Sentencia Contencioso-Administrativo 335/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 319/2023 de 09 de julio del 2025

PRIMERO.- Dirige la actora el presente recurso contencioso-administrativo, como ha quedado expuesto, contra la Resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS) de 29 de mayo de 2023 por la que se desestima el recurso de reposición contra la resolución de 28 de septiembre de 2022 del mismo Organismo, dictada en el expediente sancionador SAN-155/2021 que impuso a la recurrente una sanción de 48.289,23€ de multa por la comisión de una infracción del art. 116 del TRLA 1/2001, así como 14.486,77 euros en concepto de daños al dominio público hidráulico y se prohíbe el uso privativo de aguas en las parcelas objeto del expediente sancionador, debiendo de proceder a desconectar y precintar las instalaciones de riego en el plazo de quince días.

Al ega, como motivo de impugnación, los siguientes:

1) La improcedencia de la apertura del expediente sancionador, al estar tramitándose simultáneamente el expediente CPR-17/2014 de consolidación de regadíos.

So stiene que se estaba tramitando aquel expediente de regularización de regadíos consolidados y de riegos caracterizados situados en los parajes de Carche, la Raja y Raspay-Pinoso, que para regularizar exigía demostrar a los solicitantes que los regadíos han venido regándose y lo seguían sin interrupción desde 1998 siendo que el citado expediente ha concluido con la obtención de la concesión administrativa y aquella circunstancia no ha sido tenida en cuenta por la Administración en ningún momento por la Administración con vulneración del principio de confianza legítima.

De staca que, en fecha 12 de enero de 2023 se dictó resolución en los expedientes CPR-17/2014 y CPR-9/2021 en la que se acordaba:

PRIMERO: Otorgar hasta el 31/12/2027 a la S.A.T. Carche-Raspay (ver condición específica 1) concesión administrativa, con fundamento en el uso consolidado de las aguas, del aprovechamiento para uso agrícola (regadío y ganadero) de una superficie de 1.667,85 ha definidas en plano adjunto (Planos n.º1 y n.º2), al amparo de lo establecido en el art. 36 del PHDS, o hasta que se apruebe el correspondiente programa de actuación para la masa declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo de Jumilla-Villena Segura que modifique el plazo de vigencia, o hasta que se destinen recursos externos (Júcar-Vinalopó) para esta concesión.

SEGUNDO: Autorizar provisionalmente y de manera temporal, hasta el 31/12/2027, a la S.A.T. Carche-Raspay (ver condición específica 1), con fundamento en los regadíos caracterizados recogidos en el Plan Hidrológico de 2009/2015, al amparo de los arts 33.3c y 34 de dichas disposiciones normativas, la superficie de 1.276,69 ha, también definidas en plano adjunto (Planos n.º1 y n.º3), o hasta que se apruebe el correspondiente programa de actuación para la masa declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo de Jumilla-Villena Segura que modifique el plazo de vigencia, o hasta que se destinen recursos externos (Júcar-Vinalopó) para esta autorización.

Y, afirma que sus parcelas se encuentran dentro de la concesión otorgada mediante la citada resolución, pues al consultar el plano del expediente figuran estas están dentro de la zona regable.

Refiere que ha tenido conocimiento del archivo de otros expedientes sancionadores, como el SAN-204/2020 en el que en base a la misma documentación del expediente de consolidación CPR-17/2014 han procedido a la desimputación de los daños al dominio público hidráulico, de ahí que haya interpuesto recurso extraordinario de revisión el cual aún no ha sido resuelto.

2) La ausencia de culpabilidad.

La basa en que, desde que asumió la titularidad de las parcelas lo hizo en la confianza de que eran de regadío, toda vez que una vez adquiridas las parcelas procedió a hacerlo de los derechos de riego por encontrarse dentro del perímetro regable de la CR Pozo Cerrico Paluster y en la SAT de Carche-Raspay y Gamellejas, apareciendo en el Catastro aquellas parcelas como de regadío.

Invoca en apoyo de esta falta de culpabilidad la Sentencia 350/2022 y la sentencia 387/2016.

3) La falta de prueba y error en la cuantificación de los daños al dominio público hidráulico.

Lo funda en que la Administración parte del error de afirmar y calcular unos daños haciendo estimaciones del agua utilizada para regar como si el agua utilizada fuera pública y se sustrajera del acuífero, cuando en realidad el agua que utiliza para regar es PRIVADA, tal y como consta acreditado en el Expediente CPR 17/2014.

