Sentencia Contencioso-Administrativo 347/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 104/2023 de 09 de julio del 2025

PRIMERO.- Dirige la actora el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura de 15 de febrero de 2023 que desestima el recurso de reposición interpuesto por la mercantil POZO SUR, S.L., contra la resolución del procedimiento CPH-14/2019, de fecha 29 de noviembre de 2022, por la que se acuerda, entre otros extremos, autorizar a la C.R. de Águilas la regularización concesional de un total de 587,30 ha, conforme a lo dispuesto en el artículo 33.4 de la Normativa del Plan, mediante su unión con las superficies regables de la concesión de la Planta Desaladora Miguel García (inscripción n.º 8.470), de la concesión de la Planta Desaladora Águilas-Guadalentín (inscripción n.º 8.682).

La parte actora fundamenta su demanda en los hechos y argumentos de Derecho que resumidamente paso a enumerar:

1º) Que la mercantil "POZO SUR, S.L." es propietaria en el término municipal de Águilas de fincas rusticas con una superficie bruta de 6,84 has y 5.56 has netas de cultivo, sitas en Polígono 32, Parcela 82 y Polígono 45, Parcela 241. Históricamente fueron objeto de cultivo mediante riego tradicional. Con el fin de destinar las parcelas a la explotación y uso agrícola de regadío, en julio del año 2013, se elaboró un proyecto técnico que debía de servir de base para la obtención de las autorizaciones administrativas pertinentes para abordar la transformación del terreno y las instalaciones necesarias. Se pretendía un cambio de uso a cultivo de regadío localizado de alta frecuencia. A este fin se solicitó a la CHS la emisión del informe preceptivo para llevar a cabo la transformación y modificación de uso de la finca. El informe fue emitido por Comisaría de Aguas de la CHS con fecha 14 de octubre de 2013, y en el mismo no se apreció ningún reparo para la pretensión, concluyendo literalmente "... este organismo de cuenca no tiene inconveniente alguno en que se proceda a la modificación del uso de las parcelas, siempre y cuando no se modifique el drenaje superficial de la zona.". A continuación, se interesó licencia en el Ayuntamiento de Águilas en fecha 15 de noviembre de 2013 para explanación y acondicionamiento para el uso solicitado, demorándose su otorgamiento, siendo aprobada la licencia municipal con fecha 29 de septiembre de 2015.

2º) La Comunidad de Regantes de Águilas a través del expediente NUM000, solicitó de la CHS la regularización concesional de 790 has de superficie de riego, como un regadío consolidado o como un regadío caracterizado en el Plan Hidrológico 2009-2015. Dentro de ese terreno estaban las fincas rústicas de la demandante antes referidas.

3º) El expediente NUM000 finalizó con Resolución del Presidente de la CHS de fecha 29/11/2022, en la que se accedió a regularizar como regadíos caracterizados o caracterizables 587,30 has de las 790 has que solicitaba la Comunidad de Regantes de Águilas, no incluyendo las parcelas de la demandante dentro de las hectáreas regularizadas. El criterio adoptado para acreditar la condición de regadíos caracterizables ha sido el de los signos de regadío apreciados en la ortofoto aérea PNOA 2012-2013 y se dice que la exclusión de la regularización de las restantes 201,5227 ha (entre las que se encuentran las que son objeto de este pleito), es debido al hecho de "no tener signos de regadío en la fotografía aérea 2012-2013, salvo mejor prueba en contrario". Presentó recurso de reposición, desestimado por la resolución objeto de este proceso, expresando en la misma la CHS de forma más detallada cuál fue el criterio seguido para la regularización. Transcribe su contenido.

4º) Que la regularización se ha hecho con un criterio discrecional. El concepto de regadío caracterizarle no existe en la Ley. Solo es posible regularizar regadíos que se encuentren consolidados o aquellos que hubieran quedado caracterizados en los estudios del PHDS, que el Organismo de cuenca hace equivaler a su inclusión en los mapas de Unidades de Demanda Agraria, (UDA) elaborados para el Plan. De las 587 Has regularizadas, 520 lo fueron por ser regadíos "caracterizados", al estar recogidas dentro de UDA del PH 2009-2015 y, además, con la nueva categoría de "regadío caracterizable", se regularizan otras 67 Has, esto es, "se encuentran con signos de regadío antes del 11/07/2014, fecha que se corresponde con la entrada en vigor del PHC 2009-2015". En atención a esta categoría creada discrecionalmente de regadío caracterizable pretende la demandante que se regularicen también sus parcelas, pues si con ese criterio se han regularizado situaciones de hecho, al margen de la legalidad, no puede ser de peor derecho la demandante, que en esa fecha seguía los trámites administrativos oportunos para obtener la modificación del uso de sus parcelas por la de regadío, con informe favorable de la CHS, y que vio demorada la legalización por razones que no le son imputables. Entiende que a las situaciones de hecho de parcelas en situación de regadío debe adicionarse sus parcelas, esto es, las situaciones de derecho generadas antes de la entrada en vigor del PHCS 2009/ 2015.

