha finalizado"; y considera "...innegable que ese cambio de circunstancias puede ser justificación suficiente del cambio de criterio de la Corporación". Y, de otro lado, constata "...que tal actividad, desde 2007 no se ejerce de forma activa, ni la puede ejercer la actora mientras no obtenga la prórroga", por lo cual entiende que "...es legítimo que la Corporación demandad quiera promover la protección del espacio natural que se ha puesto de manifiesto durante la inactividad, e incluso que su protección pueda llegar a considerarse de mayor interés que la propia actuación de explotación minera...". Por lo tanto, la sentencia de instancia no sostiene lo que dice la parte apelante, ni justifica una oposición a la explotación minera al margen del procedimiento en trámite a tal efecto. Simplemente constata la incidencia del paso del tiempo en la cuestión y acertadamente explica que ello justifica que la corporación adopte un nuevo criterio en relación con la necesidad de protección del espacio.

En definitiva, la sentencia explica que la posición que adopta el Ayuntamiento de Madrid al aprobar esta proposición nada tiene que ver y es independiente del procedimiento de aprobación del proyecto de prórroga de la explotación minera presentado por la apelante ante la Comunidad de Madrid y de todas las autorizaciones, incluyendo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. La aprobación de la proposición que nos ocupa en nada interfiere en la tramitación y resolución del procedimiento administrativo para el otorgamiento de la prórroga de una concesión minera instando por la apelante y regulado en el artículo 81 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto. La conformidad u oposición a este proyecto minero, por motivos ambientales u otros, del Ayuntamiento de Madrid que se hayan manifestado en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es totalmente independiente de lo que la propia parte apelante denomina "iniciativa política paralela", lo que bien a las claras revela la naturaleza programática del Acuerdo que nos ocupa. Admitir la tesis del apelante supondría admitir que una corporación municipal no pueda variar en el tiempo, por el cambio de las circunstancias, por nuevas iniciativas vecinales o de grupos sociales, su posición acerca de una cuestión de interés general, como es la que nos ocupa.

Son muchas las sentencias en las que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha definido el concepto de "desviación de poder". Como ejemplo, citaremos la STS, Sala Tercera, sección cuarta, nº 1499/2023, de 2111/2023, recurso nº 934/2022:

"Según la definición canónica hoy recogida en el inciso final del art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , "se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". Es algo tradicionalmente aceptado, tanto en sede jurisprudencial como doctrinal, que esos fines distintos de los que son propios de la correspondiente potestad no tienen que ser forzosamente privados o personales, ni tampoco necesariamente ilícitos. Basta que sean fines distintos de los que la legalidad encomienda a la potestad de que se trate. Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias de esta Sala de 24 de mayo de 2001 (rec. nº 7/1998 ), 18 de marzo de 2011 (rec. nº /2007 ), 24 de enero de 2012 (rec. nº 505/2011 ) y 4 de mayo de 2016 (rec. nº 226/2015 ). Es más: la propia Constitución así lo ordena expresamente cuando, en su art. 106 , habla del sometimiento de la actuación administrativa "a los fines que la justifican". Las potestades administrativas, incluida la de resolver los concursos para la provisión de plazas en el sector público, consisten por su propia naturaleza en facultades exorbitantes, que permiten incidir de manera unilateral y autoritativa sobre los derechos e intereses de las personas; y, precisamente por esta razón, está prohibido -incluso a nivel constitucional- que puedan ser utilizadas para fines diferentes de los que les son propios. Es verdad que la desviación de poder es una técnica jurídica que, como observa la Abogada del Estado, consiste en detectar una finalidad impropia en una actuación exteriormente correcta. Es bien sabido que la alegación de desviación de poder tropieza a menudo con una no desdeñable dificultad probatoria, porque los "fines desviados" o la "intencionalidad torcida" suelen permanecer ocultos. De aquí que la prueba de la desviación de poder haya de realizarse normalmente con base en indicios, cuya apreciación puede ser incierta u opinable".

