Sentencia Contencioso-Administrativo 436/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1238/2024 de 09 de junio del 2025

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 6 de marzo de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 24 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 87/2023, en los que se venía a impugnar la

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes y ciertas consideraciones generales concernientes a los procedimientos expropiatorios, en las siguientes consideraciones: la fase del procedimiento expropiatorio en la que nos encontramos se configura con un carácter independiente y resulta de importancia capital, puesto que concreta en unos bienes determinados, o parte de ellos, las exigencias de utilidad pública o interés social que legitiman una operación expropiatoria concreta, singularizando los bienes que van a expropiarse, su extensión y la persona de sus titulares y derecho habientes, que se constituyen a partir de dicho momento como partes del procedimiento de expropiación a todos los efectos, permitiendo a los interesados discutir la racionalidad y proporcionalidad de la decisión expropiatoria, y en definitiva un control de cualquier posible extralimitación de la Administración en la concreción de los bienes que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación; en relación a la indefensión provocada por la supuesta falta de realización de los emplazamientos necesarios y por la falta de publicación de la resolución en el BOCM, las alegaciones de los demandantes resultan absolutamente gratuitas, pues basta la simple lectura del expediente administrativo para comprobar que todos los emplazamientos a los titulares de derechos e intereses legítimos fueron realizados, notificándose la resolución de sometimiento a información pública de forma individual, así como que la resolución objeto de recurso fue publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 15 de septiembre de 2022, según el de ver en los folios números 1542 a 1544, además de notificada individualmente a los interesados, incluyendo a los aquí recurrentes; la resolución recurrida se dicta por la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid, conforme refleja con claridad el encabezamiento, siendo dicha órgano el competente para el dictado de una resolución de aprobación de bienes y derechos en el ámbito de un procedimiento de expropiación como es el presente de conformidad con lo señalado en la ley de capitalidad y régimen especial de la ciudad de Madrid, art. 17.1.f), por lo que no concurre causa de nulidad alguna por falta de competencia del órgano autor de la actuación impugnada; las alegaciones de los demandantes sobre la supuesta falta de preparación técnica o competencia profesional de la persona a la que erróneamente se le atribuye la autoría de la resolución o de la propuesta de resolución, así como del sometimiento a información pública, además de estar fuera de lugar, supone confundir la competencia personal de los funcionarios que sirven en una determinada Administración (como el Ayuntamiento de Madrid) con la falta de competencia orgánica, funcional o territorial que constituye la causa de nulidad de los actos administrativos conforme al artículo 47 de la ley 39/2015; la obtención por expropiación que se está llevando a cabo en este proceso es el resultado de la ejecución de ese PGOUM por los medios previstos en su plan de gestión, no de las previsiones de Madrid Isla de Color (que se concibe como estrategia política con perspectiva mucho más amplia), y en ningún modo como resultado de los trabajos derivados de su estudio como área de oportunidad, sin ser el proyecto denominado 'Madrid isla de color' un instrumento urbanístico ni tampoco un acto de carácter jurídico en el que se apoye la actuación expropiatoria que se analiza, la cual deriva directamente de las determinaciones del PGOUM, lo que no es incompatible con el hecho de que sus determinaciones resulten acordes a los objetivos de dicha estrategia; sobre la inexistencia de instrumentos urbanísticos que amparen las actuaciones proyectadas, en modo alguno puede compartirse tal la afirmación, pues las actuaciones a que se dirige la expropiación consisten en la obtención de suelo destinado a zona verde, viario y equipamiento básico, estando previstas en las determinaciones urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, identificándose con las acciones codificadas 16V010{01}-01, 16V010{02}-00, 16V010{03}-01, 16C007{04}-01, 16C007{05}-00, 16E019{02}-01), incorporando el Plan General la planimetría de dicha zona delimitando la concreta superficie objeto de aquellas actuaciones; siendo ello así, la previa declaración de utilidad pública o interés social que constituye el presupuesto de todo procedimiento de expropiación se encuentra implícita en las determinaciones de dicho Plan General al tratarse lo aquí expropiado de bienes inmuebles y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa y en el artículo 42.2 de la Ley del suelo y rehabilitación urbana aprobada por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre; sobre la inexistencia de dotación presupuestaria de la actuación, los folios números 650 y 651 del expediente reflejan que, de acuerdo a la valoración estimada por los servicios técnicos del Servicio de Gestión de Suelo Público, el importe de la expropiación asciende a 5.500.000€, de los que 4.900.000€ se destinarían a las zonas verdes y el viario y 600.000€ para el equipamiento, reflejando los folios números 653 y 654 del expediente sendos certificados de retención de crédito por importes de 4.900.000 euros y 600.000 euros, ambos expedidos por la Interventora General del Ayuntamiento de Madrid; en relación a la falta de fijación del justiprecio, asiste la razón al Ayuntamiento cuando señala que dicha cuestión no es objeto de la presente fase procedimental y, en consecuencia, no ha de formar parte de la resolución objeto de recurso, pues la resolución impugnada únicamente aprueba la relación de bienes y derechos que se van a ver afectados por la expropiación, dando comienzo al procedimiento conforme señala el art. 21 LEF; lo mismo cabe decir de la falta de previsión de realojamiento de los demandantes, pues además de que no es cuestión que deba integrar la resolución de aprobación de bienes y derechos, la competencia sobre la misma radica en la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid (EMVS), que deberá proceder según las circunstancias de cada familia y atendiendo a lo establecido en la Ley aplicable; finalmente, sobre la falta de concreción de la vivienda de los recurrentes en el expediente, dado que no se indica medición, características y superficie, de nuevo tal afirmación no se corresponde con la realidad, pues tanto la Memoria de la actuación, como la resolución objeto de recurso describen detalladamente el bien expropiado, determinando que dicho suelo es el situado en la finca nº NUM000, que se corresponde con la finca registral nº NUM001 del Registro de la Propiedad nº 45 de los de Madrid, con una superficie registral de 183,11 m² y una superficie objeto de expropiación, según medición técnica de 183,49 m²; se corresponde con la parcela catastral NUM002, con una superficie de 183,49 m; dada la confusión urbanística y administrativa de los inmuebles que se ubican en esa zona la diferencia de numeración de la propiedad se considera un error que puede ser subsanado con facilidad, sin que constituya un vicio invalidante de la totalidad del acto recurrido, al estar delimitadas la titularidad y la superficie de la parcela, las cuales son las que constan en el expediente.