Sentencia Contencioso-Administrativo 687/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 35/2022 de 09 de julio del 2025

PRIMERO.-Constituye el objeto de este recurso la conformidad a derecho de la resolución de fecha 15 de octubre de 2021 de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra resolución de fecha 19 de octubre de 2020 de la Secretaria General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio recaída en expediente NUM000 por la que se ordenaba el restablecimiento del orden jurídico perturbado y de reposición de la realidad física alterada mediante demolición de las construcciones y edificaciones ejecutadas sin licencia en el lote A3 de la Parcela NUM001 del Polígono NUM002 del término municipal de Vejer de la Frontera.

SEGUNDO.-En su demanda la parte recurrente alega, en síntesis, como motivos de impugnación a) la nulidad de la resolución impugnada por lo que califica como falta de legitimación, propiamente competencia, de la Junta de Andalucía que se ampara en las previsiones del art. 60 de la LRBRL, siendo la competencia municipal sin que el fenómeno parcelario en El Palmar sea un hecho que pueda referirse a 2019 como se sostendría sino al menos desde 2006 en que la Junta aprueba el PERI-1 El Palmar TR, incurriéndose en vicio de nulidad B) la falta de motivación sin que conste informe técnico alguno sobre la concurrencia de intereses supramunicipales, las actuaciones a que se refieren las actas de inspección, se alega, tienen mínima entidad y afectación sobre el territorio; el cobertizo se apoya sobre una capa de zahorra natural C) no concurre la previsión del art. 66.1.b de que la actuación pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos, incidiendo nuevamente en la escasa entidad y afectación sobre el territorio de lo ejecutado, colocación aislada en una parcela de una estructura de carácter prefabricado y demontable que carece de anclaje al suelo, cimientos ni solera de hormigón y de hecho El Palmar ya constituye nucleo de población D) la denegación de la prueba interesada, declaración del propietario primigenio que transmitió las participaciones indivisas "enmascarando así una parcelación urbanística ilegal" de la que se alega el recurrente no sería responsable, se califica de injustificada y causante de indefensión, procediendo la retroacción de las actuaciones a ese momento, invocando infracción del art. 77.3 de la ley 39/15 E) infracción del principio de proporcionalidad por cuanto la demolición ha de ser último recurso y existiendo "soluciones alternativas y viables atendiendo a la antigüedad de la que data la edificación (2019) como el reconocimiento de asimilado a fuera de ordenación y otras figuras análogas como el cumplimiento por equivalencia". En fundamentos de derecho se alega que lo construido constituye el domicilio familiar de la parte recurrente incluidos sus hijos menores de edad.

TERCERO.-En lo que se refiere a la falta de competencia de la Administración Autonómica hemos de partir del criterio que ya hemos expresado en otras resoluciones ante actuaciones semejantes con relación a parcelas situadas asimismo en el término municipal de Vejer de la Frontera.

Así en sentencia recaída en el recurso 524/2021 señalábamos:

"En lo que respecta al ejercicio de esa competencia por subrogación, ante la inactividad municipal, lo que dispone el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), es que "Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local".

Como dirá el Tribunal Constitucional en Sentencia de Pleno núm. 11/1999 de 11 febrero recaída en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 835/1991, el artículo 60 LBRL "permite la sustitución hipotética de la Entidad local cuando se dé una pasividad en el cumplimiento de las obligaciones que la Ley le imponga...se trata de casos de incumplimiento de obligaciones legales que no se substancian en actos o acuerdos antijurídicos, sino en la mera y simple inactividad o parálisis funcional como hecho"; mientras que la Sentencia, también del Pleno del Tribunal Constitucional, núm. 2140/1993 dictada en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 2140/1993, razona por su parte que: "A tal fin no es improcedente insistir, una vez más, en que es constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autónomas dentro de los requisitos y límites establecidos desde la STC 4/1981, de 4 de febrero, F. 3, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero, F. 2, dado que «este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales» ( STC 213/1988, de 11 de noviembre, F. 2). Mediante tales controles se pretende garantizar que el ejercicio por las corporaciones locales de sus competencias no vaya en detrimento de las del Estado o de las propias de las Comunidades Autónomas.

En este sentido el art. 60 LBRL. ..no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.....el art. 60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas....la dicción expresa del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 cede necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL, en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local.".

Tomando como referentes, pues, el respeto al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado, así como la competencia primigenia que en materia de protección de la legalidad urbanística se atribuye a los Ayuntamientos por parte de la legislación de índole urbanístico en nuestra comunidad autónoma, la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 60 LBRL comporta (junto a los condicionantes de orden temporal): de una parte, que el requerimiento que se realice al Ayuntamiento se refiera clara y explícitamente a hechos y actuaciones concretas y específicas; de otra, que el incumplimiento de sus obligaciones -impuestas directamente por la ley- sea manifiesto y persistente; y en tercer término, que el procedimiento incoado en virtud de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 60 LBRL se refiera precisamente a las actuaciones objeto del requerimiento que en su momento se llevó a cabo.

En el caso de autos consta en el expediente (folio 8 del segundo documento remitido) comunicación dirigida por la Coordinadora de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo -por la indicada Delegación de firma (Resolución de 4 de junio de 2019) del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía- al Sr. Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Vejer de la Frontera, con registro de salida de 11 de junio de 2019, por el que se le formula requerimiento a los efectos previstos en el artículo 60 LBRL.

En él, y tras la cita de los expedientes a los que refiere el requerimiento, describe cómo los inspectores autonómicos han constatado la ejecución de actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación de uso del suelo, que pueden ser contrarios a la ordenación territorial y urbanística, localizados en diversas parcelas del polígono NUM002 de Vejer de la Frontera (Cádiz) entre las que se encuentra la número NUM001, objeto de autos, y que en todos los casos se constata el ingente peligro de formación de nuevos asentamientos con la consiguiente demanda de servicios impropios del suelo no urbanizable y el aumento del riesgo de insalubridad y falta de seguridad ciudadana sobre el ámbito.

A partir de lo anterior, y habida cuenta de que las actuaciones de referencia pueden revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves, de conformidad con el artículo 207.3 y 4 de la LOUA, "se le requiere expresamente para que proceda en el plazo de un mes a la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística y de carácter sancionador previstas en los Título VI y VII de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, debiendo comunicar a esta Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo las Resoluciones que se dicten. Habida cuenta de que se trata de obras en curso, se le requiere para que acuerde asimismo la inmediata suspensión de las obras de conformidad con lo dispuesto en el artículo 181 LOUA."

Y se informa seguidamente que "de conformidad con el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, así como los preceptos de la normativa urbanística citados, si en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito ese Ayuntamiento no inicia los correspondientes procedimientos de protección de la legalidad urbanística y sancionador, se procederá por esta Inspección a iniciar dichos procedimientos en sustitución de esa entidad local.

Todo ello, por cuanto los hechos descritos suponen una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015, que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.".

La respuesta a dicho requerimiento fue dada el 12 de junio de 2019 por el Alcalde en funciones de Vejer de la Frontera. En ella se reconoce que el Area de Urbanismo y Medio Ambiente de ese Ayuntamiento "carece de los medios del personal suficiente y adecuado en el servicio de Disciplina Urbanística, para dar una respuesta rápida y eficaz a la situación de descontrol e indisciplina urbanística que se viene padeciendo en los últimos años en el Núcleo Rural de El Palmar de esta localidad, en el que la proliferación de viviendas irregulares están dando lugar a la formación de nuevos asentamientos urbanísticos demandantes de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable)".