Se requiere:

a) Que la administración ejercite de forma real y efectiva una potestad propia, mediante la aprobación de un acto administrativo externa o formalmente conforme a derecho.

b) Que, sin embargo, lo haga pretendiendo una finalidad distinta de aquélla para la cual el ordenamiento jurídico se ha atribuido esa potestad, aunque sea lícita.

Sobre la base de estas notas características, constatamos que el apelante no dice qué concreta potestad propia está ejercitando la administración en el caso del acuerdo impugnado y, más en concreto, respecto de cada uno de los puntos que la integran.:

a) Ninguno de los puntos 3, 4 y 5 hace otra cosa que "instar" a otras administraciones públicas, que sí son competentes al efecto, la adopción de determinadas medidas tendentes a la protección de un espacio que considera de interés ambiental. No se ejercita aquí ninguna potestad propia, a través de lo que es una simple petición. Por eso, es irrelevante la mayor parte de la argumentación del recurso de apelación sobre este punto, si bien hay que admitir que sus argumentos se exponen en contestación a determinados razonamientos de instancia que, del mismo modo y a criterio de esta Sala, son completamente inocuos para decidir si la actuación municipal ha incurrido o no en desviación de poder. Ninguno de estos puntos del acuerdo constituye otra cosa que una mera petición o solicitud a otras administraciones competentes, estas sí, para la adopción de determinados actos administrativos de su competencia.

b) Por su parte, los puntos 2, 6 y 7 no afectan en nada al ejercicio de las facultades que la recurrente pueda adquirir respecto de la reanudación de la actividad en la concesión minera de la que es titular. La eventual y futura creación de una reserva ornitológica en el ámbito de las lagunas, cuya ubicación, extensión y contornos no se definen (punto 2) es una manifestación de la voluntad de los grupos municipales, que requiere un desarrollo normativo al efecto y que, en todo caso, es ajena a los derechos que la recurrente pueda obtener para la explotación minera en el ámbito acotado para ello. Que el Ayuntamiento inste a la titular de la concesión (si llegare a obtenerla) para que señalice cualquier peligro para las personas (punto 6), en un entorno urbano próximo, parece una medida absolutamente racional, si no necesaria; y en todo caso, carece de cualquier finalidad o efecto impeditivo de la explotación de la concesión minera. Y que el Pleno considere necesario reforzar la presencia policial para evitar vertidos ilegales o la realización de actividades medioambientales agresivas con el entorno (punto 7), ni siquiera se refiere a la apelante; y tampoco afecta en nada al eventual ejercicio de la actividad minera por parte de la apelante, si llegase a obtener la autorización, ya que la misma es completamente ajena a la actuación de terceros, quienquiera que fueren, que pudieran realizar cualquier vertido ilegal, o actividad de esa naturaleza igualmente ilegal que cualquier tercero pueda llevar a cabo en la zona.

c) Finalmente, el punto 1 carece de la concreción necesaria para ser considerado otra cosa que una declaración programática del Pleno, esto es, una medida carente de valor normativo concreto, pues se remite a la aprobación del correspondiente planeamiento, cuyas determinaciones, en su caso, sí que podrán ser objeto de impugnación por los titulares de derechos e intereses afectados.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha ocupado de decisiones de las corporaciones locales que, excediendo del ámbito de sus competencias delimitadas por los artículos 25 y 26 de la Ley de Bases del Régimen Local, inciden en las competencias de otras administraciones. Si bien cabe su control por vía contencioso-administrativa, el resultado final de su impugnación dependerá de las características y efectos del acuerdo impugnado. Así, STS, Sala Tercera, sección 4ª, nº 1161/2022, de 20 de septiembre de 2022, recurso nº 5002/2020, razona al respecto que "No es ajeno a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de actos de los plenos municipales que no responden a la literalidad de las competencias enumeradas en el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local , Ley 7/1985, de 2 de abril";que "...el articulo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos";y que "Ello implica que la doctrina del acto político no pueda ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad, ya que es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto elementos reglados y comprobar también si en cuanto al fondo se da ese contenido político no controlable. Por tanto, no es posible acoger "la doctrina del acto político" como excepción al examen jurisdiccional y declarar la inadmisibilidad del recurso".Pero, una vez que declara que este tipo de actos es susceptible de control en vía contencioso-administrativa, el Alto Tribunal recuerda precedentes en los que se han desestimado recursos contencioso-administrativos contra actos similares, de naturaleza programática o con un contenido político, por tratarse de "...una actividad municipal carente de efectos prácticos directos que esencialmente se limita a expresar una opinión política como manifestación de la voluntad concorde de los miembros de la Corporación";y que "...cuando el acto municipal carece de efectos prácticos directos, nada obsta a su permanencia si no viola derechos fundamentales o de terceros".