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Higinio y Dª. Luz, a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que se confunden en la resolución apelada los emplazamientos legales con las notificaciones del procedimiento, algo que, obviamente, no tiene nada que ver; que si, como consta en autos, se está discutiendo el realojamiento de los recurrentes y tal facultad corresponde a la Empresa Municipal de la Vivienda, por lógica será esta quien tendrá que defenderse sobre este particular, pronunciándose la Sentencia sobre algo diverso a los emplazamientos solicitados, lo que genera incongruencia omisiva; que la Sentencia aduce que las cuestiones referentes a realojamiento se han de dirimir fuera del ámbito de la aprobación de la relación de los bienes y derechos expropiados y, sin embargo, en el expediente se hace referencia al realojamiento (folios 282, 1299, etc.), por lo que los derechos de realojamiento no pueden quedar fuera del estadio en el que nos encontramos, pues se trata de derechos afectados por la expropiación y que forman parte del proyecto que nos ocupa, pudiendo quedar discriminados de la relación de derechos afectados; que la resolución recurrida significa la utilidad pública desde una óptica generalista contraponiéndola con las definiciones que establece la Ley pero haciéndolo en todo momento desde una óptica meramente estereotipada, constituyendo la declaración de utilidad pública una fase procedimental que se ha de notificar al interesado sin distinción por lo que, no habiéndose efectuado la declaración de utilidad pública y habiendo nacido la expropiación con la finalidad de la creación de unas infraestructuras indeterminadas, es evidente que la misma actúa bajo la influencia de la denominada vía de hecho y debe declararse su nulidad de todos los efectos, resultando del expediente que no solo no existe justificación que soporte el establecimiento de la declaración de utilidad pública, sino que esta ha mutado hasta el extremo de desconocer donde reside la misma; que concurre, asimismo, causa de nulidad por falta de dotación que se planteaba en el escrito de demanda, desconociéndose qué es lo que se va a hacer en el emplazamiento objeto de expropiación (infraestructuras, Isla de Color, construcción de viviendas, etc.), como también se desconoce a cuánto va a ascender el presupuesto de realojamiento, a lo que se añade la falta de cumplimiento de la normativa contable; que consta en autos la prueba desplegada con testificales vecinos que afirman llevar décadas viviendo al lado de la vivienda de los recurrentes y a los cuales se le exhiben todos los folios que comprenden TODAS las construcciones afectadas por la expropiación, sin que reconozca ni una sola de las mismas como la construcción y vivienda de los demandantes, a pesar de que los mismos se encuentran afectados por la expropiación, a lo que se añade que se adjudicada como finca nº NUM000 a varias personas diferentes que no tienen nada que ver entre sí; que si lo que se recurre, tal y como dice la Sentencia en varias ocasiones, es solo, según esta, la relación de bienes y derechos, estos no son los que corresponde ni con sus titulares ni con las edificaciones, como viene a reconocer la Sentencia recurrida al establecer "Dada la confusión urbanística y administrativa de los inmuebles que se ubican en esa zona, esta diferencia de numeración de la propiedad se considera un error que puede ser subsanado con facilidad" pero que, evidentemente, debe ser subsanado y no lo ha sido (además de tener que haber determinado esa apreciación del órgano de instancia en cuanto a la existencia de errores una exclusión de las costas procesales); y que no existe en el expediente la resolución de la Junta de Gobierno que autorice la expropiación.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que el recurso de apelación interpuesto de contrario vulnera la naturaleza y la finalidad propia del recurso de apelación porque los recurrentes se limitan a reproducir los fundamentos jurídicos utilizados en la primera instancia; que la falta de emplazamiento fue una cuestión que quedo resuelta durante la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo, que no fue impugnada de contrario, no siendo el recurso de apelación el momento procesal oportuno para reiterar otra vez la misma cuestión; que basta una mera revisión del expediente para verificar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa, el sometimiento a información pública de la relación de titulares y descripción de bienes y derechos afectados por la expropiación fue notificado de forma individualizada a los demandantes por correo postal con fecha 21 de abril de 2022 (folios 452 a 454 del expediente), y asimismo fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 82 de 6 de abril de 2022 (folios 491 a 493 del expediente) y que la aprobación de la relación de titulares y descripción de bienes y derechos también fue notificada al representante de los demandantes (folios 1490 a 1496) y objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 220 de 15 de septiembre de 2022 (folios 1542 a 1544), por lo que resulta claro que, en contra de lo afirmado en la demanda, sí se produjo la correspondiente notificación y emplazamiento a los interesados y buena prueba de ello la constituye el hecho de que éstos presentaron tanto alegaciones durante el periodo de información pública (folios 1043 al 1059) como recurso de reposición contra el Acuerdo de aprobación de la relación de titulares y descripción de bienes y derechos afectados; que las determinaciones urbanísticas que son objeto de actuación no se han modificado 'sobre la marcha' como se pretende hacer ver de contrario, sino que siguen siendo las mismas (obtención de suelo destinado a zona verde, viario y equipamiento básico siguiendo las