5º) No puede ser de peor derecho quien respeta la legalidad e insta las autorizaciones administrativas correspondientes antes de transformar el uso del suelo para regadío que quien obra por vía de hecho. La denegación de la regularización concesional vulnera los principios de buena fe y confianza legitima en la actuación de las Administraciones Públicas. Tras el informe de la CHS de 19 de enero de 2013 no puede decirse ahora por el mismo Organismo que no se puede dar a esas parcelas el uso que ella misma autorizó, porque no encaja en el concepto discrecional de regadío caracterizable. La denegación es contraria a la legitima expectativa que su ausencia de reparos creó en la demandante. La CHS debe necesariamente utilizar el trámite del expediente NUM000 para subsanar situaciones de derecho autorizadas por ella con anterioridad a esa fecha, y cuya irregularidad se ha generado por su falta de actuación.

6º) Existen signos de regadío en las parcelas propiedad de la demandante anteriores al año 2014. Aporta Informe Técnico elaborado por el Ingeniero Agrónomo D. Héctor, con el apoyo esencial de una ortofotografía aérea del Vuelo Interministerial, realizado entre los años 1976 y 1986, acreditando que las parcelas en cuestión formaron parte de una extensión de 60 hectáreas que estuvo cultivada de tomates con sistema de regadío tradicional por surco, con campañas rotatorias de unas 20 hectáreas anuales, mientras el resto permanecía en barbecho. Esto sucedió al menos durante la década de 1970.

SEGUNDO.-La Abogacía del Estado se opone a la demanda argumentando, expuesto resumidamente:

1º) Transcribe el informe de Comisaría de Aguas de fecha 19 de enero de 2023, realizado a la vista del recurso de reposición. La superficie aprobada finalmente es la que la Oficina de Planificación Hidrológica ha considerado expresamente que es compatible con el Plan de Cuenca del Segura para las concesiones de aguas desaladas de la C.R. de Águilas, compatibilidad que se establece, bien por estar dentro de la Unidad de Demanda Agraria (regadío caracterizado), o por estar en riego antes del 11/07/2014, al corresponderse esta fecha con la entrada en vigor del PHC 2009-2015 (regadío caracterizable), siendo la ortofoto más cercana a esa fecha la correspondiente a PNOA 2012-2013. (...). Una vez confrontado las parcelas declaradas sobre fotografías aéreas oficiales de 1981, 1999, 2013 y 2016 ha podido identificarse que no ha existido signos de cultivo desde el año 1981 hasta el año 2013, encontrándose plantadas de hortalizas únicamente a partir del año 2016. El informe pericial de parte únicamente concluye que "las parcelas objeto del presente informe estuvieron cultivadas en regadío tradicional al menos en la década de 1970".

2º) Tampoco las referencias al informe de la CHS de 14 de octubre de 2013 pueden tener favorable acogida, ya que en el mismo no se autoriza riego alguno ni se acredita de contrario que el mismo se realizara con anterioridad a 2016.

TERCERO.- Expuesto como antecede el objeto de debate, la parte Actora pretende ampliar el concepto discrecional empleado por la CHS, de "regadío caracterizable", utilizado por la CHS con un criterio in bonam partem, para permitir la regularización de regadíos de parcelas con aguas procedentes de desaladoras, no solo respecto a los que corresponden a superficies de riego declaradas que se encuentra dentro de la Unidad de Demanda Agraria (U.D.A.) determinada por el PHC 2009-2015, sino también, asimilando a esas superficies "caracterizadas", otras parcelas no incluidas dentro de la Unidad de Demanda Agraria del PHC 2009-2015, pero que tuviesen signos de regadío antes del 11/07/2014, fecha que se corresponde con la entrada en vigor del PHC 2009-2015(regadío caracterizable).

Reconoce la parte actora que sus parcelas no eran de regadío a fecha 11 de julio de 2014, ni siquiera en fechas próximas, presentando un informe pericial que acredita que pudieron estar en situación de regadío en la década de 1970. Obviamente, que en algún momento histórico haya existido regadío en esas parcelas nada tiene que ver con el concepto discrecional de "regadío caracterizable" empleado por la Administración. Se trata de regularizar superficies de regadío que sean compatibles con el PHCS 2009-2015 y para apreciar esta compatibilidad se atiende al regadío existente justo en el momento de entrada en vigor del mismo, 11/07/2014.

