Sentencia Contencioso-Administrativo 437/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 79/2025 de 09 de junio del 2025

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 19 de septiembre de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 19 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 67/2023, en los que se venía a impugnar la resolución de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de fecha 10 de noviembre de 2022, desestimatoria del recurso de reposición entablado frente a la dictada el 28 de julio de ese mismo año, por la que se aprobó definitivamente la relación de titulares y descripción de bienes y derechos afectados por expropiación en el ámbito de la "Actuación Aislada para la obtención de suelo destinado a dotaciones públicas en las calles Leira, Josefa Herradón y Manzanar".

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes, en las siguientes consideraciones: según consta en el folio 285 del expediente, por resolución del Director General de Gestión Urbanística, fue ordenado publicar el acuerdo de sometimiento a información pública relativo a la relación de titulares de bienes y derechos afectados por el proceso (y publicado en el BOCAM de 6 de abril de 2022), además de constar el referido acuerdo notificado a los ahora actores el día 19 de abril de 2022; sobre la competencia para aprobar la expropiación, recae en la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, según el artículo 17.1 f) de la Ley 22/2006, habiendo sido adoptado el acuerdo válidamente por la Junta de Gobierno el día 28 de julio de 2022 y obrando en el expediente administrativo certificación del mismo expedida por la Secretaria de la Junta de Gobierno; en modo alguno puede prosperar la postura de la parte recurrente en tanto que considera que no se le ha dado traslado de la resolución íntegra y de su contenido, habiendo cumplido el Ayuntamiento con su obligación de notificación individual en los términos exigidos en el art. 21 de la LEF y sin que exista obligación, en contra de lo alegado, de notificar aquéllas cuestiones que fueron desestimadas en su momento respecto de otro tipo de solicitudes y ello al margen de la disponibilidad del contenido del expediente administrativo en todo momento por la parte; no existen datos que permitan suponer que el proyecto "Isla de Color" se aleja de la finalidad que le resulta inherente desde su constitución, es decir, como política pública transversal precisada de la obtención de suelo para zona verde, viario y equipamiento básico, lo que concuerda con la previsión del art. 10 de la LEF relativo al carácter implícito de la utilidad pública en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio, declarada expresamente a través del instrumento del PGOUM de 1997, en cumplimiento de lo establecido en el art. 42.2 del TRLSRU, de modo que, al constar aprobado el instrumento de ordenación territorial y urbanística, dicho instrumento conlleva, de manera necesaria, la declaración implícita de utilidad pública sin necesidad de acudir a la declaración expresa en términos del art. 9 LEF; las afirmaciones de la actora relativas a la falta de justificación de la declaración de urgencia no pueden encontrar acogida toda vez que no consta efectuada dicha declaración en el procedimiento expropiatorio concreto que nos ocupa (más allá de que la misma se encuentra implícita al acudir al método de la expropiación como consecuencia de las previsiones de las normas urbanísticas del plan general que han resultado de aplicación; las alegaciones relativas a la falta de concreción se desvirtúan a la vista del mapa detallado de la página 14 del documento de la contestación, con correspondencia con la finca parcela catastral NUM000, además de ser imputable la ausencia de mayor precisión a la propia naturaleza de las infraviviendas existentes, alejadas de los oportunos controles y licencias administrativas y, por lo tanto, divergentes con la posible realidad catastral o registral existente, lo que no obsta a la determinación posterior, con mayor grado concreción, que pudiera realizar EMUVISA sobre la situación socioeconómica de los residentes; el art. 94 de la Ley del Suelo autonómica contempla expresamente la expropiación como método de obtención de suelo para el propósito que nos ocupa, no siendo la misma contraria al planeamiento vigente; en cuanto a la propia naturaleza de la expropiación, resultando el objetivo final de la actuación la obtención de suelo para dotaciones públicas en suelo urbano consolidado, debemos considerar la misma como aislada, y no integrada, siendo por tanto la catalogación de la misma efectuada por el Ayuntamiento como correcta; frete a la invocada falta de dotación presupuestaria, la Administración ha justificado documentalmente la existencia de retención previa de crédito, constando, asimismo, en autos el informe emitido por parte del Servicio Presupuestario del Área Delegada de Políticas de Vivienda del Ayuntamiento de Madrid (anterior Servicio de presupuestos del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano), donde consta presupuestado para el ejercicio 2022 la dotación presupuestaria con el crédito inicial para la adquisición del suelo objeto del procedimiento de expropiación; en cuanto a la existencia de un derecho de realojo de los ocupantes, no implica necesariamente