En el caso de autos, el contenido de la proposición municipal aprobada por unanimidad de todos los grupos políticos en el Ayuntamiento de Madrid significa, en su conjunto, una toma de posición en relación con una cuestión de interés general que afecta al municipio. Si bien algunos de sus pronunciamientos afectan a competencias de otras administraciones públicas, se limitan a "instar" de las mismas la adopción de decisiones que consideran concordes con el interés general que se proponen defender con la proposición, careciendo de otros efectos prácticos que no se agoten en la mera instancia o solicitud.

Y, en cuanto a las partes de la proposición aprobada que se refieren e competencias propias, ninguna de ellas pretende un fin distinto del querido por el ordenamiento jurídico, porque todas ellas participan de la finalidad común de defender el interés general del municipio en la preservación de un espacio que se entiende merecedor de la misma; porque son declaraciones programáticas que requieren de un desarrollo normativo; y porque, en definitiva, no interfieren en el procedimiento de renovación de la explotación minera, que ha de ser decidido por la administración competente con arreglo de lo que resulte del contenido del mismo. Por todo ello, la alegación de desviación de poder debe ser rechazada.

SÉPTIMO:Denuncia la parte apelante que la Sentencia recurrida obvia e infringe la doctrina jurisprudencial, que fue alegada por esta parte en su demanda, contenida, entre muchas otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1988 y 18 de marzo de 1999 que, en lo referente al ejercicio de las actividades mineras, establecen que cada Administración debe actuar en el ejercicio de la competencia que le atañe, sin que quepa la intromisión en cuestiones que correspondan a otras Administraciones implicadas, puesto que ello constituye una extralimitación de sus competencias. Se alega que el acuerdo municipal impugnado incurre en clara infracción del ámbito competencial del Ayuntamiento de Madrid, al instar a otras Administraciones Públicas a adoptar medidas que impedirían o dificultarían enormemente que pudiera ejecutarse este proyecto minero.

También en este punto hemos de convalidar el criterio que acertadamente expone la sentencia apelada: el acuerdo se limita a "instar" a otros organismos para que lleven a cabo determinadas actuaciones. Instar significa pedir, suplicar, solicitar, insistir, rogar, reclamar, urgir, acuciar, apremiar, apurar, exhortar (todos estos verbos, según la RAE). De ninguna de estas acepciones se deduce que equivalga a decidir, ordenar, o resolver. Por tanto, no se invade competencia alguna que sea ajena y será en dichos procedimientos donde las administraciones competentes deberán adoptar los acuerdos y actos que correspondan, debiendo remitirnos en este punto a las consideraciones que hemos hecho en el anterior fundamento jurídico.

OCTAVO:Por la adopción del Acuerdo impugnado no puede haber vulneración los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y de la doctrina de la vinculación de los actos propios, como alega el recurso de apelación, con base en la significación que tiene cada uno de dichos principios. Uno de los elementos esenciales para apreciar la vulneración de tales principios (y, por alcance, el superior de seguridad jurídica), es que la actuación de la administración pública que se dice contradictoria de los actos anteriores y que quiebra la confianza del administrado, se denuncie porque haya inducido a este último a desarrollar alguna conducta basada en esos actos de la administración; o, como dice la STS, Sala Tercera, sección 6ª, nº 81/21, de 27-1-2021, "...la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno...".La actuación de la recurrente al solicitar la prórroga de la explotación minera no ha sido en modo alguno inducida por los actos de la administración municipal. La invocación de estos principios tendría sentido frente a la administración titular de la competencia para otorgar la prórroga de la explotación minera, pero no la tiene ante la administración del Ayuntamiento de Madrid, que no tiene competencia respecto de dicho procedimiento, por lo que no ha podido realizar ninguna actuación previa que haya inducido o determinado a la parte ahora apelante a realizar una determinada conducta, en este caso, a solicitar la prórroga de la explotación. Tal iniciativa y la conducta consistente en instar dicha renovación es de la exclusiva incumbencia de los legítimos intereses de dicha mercantil, lo que excluye por completo cualquier quiebra de la seguridad jurídica derivada de una eventual infracción de los principios de vinculación a los actos propios y de vulneración de la confianza legítima que se invocan y que carecen de cualquier virtualidad en este supuesto.

NOVENO:La parte apelante también critica el argumento de la sentencia de instancia, cuando se ocupa de la alegación basada en la improcedencia de que los poderes públicos puedan adoptar medidas tendentes a impedir la ejecución de un proyecto minero que dispone de DIA favorable. Pero la sentencia de instancia es ajustada a derecho también en este punto. De un lado, es perfectamente legítimo que el Ayuntamiento promueva o fomente las medidas que entienda procedentes en defensa de los intereses generales del municipio y de los ciudadanos del mismo. Y ello es completamente ajeno a las resoluciones que puedan dictarse por otras administraciones competentes en otros procedimientos que tramiten, como sucede con el procedimiento por el que la apelante pretende obtener una prórroga de la explotación minera ante la Comunidad de Madrid. De otro lado, la sentencia insiste en este particular sobre los efectos del transcurso del tiempo, cuando razona que la DIA obtenida por la recurrente es de 2019 y se ha producido un cambio de circunstancias. Finalmente, añade que la recurrente aún no ha logrado la prórroga interesada.

La parte apelante alega, con cita de jurisprudencia, que el hecho de que hayan transcurrido veinte años desde que, en el año 2004, solicitó la prórroga de la C.E. Tolsadeco, no puede conllevar ninguna clase de interpretación a favor de la Administración; pero este argumento sólo puede oponerse a la administración ante la que se tramita el procedimiento tendente a obtener la prórroga de la explotación y no ante otra administración diferente, no responsable de la tramitación y resolución de dicho procedimiento, como la apelante hace en este caso.

Pero ni tan siquiera es necesario hacer referencia a las consecuencias del paso del tiempo para desvirtuar este alegato. Lo que se denuncia es que la administración del Ayuntamiento de Madrid adopte medidas tendentes a impedir la ejecución de un proyecto minero que dispone de DIA favorable y la respuesta a este argumento es que la apelante aún no dispone de un título que le habilite el ejercicio de esa explotación, por lo que los acuerdos municipales no inciden en un el ejercicio de la actividad, porque tal actividad no se está desarrollando; y la administración del Ayuntamiento de Madrid está perfectamente legitimada, en el ámbito de sus competencias (y ya hemos visto que no se invaden competencias de otras administraciones), para la adopción de cuantos acuerdos considere oportunos en defensa de los que considere ser intereses generales del municipio, lo que no afecta a las competencias propias de otras administraciones para dictar las resoluciones que consideren oportunas en los procedimientos que se tramitan ante las mismas.

Por lo tanto, hemos de confirmar la sentencia apelada en cuanto a este argumento de la parte apelante.