Considera la parte actora que, en base a un Informe de Comisaría de Aguas de 14 de octubre de 2013, está en posesión desde esa fecha de una situación de derecho en virtud de la cual sus parcelas pueden transformarse en fincas rústicas de regadío, vulnerando la resolución recurrida los principios de buena fe y confianza legítima previstos en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, LRJAP. Este informe obra incorporado al expediente administrativo, acompañando las alegaciones del demandante en su recurso de reposición. En modo alguno puede confundirse con una resolución administrativa de concesión de dominio público hidráulico o de regularización de regadíos. Basta su lectura. El asunto se identifica como "Informe sobre presencia de DPH en diversas parcelas" y dice:

"Con fecha 22 de agosto de 2013 y número de registro 9862, se recibe escrito de la mercantil Pozo Sur, S.L. En el que se solicita informe sobre la presencia de dominio público hidráulico en las parcelas 81 y 82 del polígono 32, y la parcela 241 del polígono 45, todas ellas en el término municipal de Águilas (Murcia), Preceptivo para la obtención de la licencia de obra para la transformación de los terrenos al cultivo hortícola, por parte del Ayuntamiento de Águilas (Murcia).

A tenor de este escrito se informa que, una vez revisada la documentación aportada, así como la disponible en este Organismo, de la cual se adjunta plano, se concluye que existen en la zona diversas líneas de drenaje superficial, que si bien son de escasa entidad, sí habrán de tenerse en cuenta a la hora de realizar la transformación de los terrenos para uso agrícola.

Consecuentemente con lo anterior, y dada la no existencia de dominio público hidráulico, este organismo de Cuenca no tiene inconveniente alguno en que se proceda a la modificación del uso de las citadas parcelas, siempre y cuando no se modifique el drenaje superficial de la zona.

Lo que se traslada los efectos oportunos".

Este informe no tiene más alcance que el que se desprende de su contenido. Se limita a constatar la inexistencia de dominio público hidráulico en las parcelas o, mejor dicho, la mínima afectación al dominio público hidráulico de las parcelas en atención a la presencia en las mismas de diversas líneas de drenaje superficial, que no podrán ser modificadas. No resuelve nada en materia de uso privativo de agua(regadío) de esas parcelas. Para el riego de las parcelas, en supuestos diferentes a los usos privativos por disposición legal que regula el artículo 54 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), el art. 59. 1 del TRLA requiere que se obtenga concesión administrativa.

No existe vulneración del principio de buena fe o de confianza legítima y aun menos de la doctrina de los actos propios. No puede confundirse el alcance del Informe que acabamos de transcribir con la anticipación de una futura concesión administrativa para el uso privativo de agua en las parcelas referidas.

Por lo demás, que las parcelas se estén regando (aparentemente de forma ilegal) desde el año 2016, no le confiere derecho alguno a la regularización en el expediente administrativo objeto de este procedimiento CPH -14/2019. Como argumenta la propia parte demandante, las parcelas de su propiedad no pueden entenderse incluidas en los supuestos del artículo 33 del Real Decreto 594/2014, de 11 de julio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura, que establece los criterios generales para el otorgamiento y modificación de concesiones, regulando en su apartado tercero la asignación de los nuevos recursos externos generados, que conforme al artículo 33.3 d) pueden asignarse para regularizar los aprovechamientos para los que se carezca de título y que estén consolidados, de acuerdo con la definición del artículo 3.11( que puedan acreditar su existencia con anterioridad al 21 de agosto de 1998); estipulando en el artículo 33.4: "Los regadíos actualmente existentes caracterizados en los estudios de este Plan, que no se encuentren comprendidos en ninguno de los supuestos anteriores, podrán ser atendidos mediante recursos procedentes de desalinización de agua de mar, que únicamente podrán ser suministrados a través de conducciones directas desde las plantas desalinizadoras hasta sus zonas de aplicación.

En ningún caso podrán destinarse los recursos desalinizados a generar regadíos nuevos o a ampliar los actuales."

Las parcelas de la demandante no pueden ser incluidas en la modificación de superficie regable instada por la Comunidad de Regantes de Águilas porque son incompatible con el PHDS, ya que no son legalizables como un uso consolidado (art. 36.1 de la Normativa del Plan Hidrológico vigente); tampoco son un regadío caracterizado en el Plan Hidrológico 2009-2015 (art. 33.4 referido), y tampoco tienen encaje en el criterio discrecional in bonam partem adoptado por la CHS, que la parte Actora pretende ampliar a un supuesto que es notoriamente diferente al apreciado por la Administración demandada como "regadío caracterizable", cuyo requisito principal es que se trate de un regadío que existiese en el momento inmediatamente anterior a la aprobación del Plan Hidrológico, esto es, que exista antes de su entrada en vigor el 11 de julio 2014, en atención a la prueba disponible, ortofoto del vuelo PNOA 2012-2013 .

Sentado lo anterior, la demanda debe ser desestimada en base a los propios fundamentos jurídicos de la resolución administrativa recurrida, que se integra principalmente por el Informe de Comisaría de Aguas de fecha 19 de enero de 2023, que dice:

"...Con fecha 29/11/2022 la Presidencia de este Organismo resolvió, en el procedimiento de referencia CPH14/2019, modificar la superficie regable de tres aprovechamientos otorgados a la C.R. de Águilas de aguas desalinizadas procedentes tanto de la Desaladora de Águilas-Guadalentín, como de la Desaladora Miguel García, reconociendo 587,30 ha de regadíos caracterizados y caracterizables y quedando excluidas 202,70 ha por ser incompatibles con el PHDS. A este efecto la superficie de la C.R. de Águilas vigente para aguas desaladas es de 6.321,68 ha brutas.

Es de indicar que la compatibilidad con el PHDS queda determinada como regadío caracterizado cuando la superficie de riego declarada se encuentra dentro de la Unidad de Demanda Agraria (U.D.A.) determinada por el PHC 2009-2015, mientras que el regadío caracterizable se establece cuando, a pesar de encontrase la superficie declarada fuera de U.D.A., esta superficie se encuentra con signos de regadío antes del 11/07/2014, fecha que se corresponde con la entrada en vigor del PHC 2009-2015, siendo la ortofoto más cercana a esa fecha la correspondiente a PNOA 2012-2013.

(...)

- En el informe OPH (INFOCDES 93/2022) emitido con fecha 08/11/2022 por la Oficina de Planificación Hidrológica (en adelante OPH) quedó determinada la compatibilidad de la petición realizada por parte de la C.R de Águilas con el PHDS. Los criterios a seguir fueron los siguientes:

Se analizó la posibilidad de regularizar las 790 ha declaradas como regadíos caracterizados por el Plan Hidrológico 2009-2015, por ser ésta la opción más favorable a lo solicitado. Todo ello teniendo en cuenta que los regadíos consolidados son, en general, un subconjunto de los que quedaron caracterizados en el Plan Hidrológico 2009-2015.

521,44 ha (520,33 ha. después digitalización precisa) quedaron caracterizadas como regadío en el Plan Hidrológico 2009-2015 que fue aprobado por RD 594/2014, de 11 de julio. Esta superficie identificada como regadío caracterizado es con motivo de estar dentro de la Unidad de Demanda Agraria (U.D.A.) establecida para el Plan Hidrológico 2009- 2015 que fue aprobado por RD 594/2014, de 11 de julio.

67,04 ha (66,97 ha. después digitalización precisa) son consideradas regadíos caracterizables por el PHC 2009-2015 debido a que, a pesar de quedar fuera de U.D.A., tiene signos de regadío en la ortofoto aérea correspondiente al PNOA 2012-2013. Se toma como referencia la ortofoto PNOA 2012-2013 al corresponderse con la más próxima antes de la entrada en vigor del PHC 2009-2015 (11/07/2014).

201,52 ha (202,70 ha. después digitalización precisa) fueron consideradas incompatibles con el PHDS, por no constituir un uso consolidado (art. 36.1 de la Normativa del Plan Hidrológico vigente) ni un regadío caracterizado en el Plan Hidrológico 2009-2015 (art. 33.4 de dicha Normativa), ni tener signos de regadío en la fotografía aérea 2012-2013 (regadío caracterizable), salvo mejor prueba en contra. -En cualquier caso, la superficie aprobada finalmente es la que la OPH (Unidad competente de evaluar la compatibilidad con el PHC de las peticiones de los usuarios conforme al art. 7.b del R.D. 984/1989, de 28 de julio) ha considerado expresamente que es compatible con el Plan de Cuenca del Segura para las concesiones de aguas desaladas de la C.R. de Águilas, compatibilidad que se establece, bien por estar dentro de la Unidad de Demanda Agraria (regadío caracterizado), o por estar en riego antes del 11/07/2014 al corresponderse esta fecha con la entrada en vigor del PHC 2009-2015 (regadío caracterizable), siendo la ortofoto más cercana a esa fecha la correspondiente a PNOA 2012-2013.

(..)"

CUARTO.- A tenor de lo establecido en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a la parte Actora las costas procesales causadas, si bien limitadas a quinientos euros( 500€) por todos los conceptos, excluido IVA, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,