Sentencia Contencioso-Administrativo 244/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 299/2022 de 13 de febrero del 2025

PRIMERO:La recurrente Dª. Asunción, impugna Resolución de la Directora del Departamento de Recursos Humanos, P.D. del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de fecha 31 de enero del 2022, por la que se inadmite, y subsidiariamente desestima, el que denomina recurso de reposición que se dice interpuesto, por la hoy actora, por medio de la solicitud que la misma efectuó, en orden le fuera computada la antigüedad como personal laboral fijo - discontinuo por años naturales tanto a efectos económicos (de reconocimiento y abono de trienios ) como de promoción profesional (interna, vertical, horizontal y externa) con los demás derechos económicos y administrativos derivados del desempeño del puesto de trabajo.

Argumenta la recurrente que por Resolución de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública de 13 de diciembre de 2010 se efectuó su nombramiento como funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, tomando posesión en el destino adjudicado en la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Con anterioridad a la adquisición de la condición de funcionaria, prestó servicios como personal laboral con la categoría de Auxiliar de Administración e Información, y con la condición de trabajadora fija discontinua desde el año 2009. Que, por resolución del Subdirector General de Gestión Administrativa de Personal, dictada en el ejercicio de las competencias delegadas por el Director General de la AEAT, le fueron reconocidos servicios previos prestados computando únicamente los servicios previos efectivos prestados como personal laboral.

En consecuencia, invocando el Auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de octubre de 2019 y las Sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2019 (casación para la unificación de doctrina 2309/2017 ) y de 29 de junio de 2021 (casación para la unificación de doctrina 1449/2018 ), interesa la parte en el suplico de su demanda que: se desestime la causa de inadmisibilidad opuesta en vía administrativa por la Administración demandada. - Se declare contraria a derecho, anule y deje sin efecto la resolución recurrida.- Se declare el derecho de la actora a que se le compute por años naturales completos la antigüedad en su anterior condición de trabajadora fija-discontinua en la AEAT y a que los mismos sean abonados en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, debidamente actualizados con el incremento retributivo establecido para los empleados públicos en las Leyes de Presupuestos Generales de cada año, así como a que se le abonen las diferencias dejadas de percibir por este concepto desde la reclamación administrativa y en adelante.- Todo ello, con los intereses legales devengados desde el momento de formularse la solicitud. Con expresa condena en costas a la Administración demandada.

La Abogacía del Estado, por su parte, opuso, con carácter previo y como causa de inadmisibilidad, la prevista en el apartado c) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , puesto en relación con el artículo 28 del propio Cuerpo Legal, al entender que el objeto del presente proceso se dirige contra una Resolución, que devino consentida y firme, en la que se le reconocieron los trienios cumplidos por la recurrente correspondientes al Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las que había prestado hasta entonces, desde la fecha en que accedió a la condición de funcionario de carrera en virtud de un proceso de funcionarización.

Para el caso de no aceptarse las excepciones opuestas, y considerarse que la reclamación de la recurrente no cuestionaba el reconocimiento de servicios previos en su día efectuado, entiende la Abogacía del Estado que lo que se trata de decidir es si el tiempo computable a efectos de trienios es el natural que duró la relación laboral como personal fijo - discontinuo o bien el de los servicios efectivos, y la resolución en su día dictada fijaba de modo definitivo y concreto los servicios prestados por la demandante. En consecuencia, la reclamación actual reproduce el núcleo de la solicitud que, en aplicación de la DA 2ª de la Ley 79/1978 dio lugar a una decisión que pasó por consentida y firme. Por otra parte, alega la dirección letrada de la Administración demandada, que la relación de la demandante con la Agencia Estatal de Administración Tributaria es estatutaria y no laboral, por lo que no se aplica a la misma la normativa laboral según la interpretan los Órganos de la Jurisdicción Social, sino la normativa administrativa, y en concreto la Ley 70/1978, de 26 de Diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, que se refiere expresamente a los servicios efectivamente prestados y no al tiempo natural transcurrido desde la adquisición de la condición de funcionario. A continuación, niega el Abogado del Estado la existencia de discriminación alguna, pues ésta se produciría de reconocer a un funcionario la antigüedad por tiempo natural en que no prestó servicios, cuando a los demás sólo se les reconoce por servicios efectivamente prestados.