DÉCIMO:Sobre la falta de informes que respalden el Acuerdo adoptado, también hay que rechazar los argumentos del recurso de apelación. La sentencia ya explica que el artículo 82 del Reglamento Orgánico del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, no era exigible que el acuerdo municipal recurrido fuera acompañado de informe técnico o científico alguno. La parte apelante no pone ningún argumento jurídico a esta afirmación e, incluso, la pasa por alto, cuando dice que "...más allá de la cuestión formal apuntada por la Sentencia, es evidente que dicho artículo no exime a la Corporación Local de su obligación de motivar sus actos administrativos".Con ello confunde la naturaleza de la alegación que está esgrimiendo. Una cosa es que no sean necesarios informes técnicos previos a la adopción de una proposición, afirmación de la sentencia a la que la apelante no da respuesta; y otra distinta es que el Acuerdo carezca de motivación, lo que, por cierto, tampoco obedece a la realidad. La sentencia dice con razón que "la motivación del Acuerdo, aunque no guste a la recurrente, existe de forma innegable". Y no cabe duda de la misma, cuando el Acuerdo viene precedido de una exposición de motivos, que hemos transcrito en el fundamento jurídico quinto.

Finalmente, todas las explicaciones que se ofrecen sobre el rigor del análisis efectuado en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental en que se emitió la DIA favorable de 2019 carece de relevancia en el caso de autos, debiendo reservarse sus efectos para el procedimiento administrativo en el que se han presentado dichos informes y a los fines de obtener la autorización que se persigue en dicho procedimiento, que ya hemos reiterado es ajeno al Acuerdo aquí recurrido, por lo que esta alegación del recurso de apelación también debe decaer.

DECIMOPRIMERO:Por último, el recurso de apelación cuestiona de nuevo cada uno de los puntos del acuerdo recurrido, remitiéndose de nuevo a los argumentos anteriores, por lo que también nos remitiremos a lo que ya hemos explicado sobre cada una de esas medidas.

Incide especialmente la apelante en los apartados 2, 3 y 4 del acuerdo municipal. De nuevo hemos de reiterar que los puntos 3 y 4 contienen meras peticiones, o solicitudes a otras administraciones públicas, que carecen de cualquier fuerza vinculante para las administraciones destinatarias y no pasan de una mera expresión de la voluntad municipal sobre lo que exige el interés general. Y el punto 2 es igualmente una decisión de naturaleza política o programática, carente de efectos prácticos directos sin la aprobación de una norma que desarrolle dicho mandato y que esencialmente se limita a expresar la voluntad política concorde de los miembros de la Corporación.

La sentencia impugnada no omite pronunciarse sobre estas cuestiones, sino que, como reconoce el recurso de apelación, remite su análisis a los procedimientos que puedan incoarse a fin de dar ejecución a lo acordado. Por tanto, no elude ni omite pronunciarse sobre estas cuestiones, sino que, en concordancia con la naturaleza programática de los acuerdos recurridos, de conformidad con el criterio jurisprudencial al que antes nos hemos referido, remite a su estudio en el seno de los procedimientos que eventualmente se incoen a fin de dar cumplimiento al Acuerdo programático en que realmente consiste el acto impugnado. Será en el momento en que se ponga en marcha el procedimiento tendente a la creación de la reserva ornitológica que la parte podrá esgrimir los informes periciales a los que alude, para hacer valer su oposición a la creación de la misma.

En definitiva y por todo cuanto hemos razonado, este argumento y todos los demás del recurso de apelación no puede ser acogidos y debemos, por ello, confirmar la sentencia de instancia y desestimar el recurso de apelación, como se dirá en la parte dispositiva.

DECIMOSEGUNDO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la parte apelante, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 4 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la apelante a la parte apelada en la suma de DOS MIL SEISCIENTOS EUROS (2.600 €) por todos los conceptos, más IVA, para lo que se ha valorado la cuantía y complejidad de la cuestión jurídica planteada.

Vistas las disposiciones legales citadas