Y por ello "entiende legitimada la actuación subsidiaria de la Administración Autonómica sin afectar a la Autonomía Municipal constitucionalmente garantizada, en atención a los sensibles valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que concurren en los terrenos afectados, valores que hacen que nos encontremos ante un territorio especialmente protegido por la planificación territorial y urbanística, cuya tutela y protección corresponde no sólo a los Municipios, sino también a la Junta de Andalucía de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, concretamente los artículos 56.5, 37.1.20º y 28, entre otros", procediendo "la actuación subsidiaria de la Inspección Urbanística de la Secretaría General de Infraestructuras, movilidad y Ordenación del Territorio de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, en materia de Protección de la Legalidad Urbanística y sancionadora, incluida la suspensión cautelar de las obras, en relación con los actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que vienen ejecutándose en las distintas parcelas del Polígono catastral NUM002 del Núcleo Rural de El Palmar, concretamente las enumeradas en el escrito de la Coordinadora de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo de referencia administrativa...con su nº salida...., de 12/06/2019.".

A partir de estos antecedentes podemos concluir que concurren en el supuesto de autos los presupuestos fijados por el artículo 60 LBRL en orden a su aplicación teniendo en cuenta -como ya se avanzó-: que el requerimiento autonómico se refiere a hechos y actuaciones concretas y específicas; que la inactividad municipal es clara al no proceder a la incoación y tramitación de expediente de protección de la legalidad urbanística derivada de los hechos que le fueron comunicados, y eran ya conocidos por el Ayuntamiento, por falta de medios personales y materiales; y que el procedimiento finalmente tramitado por la Administración autonómica se refiere a las actuaciones objeto de ese requerimiento.

La forma y contenido de los requerimientos se adecúa por tanto a las previsiones del artículo 60 LBRL alcanzando la finalidad legalmente prevista, no siendo discutida por la Corporación municipal, a la que por oficio de 14 de agosto de 2019 se le dio traslado del acuerdo de inicio "a fin de que se abstenga de ejercer sus competencias en materia de disciplina urbanística". Y en cuanto al hecho de que los requerimientos le sean dirigidos a la Alcaldía obedece: con carácter general, al hecho de que es el órgano al que conforme al artículo 21 LBRL corresponde dirigir el gobierno y la administración municipal y representar al ayuntamiento, así como las competencias que se asignen al municipio y no estén atribuidas legalmente a otros órganos municipales; y con carácter específico en el ámbito urbanístico, a que el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, atribuye precisamente en sus artículos 42 y 43 a las Alcaldías la competencia para adoptar medidas cautelares o definitivas en orden a restaurar y restablecer la legalidad urbanística vulnerada.

Finalmente y enlazando con la invocación de la parte sobre la falta de motivación, no ofrece duda que la inactividad municipal afecta al ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en términos del artículo 60 LBRL. Al efecto debe tenerse en cuenta que a tenor de lo previsto en el artículo 10.1.A).h) de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) "la especificación de las medidas que eviten la formación de nuevos asentamientos" forma parte de la ordenación estructural del término municipal cuya aprobación, en el ámbito del planeamiento general o sus innovaciones, corresponde a la Administración autonómica según el artículo 31.2.B).a) de la misma Ley. Y que en el caso de autos nos encontramos ante una parcelación urbanística en suelo no urbanizable con riesgo de formación de nuevos asentamientos.

Precisamente la hoy vigente Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, que es consecuencia en este particular de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 154/2015 de 9 de julio (Recurso de Inconstitucionalidad núm. 1832/2006), establece en su artículo 158.1.c) que "la Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencia directa para el restablecimiento de la legalidad ante las actuaciones que vulneren la ordenación territorial. Se entiende que inciden en la ordenación territorial los actos y usos que afecten a:...c) El sistema de asentamientos, a través de la realización de actos que puedan inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico..". Téngase presente que a tenor del artículo 148.1.3º de nuestra Constitución y del artículo 56.5 del Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, "Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio".

Lo anterior es sin perjuicio, además, de la competencia que, también con carácter exclusivo, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materias de "agricultura, ganadería y desarrollo rural" o de "las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección ambiental" (artículos 48.1 y 56.5 del Estatuto de Autonomía), que podrían verse afectadas ante una actuación parcelatoria que comporta el peligro de dotar al suelo no urbanizable de un destino distinto a su destino natural, rural; o en palabras del Ayuntamiento en la respuesta dada al requerimiento autonómico "una demanda de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable)."

En el caso de autos, examinado el expediente, consta tanto el requerimiento a los efectos del art. 60 de la LRBRL dirigido al Ayuntamiento (folio 8) del que resulta la debida identificación con precisión en la identificación de los inmuebles afectados (con su referencia catastral) por las que se describe la constatación de la ejecución de actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo, que pueden ser contrarios a la ordenación territorial y urbanística, el peligro apreciado de formación de nuevos asentamientos con la consiguiente demanda de servicios impropios del suelo no urbanizable y el aumento del riesgo de insalubridad y falta de seguridad ciudadana sobre el ámbito.

La contestación del Ayuntamiento consta asimismo en el expediente y supone el reconocimiento de la carencia de medios, de la que se evidencia la ausencia de una actividad previa al requerimiento con relación a las fincas catastrales enumeradas. De los términos de la misma no se evidencia una falta de motivación pues no cabe desatender el expediente consta el informe técnico-jurídico que precede a la incoación del expediente en el que consta un detallado reportaje fotográfico comparativo de la evolución de la parcela y se valora como actuación priorizada "la preservación de la formación de nuevos asentamientos no previstos en el planeamiento general y los procesos de parcelaciones ilegales, de forma que se consideran prioritarias aquellas actuaciones preventivas o cautelares" e incidiendo como "lo relevante a este respecto, no es que se haya generado un núcleo de población, sino que exista la posibilidad de formación del mismo" lo que se corresponde a la apreciación de construcción de edificaciones de naturaleza esencialmente residencial que no se presentan vinculadas a explotaciones agrarias o similares en los términos de la descripción del resultado de las sucesivas inspecciones relacionadas que comportan la "transformación de terrenos rústicos con fines urbanísticos...indiciarias de parcelación urbanística en suelo clasificado como suelo no urbanizable por el planeamiento vigente" que "colmatan el riesgo de formación de núcleo de población" y que "la parcelación urbanística ejecutada no responde, de ninguna forma, a un desarrollo de explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga que brilla totalmente por su ausencia". En cuanto al riesgo de formación de nuevo asentamiento con invocación de las previsiones del art. 52.6 de la LOUA señala que partiendo de se considerará que inducen a la formación de nuevos asentamientos los actos de realización de segregaciones, edificaciones, construcciones, obras o instalaciones que por sí mismos o por su situación respecto de asentamientos residenciales de otro tipo de usos de carácter urbanístico, sean susceptibles de generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo y que en el caso específico de autos "las subparcelas resultantes de la parcelación cuentan con camino de acceso y portón de entrada independiente a cada subparcela, suministro de luz y agua e instalación de fosas sépticas que denotan, sin lugar a ninguna duda, que las obras en ejecución inducen a la formación de nuevo asentamiento que, al estar en suelo no urbanizable, está totalmente prohibido", descripción de usos y necesidades que, por otra parte, no se ha controvertido. En suma la Administración motiva la concurrencia de una afectación directa a su competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo aunque no delimite la concurrencia de otros intereses ecológicos y que se corresponde a la propia invocación del "descontrol e indisciplina urbanística" por parte del Ayuntamiento con relación al Núcleo Rural de El Palmar respecto del que la actuación en la parcela objeto de autos corresponde a una zona con nueva incidencia y en la que, por lo tanto, el riesgo de nuevo asentamiento descrito en el informe en que se fundamenta el acuerdo de incoación se evidencia motivadamente y aún, deberíamos señalar, gráficamente.

Por lo tanto, no cabe apreciar ni falta de competencia de la Administración autonómica ni defecto de motivación dado que el acuerdo de incoación asume y se fundamenta en el precedente informe técnico que obra en el expediente y debemos apreciar que en el caso de autos constan asimismo cumplidas las exigencias a los efectos del art. 60 de la LRBRL.