Además, lo hace a partir de unos valores que no se justifican, como son Superficie Bruta y Neta, Dotación bruta y periodo mínimo de utilización estimado.

Así en el informe de valoración de daños, se estima una superficie bruta de 48,06 Ha, que se corresponde con una mera manifestación de la Administración sin aportar una medición de las fincas en las que supuestamente se ha efectuado (no se sabe tampoco cuándo ni cuánto tiempo) ese, también supuesto "uso privativo de aguas para riego".

En cuanto al cómputo de tiempo de regadío, la administración establece hipotéticamente 47 días de media para el cultivo del brócoli y 28 días de media, para el cultivo de lechuga.

4) La desproporción de la multa impuesta.

Cita en apoyo de esta la Sentencia del Tribunal Supremo 199/2022, recurso 2314/2021, al no tener sustento normativo que justifica el método utilizado.

SEGUNDO. - La Abogacía del Estado se opone a la demanda y, en cuanto a los motivos esgrimidos de contrario, alega:

1.- Sobre la improcedencia de la apertura del expediente sancionador, al estar tramitándose simultáneamente el expediente CPR-17/2014 de consolidación de regadíos y ello vulneraría el principio de confianza legitima.

Sostiene a la vista del artículo 36 del Real Decreto Legislativo 1/2016 que la existencia de regadío con anterioridad a 1998 es una circunstancia a considerar para su posible regularización, pero, en ningún caso, le exime de la realización del tipo infractor como es usar aguas en parcelas que, cuanto menos, a la fecha de la formulación de la denuncia, carecen de recursos hídricos, aparte de no producirse el reconocimiento como uso consolidado de forma automática, sino tras la tramitación del expediente correspondiente.

De este modo considera que no se produce la vulneración del principio de tipicidad, por cuanto estas actuaciones se siguen con ocasión de la ejecución de uso privativo de aguas sin autorización que han ocasionado daños al dominio público hidráulico y ello se configura como conducta punible en base al artículo 59 y 116.3 a y g del Texto Refundido de la Ley de Aguas, ya que está procediendo al uso de aguas públicas para el riego de las parcelas objeto de sanción sin ningún tipo de autorización o cualquier otro justo título que así lo autorice, dado que no tiene derecho de riego alguno al no estar incluidas dentro de la superficie de riego de ningún aprovechamiento inscrito en el Registro de Aguas de la cuenca ni anotado en el Catálogo de Aguas Privadas.

Y, argumenta que, si una actividad o el reconocimiento de un derecho está sujeto a autorización o concesión, son estas las que determinan las condiciones en que puede llevarse a cabo la actividad o el ejercicio del derecho, sin que pueda ser sustituida esta por una actuación unilateral del interesado, aunque esta pueda ser objeto de una autorización/concesión incluso en los mismos términos en que se está realizando. De otra forma, entre otras posibles consecuencias, se estaría privando por la vía de hecho a la Administración de la potestad de policía que subyace en estas autorizaciones/concesiones para modular, en cada caso concreto, la actividad de los particulares para que se adecue al interés general que con esa potestad se pretende salvaguardar.

Cita en apoyo de este criterio la Sentencia de la Audiencia Nacional recaída en el recurso 7/2014 y de esta Sala entre otras muchas sentencias que cita las número 102/2015 y 209/17.

2.- Sobre la culpabilidad.

Invoca la Sentencia del TSJ de Extremadura 1283/2013 para sostener que la mínima diligencia por su parte, acudiendo a la CHS le hubiera permitido conocer que estaba realizando un uso privativo sin la preceptiva autorización, dado que el agua se concede está adscrita a los usos indicados en el título concesional, sin que pueda aplicarse a otros usos distintos ni a terrenos diferentes.

Y que corresponde al propietario de una finca constatar al inicio de la actividad agraria que la extensión de la finca goza del derecho de riego, como ha declarado la Sentencia 89/2023 recaída en el recurso 256/2024

3.- Sobre la vulneración del principio de presunción de inocencia.

Sostiene que existe una actividad probatoria de cargo suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia de la que goza el interesado, toda vez que las actas de los funcionarios públicos gozan de presunción de certeza, al amparo del artículo 77.5 de la LPACAP y artículo 94.4 del TRLA, sin que se trate de denuncias de las contempladas en el artículo 297 de la LECRIM que deban ser sometidas a contradicción.

Y, frente a ello, el recurrente no aporta prueba alguna más allá del origen de los recursos hídricos, pero en ningún caso de título administrativo que ampare la utilización de las aguas en las parcelas sancionadas, por cuanto de acuerdo con el artículo 23 del TRLA corresponde a las CH la competencia para determinar los terrenos con derecho de riego con aguas de dominio público.

