Sentencia Contencioso-Administrativo 975/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 519/2023 de 03 de julio del 2025

PRIMERO.-Recurre la parte actora contra la Resolución de 1 de enero de 2023 de la Directora del departamento de RRHH de la AEAT que inadmite y desestima su solicitud de reconocimiento de su derecho a percibir los trienios que tenía consolidados por antigüedad como personal laboral, previos a su nombramiento como funcionario de carrera (1 de diciembre de 1994), en la misma cuantía en que percibía en ese periodo por dichos trienios como personal laboral, y al abono de las diferencias no abonadas en los últimos 4 años desde su reclamación administrativa.

Expone la demandante que es funcionaria de carrera obteniendo su nombramiento en fecha 1 de diciembre de 1994, consolidando en ese momento 3 trienios como personal laboral en el grupo C2.

Argumenta que la Administración no debió equiparar entre la antigüedad consolidada como personal laboral y la correspondiente al personal funcionario, sino que debió mantener el quantum que percibía con anterioridad a su funcionarización e invoca para ello las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019, recurso 247/2016 , y de 30 de mayo de 2019, recurso 163/2017, además de las sentencias de diversas Salas de lo Contencioso-Administrativo de varios Tribunales Superiores de Justicia.

Por su parte, el Abogado del Estado interesó la inadmisión del recurso, por dirigirse frente a actos firmes. Subsidiariamente, su desestimación, sin que le asista razón a la parte demandante en lo que se refiere a la forma de su cuantificación y actualización, ni en lo que se refiere al abono de este concepto hacia el futuro, desde la fecha de la solicitud.

SEGUNDO.-Analizando en primer lugar la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por la Abogacía del Estado en nombre de la Administración demandada, conviene tener en cuenta el criterio ya expresado por esta Sección en recientes sentencias de 4 de marzo de 2021 (recurso número 809/2020 )y de 27 de mayo de 2021 (recurso número 613/2020 ),entre otras, en asuntos semejantes al aquí enjuiciado.

Así, en primer lugar, en lo que respecta al motivo de inadmisibilidad fundado en el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional por encontrarnos ante un acto firme y consentido, aprecia la Sala que la Abogacía del Estado incurre en un error jurídico: en efecto, como ya hemos apuntado en las sentencias referidas, el presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra un acto que acuerda la inadmisión contra lo que la Administración califica de recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de servicio previos.

Es decir, el acto recurrido en el presente procedimiento no es el mismo del que se dice confirmatorio, ni tampoco constituye reproducción del mismo. Ello tiene como consecuencia que el examen de la alegación del Abogado del Estado no ha de llevarse a cabo en sede de inadmisibilidad del recurso, sino que habría de analizarse como cuestión de fondo, al analizar la corrección de la aplicación del artículo 116 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ,de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones. Por otra parte, la excepción de acto firme y consentido debe ser interpretada de manera restrictiva a fin de hacerla compatible con el artículo 24.1 de la Constitución .

Por ello, procede rechazar la causa de inadmisión propuesta, ya que las resoluciones a las que el Abogado del Estado se refiere se limitan, por su naturaleza, al reconocimiento de un rango de fechas y número de trienios resultante de las mismas, tiempo de servicios y número de trienios que no se cuestionan.

Por otra parte, no es de recibo entender que la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021, que ha modificado en su Disposición Final Segunda, el artículo Segundo. Uno de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre ,de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, tenga efectos retroactivos, en el sentido de impedir a los interesados el reconocimiento de derechos generados con anterioridad a la misma.

TERCERO.-En cuanto al fondo, el artículo 23.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública ,transitoriamente en vigor en virtud de la disposición derogatoria única del Texto Refundido de la Ley sobre el Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con la disposición final cuarta del mismo texto legal establece que:

1. Las retribuciones de los funcionarios son básicas y complementarias.

2. Son retribuciones básicas:

a) El sueldo, que corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los Cuerpos y Escalas, Clases o Categorías.

b) Los trienios, consistentes en una cantidad igual para cada grupo, por cada tres años de servicio en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría. [...]

Los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre ,de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la redacción aplicable al presente litigio; es decir, la anterior a la reforma operada en virtud de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, establece que:

Artículo primero:

Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública.

Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.

Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado unos tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada.

