Sentencia Contencioso-Administrativo 551/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 243/2023 de 30 de mayo del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso y alegaciones de las partes.

1.1º.- El objeto del recurso.Se recurre contra la resolución de inadmisión de la reclamación del abono de trienios reconocidos como personal laboral en la cuantía correspondiente al momento en que se perfeccionaron. Dice la mencionada resolución:

a.- Que entiende que es un recurso de reposición contra la resolución que reconoció los trienios y fue dictada en su día.

b.- Al entenderlo así, considera que el recurso es extemporáneo tras recordar que cada una de las nóminas configura un acto jurídicamente relevante y expone los criterios jurisprudenciales que considera que avalan su postura.

c.- Señala, igualmente, que la interpretación del Tribunal Supremo no cabe al existir una interpretación legislativa auténtica.

d.- Pone de relieve la existencia de una reclamación previa que fue desestimada y que no fue recurrida.

1.2º.- La demanda.Sostiene la parte demandante que forma parte del cuerpo general administrativo de la AEAT, habiendo desempeñado con anterioridad sus funciones en régimen laboral para el citado organismo hasta resolución de 15 de noviembre de 2012, fecha en la que fue funcionarizada.

En el cuerpo de su demanda insta la aplicación de la doctrina consolidada del Tribunal supremo y recuerda jurisprudencia consolidada de esta sección en la que se manifiesta que la extemporaneidad declarada no es conforme a derecho, accediendo a reclamaciones similares, así como entendiendo que las nóminas no son actos administrativos y que no hay retroactividad en las mismas.

Concluye cuantificando la reclamación en la cantidad reclamada.

1.3º.- La contestación de la administración.La administración se opone a la reclamación. Argumenta:

a.- La inadmisibilidad por acto firme y consentido.

b.- Que, caso de estimar la demanda, debe limitarse a un periodo de 4 años.

c.- Que no puede reconocerse a futuro, por el cambio de la ley 70/1978 con la ley 11/2020.

SEGUNDO.- Sobre la inadmisibilidad instada por la administración.

2.1º.-La administración insta la inadmisibilidad del recurso. La Sala no comparte dicha pretensión de inadmisibilidad, con independencia de los efectos que se dirán.

2.2º.-Así, el acto que se impugna es de inadmisibilidad por considerar que la petición realizada es reproducción de uno anterior definitivo y firme. Ese acto ha sido recurrido en tiempo y forma y ese mismo acto será correcto o no lo será, pero la valoración que el mismo hace no es reproducción de otro anterior definitivo y firme, sino que es una evaluación autónoma de una pretensión del interesado que será o no será conforme al ordenamiento jurídico.

Como dice la STS 21-6-2004, rec. 2567/2002, "de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala, para pueda apreciarse la inadmisión por "acto consentido" es necesario que entre el anterior, que se dejó que adquiriera firmeza por falta de recurso, y el ulterior objeto de impugnación haya la plena identidad, sin que éste segundo adicione elemento alguno que no esté ya en el primero. O, dicho en otros términos, la inadmisibilidad con base en el consentimiento de un acto previo que tiene como fundamento la propia seguridad jurídica solo puede apreciarse cuando entre los actos considerados exista una cabal identidad de contenido y de los elementos objetivos y subjetivos. En definitiva: que el contexto de ambas decisiones sea idéntico, de manera que el de la segunda reproduzca el de la primera; que ambas se hayan dictado en presencia de los mismos hechos y con base en los mismos argumentos; que la segunda decisión recaiga sobre pretensiones resueltas de un modo ejecutivo por la resolución anterior y con relación a idénticos interesados; y, por último, que en la segunda no se amplíe la primera con declaraciones esenciales ni se dicte por distintos fundamentos".

En el mismo sentido, la más reciente STS 310/2024, de 26 de Febrero (Rec. 323/2022) dice "La sentencia del Tribunal Constitucional 132/2005, de 23 de Mayo , al ocuparse de esta causa de inadmisión afirma que:"La constitucionalidad de esta causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos que, prevista en la actualidad en el art. 28 de la Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA) de 1998) (precepto éste que sustituye al art. 40 a) de la vieja LJCA de 1956 ), es expresión del principio de seguridad jurídica (punto V de la exposición de motivos de la LJCA/1998), ha sido expresamente admitida por este Tribunal. Hemos afirmado, en concreto, que: "el artículo 24.1 de la Constitución garantiza el acceso a la justicia en la defensa de los derechos e intereses legítimos, y garantiza como contenido normal el que se obtendrá una resolución de fondo. De aquí que las causas de inadmisión, en cuanto vienen a excluir el contenido normal del derecho, han de interpretarse en sentido restrictivo después de la Constitución. Desde esta perspectiva, el art. 40 a) LJCA (de 1956 ) tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros" ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, F. 3 c ), y 48/1998, de 2 de marzo , F. 4; y en similar sentido SSTC 143/2002, de 17 de junio , FF. 2 y 3 , y 24/2003, de 10 de febrero , F. 4 ). Con anterioridad la STC 24/2003, de 10 de febrero , había señalado lo siguiente: Según dispone el artículo 28 LJCA , "no es admisible el recurso Contencioso- Administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma". Para comprender el sentido de esta regulación debe tenerse en cuenta que los actos confirmatorios ---al igual que ocurre con los reproductorios a los que se refiere también el precepto legal que estamos examinando--- no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen estos plazos. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el artículo 28 LJCA establezca --- como antes establecía el artículo 40 a) LJCA/1956 --- que no es admisible el recurso Contencioso-Administrativo respecto de este tipo de actos. En definitiva, las mismas razones de seguridad jurídica que justifican la preclusividad de los plazos procesales son las que justifican que dichos plazos no puedan reabrirse forzando la producción de un acto cuyo contenido es el mismo que otro anterior que es firme por no haber sido recurrido en tiempo o forma. De este modo la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio de seguridad jurídica ---que es, además, un principio constitucional ( artículo 9.3 Constitución Española )--- sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, puedo ser impugnad".

2.3º.-Por tanto, y sin perjuicio de que el mismo sea o no conforme a derecho, no estamos ante un caso de inadmisibilidad del recurso contencioso conforme al art. 28 LJCA, sino ante la revisión jurisdiccional de la corrección de un acto que inadmite el recurso administrativo conforme al art. 116.c LPAC que es un acto diferente del que se considera como definitivo y firme, con una causa distinta y una aplicación de ordenamiento también distinta.

2.4º.- En conclusiónla pretensión de inadmisibilidad no puede ser acogida.

TERCERO.- Sobre los hechos relevantes para la resolución de la presente controversia.

Como antes hemos señalado, vamos a tomar como base el propio relato de hechos que consta en su demanda. Así:

1.- El hoy demandante fue personal laboral de la AEAT desde la fecha de 6 de Octubre de 2008.

2.- La AEAT procedió a modificar su régimen estatutario en fecha de 15 de noviembre de 2012, pasando a una relación funcionarial regida por el derecho administrativo.

3.- En fecha de 15 de Noviembre de 2012 se adecuaron los trienios reconocidos a su categoría funcionarial, asimilando los mismos en su cuantía a la equivalente de la categoría que le correspondía.

4.- Que el 19 de Septiembre de 2019 se presentó reclamación para que se abonaran los trienios conforme a las cuantías perfeccionadas como personal laboral.

5.- Que el 4 de Febrero de 2021 se notificó resolución expresa desestimatoria inadmitiendo la reclamación por extemporánea.

6.- Que en fecha de 7 de Noviembre de 2022 volvió a presentar reclamación sustancialmente igual, siendo resuelta por la administración mediante la resolución que aquí se impugna.

CUARTO.- Sobre la inadmisibilidad de su reclamación y los efectos que debe tener la misma.

Sobre esta cuestión ya nos hemos pronunciado en alguna otra ocasión. La firmeza de un acto resolutorio de una reclamación de trienios o de retribuciones periódicas no extingue el derecho a las mismas, pero sí que tiene efectos preclusivos respecto de las ya devengadas anteriormente a dicho acto.

En este sentido nos hemos pronunciado, entre otras, en la STSJ de Madrid, sec. 7ª, 414/2013, de 22 de marzo (Rec. 1625/2011) en la que dijimos que "Así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores. En consecuencia, solo puede considerarse acto firme y consentido, la resolución de la D.G.P. que dio respuesta a la primera o a la anterior reclamación, denegada por la Administración, que alcanzará, según lo solicitado la primera vez por el ahora recurrente, solo hasta la fecha en la que fue presentada la solicitud ante la Administración que dio lugar a la resolución firme y consentida o, en su caso, a la posterior resolución judicial".

Es decir, una cosa es que no determine la pérdida de derechos retributivos derivados de la ley y, otra distinta, que no tenga ningún tipo de efectos de cara a las cuantías que hayan sido reclamadas o que se permita la duplicidad de reclamaciones, pues como hemos visto se considera que tiene efectos preclusivos respecto de todas las cuantías que se hayan devengado con anterioridad a la fecha de presentación de la solicitud desestimada en firme.

En conclusiónlos efectos de haber dejado firme y consentida aquella resolución se limitan a los anteriores a la fecha de la solicitud y no determinan la inadmisión como señala la administración. Eso sí, la reclamación, por tanto, habrá de ser parcialmente desestimada en aquella parte afectada por el acto firme y consentido.

QUINTO.- La procedencia de la reclamación de los trienios.

5.1º.- Criterio de la sección sobre este tipo de reclamaciones.Sobre esta cuestión ya nos hemos pronunciado en diferentes ocasiones. Así hemos venido diciendo, como en el PO 634/2022 que "el Fundamento de Derecho Primero hemos descrito, de manera sucinta, las alegaciones que efectúa la parte actora en favor de la concreta pretensión que ejercita en su escrito de demanda, entre las que destaca la relativa a los pronunciamientos que ha efectuado nuestro Tribunal Supremo en Sentencias de 21 de Mayo de 2019 (Recurso de casación 247/2016 ) y 30 de Mayo de 2019 (Recurso de casación 163/2017 ) sobre la interpretación a dar de los artículos 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978 o, dicho de otro modo, fijando como Doctrina Legal que: " ... el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral les sean abonados tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuanti?a correspondiente en que fueron perfeccionados".

En definitiva, el Alto Tribunal, en las antedichas Sentencias, determina el modo de cuantificación de los " trienios " del personal funcionarizado derivados de los servicios laborales previos para la Administración, señalando que deben serlo en la cuantía en que aquéllos fueron perfeccionados durante la relación laboral.

Las dos Sentencias del Tribunal Supremo de que se viene haciendo mención han interpretado el artículo 2.1 de la Ley 70/1978 , en su redacción anterior a la modificación operada por la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. Con ellas podía considerarse sobreseído el problema central de la cuantía a percibir en concepto de trienios reconocidos como personal laboral al servicio de administraciones y entes públicos tras adquirirse la condición de funcionario.

Bastará, para nuestro propósito, trasladar los párrafos más relevantes en que se contienen las declaraciones de la primera de las Sentencias de referencia, la de 21 de Mayo de 2019 (Recurso de casación 247/2016 ), pues la segunda , de 30 de Mayo próximo siguiente (Recurso de casación 163/2017 ), es esencialmente una rememoración de la primera, con cita textual extensa de su contenido.

Dice así en el Fundamento de Derecho Sexto:

"(...) el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral les sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados".

Y a efectos de artículo 93.1 Ley 29/1998, de 13 de Julio , de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, esto es, a los de fijar la interpretación del artículo 2.1 de la Ley 70/1978 , declara en el Fundamento de Derecho Séptimo que:

"(...) el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral les sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados".

En definitiva, el Alto Tribunal, ha determinado el modo en el que han de cuantificarse los trienios del personal funcionarizado derivados de los servicios laborales previos para la Administración en el sentido que han de serlo en la cuantía en que los mismos fueron perfeccionados durante la relación laboral.

A este respecto no debemos omitir un detalle: la Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha dictado la Circular C.A. 8.2020 en la que, recordando la interpretación de la Ley 70/1978 contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo anotadas, declarando el derecho del personal funcionario a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, autoriza el allanamiento de la Abogacía del Estado en la medida en que resulta aplicable a los recursos que afecten al Ministerio, en ese caso concreto, de Asuntos Exteriores.

Al propio tiempo existe, también, un Informe del Subdirector General de Consultoría, Asesoramiento y Asistencia de Recursos Humanos del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 10 de septiembre de 2020, reconociendo la aplicación del criterio interpretativo fijado por el Tribunal Supremo.

De igual manera en otros asuntos tramitados ante esta propia Sección, previa autorización del Subdirector General de los Servicios Contenciosos de la Abogacía General del Estado ( artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de Noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas ) y previa consulta a los órganos administrativos interesados, se han presentado escritos de allanamiento a las pretensiones de los respectivos demandantes (por todos, recursos 830/2020 y 2369/2020), bien es verdad que se trata de demandas planteadas por funcionarios que prestan servicios en órganos de la Administración General del Estado, mientras hoy nos encontramos ante una demanda planteada por un funcionario al servicio de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que por su naturaleza goza de personalidad jurídica propia y autonomía de gestión.

En segundo lugar, en cuanto a la actualización de las cuantías correspondientes a la retribución por antigüedad que aquí se reconoce, esta Sala ya ha puesto de manifiesto, entre otras, en la sentencia ya señalada, en asuntos idénticos que el que aquí nos ocupa, que las cantidades a percibir en concepto de antigüedad consolidadas como personal laboral, no afectadas por la prescripción, a partir de las cuales se determinan las diferencias retributivas a percibir por el recurrente, se han de incrementar anualmente conforme a la sucesivas Leyes de Presupuestos".

Por tanto, entendemos, que la hoy demandante tiene derecho al cobro de esos trienios que fueron consolidados como personal laboral en las cuantías en las que estos estaban determinadas y con las actualizaciones derivadas de las leyes de presupuestos.

Cabe añadir que reconocemos los intereses legales en los casos en que la estimación sea completa al tratarse de cantidades líquidas.

5.2º.- Novedades jurisprudenciales.A mayor abundamiento la STS 266/2024, de 19 de Febrero (rec. 4532/2022)

"1. La primera cuestión de interés casacional surge a propósito de lo que en la instancia se planteó como causa de inadmisibilidad pese a que va ligada al fondo. Decimos esto porque lo desestimado, primero por silencio y luego por acto expreso, no es una reclamación referida tanto a la cuantía de los trienios consolidados como personal laboral ni al número de trienios, sino al presupuesto, esto es, al reconocimiento del derecho a seguir percibiendo los trienios ya consolidados en la cuantía reconocida al personal laboral. Y es más, el acto expreso no rechaza la reclamación invocando que se ataque un acto firme sino por razones de fondo y esas razones son las que centran este litigio.

2. A lo anterior añádase que este planteamiento es el que ha venido siguiendo esta Sala al estimar los recursos de casación, precisamente de la Junta de Extremadura, y en su favor, frente a sentencias que, ex artículo 81.1.a) de la LJCA , rechazan los recursos de apelación por falta de cuantía, por no alcanzar los 30.000 euros. Así, para sostener su recurribilidad venimos reiterando que la controversia no se centra tanto en el cálculo de la cuantía de los trienios, sino, si en caso de funcionarización del personal laboral, los trienios consolidados deben percibirse en la cuantía que se percibían como contratado laboral o ya todos como funcionario.

3. Que lo debatido es una cuestión sustantiva ligada al régimen retributivo de los funcionarios lo evidencian las otras dos cuestiones de interés casacional. Así, en cuanto a la segunda, se nos plantea a qué plazo de prescripción debe estarse, si al general de los créditos frente a las Administraciones, o al que rige en el ámbito de las relaciones laborales, para lo que sería aplicable el artículo 59.1 del Estatuto de los Trabajadores , conforme al cual "[l] as acciones derivadas del contrato de trabajo que no tengan señalado plazo especial prescribirán al año de su terminación"

4. En este caso entendemos que rige el plazo general del artículo 25.1.a) de la LGP , pues el litigio no surge en el curso de una relación laboral sino que tiene su origen en una relación laboral ya extinguida pero que incide en el curso de una relación funcionarial nacida tras extinguirse la laboral. Así, lo controvertido se refiere a un aspecto concreto del estatuto funcionarial, esto es, al alcance del derecho al reconocimiento de los servicios previos prestados antes de adquirir la condición de funcionario, y todo a los efectos del artículo segundo de la Ley 70/1978 , norma que forma parte del sistema de fuentes del ordenamiento funcionarial. En fin, lo dicho queda aún más en evidencia si atendemos a la tercera cuestión de interés casacional.

5. En efecto, la tercera cuestión se centra en la interpretación del artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021, interpretación a propósito del principio de irretroactividad recogido en el artículo 2.3 del Código Civil , que fija una regla general: las leyes no tienen efecto retroactivo salvo si la ley innovadora dispone lo contrario. Así, de concurrir esa excepción, la ley innovadora puede incidir en situaciones jurídicas nacidas al amparo de la ley anterior, salvo que se trate de disposiciones sancionadoras o limitadoras de derechos por razón del artículo 9.3 de la Constitución .

6. A propósito de esa excepción habrá que ponderar su alcance según que los efectos de las situaciones nacidas conforme a la ley anterior estén ya consumados, o iniciados bajo la ley previa estén desarrollándose bajo la nueva o, en fin, se trate de efectos que se desarrollarán por entero ya bajo la vigencia de esa ley innovadora. El Tribunal Constitucional -por todas, la sentencia 20/2016 - nos dice que la retroactividad se prohíbe si la ley innovadora incide en efectos jurídicos ya consumados o consolidados nacidos al amparo de la ley anterior, regla sólo enervable de concurrir exigencias cualificadas del bien común, no así en las otras situaciones.

7. Dicho esto, tenemos que la LPGE 2021, reformó el artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978 con esta novedad: " Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas". Esa novedad introducida por LPGE 2021 no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo.

8. Llevado lo expuesto al caso de autos, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario y siempre antes de la reforma de la Ley 70/1978, se nos plantea si debe seguir percibiéndolos en la cuantía -superior- propia de la relación laboral en la que se consolidaron o bien, tras la reforma, mantener su percepción en la cuantía -inferior- ya como de funcionario. Pues bien, la clave está en que la LPGE 2021 no previó retroactividad alguna, de lo que deducimos que su novedad opera ad futurum, luego para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos".

5.3º.- Conclusión sobre su reclamación.Por ello hemos de reconocer los derechos reclamados, limitándonos a lo que se nos ha pedido conforme al art. 33.1 LJCA, siendo procedente de esta manera la reclamación efectuada en la demanda de las cuantías por estos conceptos desde la fecha de la primera reclamación (19 de septiembre de 2019) hasta el límite final que la misma señala en su propia demanda.

SEXTO.- Pronunciamientos, costas y recursos.

6.1º.-Procede estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo ( art. 70.2 LJCA) y anulando la resolución ( art. 71.1.a LJCA) , reconocer el derecho reclamado en la parte no afectada por el acto firme y consentido ( art. 71.1.b LJCA) .

6.2º.-No se imponen las costas por ser parcial la estimación.

6.3º.-Frente a la presente cabe recurso de casación ( art. 86.1 LJCA) .

Por todo ello, viendo los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. El Rey y en uso de la potestad que nos confiere la Constitución Española,