que la misma haya debido producirse en la fase del procedimiento que pretenden los actores dado que, derivado de su condición de ocupantes en precario, el mismo debe llevarse a cabo en el curso de las actuaciones expropiatorias, correspondiendo a la EMVS realizar los trabajos necesarios, como resulta de lo dispuesto en el art. 19 del RDL 7/2015; resulta capital señalar que los artículos 3 y ss de la LEF reputan como titulares de los bienes inmuebles al titular registral y, sólo en su efecto, a quien lo acredite en virtud de registros administrativos y, sólo finalmente y en su defecto, a quien notoria y públicamente lo tenga como tal y que, con asimetría de posiciones registrales, frente a la titularidad registral del Ayuntamiento aquí demandado, no aportan los actores documental suficiente acreditativa de los extremos referidos de forma que se les pueda considerar bajo alguna figura de ocupación distinta del precario, como tampoco justifican los actores que se encuentren en una situación contractual de cesión gratuita del uso, por lo que judicialmente no tiene cabida realizar un pronunciamiento relativo a su derecho a obtener una compensación económica, sin perjuicio de que la Administración, si así lo considerara, pudiera establecerlo en favor de los ahora actores.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alzan en esta apelación Dª. Carolina y D. Maximo, a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que, como consta en los escritos formalizados por la parte actora, no se hace referencia a una falta de notificación de lo dispuesto en el Boletín con respecto a los bienes y derechos afectados, sino que se está abordando el hecho de lo dispuesto en los artículos 49 y siguientes de la Ley de Ritos, cuestión que no ha sido resuelta, pues se confunden los emplazamientos legales con las notificaciones del presente procedimiento, algo que obviamente no tiene nada que ver, por lo que se genera incongruencia omisiva; que la Sentencia recurrida se pronuncia sobre el realojamiento, razón que solo puede estimar el emplazamiento interesado, pues se está pronunciando sobre el realojo sin que se haya emplazado quien a su vez, según recoge la misma Sentencia, se tiene que pronunciar que no es otra que la EMVS; que la parte demandada muestra su conformidad con que en una fase posterior a la que comprende los bienes y derechos afectados se discuta acerca del justiprecio y, sin embargo, la Sentencia recurrida "en solitario", sin que la parte demandada lo haya contradicho, decide directamente en esta fase procesal (bienes y derechos afectados) determinar que los actores no tienen derecho a justiprecio, lo que supone incurrir en incongruencia ultra petitay en una vulneración del principio dispositivo y del principio de justicia rogada; que se ha producido, asimismo, una reformatiu in peus,pues pese a estar incluidos los actores en la relación de bienes y derechos afectados se deniega en esta fase, directamente su derecho a justiprecio e, incluso, de soslayo parece que la Sentencia no tenga claro su derecho al realojamiento pese a llevar los apelantes viviendo en su construcción toda su vida y siendo improcedente ligar el precario solo a la existencia de un contrato escrito, siendo de tener en cuenta que, como consta al folio 23 del expediente, ni siquiera la finca ocupada por los actores es de nadie, pues carece de inscripción registral; que no habiéndose notificado a los recurrentes la declaración de utilidad pública, es evidente que la expropiación actúa bajo la influencia de la denominada vía de hecho y debe de declararse su nulidad de todos los efectos y, como consta en el expediente, no solo no existe justificación que soporte el establecimiento de la declaración de utilidad pública, sino que esta ha mutado hasta el extremo de desconocer donde reside la misma, no existiendo en todo el expediente ni una sola referencia concreta a qué infraestructuras se refiere y sin que se haga mención al proyecto "Isla de Color" -que es, por otra parte, para la construcción de viviendas y no para infraestructuras- en ningún párrafo de la publicación del Boletín correspondiente a la relación de bienes y derechos afectados; que, desconociéndose la razón por la que se incluye en la Sentencia una mención a la urgencia de la expropiación cuando la parte no había alegado nada al respecto, lo que sí que adujo la parte actora en su escrito de demanda es la inexistencia de consignación presupuestaria, no existiendo previsión alguna respecto al realojamiento y sin resolver el Juzgador a quosobre el denunciado incumplimiento contable, determinante de la nulidad de todo lo actuado; que se presupone que la beneficiaria de la expropiación ha realizado algún trabajo que le ha permitido identificar a los propietarios, moradores, ocupantes, etc. que alberga el proyecto que se dirige a ejecutar y desplazar la responsabilidad al morador sobre el proyecto que hace la Administración, además de suponer la validación de una probatio diabólica,de la inversión de la carga probatoria y de una desviación procesal que encima parte de la Sentencia y no de la parte contraria, constituye un acto ilógico que no tiene cabida; y que la Sentencia determina que el art. 17.f de la Ley de Capitalidad reconoce la aprobación de la relación de bienes y derechos afectados por una expropiación, de modo que el acta de la Junta de Gobierno debería de estar en el expediente, pero al no estarlo, todo lo que no esté en el expediente no está en el mundo del derecho y por tanto la Resolución solo puede ser nula de pleno derecho, lo que justifica que se invocara la falta de competencia, al desconocer la parte donde está la Resolución de la Junta que apruebe la expropiación.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone la Letrada del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, previo resumen de los principales motivos determinantes del pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia: que respecto de la falta de emplazamiento en sede judicial, se observa un cambio en la argumentación a lo largo del procedimiento por parte de los recurrentes que, inicialmente, en la solicitud de complemento del expediente interesaron el emplazamiento a todos los interesados y, particularmente, a la propiedad, en tanto que en el escrito de demanda se argumentó que la nulidad estaba provocada por la falta de publicación de la interposición del recurso contencioso-administrativo en el BOCM y, más tarde, en el escrito de conclusiones y en el recurso de apelación, se centra en la falta de emplazamiento de la EMVS; que, por otra parte, la EMVS será responsable de los trabajos de realojo de residentes afectados conforme a la normativa aplicable ( art. 19 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) que contempla el derecho de realojo de los residentes de inmuebles afectados por actuaciones urbanísticas y que constituyan su residencia habitual pero el objeto del procedimiento judicial es la aprobación de la relación de bienes y derechos afectados, no siendo por tanto pertinente el pretendido emplazamiento de la EMVS, la cual resulta ajena a este procedimiento; que el realojo de los ocupantes legales de las fincas afectadas es una obligación propia de una fase posterior, dentro del procedimiento de expropiación, a la que se refiere la resolución impugnada, no cabiendo efectuar ningún pronunciamiento al respecto por desbordar el objeto del recurso contencioso administrativo y sin que la Administración haya negado expresamente la existencia de ese derecho, poniendo de manifiesto únicamente que su tutela y salvaguarda no son, todavía, exigibles; que no existen en este caso terceros interesados, como se manifestó en el oficio de 29 de septiembre de 2023, pues no nos encontramos en un procedimiento de expropiación rogada a iniciativa de los titulares y derechos de las previstas en el art. 94 de la Ley 9/2001 o 69 de la TRLS/76 ni los propietarios de los bienes y derechos que se incorporan a la relación han interesado la incoación del procedimiento expropiatorio, siendo la Administración quien ha ejercido la potestad expropiatoria, por lo que la posición los titulares de derechos e intereses que se han visto privados coactivamente por la Administración de los mismos no es previsible que pueda ser para defender la legalidad del acto impugnado, sino, más bien, la contraria, pudiendo valerse de los recursos contencioso-administrativo interpuesto por terceros para hacer valer sus pretensiones de anular el acto administrativo por el que se inicia el procedimiento por el que se van a ver privados imperativamente de sus derechos y por lo tanto ejercer unas pretensiones coincidentes con la parte recurrente y contrarias a la posición del Ayuntamiento demandado pero sin que pueda admitirse que ocupen una posición procesal que no les corresponde, pues solo podrán ser codemandados y defender la legalidad de la actuación administrativa; que, además de ello, conviene resaltar que, ordinariamente, quien denuncia la falta de emplazamiento al procedimiento judicial es el titular del bien o derecho que se siente indefenso al no ser llamado al mismo, pues es comúnmente aceptado que no cabe alegar indefensiones ajenas; que el realojo de los ocupantes legales de las fincas afectadas es una obligación propia de una fase posterior, dentro del procedimiento de expropiación, a la que se refiere la resolución impugnada, no cabiendo efectuar ningún pronunciamiento al respecto por desbordar el objeto del recurso contencioso-administrativo y sin que la Administración haya negado expresamente la existencia de ese derecho, poniendo de manifiesto únicamente que su tutela y salvaguarda no son, todavía, exigibles; que la Sentencia apelada no se ha pronunciado sobre una cuestión ajena al procedimiento, pues la parte contraria, en su demanda, sí recogía peticiones concretas sobre su derecho a ser indemnizados a pesar de su condición de precaristas y, en congruencia con ello, el juzgador en su sentencia realiza la correspondiente valoración de dicha pretensión; que consta incluida la parcela ocupada en la relación específica de bienes de titularidad municipal, formando parte de la parcela catastral de titularidad del Ayuntamiento n° NUM000, pese a la inexistencia de titular registral, sin que los recurrentes aportaran título alguno de propiedad o titularidad ni tampoco contrato de arrendamiento ni título alguno de inquilinato, de forma que no podemos sino considerar que no ha acreditado título o derecho alguno cuya extinción a resultas del procedimiento expropiatorio haya ser objeto de indemnización, debiendo prevalecer, por el contrario, la titularidad municipal de la finca.

Cuarto.-Con independencia del orden expositivo seguido por la parte apelante en su escrito de recurso nuestro análisis debe necesariamente comenzar con la denunciada omisión de emplazamiento de los interesados en el proceso judicial-que fue lo que, en realidad, se invocó en la instancia, no aduciéndose en el escrito de demanda que se hubieran omitido emplazamientos o notificaciones en el expediente administrativo ni una posible vulneración de los trámites de audiencia o de información pública (que es sobre lo que se pronuncia la Sentencia apelada) sino la posible nulidad de actuaciones por no haberse anunciado el recurso contencioso administrativo pese a la eventual afectación de derechos e intereses de una pluralidad de personas-, pues la estimación del recurso con sustento en el referido defecto formal o procedimental comportaría la nulidad de la Sentencia apelada y la retroacción de actuaciones, haciendo innecesario el pronunciamiento sobre los restantes motivos de impugnación vertidos ante este Tribunal.

Y, al respecto, se hace conveniente destacar que la Ley jurisdiccional de 1956 reconocía, junto a la Administración Pública demandada, legitimación pasiva en el proceso a las personas a cuyo favor derivaren derechos del acto impugnado y a aquellas otras que tuvieren interés directo en el mantenimiento del acto recurrido [ artículo 29.1.b)], distinguiendo a las primeras como parte codemandada y a las segundas como parte coadyuvante del demandado al amparo del artículo 30.1 de la Ley Jurisdiccional citada. Innovando sustancialmente dicha regulación la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa considera como parte demandada no sólo a los titulares de derechos sino también a los portadores de intereses legítimos que pudieran resultar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante suprimiéndose, en consecuencia, la figura procesal del coadyuvante [artículo 21.1.b) de la Ley de 1998].

Sobre la base del expreso reconocimiento legal de su legitimación pasiva en el proceso, el artículo 49.1 de la Ley jurisdiccional obliga a emplazar a cuantos aparezcan como interesados en el expediente y el párrafo tercero de dicho artículo impone al órgano judicial la comprobación de que se han efectuado las debidas notificaciones para el emplazamiento y, si advirtiera que aquéllas son incompletas, la obligación de ordenar a la Administración que practique los emplazamientos necesarios, constituyendo el emplazamiento de los interesados una exigencia para la adecuada constitución de la relación procesal aun cuando, claro está, ello no signifique exigir al Juez o Tribunal correspondiente el despliegue de una desmedida labor investigadora (entre otras, STC 136/2014, de 8 de septiembre, FJ 2).

Sobre este deber de emplazamiento procesal existe conocidamente una abundante y consolidada doctrina constitucional, que arranca de la STC 9/1981, de 31 de marzo y comienza por subrayar la trascendental importancia de los actos de comunicación procesal y, en particular, del emplazamiento para garantizar el principio de contradicción que integra el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ( artículo 24.1 CE) insistiendo, en concreto, en relación con los emplazamientos en la jurisdicción contencioso-administrativa, en la necesidad del emplazamiento personal de quienes están legitimados para comparecer como demandados en procesos que inciden directamente en sus derechos e intereses cuando fueran conocidos e identificables a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, en el expediente administrativo o en la demanda y suponiendo la falta de dicho emplazamiento en estos casos una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. Son exponentes de la expresada doctrina las SSTC 242/2012, de 17 de diciembre (FJ 3); 76/2013, de 8 de abril (FJ 3); y 15/2016, de 1 de febrero (FJ 2), en las que el máximo intérprete de la Constitución recuerda que para el otorgamiento del amparo por falta de emplazamiento personal en el proceso contencioso-administrativo tres son los requisitos que viene exigiendo la doctrina constitucional:

a) La titularidad por el demandante de amparo, al tiempo de la iniciación del proceso, de un derecho o interés legítimo y propio susceptible de afectación en el proceso contencioso-administrativo en cuestión, lo que determina su condición de demandado.

b) La posibilidad de identificación del interesado por el órgano jurisdiccional, atendiendo especialmente a la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda.

c) Por último, que el recurrente en amparo haya sufrido como consecuencia de la omisión del emplazamiento una situación de indefensión real y efectiva, conectándose así legitimación pasiva y prohibición de indefensión. Indefensión que, en cambio, no concurre cuando el interesado tenga conocimiento extraprocesal del asunto y, por su propia falta de diligencia, no se persone en la causa.

Quinto.-Aplicando la doctrina expuesta al supuesto concreto sometido a nuestra consideración en esta segunda instancia lo cierto es que, como aducen los recurrentes y aquí apelantes y haciendo extensible aquí el criterio que acogimos para idéntico supuesto en nuestra Sentencia de 9 de diciembre de 2024 (apelación 1449/2024), reiterado en la más reciente Sentencia de 16 de mayo de 2025 (apelación 893/2024), concurren los presupuestos exigibles para que la falta de emplazamiento denunciada deba provocar la nulidad de lo actuado en la instancia y, consecuentemente con ello, para la estimación del recurso de apelación interpuesto por D. Pedro Jesús y Dª. Penélope, al ser indudable el interés legítimo que ostentaban los distintos propietarios y titulares de derechos que incluye en la relación aprobada el acuerdo objeto de impugnación en la instancia, los cuales podrían verse directamente afectados en caso de prosperar la pretensión anulatoria entablada en la presente apelación, articulada en base a motivos de impugnación tanto de carácter formal como de carácter material o de fondo por lo que, siendo plenamente identificables a raíz de las actuaciones practicadas en el expediente administrativo al que puso término la resolución administrativa impugnada, tuvieron que ser necesariamente emplazados para que pudieran personarse en el procedimiento judicial como demandados.

Debemos notar, como ya hiciéramos en la segunda de las Sentencias citadas en el párrafo precedente, que el eventual emplazamiento de la Empresa Municipal de la Vivienda del Suelo de Madrid, S.A. y alegaciones respecto a la falta de consideración de dicha entidad como interesada resultan irrelevantes a los efectos que nos ocupan, puesto que lo que determina la necesidad de retrotraer las actuaciones es la falta de emplazamiento de los propietarios y titulares de derechos incluidos en la relación aprobada con el acuerdo impugnado.

Sexto.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto, acordando la retroacción de actuaciones al momento procesal inmediatamente posterior a la formalización del escrito de contestación por parte de la Administración demandada, a fin de que se dé cumplimiento por el órgano judicial al requisito omitido, emplazando a los interesados para que puedan personarse en el procedimiento, con traslado de los escritos de demanda y de contestación y prosecución de los ulteriores trámites hasta el dictado de la Sentencia que corresponda.

No procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales, al no concurrir méritos para su imposición y conforme a lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,