Artículo segundo:

Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Dos. Cuando los servicios computables a que se refiere el punto tres del artículo anterior no lleguen a completar un trienio al pasar de una a otra esfera de la Administración pública, serán considerados como prestados en esta última, para así ser tenidos en cuenta, a efectos de trienios, según la legislación que resulte aplicable siguiendo el orden cronológico de la prestación de los servicios sucesivos.

Por su parte, el artículo 1 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio ,por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración pública, establece que:

Uno. A efectos de perfeccionamiento de trienios, se computarán todos los servicios prestados por los funcionarios de carrera en cualquiera de las Administraciones públicas citadas en el artículo primero de la Ley setenta/mil novecientos setenta y ocho, de veintiséis de diciembre, sea el que fuere el régimen jurídico en que los hubieran prestado, excepto aquellos que tuvieran el carácter de prestaciones personales obligatorias.

Y el artículo 2 del citado Real Decreto establece en su apartado uno que:

Los servicios previos reconocidos se acumularán por orden cronológico y se procederá a un nuevo cómputo de trienios y a su valoración.

CUARTO.-La resolución del presente litigio, con las particularidades que se refieren al presente caso, como más adelante se pondrá de relieve, debe partir necesariamente de las recientes sentencias del Tribunal Supremo dictadas con fecha 21 de mayo de 2019, en el recurso de casación 247/2016 ,y 30 de mayo de 2019, en el recurso de casación 163/2017 que han venido a resolver el núcleo de la cuestión aquí suscitada.

Así, la primera de las sentencias mencionadas señala, en su fundamento jurídico sexto, que:

La antigüedad como funcionario es una cualidad de tal condición y va unida a la adquisición de la categoría funcionarial, lo que se produce mediante el correspondiente nombramiento tras superar el procedimiento selectivo de acceso que en cada caso se trate, como resulta del artículo 62 del Estatuto Básico del Empleado Público. Por tanto, el personal laboral funcionarizado será funcionario desde la fecha en que adquiere esa condición, sin que el reconocimiento de servicios efectivos como contratado suponga la condición funcionarial ni por lo tanto antigüedad alguna con tal carácter.

Distinto del anterior concepto es el de antigüedad a efectos retributivos, que se plasma en el concepto retributivo de trienios, con el cual se está haciendo referencia a la totalidad de los servicios efectivos prestados, desempeñando plaza o destino, en cualquiera de la esferas de la Administración a las que se refiere la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, tanto en la condición de funcionario, de carrera o de empleo, como en régimen de contratación administrativa o laboral, trienios que se devengan aplicando a los mismos el valor que corresponda atendiendo al cuerpo, escala o plaza en la que se hubieran completado.

Los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. No es así un concepto retributivo referido o relacionado con la pertenencia actual a un determinado grupo, desempeño de un puesto y otras circunstancias, sino vinculado al hecho objetivo de haberse alcanzado determinado tiempo de servicios en concretas circunstancias, por lo que su valoración ha de referirse en todo caso a tales condiciones determinantes de su nacimiento, es decir, al Cuerpo o Grupo al que pertenecía el funcionario cuando se devengó el trienio.

Y, al resolver ahora la cuestión planteada por la sección de admisión debemos mantener este mismo criterio, que no queda limitado en exclusiva a los supuestos de promoción en la carrera profesional funcionarial, sino que es perfectamente trasladable al supuesto referido a cuál debe ser la cuantía con la que deben retribuirse los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos.

Quienes han accedido a la función pública mediante un proceso de "funcionarización", como consecuencia de la prestación de servicios a la Administración Pública en régimen laboral, y una vez que han accedido a la condición de funcionarios de carrera, quedan sujetos plenamente al régimen estatutario de la Función Pública y, en lo que aquí interesa, al artículo 1.3 de la Ley 70/78 ,que les reconoce los servicios prestados, y al artículo 2.1, que establece la forma en que debe realizarse el reconocimiento. Tales preceptos deben aplicarse por igual en todos los supuestos de reconocimiento posibles que contempla la norma.

Efectivamente, si interpretamos y aplicamos el artículo 2.1 de la Ley 70/1978 en los términos que se pretenden por la administración recurrente respecto de quien es personal funcionario y antes personal laboral, deberíamos llegar también a la conclusión de que los trienios perfeccionados en un Cuerpo, Escala, plantilla o plaza funcionarial diferente al que luego se adquiera deberían ser valorados aplicando ese criterio de "funciones análogas", y eso es precisamente lo que niegan las sentencias ya dictadas por esta Sala y que no atiende a ese criterio sino al del momento de su perfección.

Por todo ello, el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.

En definitiva, el Alto Tribunal, ha determinado el modo en el que han de cuantificarse los trienios del personal funcionarizado derivados de los servicios laborales previos para la Administración en el sentido que han de serlo en la cuantía en que los mismos fueron perfeccionados durante la relación laboral.

En consecuencia, es claro que, conforme a la normativa más arriba expuesta, se han de reconocer, a efectos de trienios, los servicios prestados en las distintas Administraciones, cualquiera que sea el régimen jurídico en que tales servicios se hubiera prestado (funcionario de empleo, eventual o interino, contratado administrativo o laboral).

En cuanto a la actualización de las cuantías correspondientes a la retribución por antigüedad que aquí se reconoce, esta Sala ya ha puesto de manifiesto, entre otras, en la sentencia ya señalada, en asuntos idénticos que el que aquí nos ocupa, que las cantidades a percibir en concepto de antigüedad consolidadas como personal laboral, no afectadas por la prescripción, a partir de las cuales se determinan las diferencias retributivas a percibir por el recurrente, se han de incrementar anualmente conforme a la sucesivas Leyes de Presupuestos.

Finalmente, entiende la Sala que la pretensión referida al pago de los intereses legales ha de ser estimada, y los mismos han de computarse desde la fecha de la reclamación administrativa, pues, contra lo que entiende la Administración, nos encontramos ante intereses de carácter indemnizatorio o compensatorios, que tiene como finalidad restablecer el desequilibrio producido en el patrimonio del deudor como consecuencia de la indisponibilidad de una suma que se encuentra indebidamente en poder del acreedor, que son diferentes, por tanto, de los intereses moratorios a los que hace referencia el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

QUINTO.-Los efectos económicos de este reconocimiento proceden desde los cuatro años anteriores a la reclamación efectuada en vía administrativa, y en adelante, si bien la cuantía que corresponda percibir al recurrente por el complemento retributivo de referencia deberá fijarse, caso de discrepancia al respecto, en ejecución de Sentencia.

Finalmente, en cuanto a la alegación del Abogado del Estado relativa la imposibilidad de reclamar cantidad alguna tras la Ley 11/2020, de 30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2021, diremos, como hemos indicado en numerosas sentencias, que el Tribunal Supremo, en Sentencia 266/2024, de 19 de febrero de 2024 ,ha señalado:

"En efecto, la tercera cuestión se centra en la interpretación del artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021, interpretación a propósito del principio de irretroactividad recogido en el artículo 2.3 del Código Civil ,que fija una regla general: las leyes no tienen efecto retroactivo salvo si la ley innovadora dispone lo contrario. Así, de concurrir esa excepción, la ley innovadora puede incidir en situaciones jurídicas nacidas al amparo de la ley anterior, salvo que se trate de disposiciones sancionadoras o limitadoras de derechos por razón del artículo 9.3 de la Constitución .

A propósito de esa excepción habrá que ponderar su alcance según que los efectos de las situaciones nacidas conforme a la ley anterior estén ya consumados, o iniciados bajo la ley previa estén desarrollándose bajo la nueva o, en fin, se trate de efectos que se desarrollarán por entero ya bajo la vigencia de esa ley innovadora. El Tribunal Constitucional -por todas, la sentencia 20/2016 - nos dice que la retroactividad se prohíbe si la ley innovadora incide en efectos jurídicos ya consumados o consolidados nacidos al amparo de la ley anterior, regla sólo enervable de concurrir exigencias cualificadas del bien común, no así en las otras situaciones.

Dicho esto, tenemos que la LPGE 2021, reformó el artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 con esta novedad: "Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas". Esa novedad introducida por LPGE 2021 no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo".

Al ser esto así, hemos de concluir, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario que, como la LPGE 2021 no previó retroactividad alguna, deducimos que su novedad opera ad futurum, luego para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos.

Finalmente, se ha de indicar que la declaración del derecho de abono "en adelante" debe entenderse como de carácter puramente declarativo, con la limitación que ello lleva aparejado, esto es, la de carecer de efectos económicos ejecutivos y no incorporar una codena futura al pago ( artículo 220 de la LEC ), sino que se trataría de un pronunciamiento para desvanecer cualquier incertidumbre o inseguridad jurídica, sin alcance ejecutivo respecto de los efectos económicos que pudieran producirse después de la presente Sentencia,

SEXTO.-De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la Administración demandada, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 euros por todos los conceptos comprendidos en ellas, más IVA si procediere, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,