SEGUNDO:Analizando en primer lugar la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por la Abogacía del Estado en nombre de la Administración demandada, conviene tener en cuenta el criterio ya expresado por esta Sección en recientes sentencias de 4 de marzo de 2021 (recurso número 809/2020 )y de 27 de mayo de 2021 (recurso número 613/2020 ,entre otras, en asuntos semejantes al aquí enjuiciado.

Así, en primer lugar, en lo que respecta al motivo de inadmisibilidad fundado en el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional por encontrarnos ante un acto firme y consentido, aprecia la Sala que la Abogacía del Estado incurre en un error jurídico: en efecto, como ya hemos apuntado en las sentencias referidas, el presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra un acto que acuerda la inadmisión contra lo que la Administración califica de recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de servicio previos.

Es decir, el acto recurrido en el presente procedimiento no es el mismo del que se dice confirmatorio, ni tampoco constituye reproducción del mismo. Ello tiene como consecuencia que el examen de la alegación del Abogado del Estado no ha de llevarse a cabo en sede de inadmisibilidad del recurso, sino que habría de analizarse como cuestión de fondo, al analizar la corrección de la aplicación del Artículo 116 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ,de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones. Por otra parte, la excepción de acto firme y consentido debe ser interpretada de manera restrictiva a fin de hacerla compatible con el artículo 24.1 de la Constitución .

TERCERO:Entrando pues a resolver la cuestión de fondo debatida, hemos de precisar que la controversia que constituye el objeto del presente recurso, ha sido ya resuelta por ésta Sección 7ª TSJM en Sentencia nº 909/2022 dictada en el P.O. 2403/2020 en fecha 27 de Octubre de 2022 ;y en Sentencia nº 957/2022 dictada en el P.O. 2413/2020 en fecha 7 de Noviembre de 2022 ,por lo que en virtud del principio de coherencia interna y unidad de criterio, hemos de aplicar aquí la fundamentación jurídica y consecuencias derivadas de ello que aplicamos en las descritas resoluciones.

Hemos de acudir en primer lugar a las prescripciones de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, que establece en su artículo 1 ºque:

Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública.

Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.

Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada.

Por medio del presente recurso, la recurrente viene a solicitar, en síntesis, que le sea reconocido el derecho al cómputo de antigüedad por años naturales en su anterior condición de personal laboral fijo discontinuo en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en cuyo ámbito estuvo empleado bajo dicha modalidad contractual.

Por su parte, la Administración, mediante una resolución del Subdirector General de Gestión Administrativa de Personal, dictada por delegación del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, le reconoció unos servicios previos prestados como personal laboral en AEAT.

Frente a ello, la recurrente solicita el cómputo en años naturales desde el comienzo hasta el final de la relación contractual en la modalidad de fijo discontinuo. Y para ello alega, en síntesis, el tenor del auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de octubre de 2019, dictado en los asuntos acumulados C-439/18 y C-472/18 ,así como la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2019 .

Pues bien, así las cosas, el análisis del litigio ha de partir necesariamente del examen del citado auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En efecto, conforme al mismo, en síntesis, la cláusula 4, puntos 1 y 2 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial, que figura en el Anexo de la Directiva 97/81/CE , del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial concluido por la UNICE, el CEEP y la CES, debe ser interpretado en el sentido de que se opone a una normativa conforme a la cual, en el caso de los trabajadores fijos discontinuos, sólo se imputan, a efectos del cálculo de la antigüedad requerida para poder percibir trienios en concepto de complementos retributivos, los periodos efectivamente trabajados, excluyéndose por tanto los periodos en los que no se ha trabajado, mientras que esta normativa y esta práctica no se aplican en el caso de los trabajadores a tiempo completo. El TJUE, si bien admite que el cálculo de un complemento retributivo como el trienio sea realizado conforme a una regla pro rata temporis en el caso de trabajo a tiempo parcial, señala que este principio no es aplicable a la determinación de la fecha de adquisición de un derecho a un componente de la retribución, en la medida en que esta depende exclusivamente de la duración de la antigüedad adquirida por el trabajador, pues esta antigüedad se corresponde con la duración efectiva de la relación laboral y no con la cantidad de trabajo realizada durante dicha relación. En consecuencia, el principio de no discriminación entre trabajadores a tiempo parcial y trabajadores a tiempo completo implica que la duración de la antigüedad tenida en cuenta a efectos de la determinación de la fecha de adquisición de la antigüedad para percibir un trienio se calcule para el trabajador a tiempo parcial como si hubiera ocupado un puesto a tiempo completo, tomando en consideración íntegramente los periodos no trabajados. Añadiremos que esta doctrina, como bien apunta el recurrente, ha sido acogida por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en el ámbito de los contratos de trabajo en la modalidad de fijo discontinuo, en una línea jurisprudencial cuyo último exponente es la reciente sentencia de 14 de septiembre de 2022 ,dictada en el recurso de casación para unificación de doctrina número 3465/2019.