4.- Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad.

Afirma que se reputa menos grave de conformidad con lo dispuesto en el artículo 315 a) e i) del RDPH y se califica como tal dado que los daños al dominio público hidráulico han sido valorados por el área correspondiente, cuantificándose en 14.992,13 euros.

Y, para la graduación de la sanción se ha tenido presente el equilibrio adecuado que debe existir entre el hecho denunciado y la cuantía máxima permitida por la norma para tales infracciones, por lo que se considera proporcional establecer la sanción en 48.289,23 euros, importe exactamente proporcional a los daños ocasionados al dominio público hidráulico, aparte de haberse tenido en cuenta las circunstancias que se establecen en el artículo 117 del TRLA en relación con el artículo 29 de la Ley 40/2015.

TERCERO. - Sobre la tipicidad de la conducta, a pesar de estar tramitándose un expediente de regularización de regadíos como uso consolidado.

Con carácter general debemos poner de manifiesto que de acuerdo con el artículo 2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas constituyen el dominio público hidráulico del Estado, las aguas continentales, superficiales o subterráneas renovables, lo que supone, de acuerdo el artículo 52.1 de esta que el uso de esta se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa y, respecto de esta última, el artículo 59.1 declara que todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa y aclarando el artículo 61 de este mismo texto legal que "el agua que se conceda quedará adscrita a los usos indicados en el título concesional, sin que pueda ser aplicada a otros distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos, con la excepción prevista en el art. 67.

De lo anterior cabe deducir que el uso privativo de las aguas tanto superficiales como subterráneas está sometido al régimen de la concesión administrativa y por ello, la vulneración de esta prohibición o la omisión de obtener aquella concesión previa constituye la infracción contemplada en el artículo 116.3 letra g de esta misma ley que considera infracción administrativa el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la misma ley o la omisión de los actos a que obliga.

De este modo, la conducta de la recurrente tiene encaje en dicha infracción, con independencia que la recurrente, hubiera instado su reconocimiento como uso consolidado, toda vez que ello no le amparaba para aplicar el agua a unas parcelas que carecían tal derecho. Tampoco, por igual motivo puede entenderse que no hubiera incurrido en culpa, al ser sabedor que el aprovechamiento respecto del que interesaba no había sido aún reconocido como consolidado y, sin olvidar que, respecto de estas mismas parcelas se había seguido un expediente sancionador anterior que fue objeto del recurso 776/21 de esta misma Sala en el que recayó sentencia desestimatoria 79/2024, de 22 de febrero y, en esta se destacaba "es culpable quien puede fácilmente acudir a la normativa aplicable para cerciorarse de la obligatoriedad de la concesión, y quien además puede consultar someramente la previa existencia en los Registros Públicos de la debida concesión. Si no lo hace, y procede a utilizar el agua sin el debido título obvia la inexcusable diligencia que ha de guiar su actividad".

A lo anterior cabe añadir que aquel reconocimiento como uso consolidado a favor de los propietarios de tierras de riego de la SAT Carche Raspay lo ha sido por resolución de 12 de enero de 2023 y, como se expresa en esta, el derecho de riego lo es desde el momento en el que se dictó esta, siendo que los hechos objeto de este expediente se observaron el 01/10/2020 y se mantuvo, con posterioridad el 30 de septiembre de 2021, como se había detectado el 28 de marzo de 2018 y que fue objeto del expediente sancionador examinado en la sentencia antes citada.

Y, además, no se ha justificado que aquellas parcelas estuvieran dentro de aquella zona regable, debiendo traerse a colación, de nuevo lo declarado en la citada sentencia recaída en el recurso 776/21, que ha devenido firme y que tenía por objeto las mismas parcelas, en la que declaramos que:

"Por último, hemos de referirnos a la documental probatoria aportada en relación al procedimiento CPR 17/2014 que fue solicitado por la actora.

Por la recurrente, en conclusiones, se indica que en dicho procedimiento se advera como se ha producido el reconocimiento de los usos consolidados lo que enervaría la culpabilidad de la actora. Arguye la recurrente en conclusiones que basta con comprobar los planos de la concesión obrantes en los Docs. 137 y siguientes del expediente CPR 17/2014 con los de las fincas sancionadas para advertir que se ha concedido el citado Derecho.

La Sala no llega a esa conclusión.

En primer lugar, examinada el acta de denuncia, se indica que las parcelas sancionadas se corresponden con el paraje "El Ardal" y examinado el acto de concesión, no se advierte que las parcelas que han resultado concesionarias del derecho de aguas, consten en dicho paraje, pues el titulo concesional se refiere a los parajes Carche, La Raja y Raspay-Pinoso localizados entre Jumilla, Yecla y Alicante.

En segundo lugar, la concesión no ha sido concedida ni por la totalidad de hectáreas por la que se solicitaba ni por todo el agua que se pretendía, de hecho, de las 2.907 hectáreas que pretendían el derecho con una dotación de 664,5 m3 por hectárea, solo ha habido concesión a 1.667,85 hectáreas sin que exista justificación por la parte recurrente a fin de saber si las parcelas sancionadas estaban o no incluidas en el derecho, más que la somera alegación interesando que por esta Sala se efectúe una comparación entre los planos de la concesión y de la sanción.

A lo anterior, cabe añadir que tampoco el certificado de la SAT Carche-Raspay identifica las fincas a las que va a parar el agua presuntamente usada por el actor como consecuencia de sus derechos sobre los pozos.

Y por último, la Sala no puede llegar a la conclusión pretendida por el actor en conclusiones relativa a que de la comparación de los diferentes planos puede constatarse que las parcelas sancionadas pasaron a ostentar derechos de agua.

Procede desestimar la alegación y no acreditándose el origen del agua no puede tenerse en cuenta lo resuelto por la Confederación para otro procedimiento sancionador en que si se acreditó el origen del agua, ni las respuestas dadas en un procedimiento previo al CPR 17/14 por cuanto no se acredita la vinculación de las fincas sancionadas con el mismo".

CUARTO. - Sobre la valoración de los daños ocasionados al Dominio Público Hidráulico.

En primer lugar, sobre la superficie regable debe tenerse en cuenta que se atiende a la que aparece reflejada en el catastro de cada una de las parcelas que conformaban la unidad de cultivo, de la que se excluye en la resolución sancionadora la parcela 8, con una superficie de 1,62 has.

Además, se entiende estaban cultivadas en su integridad con hortícolas, tal y como se expresaron los agentes medioambientales que visitaron en dos ocasiones la finca y aportaron, en la primera de ellas fotografías, de ahí que deba estarse a la extensión que consta en la resolución sancionadora de 46,44 hectáreas.

Por último, se ha tenido en cuenta la demanda de agua por hectárea fijada para la UDA número uno de Yecla y el coste unitario del agua fijado por la CHS el 11 de diciembre de 2014.

Con estos datos y teniendo en cuenta que como dispone el informe de valoración no hay contador volumétrico, la Sala considera ajustados a derecho los cálculos efectuados para la determinación de los daños, que a nuestro entender, cumplen con el contenido del artículo 326 bis.1 letra a) y b) del RDPH y ello por cuanto en supuestos como el que nos ocupa, en que existe una utilización no autorizada del recurso público, del que se desconoce de dónde se obtiene esta Sala viene sosteniendo que produce un efecto directo sobre el recurso público como es el de su disminución en general y en particular su disminución y limitación de las posibilidades de uso de aquellos otros que tengan reconocido el Derecho por los cauces legales, lo que de por sí constituye un daño al Dominio Público Hidráulico susceptible de reparar.

Y, para su cálculo se ha tomado en consideración la fecha en que se detectó este riego.

Y, por último, como en aquella sentencia debemos estimar que se producen estos al desconocerse el origen del agua aplicada.

QUINTO.- Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad la sanción, debe hacerse notar se trata de una infracción menos grave dado que, de acuerdo con el artículo 316 a del Reglamento del Dominio Público Hidráulico tendrán esta consideración aquellas "acciones u omisiones que causen daños a los bienes del dominio público hidráulico, siempre que la valoración de aquéllos esté comprendida entre 3.000,01 y 15.000,00" y en este caso, se han cuantificado en 14.486,77€ y estas tienen una extensión de acuerdo con el artículo 117.1 euros cuya extensión va entre los 10.000,01€ a 50.000€, siendo que se ha tomado en consideración la cuantía de aquellos daños en función de los que se ha elevado la infracción a menos grave y teniendo en cuenta que se aproximan estos a su límite máximo unido a que se han valorado el estado en que encuentran los acuíferos de esta demarcación hidrográfica.

SEXTO.- En razón de todo ello procede desestimar el recurso contencioso-administrativo confirmando la resolución recurrida, y con imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, cuya cuantía no podrá exceder de los mil euros por todos los conceptos.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,