CUARTO.-En cuanto a la invocada falta de resolución expresa sobre la prueba testifical propuesta debe apreciarse que consta en el expediente propuesta de resolución en la que se señala (folio 1754 del expediente) la procedencia de la prueba documental presentada y la inadmisión de la testifical propuesta por cuanto "No se considera pertinente ni necesaria la testifical de las personas anteriormente referidas. El presente procedimiento es de protección de la legalidad urbanística, y tiene carácter real en virtud de lo dispuesto en el artículo 168.2 de la LOUA. En los procedimientos de esta naturaleza, al contrario de lo que ocurre con los procedimientos de naturaleza sancionadora, lo esencial es determinar cuáles son las actuaciones contrarias a la legalidad urbanística y quiénes son los titulares de la finca donde se hayan producido, con independencia de la responsabilidad de los intervinientes. Dicha responsabilidad será ventilada en el procedimiento sancionador o penal que recaiga. En todo caso, los intervinientes han formulado alegaciones al presente procedimiento, en las han podido manifestar lo que a su interés conviene" pues la prueba propuesta comprendía, según se hacía constar, tanto la citación del propio recurrente como la del transmitente sin que pueda apreciarse en la calificación dada por la Administración a la prueba propuesta sobre su innecesariedad infracción normativa dado que, en los propios términos de la demanda, no se controvierte la intervención de aquel, en lo que se califica como parcelación ilegal, y el objeto de la misma, siendo que la cuestión que se suscita es el de su responsabilidad, cuestión jurídica ajena a la finalidad propia de la proposición y práctica de la prueba.

QUINTO.-En cuanto al quebrantamiento del principio de proporcionalidad, partiendo de que nos encontramos ante un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que no sancionador, la invocación del principio en los términos en que se realiza desatiende que no nos encontramos ante un supuesto de actuación que exceda de una licencia concedida, ni en que se invoque o pueda apreciarse prescripción alguna, especialmente cuando la propia parte refiere lo ejecutado a 2019, sin que pese a lo alegado sobre el PERI se derive de ello con relación a la parcela objeto del expediente posibilidad alguna de legalización, y en cuanto al cumplimiento por equivalencia no podemos desatender que la Disposición Adicional Primera 2 de la LOUA establece, en la redacción dada por el Decreto-Ley 3/19, establecía que "En idéntica situación [se refiere al Asimilado a Fuera de Ordenación] podrán quedar, en la medida que contravengan la legalidad urbanística, las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones en los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la resolución de reposición de la realidad física alterada, de conformidad con lo establecido en este Reglamento, siempre que la indemnización por equivalencia que se hubiere fijado haya sido íntegramente satisfecha". Se trata del cumplimiento por equivalencia o alternativo de una resolución administrativa firme acordando la demolición que no se puede ejecutar en sus propios términos por concurrir causa legal o material que lo imposibilitan ( art 51 del mismo RDUA). En ese caso, solo se entenderá cumplida dicha resolución cuando la indemnización por equivalencia que se hubiere fijado haya sido íntegramente satisfecha. El art 15.3 del Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía, admite el cumplimiento por equivalencia cuando se demuestre la imposibilidad legal o material de la reposición de la realidad física alterada, y el actor nada ha acreditado al respecto. Como ya hemos señalado en otros recursos en que se han realizado alegaciones semejantes con ellas la parte anticipa la posibilidad de que no pueda ejecutarse la restitución, algo sobre lo que no hay el imprescindible pronunciamiento y que, incluso, resulta en evidente contradicción con las alegaciones realizadas sobre la pretendida simplicidad de lo ejecutado en orden a su desinstalación en retirada y que, en todo caso, en nada afecta a la validez de la resolución y de la medida acordada que es objeto de este recurso.

Por lo expuesto procede desestimar el recurso.

SEXTO.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA las costas se imponen a la parte recurrente al haber desestimado sus pretensiones si bien procede fijar como límite la suma de 1.500 euros por todos los conceptos, sin perjuicio de lo que corresponde en concepto de IVA.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación