Sentencia Contencioso-Administrativo 690/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 925/2023 de 12 de diciembre del 2024

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. Laguna Alonso en representación de DON Jose Daniel contra la denegación por silencio de dos solicitudes de emisión del certificado acreditativo del silencio administrativo presentadas ante la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública del Ministerio de Justica en el curso de un procedimiento de solicitud de nacionalidad española de origen sefardí

El aquí recurrente de nacionalidad argentina, presentó solicitud en fecha 3 de marzo de 2020 de nacionalidad española por ser de origen sefardita y en base a la ley 12/2014, aporta la documentación que considera pertinente.

En fecha 24 de abril de 2022 solicita certificado de acto presunto positivo por doble silencio. Al no obtener respuesta a su petición inicial, el interesado interpuso recurso de alzada en fecha 21 de agosto de 2022 contra dicha desestimación presunta.

Consta en el expediente el informe de antecedentes de policiales emitido en base al art. 2.4 de la ley 12/2015, emitido por el Ministerio del Interior, fechado el 10 de octubre de 2022, por lo que se procede a dictar resolución de 3 de mayo de 2023, denegando la solicitud de nacionalidad española.

El interesado interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación por silencio de las dos solicitudes de emisión del certificado acreditativo de silencio administrativo.

La demanda alega que había firmado acta de notoriedad para la acreditación de su condición y vinculación con España y no obtuvo respuesta a su petición. Por ello solicitó certificado de silencio administrativo y no obtuvo respuesta, de modo que entiende que su petición es desestimada y con fecha 21 de agosto de 2022 interpuso recurso de alzada, y no constando resolución solicitó nuevamente certificado de silencio

Se refiere a la resolución denegatoria de 3 de abril de 2023 y su contenido y motivos

Alega doble silencio administrativo. Y se refiere a que la administración recibió los informes y desde el 18 de septiembre de 2020 debían computarse los plazos y alega que en el expediente constan solicitudes de informes policiales, constando varios de ellos. Y no resolvió ni notificó al interesado la situación.

Alega que recurre frente a la inactividad de la Administración para condenar a que emita los certificados de silencio administrativo. Y se refiere a su derecho a conocer el estado de su procedimiento. Alega que la resolución desestimatoria es improcedente. Y se refiere al silencio administrativo, art. 24 de la ley 39/2015.

Aduce que la Administración recibió los informes el 17 de julio de 2020, y tenía plazo para resolver hasta el 18 de octubre de 2021 . el 29 de abril de 2022 solicita el certificado de silencio y no se remite respuesta. Presenta recurso de alzada en fecha 21 de agosto de 2022 y no resuelve. Y el 3 de mayo de 2023, opta por resolver cuando ya se había producido el silencio positivo.

Solicita la estimación y que se conceda la nacionalidad española pretendida o en su caso se ordene expedir los certificados por silencio administrativo.

SEGUNDO- EL Abogado del Estado alega inadmisibilidad del recurso por tratarse de cuestiones ajenas a la Jurisdicción, pues la nacionalidad española es un tema civil. Y el efecto de este recurso es la obtención de la nacionalidad española.

Alega inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente su desestimación. Rechaza que se hubiera producido silencio positivo alguno . El recurrente solicitó la nacionalidad española por carta de naturaleza . alega que no cabe recurso frente a inactivad de la Administración puesto que no se emite el certificado al no haberse producido el silencio

Se refiere a la Disposición Final primera de la ley 12/2015 y a la necesidad de contar con los informes previstos en el art. 2.4 siendo recibido el último informe en octubre de 2022. No se había producido silencio cuando se dicta la resolución.

Se refiere a los efectos del silencio que es la obtención de la nacionalidad. Hace mención de la resolución de 3 de abril de 2023.

TERCERO- en primer lugar, es preciso acotar el recurso para examinar su objeto concreto. las menciones que se hacen a la resolución de 3 de abril de 2023 no pueden acogerse. Esta resolución no es la impugnada y en todo caso, la naturaleza de la misma, denegando la nacionalidad española pretendida, son ajenas a esta Jurisdicción que no puede pronunciarse sobre este punto, tal como se ha venido exponiendo de manera reiterada. la jurisdicción contencioso-administrativa sólo es competente en supuestos de nacionalidad por residencia, pero no por carta de naturaleza, y la Sala Especial de Conflictos del TS ha sido clara al respecto en auto de 8 de octubre de 2020.

No puede esta Sala en modo alguno examinar este punto, pero, además, la resolución de 3 de mayo de 2023 no es la impugnada, puesto que el recurso se acota en el escrito de interposición. Las menciones que hace la recurrente sobre dicha resolución y sus motivos no pueden ser examinandos en esta Sentencia.

Por tanto, el único punto objeto de debate es el relativo al certificado de silencio administrativo, tema sobre el que sí se ha pronunciado esta Sección en otros supuestos, y sobre el que no concurre falta de Jurisdicción.

De este modo, no puede inadmitirse el recurso, pero el mismo se contrae a los actos concretos impugnados en su momento, sobre los que esta Sala tiene competencia para pronunciarse. El recurso se dirige contra la denegación por silencio administrativo de las dos solicitudes de emisión del certificado acreditativo de silencio administrativo, uno frente a la falta de respuesta a la petición inicial, y otro frente a la falta de respuesta del recurso de alzada. y éste es el único objeto d este recurso en el que no puede ser examinado el tema de fondo, ni la resolución expresa dictada en abril de 2023.

El petitum de la demanda de que se le conceda la nacionalidad española no puede estimarse en modo alguno puesto que la resolución denegatoria no es el objeto del recurso y sobre todo, porque esta Jurisdicción no es la competente en un supuesto de nacionalidad por carta de naturaleza, como es el examinado. El interesado debería agotar la vía y acudir a la Jurisdicción Civil ordinaria, no constando que tal situación se haya producido, pero es cuestión ajena a este recurso. Y sobre este punto concreto, el recurso sería inadmisible.

CUARTO- sentado este punto de partida, según consta en el expediente remitido, el interesado presentó solicitud de concesión de nacionalidad española por carta de naturaleza en base a la Ley 12/2015. Se inicia expediente y en el mismo consta informe emitido en fecha 10 de octubre de 2022 relativo a la situación del interesado, que no reside en España y demás datos que se recogen en el mismo. Constan otros informes previamente, referidos a una solicitud de nacionalidad por residencia, sin que la Sala tenga referencias al respecto. Por tanto, se tiene en cuenta el informe policial remitido en fecha 10 de octubre de 2022, relativo a la petición concreta

Consta resolución desestimatoria de fecha 3 de mayo de 2022 que deniega la petición por cuestiones de fondo.

El recurrente plantea en su demanda que había solicitado la nacionalidad en 2020 y por ello transcurrido el plazo previsto sin haber obtenido respuesta, interpuso recurso de alzada en fecha 21 de agosto de 2022, y al no haber recibido respuesta solicita certificado de acto presunto. Dirige su recurso contra la "inactividad de la Administración" al no haberse emitido el citado certificado.

El Abogado del Estado alega que el recurso es inadmisible puesto que no se produce un supuesto de inactividad de la Administración como se alega y no se han cumplido los trámites al respecto.

El art. 22.1 de la LJCA dispone:

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración

La base de su petición se centra en que no se ha emitido certificado de acto presunto de doble silencio como pretende.

De este modo, en el presente recurso se "mezclan "dos conceptos, puesto que el interesado dirige el mismo contra la inactividad de la Administración para emitir un certificado de acto presunto, pero pretende que se reconozca el doble silencio que entiende que se ha producido.

El tema se centra por la propia recurrente en la concurrencia de silencio positivo por el doble silencio que ha tenido lugar en este caso.

La sentencia de esta Sala, sección 1ª dictada en recurso 84/2015 en la que se dice en relación a la inactividad:

El artículo 29.1 de la LRJCA dispone que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Como ha asumido el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de octubre de 2014 (casación 3474/20139 ) el precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA

En el caso examinado, el interesado ha solicitado un certificado de doble silencio y al no obtener respuesta directamente recurre contra lo que considera "inactividad de la Administración". En base a la doctrina señalada, lo cierto es que ha de partirse de un acto, contrato o convenio, cuya existencia no sea controvertida, para poder solicitar, una vez comprobado el título, que se cumpla esa prestación concreta.

No es el caso que se examina puesto que no existe un acto no controvertido, ya que lo es la base de la petición, el certificado de doble silencio a que se refiere el recurrente en su solicitud, y lo es por todos los motivos que se examinarán a continuación.

A ello se añade que no se ha pedido otra actividad que la emisión del propio certificado, lo que en realidad hace cuestionar que se trate de un supuesto del art. 29 de la LJCA puesto que no hay un acto previo que deba cumplirse con toda claridad. De hecho, la resolución expresa está fechada el 3 de mayo de 2023.

No obstante, dado que la demanda mezcla tanto la inactividad como el silencio positivo que en realidad pretende, debe examinarse este extremo para un adecuado análisis del mismo. Es decir, no procede de entrada inadmitir el recurso sino examinar si concurren los elementos que sirven de base a la pretensión, teniendo en cuenta que se incluyen y mezclan los conceptos de inactividad y doble silencio, debiendo examinarse ambos. No ha planteado la inactividad directamente a la Administración, sino que se dirige contra ésta por no emitir el certificado. Y es cuestionable que se trate de un acto, contrato o convenio cuya existencia no sea controvertida. Porque de hecho lo es, como se examina a continuación.

QUINTO- Se trata en realidad a criterio del recurrente, de que se ha estimado su petición por silencio pues la solicitud de nacionalidad española no obtuvo respuesta y por ello se interpuso recurso de alzada. Dado que tampoco se había obtenido aquélla en plazo de 3 meses, solicita certificado del doble silencio.

El tema controvertido por tanto reside en este extremo. Y para resolver el problema planteado es preciso examinar la normativa de aplicación.

La ley 12/2015 que sirve de base a la solicitud del recurrente contiene una disposición adicional, la 1ª, de contenido claro. Y así dispone:

1. Los interesados deben formalizar su solicitud en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de la presente Ley. Dicho plazo podrá ser prorrogado por acuerdo del Consejo de Ministros un año más.

2. Las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española reguladas en la presente Ley habrán de ser resueltas en el plazo máximo de doce meses desde que hubiera tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado el expediente junto con los informes previstos en el apartado 4 del artículo 2.

3. Transcurrido el plazo anterior sin que hubiera recaído resolución expresa, las solicitudes habrán de entenderse desestimadas por silencio administrativo.

En primer lugar, de esta norma se deprende que el plazo se computa desde la entrada de la solicitud con los informes previstos en el apartado 4 del art. 2, a cuyo tenor

"4. Recibida el acta de notoriedad, que dará fe de los hechos acreditados, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitará preceptivamente informes de los órganos correspondientes del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, resolviendo de manera motivada y declarando, en su caso, la estimación de la solicitud."

Pero a ello se añade un dato completamente determinante y es que transcurrido el plazo sin resolución se entiende desestimada la petición.

De este modo, esta cuestión ha de ponerse en relación con la ley 39/2015. El art. 24 de la misma se centra en la obligación de resolver, que es incuestionable, y así establece:

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

En este caso, la norma con rango de Ley que es precisamente la que sirve de base a la petición del recurrente, la ley 12/2015, exceptúa con carácter general el silencio positivo en la DA primera antes citada. Se trata pues de una norma con rango de Ley la que establece que las peticiones se entenderán desestimadas si no hay respuesta expresa.

Por tanto, no puede acogerse la tesis del recurrente de que su petición se entendería estimada en caso de falta de respuesta, puesto que una norma legal establece cabalmente lo contrario. Pero añade un dato más y es que en realidad aduce que juega el doble silencio y se remite al art. 122 de la ley 39/2015, de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, que en relación al recurso de alzada establece:

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.

Esta norma, ya mencionada anteriormente, dispone que:

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado

Este párrafo anterior de este art. 24, el segundo, establece por su parte:

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El recurrente considera que al existir doble silencio, la pretensión ha de entenderse estimada. y ello porque su situación no se encuentra en las materias del apartado segundo del art. 24, al que se remite el apartado tercero.

Sin embargo, en este caso consta resolución expresa desestimatoria de la inicial solicitud, contra la que cabe recurso de alzada y que es impugnable ante la Jurisdicción Civil ordinaria. En todo caso, los informes necesarios relativos a este concreto procedimiento no constan hasta el 10 de octubre de 2022, y la falta de respuesta indica la desestimación con arreglo a lo dispuesto en la DA primer párrafo 3º de la ley 12/2015. El plazo claramente se fija en la Ley con dies a quo desde que consten los informes a que hace referencia el art. 2.4, informes que son preceptivos y sin los cuales no puede dictarse resolución por la Dirección General.

Incluso admitiendo a efectos puramente dialécticos la tesis de que habría transcurrido el plazo, la resolución inmediata desestimatoria solo confirma la desestimación presunta que ya operaba puesto que la ley establece que las peticiones han de entenderse desestimadas al no recibir respuesta en plazo.

Por tanto, constando una resolución expresa desestimatoria y debidamente notificada aun habiendo transcurrido el inicial plazo para resolver es un supuesto de desestimación presunta, de hecho, confirmado por resolución expresa, por lo que no puede entenderse que se haya producido un doble silencio. En realidad, el recurso de alzada se ha interpuesto cuando aún no constaban los informes a que se refiere el art. 2.4 de la ley 12/2015, de modo que no había comenzado el cómputo del plazo

En fin, no se puede considerar un supuesto de inactividad de la Administración dado que se pretende un certificado de acto presunto que realmente no cabe, puesto que no hay acto ejecutable previo. Y el certificado no cabe de hecho porque la inicial petición se resuelve una vez constan los informes en base al art. 2.4 de la ley 12/2015) pero además, incluso computando el plazo desde la solicitud, la misma estaría presuntamente desestimada en base a la DA 1ª de la ley 12/2015, y no cabe doble silencio cuando hay resolución desestimatoria expresa, como consta.

Como hemos dicho en esta Sección en sentencia de 20 de marzo de 2024, rec. 260/2023, con cita de la sentencia nº 442/2023, de 13 de julio de 2023, de esta Sección 6ª" no existe la inactividad administrativa denunciada; ya que no se está ante un acto administrativo previo que inequívocamente, sin discusión o imperativamente obligue a la Administración a emitir el certificado del doble silencio administrativo; lo que, de por sí, provocará la desestimación del presente recurso, por no existir inactividad administrativa alguna."

Las alegaciones de la parte actora sobre el fondo de la cuestión resuelta en la resolución de 3 de mayo de 2023 no pueden examinarse puesto que como se ha reiterado, no es el acto impugnado y esta Sala no tiene Jurisdicción para su examen.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso.

SEXTO. Las costas se imponen al recurrente al ser rechazadas sus pretensiones en base al art. 139.1 de la LJCA si bien se limitan a una cantidad como permite el apartado cuarto, que en este caso se fija en 1.000 euros por todos los conceptos.