determinaciones del PGOU, que es el que declara la utilidad pública de la presente actuación expropiatoria), lo que no empecé a que la actuación pueda incardinarse y ser congruente con la iniciativa global 'Madrid Isla de Color' como política de ciudad sostenible; que sobre la pretendida falta de correspondencia de la finca de los demandantes con la asignada en el proyecto, aunque parte de las edificaciones afectadas consisten en infraviviendas levantadas a lo largo de los años sin contar con las preceptivas licencias y controles municipales (lo que dificulta su identificación con las fincas registrales o catastrales existentes en la zona), la determinación de la finca de correspondencia se ha realizado adecuadamente en base a la planimetría desarrollada para la ejecución de la actuación, encontrándose el bien expropiado perfectamente determinado en cuanto a su superficie y titularidad, y ello sin perjuicio de que los demandantes residan sobre ese suelo en condición de precario en una construcción ubicada y levantada sin la correspondiente licencia municipal; que, en cuanto a la invocada inexistencia de consignación presupuestaria, con carácter previo a la aprobación del procedimiento expropiatorio fueron emitidos los correspondientes certificados de retención de crédito nº NUM003 y nº NUM004 por la Interventora General del Ayuntamiento de Madrid; que la cuestión relativa al derecho de indemnización de precaristas en procedimientos expropiatorios ha sido objeto de análisis y de fijación de criterio por la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1997 (Rec. de Casación 3427/1993) siendo que los demandantes no sólo no han acreditado la existencia de título o derecho alguno susceptible de indemnización patrimonial, sino que tampoco han acreditado la existencia de cesión a título gratuito ni anuencia por parte de los propietarios, siendo, en cualquier caso, las manifestaciones sobre el derecho a una indemnización ajenas al objeto de este presente procedimiento, que no es otro que determinar si es o no conforme a derecho la relación de bienes y derechos afectados por expropiación, lo que hace que la cuestión relativa al realojo exceda, asimismo, del objeto de la litis.

Cuarto.-Con independencia del orden expositivo seguido por la parte apelante en su escrito de recurso nuestro análisis debe necesariamente comenzar con la denunciada omisión de emplazamiento de los interesados en el proceso judicial-que fue lo que, en realidad, se invocó en la instancia, no aduciéndose en el escrito de demanda que se hubieran omitido emplazamientos o notificaciones en el expediente administrativo ni una posible vulneración de los trámites de audiencia o de información pública (que es sobre lo que se pronuncia la Sentencia apelada) sino la posible nulidad de actuaciones por no haberse anunciado el recurso contencioso administrativo pese a la eventual afectación de derechos e intereses de una pluralidad de personas-, pues la estimación del recurso con sustento en el referido defecto formal o procedimental comportaría la nulidad de la Sentencia apelada y la retroacción de actuaciones, haciendo innecesario el pronunciamiento sobre los restantes motivos de impugnación vertidos ante este Tribunal.

Y, al respecto, se hace conveniente destacar que la Ley jurisdiccional de 1956 reconocía, junto a la Administración Pública demandada, legitimación pasiva en el proceso a las personas a cuyo favor derivaren derechos del acto impugnado y a aquellas otras que tuvieren interés directo en el mantenimiento del acto recurrido [ artículo 29.1.b)], distinguiendo a las primeras como parte codemandada y a las segundas como parte coadyuvante del demandado al amparo del artículo 30.1 de la Ley Jurisdiccional citada. Innovando sustancialmente dicha regulación la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa considera como parte demandada no sólo a los titulares de derechos sino también a los portadores de intereses legítimos que pudieran resultar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante suprimiéndose, en consecuencia, la figura procesal del coadyuvante [artículo 21.1.b) de la Ley de 1998].

Sobre la base del expreso reconocimiento legal de su legitimación pasiva en el proceso, el artículo 49.1 de la Ley jurisdiccional obliga a emplazar a cuantos aparezcan como interesados en el expediente y el párrafo tercero de dicho artículo impone al órgano judicial la comprobación de que se han efectuado las debidas notificaciones para el emplazamiento y, si advirtiera que aquéllas son incompletas, la obligación de ordenar a la Administración que practique los emplazamientos necesarios, constituyendo el emplazamiento de los interesados una exigencia para la adecuada constitución de la relación procesal aun cuando, claro está, ello no signifique exigir al Juez o Tribunal correspondiente el despliegue de una desmedida labor investigadora (entre otras, STC 136/2014, de 8 de septiembre, FJ 2).

Sobre este deber de emplazamiento procesal existe conocidamente una abundante y consolidada doctrina constitucional, que arranca de la STC 9/1981, de 31 de marzo y comienza por subrayar la trascendental importancia de los actos de comunicación procesal y, en particular, del emplazamiento para garantizar el principio de contradicción que integra el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ( artículo 24.1 CE) insistiendo, en concreto, en relación con los emplazamientos en la jurisdicción contencioso-administrativa, en la necesidad del emplazamiento personal de quienes están legitimados para comparecer como demandados en procesos que inciden directamente en sus derechos e intereses cuando fueran conocidos e identificables a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, en el expediente administrativo o en la demanda y suponiendo la falta de dicho emplazamiento en estos casos una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. Son exponentes de la expresada doctrina las SSTC 242/2012, de 17 de diciembre (FJ 3); 76/2013, de 8 de abril (FJ 3); y 15/2016, de 1 de febrero (FJ 2), en las que el máximo intérprete de la Constitución recuerda que para el otorgamiento del amparo por falta de emplazamiento personal en el proceso contencioso-administrativo tres son los requisitos que viene exigiendo la doctrina constitucional:

a) La titularidad por el demandante de amparo, al tiempo de la iniciación del proceso, de un derecho o interés legítimo y propio susceptible de afectación en el proceso contencioso-administrativo en cuestión, lo que determina su condición de demandado.

b) La posibilidad de identificación del interesado por el órgano jurisdiccional, atendiendo especialmente a la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda.

c) Por último, que el recurrente en amparo haya sufrido como consecuencia de la omisión del emplazamiento una situación de indefensión real y efectiva, conectándose así legitimación pasiva y prohibición de indefensión. Indefensión que, en cambio, no concurre cuando el interesado tenga conocimiento extraprocesal del asunto y, por su propia falta de diligencia, no se persone en la causa.

Quinto.-Aplicando la doctrina expuesta al supuesto concreto sometido a nuestra consideración en esta segunda instancia lo cierto es que, como aducen los recurrentes y aquí apelantes y haciendo extensible aquí el criterio que acogimos para idéntico supuesto en nuestra Sentencia de 9 de diciembre de 2024 (apelación 1449/2024), reiterado en la más reciente Sentencia de 16 de mayo de 2025 (apelación 893/2024), concurren los presupuestos exigibles para que la falta de emplazamiento denunciada deba provocar la nulidad de lo actuado en la instancia y, consecuentemente con ello, para la estimación del recurso de apelación interpuesto por D. Higinio y Dª. Luz, al ser indudable el interés legítimo que ostentaban los distintos propietarios y titulares de derechos que incluye en la relación aprobada el acuerdo objeto de impugnación en la instancia, los cuales podrían verse directamente afectados en caso de prosperar la pretensión anulatoria entablada en la presente apelación, articulada en base a motivos de impugnación tanto de carácter formal como de carácter material o de fondo por lo que, siendo plenamente identificables a raíz de las actuaciones practicadas en el expediente administrativo al que puso término la resolución administrativa impugnada, tuvieron que ser necesariamente emplazados para que pudieran personarse en el procedimiento judicial como demandados.

Sexto.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto, acordando la retroacción de actuaciones al momento procesal inmediatamente posterior a la formalización del escrito de contestación por parte de la Administración demandada, a fín de que se dé cumplimiento por el órgano judicial al requisito omitido, emplazando a los interesados para que puedan personarse en el procedimiento, con traslado de los escritos de demanda y de contestación y prosecución de los ulteriores trámites hasta el dictado de la Sentencia que corresponda.

No procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales, al no concurrir méritos para su imposición y conforme a lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,