Por otra parte, es también jurisprudencia reiterada y conocida del TJUE la que señala que la interpretación que da el Tribunal de Justicia a un norma de Derecho de la Unión, conforme a la competencia que le atribuye el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento, esclarece y precisa, cuando es necesario, el significado y el alcance de ésta tal y como debe o hubiera debido entenderse y aplicarse desde el momento de su entrada en vigor ( sentencias, entre muchas otras, de 27 de marzo de 1980, Denkavit italiana, 61/79 , y de 10 de febrero de 2000, Deutsche Telekom, C-50/96 ).

Además, es también jurisprudencia del TJUE la que afirma que la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco es incondicional y lo suficientemente precisa para poder ser invocada frente al Estado por los particulares ante un juez nacional, de manera que los demandantes en el litigio principal pueden alegar válidamente sus pretensiones de abono de los trienios a los que tienen derecho con carácter retroactivo, basándose directamente en las disposiciones de dicha cláusula ( sentencia, entre otras de 22 de diciembre de 2010, C-444/09 y C-456/09 , Gaveiro Iglesias Torres).

Ciertamente, como apunta la Administración y el Abogado del Estado en su contestación, nos encontramos con un acto previo de reconocimiento de servicios que no es estrictamente objeto del presente recurso contencioso-administrativo, por el que le fueron reconocidos los servicios previos prestados en base al trabajo efectivo, conforme al criterio que es aquí cuestionado. Este acto administrativo se adoptó en base a lo dispuesto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, tras un procedimiento que se inicia a partir de las certificaciones de servicios prestados y se sustancia por la Unidad de Personal del Organismo correspondiente, en el presente caso la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

Ahora bien, también es cierto que, en virtud del principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea corresponde a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidos los órganos administrativos y judiciales, garantizar el respeto de las normas jurídicas de la Unión en el ejercicio de sus competencias ( sentencia del TJUE de 13 de abril de 2010, Wall, C-91/08 ), y también lo es que a falta de normativa de la Unión en la materia, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro regular los procedimientos dirigidos a garantizar la salvaguarda de los derechos que los justiciables deducen del Derecho de la Unión. Sin embargo, ello es a condición de que no sean menos favorables que las aplicables a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). En otras palabras, y en relación con el segundo de los mencionados, el principio de efectividad permite garantizar que los procedimientos internos, a través de los cuales se hacen efectivos los derechos derivados del ordenamiento de la Unión Europea, no priven a los justiciables de los derechos que este ordenamiento les confiere. En definitiva, el efecto directo del Derecho de la Unión Europea, consagrado desde la sentencia de 5 de febrero de 1963, van Gend en Loos, asunto C-26/62 ,no puede ser impedido o dificultado por los procedimientos internos de los Estados miembros. Por tanto, como apunta la sentencia del TJUE de 12 de febrero de 2008, Kempter, asunto C-2/06 ,corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la eficacia de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los justiciables, pero siempre que dicha regulación se acomode a los dos principios antes mencionados.

Pues bien, el anterior razonamiento nos conduce a analizar el cauce procedimental utilizado por la Administración para dar cauce a la petición de la recurrente en relación con el cómputo temporal de los trienios conforme a la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Así, la Administración ha calificado la solicitud del interesado como recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de servicios previos y trienios, y ello conforme al artículo 115.2 de la Ley 39/2015 ,para concluir en su inadmisión por extemporáneo al haber transcurrido el plazo de un mes para su interposición previsto en el artículo 124 del mismo texto legal .Apunta, en este sentido, la Administración que el interesado no interpuso recurso alguno contra la misma, dejando transcurrir el plazo impugnatorio, lo cual determinó que deviniera firme, por lo que no cabe la interposición de recurso alguno contra el referido acto administrativo. Y añade, en cuanto al fondo de la cuestión, que, conforme a la Ley 70/1978, a efectos de antigüedad y trienios de los funcionarios de carrera solo se ha de tener en cuenta el tiempo efectivamente trabajado.

Así las cosas, entiende la Sala que el cauce procedimental utilizado por la Administración no satisface el principio de efectividad que rige la aplicación del Derecho de la Unión Europea, pues, ciertamente, aplicar al presente caso el plazo de reacción de un mes previsto para el recurso de reposición para cuestionar el acto administrativo que establece la duración del trabajo computable a efectos de trienios hace manifiestamente imposible la aplicación de una norma del Derecho de la Unión dotada de efecto directo, tal y como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante una sentencia que ha de hacerse efectiva con efectos retroactivos, como ya hemos señalado. A ello añadimos que si bien la propia jurisprudencia del TJUE ha señalado que los Estados miembros pueden exigir, en nombre del principio de seguridad jurídica, que una solicitud de revisión y revocación de una resolución administrativa firme y contraria al Derecho de la Unión Europea según ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia sea presentada en un plazo razonable ( sentencia del TJUE de 12 de febrero de 2008, Kempter, C-2/06 ), no parece que este principio pueda ser invocado por la Administración para exigir el cumplimiento del plazo que ella misma apunta como aplicable cuando la doctrina del TJUE ha sido fijada con manifiesta posterioridad al transcurso del mismo. En efecto, es cierto que el principio de efectividad no puede llegar hasta suplir íntegramente la pasividad del interesado, conforme a jurisprudencia reiterada del TJUE dictada en asuntos relativos a cláusulas abusivas, cuya ratio entendemos aquí aplicable ( sentencia del TJUE de 17 de mayo de 2022, Unicaja Banco, C- 869/19 ; y sentencia de 6 de octubre de 2009, Asturcom Telecomunicaciones, C-40/08 , entre otras); sin embargo, en el caso aquí enjuiciado, difícilmente puede apreciarse esta circunstancia, por cuanto la solicitud del recurrente fue formulada con fecha 17 de Enero 2020, y el auto del TJUE en el que funda su derecho fue dictado con fecha 15 de octubre de 2019 ,y mucho menos puede imputarse pasividad al mismo por no interponer en su momento recurso en vía administrativa, pues la doctrina del TJUE en la que basa su pretensión fue establecida con posterioridad.

Por otra parte, el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si bien ha reconocido que el carácter firme de una resolución administrativa conduce a la seguridad jurídica y que, en consecuencia, el Derecho de la Unión no impone, en principio, a un órgano administrativo el deber de revisar una resolución administrativa que haya adquirido tal firmeza ( sentencia de 12 de febrero de 2008, Kempter, C-2/06 ), también ha afirmado que la concurrencia de circunstancias particulares puede, en virtud del principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 del TUE , apartado 3, determinar que un órgano administrativo nacional quede obligado a revisar una resolución administrativa que ha adquirido firmeza, para, en particular, tomar en consideración la interpretación realizada posteriormente por el Tribunal de Justicia de una disposición de Derecho de la Unión pertinente ( sentencia del TJUE de 4 de octubre de 2012, Hristo Byankov, C-249/11 ).Y esta obligación ha sido incumplida por la Administración al reconducir la solicitud del interesado a un cauce procesal que hace materialmente imposible el reconocimiento para el interesado de los derechos de derivan del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, según la interpretación del mismo por parte del TJUE.

En consecuencia, entiende la Sala que, puesto que los Tribunales están obligados a garantizar el cumplimiento efectivo del Derecho de la Unión y los procedimientos nacionales no pueden impedir dicho cumplimiento en el sentido de que no pueden privar a los administrados de los derechos que les confiere dicho ordenamiento jurídico, como ha sucedido en el presente caso, en el que el procedimiento administrativo aplicado no garantiza el principio de efectividad, se está en el caso de estimar el presente recurso contencioso-administrativo, reconociendo, por tanto, a la recurrente su derecho a que le computada la antigüedad en su relación laboral previa a su adquisición de la condición de funcionario público por años naturales tanto a efectos económicos (de reconocimiento de trienios) como de promoción profesional, incluidos los periodos de tiempo entre llamamientos en los que no hubo prestación efectiva de servicios, lo que habrá de producir efectos desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa.

Finalmente, indicar que este criterio ha sido confirmado por Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2024,R. Casación 723/2023 (sección cuarta , Sala 3ª)

CUARTO:De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal, no se hace pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo