Sentencia Contencioso-Administrativo 696/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 726/2023 de 12 de diciembre del 2024

PRIMERO.-el presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador SR. Álvarez-Buylla Ballesteros en representación de DON Carlos José Y DOÑA Encarna así como del RESTAURANTE ANESAN SL. , contra la actuación administrativa que se califica de vía de hecho por la que se impide el acceso a camiones por la vía de servicio n. 50 de la Autovía A 3, km 49.100 , dirección Madrid, sin haber seguido el procedimiento para ello.

Según consta los aquí recurrentes presentaron un escrito dirigido a la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana fechado el 19 de junio de 2023 en el que solicitan la nulidad de la actuación que impide el acceso a camiones en la salida 50 de la A-3 dirección Madrid, al restaurante CENTRA regentado por los interesados.

Exponen que se accede al restaurante por un vial del municipio de Villarejo de Salvajes y el público que acude procede de la A-3. Explica la sucesión de hechos desde 1996. Los interesados han presentado numerosos escritos solicitando que se solvente el problema de acceso. Aducen que se ha cerrado el acceso a camiones sin haber notificado a los interesados actuación alguna al respecto. Se ha colocado una señal que prohíbe tal acceso a camiones

En su escrito alegan la total inobservancia del procedimiento. Alegan que tienen derecho de acceder y se han cometido infracciones por parte de la Administración. Alegan arbitrariedad de la decisión, y entienden que tienen derecho a ser indemnizada por los perjuicios causados.

Al no obtener respuesta en plazo de diez días se interpone el recurso correspondiente.

En el expediente consta un Informe elaborado el 17 de julio de 2023 por la Jefatura Centro de Conservación y Explotación sector M-03 , en el que expone que la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid ha recibido el escrito remitido. Explica que las actuaciones consisten en la instalación de un cartel en el pk 49.620 calzada izquierda , de prohibición de circulación de camiones por la salida 50 a efectos de preavisar y reforzar la señalización existente en el municipio de Villarejo de Salvanés . se detalla a que tras abandonar la A3 por esta salida 50 se entra en la calle del Viso en la que existe una señal R106 que prohíbe la circulación de vehículos de transportes de mercancías en el casco urbano y un camino de una propiedad privada . por ello se ha adoptado la medida para preservar la seguridad vial y evitar que los camiones que no pueden circular y no tienen otra vía de salida den marcha atrás para acceder a la A3. Por ello, el cartel se considera procedente por razones de seguridad vial y dentro del ámbito de competencias del Ministerio de Transportes.

En la demanda se expone que los recurrentes son propietarios del restaurante CENTRA al que se accede por un vial desde la salida 50 de la A3 y que se califica de "acceso". , que fue cerrado en 1996 pero se ejercitó una acción interdictal y obtuvieron sentencia favorable por lo que fue abierto. Pero no se solventaron los problemas de la vía. Han presentado varios escritos para que se mejoren las características y alegan que se supone que se proyectaba la adecuación de la A3 pero no se ha realizado actuación concreta.

Aducen que sin que se haya notificado nada previamente, se ha procedido a cerrar el acceso a camiones, colocando una señal de tráfico que prohíbe el mismo.

Se ha solicitado la nulidad de tal medida como vía de hecho, sin respuesta .

Alegan inobservancia del procedimiento, con remisión el Reglamento General de Carreteras , art. 101 y no se ha seguido procedimiento alguno para ello. El vial es vía directa de paso a la A3 Cita el art. 106 del RGC y no consta actuación alguna. Entiende que todo ello es nulo, art. 47 de la Ley 39/2015.

Se refieren al derecho de acceso al restaurante y aducen que la medida adoptada hace inviable el negocio . alega que el art. 102 del Reglamento permite ordenar los accesos pero si se veta el vial actual debe habilitarse un paso y no se ha seguido procedimiento algún. Consideran que nada indica que el cierre a camiones sea una solución razonable , sino arbitraria.

Alegan que tienen derecho a ser indemnizados por los perjuicios y daños causados. Aducen que la nulidad del acto conlleva el derecho a ser indemnizados al no tener que soportar las consecuencias.

Se aportan copias de varios escritos presentados. en información remitida en 2011 por la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid, el ingeniero jefe informa de que la titularidad el camino existente entre el restaurante y la gasolinera no es de la Demarcación ni es vía de servicio. Para cualquier reclamación debe dirigirse al Ayuntamiento. En ese momento existe un proyecto de actuaciones en el Anteproyecto del corredor de la A3

Se aporta fotografía constando cartel que no permite acceso a camiones por salida 50 colocado en la A3.

Solicita la estimación del recurso en los términos expuestos.

SEGUNDO.-el Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que se refiere a la potestad de la Administración para adoptar la medida. Y se remite al Informe obrante en el expediente documento 2, pags. 84 y ss. de fecha 17 de julio de 2023.

Dicho informe se refiere al escrito presentado, y se explica que se ha instalado un cartel en el PK 49+620 de la A3 de prohibición de circulación de camiones por la salida 50 " a los efectos de preavisar y reforzar la señalización existente en el municipio de Villarejo de Salvanés en la entrada el mismo por la citada salida" concluye que se ha llevado a cabo por razones de seguridad vial, en base al art. 21 de la ley 37/2015. Y en base a l art. 38.1 de la ley 37/2015.

Se trata de subsanar el peligro para la seguridad viaria que supone el acceso a camiones por este punto, pues sólo cabe acceder por una vía que , calle el Viso, habiendo prohibido el Ayuntamiento el acceso de camiones a la zona urbana. O atravesar un camino de tierra privado que conecta con la gasolinera pero se ha instalado un cartel que prohíbe el paso en este punto.

Se alega que la medida no puede demorarse dadas las condiciones

Y expone que se está tramitando el procedimiento de cierre del acceso en base al art. 36 de la ley de carreteras. Se considera que el paso es un riesgo efectivo y se ha hecho uso de la facultad del art. 38 y se ha acordado la prohibición.

Alega que el restaurante tiene paso alternativo por la calle Viso a través del núcleo urbano. Y se ha habilitado un paso concreto de acceso.

Se reitere al riego concreto pues la salida 50 lo es de la autovía pero no de acceso . no se puede volver desde el restaurante a la A3

Añade que la señalización mejora la seguridad de usuarios ya que los camiones tienen prohibida la circulación en la localidad y además este punto kilométrico está en un tramo de concentración de accidentes.

El cartel cuestionado sólo afecta a vehículos pesados. Y no cabe acceder a que sea señalizado con arreglo a sus intereses.

Alega que la actuación es respetuosa con la ley 39/2015 y no ha causado indefensión. En el expediente obran las razones por las que se ha procedido a la instalación del cartel

En fin, alega que está en redacción un proyecto de adecuación de mejora de seguridad vial en el tramo de concentración de accidens entre el pk 47+500 y el pk 50+500. El cartel obedece a razones de seguridad vial, y constan denuncias por la situación de peligro existente

Consta además que en fecha 14 de noviembre de 2023 se ha sometido a información pucia el cierre del acceso en el pk 49+300 salida 50, de acuerdo con el art. 36.6 de la ley 37/2015, por afectar gravemente a la seguridad vial y a la adecuada explotación de la autovía.

TERCERO.-se ha presentado un informe aclaratorio por el Abogado del Estado, fechado en diciembre de 2023, que analiza la salida concreta en el punto kilométrico. Examina el tramo, la señalización , balizamiento y defensas, los accesos y enlaces. Se analiza la accidentalidad, y el tráfico concreto. se finaliza con un diagnóstico de seguridad vial y se determina que el tramo presenta condiciones adecuadas, pero el acceso al carril de declaración de una vía de gran capacidad aunque se señalice con la salida 50, no es aceptable y debe limitarse. Se añaden los problemas que puede ocasionar el frenado de vehículos para abandonar la autovía y en particular en caso de vehículo pesado. Una vez abandonada , los vehículos pesados no pueden continuar puesto la localidad de Villarejo no permite el acceso por la calle del Viso y tampoco por el camino privado.

Deben reordenarse los accesos en la zona alineando el actual para trasladar el giro a otra sección más segura, y la solución es construir una vía de servicio cuyo proyecto está en redacción en la marquen izquierda. Y reforzar la señalización y balizamiento , entendiendo correcto el cartel cuestionado.

Se aporta un estudio de seguridad vial de la empresa PROINTEC , que analiza el tramo, la señalización, los accesos. Analiza la accidentalidad 2018/2022. El tramo de concentración de accidentes se hizo sobre los producidos en 2014-2018, pues el examinado no produjo accidente mortal alguno.

Se analiza el tráfico, y el comportamiento de los usuarios. La mayoría de los que toman la salida 50 son turismos, que acceden a la población

Las conclusiones de diagnóstico son : que presenta unas condiciones adecuadas con número reducido de accidens. Pero el acceso de la salida 50 no es aceptable en una vía como la examinada. y se debe eliminar. Obliga a un frenado inmediato y ostensible y genera riesgo de accidente y los vehículos pesados no pueden continuar el camino. Debe ordenarse la zona y eliminar éste.

CUARTO.-en primer lugar, es preciso centrar el tema objeto de este concreto recurso. se ha impugnado la actuación calificada de "vía de hecho" de la Administración cuando ha procedido a colocar el cartel en los términos expuestos.

Se ha hecho constar que en abril de 2023 se ha iniciado un procedimiento para el cierre del acceso, en base al art. 36 de la ley de Carreteras, en el cual se daría trámite de audiencia a todos los interesados.

Los motivos por los que se ha instalado el cartel, cuya evidencia no se discute, son los expresados en el Informe obrante en el expediente y al que se ha hecho referencia. De hecho, ya hubo un cierre anterior tal como aduce la parte, si bien se reabrió en 1996, sin que conste otra actuación

La tesis del recurrente es que no se motiva la decisión inmediata de este cierre ni se ha elaborado un procedimiento ad hoc para ello. Añade que no se ha acreditado el peligro del acceso . E insiste en que es una decisión arbitraria pues no consta que el procedimiento se hubiera iniciado cuando se adopta . y se reitere a que afecta de manera muy particular a los recurrentes, sobre todo por la afluencia de camiones a su negocio

La base de la instalación del cartel se sustenta en razones de seguridad vial. Consta que el acceso había sido examinado en varias ocasiones. Y en este caso, la tesis de la Administración es que era necesario por la urgencia de la situación y la necesidad de mantener la seguridad en la zona, explicando la dificultad del acceso, que no tiene punto de salida, y el hecho de que conduce a los camiones hacia la calle del Viso y a la localidad, que tiene prohibido el tránsito de vehículos pesados en su tramo urbano.

El art. 21 de la ley de Carreteras 37/2015 establece:

1. La explotación de la carretera comprende el conjunto de operaciones de conservación y mantenimiento de la vialidad, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, integración ambiental, seguridad viaria, ordenación de accesos y uso de las zonas de protección de la carretera, sin perjuicio de las competencias atribuidas legalmente en materia de señalización a los organismos responsables de la gestión del tráfico.

2. El Ministerio de Fomento llevará a cabo periódicamente inspecciones de seguridad viaria en la Red de Carreteras del Estado con objeto de identificar elementos susceptibles de mejora por motivos de seguridad, de acuerdo con la normativa aplicable al efecto.

Por su parte, el art. 38 de la ley citada dispone

1. El Ministerio de Fomento, en el ámbito de sus competencias y sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones y de las facultades de otros departamentos ministeriales, podrá imponer, cuando las condiciones, situaciones, exigencias técnicas o seguridad viaria o la adecuada explotación de las carreteras del Estado lo requieran, limitaciones temporales o permanentes a la circulación en ciertos tramos o partes de las carreteras.

Le compete igualmente al Ministerio de Fomento fijar las condiciones de las autorizaciones que en su caso puedan otorgarse por el órgano competente y señalizar las correspondientes ordenaciones resultantes de la circulación, sin perjuicio de las competencias que, sobre señalización, se recogen en la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial.

2. Cuando de las anteriores circunstancias se derive la necesidad de desviar el tráfico de los vehículos que se determine, por la totalidad o parte de una autopista explotada en régimen de concesión, el Delegado del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje podrá acordar dicho desvío y, en tal caso, previo informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y audiencia del concesionario, fijará las condiciones de utilización de la autopista con carácter temporal, estableciendo la compensación que corresponde al concesionario por los perjuicios que se originen, sin que sea de aplicación el artículo 24 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión.

En casos de urgencia el acuerdo al que se refiere este párrafo podrá ser adoptado por el Ministro de Fomento, o autoridad en quien delegue, sin los trámites precedentes, por un plazo máximo de un mes, sin perjuicio de la compensación a que pueda tener derecho el concesionario.

3. Las limitaciones a la circulación o cualquier otra restricción adoptada y, en su caso, los desvíos acordados, se comunicarán a la mayor brevedad a las autoridades competentes en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, al objeto de que éstas adecuen con carácter inmediato las medidas de vigilancia, disciplina y regulación del tráfico y mantengan actualizada la información que sobre las vías se ofrezca a los usuarios.

Por tanto, sobre la base del apartado 1 de este precepto se pretende subsanar una situación de grave riesgo para la seguridad. Y el art. 21 establece la continuidad en el cuidado de las vías, inspecciones de seguridad y demás detalles para garantizar la adecuada circulación y evitar problemas de inseguridad viaria.

QUINTO.-se plantean varias cuestiones, en primer lugar, se está tramitando un procedimiento de cierre de acceso de acuerdo con el trámite necesario, información pública y demás. De hecho, la audiencia a los interesados se ha dado en diciembre de 2023, según consta y ha de conocer la actora .

El informe aportado por el Abogado del Estado de ampliación pone de relieve los problemas sufridos por determinados vehículos, el hecho de que el tramo se califica como "de concentración de accidentes" y la existencia de un procedimiento al respecto. En el informe aportado el 18 de diciembre de 2023 se detalla que se está ultimando la redacción del proyecto y estaría prevista su aprobación en unos 4 meses

No se cuestiona la necesidad de mantener la seguridad viaria por encima de cualesquiera otros intereses. El apartado primero del art 38 de la ley de carreteras efectivamente faculta al Ministerio de Fomento la facultad de imponer, "cuando las condiciones, situaciones, exigencias técnicas o seguridad viaria o la adecuada explotación de las carreteras del Estado lo requieran, limitaciones temporales o permanentes a la circulación en ciertos tramos o partes de las carreteras."

En el marco de sus competencias el Ministerio debe cuidar la seguridad viaria entre otros aspectos. En el informe al que se ha hecho referencia se refiere al tramo, a la zona concreta y a la necesidad de limitar la entrada de camiones por circunstancias razonadas. Se motiva sobre todo en el problema que se produce con el acceso a camiones cuando no pueden circular por el tramo urbano.

El estudio aportado por el Abogado del Estado de seguridad vial en el pk examinado, de 26 de diciembre de 2023, muy completo y detallado, realiza un diagnóstico de la citada seguridad vial. El tramo se considera adecuado excepto el punto concreto y la salida 50. Se explica el problema de esta salida y en particular de los camiones, y la situación inmediata. Y se considera necesario reordenar acceso, eliminando el actual para trasladar los movimientos de giro a otra sección que sea más segura.

La medida de prohibición de acceso a camiones se considera positiva tendente a disminuir los riesgos existentes.

No puede esta Sala con los datos que constan cuestionar la necesidad de la medida de limitar o incluso como se plantea eliminar el acceso en los términos existentes. La cuestión que puede analizarse es la concreta examinada, adoptada de inmediato. Y que la actora ha considerado vía de hecho.

Es preciso puntualizar que para que prospere la vía de hecho, como doctrina general, se requiere una actuación de la Administración carente de la necesaria potestad para su ejercicio -con origen en la doctrina del Consejo de Estado Francés "manque de droite"- o un ejercicio de la misma al margen de todo procedimiento -"manque de procedure"-. La Administración, así, debe haber actuado sin la adopción del previo acto o título que le sirva de fundamento, según se desprende del art. 93 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Por ello hay que descartar que nos encontremos ante la vía de hecho en todos aquellos casos de existencia de cualquier vicio procedimental o de falta de competencia del órgano, incluso los de nulidad de pleno derecho, pues cualquier infracción jurídica determinante de nulidad o de anulabilidad no puede equivaler a la ausencia de la mínima cobertura jurídica que es exigida para reputar existente la vía de hecho, debiendo pues tratarse, se insiste, de los supuestos más graves de actuación material total y absolutamente al margen de la competencia del órgano y prescindiendo de todo procedimiento en que amparar la actuación. Como exponente de esta doctrina puede aludirse a la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2010.

El cauce de impugnación que se ha seguido, la reiterada vía de hecho, se encuentra en la actualidad recogido en el artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción que, según recoge su exposición de motivos, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.

Como expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2007

"la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración".

En el caso examinado, el cartel se ha colocado en base al art. 38.1 de la Ley de carreteras, y no puede calificarse de "vía de hecho" como tal, ya que la competencia para su colocación se atribuye al Ministerio, y no puede calificarse como vía de hecho cuando se inicia un procedimiento que plantea el cierre del acceso. Se trata más bien de una medida adoptada en el curso de la tramitación de aquél, que se prevé largo y se expone que han surgido dificultades, pero puede calificarse así, toda vez que suspende temporalmente el acceso.

Por tanto, en este marco, no puede considerarse una vía de hecho como se pretende, sino una medida de precaución dado el problema puesto de relieve. Sin entrar a examinar si procede o no el cierre del acceso puesto que éste es problema que se está examinando en el procedimiento al respecto, al que puede acudir la parte para alegar lo que a su derecho convenga. Pero la actuación hasta ahora llevada a cabo se enmarca en una medida de cautela dentro del procedimiento general, y se ha tomado en base al art. 21 de la ley y 38.1 que permite tales actuaciones.

Por tanto, no se trata de una vía de hecho, lo que lleva a desestimar la pretensión principal, y no cabe pronunciarse sobre la indemnización reclamada al no estimarse aquélla. Consecuentemente, los problemas derivados de la salida 50 deben examinarse en el procedimiento que se tramita para decidir sobre su cierre.

Esta solución conduce a la desestimación del recurso

SEXTO.-No procede hacer declaración sobre costas, dadas las cuestiones planteadas y las dudas que se han producido en relación con el procedimiento. Por ello en aplicación del art. 139.1, inciso segundo, de la LJCA, no se hace especial pronunciamiento sobre costas.