Sentencia Contencioso-Administrativo 167/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1491/2022 de 19 de marzo del 2026

PRIMERO-El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Letrado de la Generalitat de Cataluña contra Resolución de 26 de octubre de 2022 de la Dirección General de calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que declara como entidad de acreditación única para los verificadores ambientales EMAS a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC).

Según consta en fecha 14 de julio de 2022 se publica el Real decreto 486/2022 de 21 de junio por el que se modifica el Real decreto 239/2013 de 5 de abril que establece las normas para la aplicación el reglamento CE n. 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales EMAS Eco -Management and Audit Schemel por el que se derogan el Reglamento CE 761/2001 y las Decisiones 2001/681 CE y 2006/193 CE de la Comisión.

El Real decreto 486/2022 entró en vigor a los 20 días de su publicación.

Sobre su base, la resolución parte de que el real decreto modifica el antiguo 239/2013 para colmar el vacío jurídico generado tras la STC 141/2016 que declaró nulos varios preceptos al pronunciarse sobre el conflicto positivo de competencia 4911-2013 promovido por el Gobierno de la Generalitat contra varios preceptos del RD 239/2013 considerando que la dignación por parte del Estado de la ENAC como entidad única de acreditación de los verificadores medioambientales vulneraba las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente.

Se considera que la solución que contempla la modificación realizada da cumplimiento a la legislación comunitaria y a la Jurisprudencia del TC y las recomendaciones del Consejo de Estado en su Dictamen emitido el 3 de mayo de 2022, que considera necesario que la norma determine un procedimiento para la designación de una única entidad nacional de acreditación con respeto a las competencias ejecutivas de las CCAA.

El procedimiento se recoge en el art. 11. Apartado 3 del RD 486/2022 y se tiene en cuenta la DA única de dicha norma.

En cumplimiento de lo establecido, el 8 de septiembre se remite a los órganos competentes de las CCAA y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla un escrito solicitando designación en el ejercicio de sus competencias ejecutivas de la entidad de acreditación única, el escrito se reiteró el 21 de septiembre, para dar cumplimiento al plazo y se solicitó que se remitieran en todo caso antes del 10 de octubre.

Las respuesta fue de 15 a favor sobre 19 autoridades, y se designa a ENAC como entidad única.

La recurrente a la vista de esta situación, solicitó informe a su Gabinete jurídico y se emite en fecha 22 de noviembre de 2022 en el sentido de considerar que la resolución es nula por vulnerar los artículos 149.1.23 CE y 144 EAC y por no respetar la consolidada doctrina del TC.

Se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda parte de la STC 141/2016 de 21 de julio y entiende que sobre su base, el art. 11.1 del RD 239/2013 al atribuir en exclusiva a la ENAC para la acreditación de los verificados medioambientales invade las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera el orden constitucional.

Se refiere a la reforma del RD 239/2013 y al trámite llevado a cabo en el que se opuso la Generalitat por entender que no se respetan sus competencias ejecutivas. Se remite al Real decreto arts. 11 y 12 y entiende que el sistema previsto es también inconstitucional. Aduce que esta norma fue dictada al amparo del art. 149.1.23por tanto comparte título competencial de modo que reserva al Estado la legislación básica sobre medio ambiente sin perjuicio de las facultades ejecutivas. Y el art. 144 EAC establece la competencia compartida en materia de medio ambiente. Por esto la legislación estatal debe limitarse al establecimiento de normativa básica y respetando el requisito formal y material puesto que la base sería el común denominador necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de constitucionalidad, y las funciones ejecutivas o de ejecución competen a las CCAA.

Se refiere a la regulación de la acreditación o autorización de verificados medioambientales, y entiende que conculca las competencias autonómicas. Alude a diversas sentencias del TC al respecto y entiende que pese a la claridad de la doctrina del Alto Tribunal, se ha mantenido el criterio de la entidad única. La STC 141/2016 declaró inconstitucionales los arts. 11. Y 11.2 del RD 239/2013 y se analiza la normativa europea al respecto. Se remite a la sentencia y su contenido.

Entiende que la reforma de este Real decreto por el actual 486/2022 persiste en el propósito del Estado de conseguir una única entidad de acreditación de verificadores medioambientales. Pese a que el TC ha reiterado la doctrina de la sentencia 33/2005.

La resolución dictada materializa el sistema previsto en el Real decreto que se impugna indirectamente y aduce que la participación que se prevé en el mismo se ha llevado a cabo dando trámite de participación a las comunidades autónomas, y se refiere a su contestación concreta. Entiende que aunque 15 comunidades hayan mostrado su conformidad no puede sustraerse la función asumida por la Generalitat. Considera que es nula por haber sido dictada por órgano no competente.

Solicita en fin la estimación del recurso en los términos expuestos.

SEGUNDO-El Abogado del Estado contesta la demanda y se refiere a los hechos y en concreto aduce el procedimiento de reforma del Real decreto en el que consta Dictamen del Consejo de Estado de 13 de mayo de 2022. Se pretende un procedimiento de cooperación para conciliar la exigencia comunitaria con la distribución de competencias, y propone incorporar un nuevo art. 11 como se hace.

Centra el problema en que la única cuestión jurídica es si la decisión adoptada vulnera el orden constitucional de distribución de competencias y dado que se reemite al RD 486/2022 de estimarse la pretensión debe plantearse cuestión de ilegalidad.

Se refiere a Reglamento 1221/2009 que trata de ampliar el número de organizaciones que participan en el sistema para mejorar la colaboración y asociación de empresa para lograr los fines y objetivos marcados por la UE en materia de medio ambiente. Se refiere al art. 1 del Reglamento 1221/2009 y al sistema EMAS, sistema comunitario de gestión y auditoria medioambientales. Y la referencia a un organismo de acreditación nacional.

En el proceso de reforma del RD nacional se planteó consulta a la Comisión contestando la Directora mediante carta de 6 de diciembre de 2020, que se aporta y consta en dictamen del Consejo de Estado. Y se refiere a la norma concreta, entendiendo que existen diferencias entre "organismo de autorización" y "organismo de acreditación". ambos conceptos son los mecanismos del reglamento 1221/2009 para que los estados lleven a cabo el control, si se opta por un sistema de acreditación solo puede haber uno, si se opta por autorización puede haber varios.

Se refiere a los verificadores medioambientales, y se remite al apartado 24 del art. 2, personas físicas o jurídicas que llevan a cabo el proceso de verificación de la política medioambiental, sistema de gestión ambiental y auditoría interna de las organizaciones adheridas para certificar que se ajustan al Reglamento. Y las organizaciones adheridas pueden utilizar el logotipo EMAS como marchamo de calidad o etiqueta verde.

En España existen doce verificadores medioambientales EMAS, personas jurídicas y parece la opción más razonable que exista un único organismo de acreditación nacional, como modelo de control. no se opta por el sistema de autorización pues habría 17 organismos autonómicos para validar 12 verificadores ambientales.

Alega que el borrador del texto de reforma se remitió al Consejo de Estado que emite dictamen, que se acompaña y al que se remite. En el proceso de elaboración de la reforma se mostró contraria sólo la Generalitat de Cataluña pero en el dictamen se tienen en cuenta los informes emitidos y los trámites realizados. El informe detalla que se opta por sistema de acreditación frente al de autorización, con remisión expresa a la normativa comunitaria y establece una valoración sobre las competencias con la conclusión que detalla. Y plantea el procedimiento que sería deseable, que finalmente se adopta.

Entiende que el real decreto es conforme a Derecho. Efectúa un análisis comparativo de los redacciones del art. 11.1 y art. 11.2.

En la redacción originaria, el Estado era el que designaba la ENAC, ahora son las CCAA las que proponen y acuerdan la entidad que desean que actúe como organismo nacional, y se ha llevado a cabo así. Entiende que la opción se ajusta a la Jurisprudencia y es legítima, no se ejercen competencias o potestades ejecutivas sino certificadoras. Se constata el resultado de las propuestas realizadas a solicitud de la Dirección General en el marco del procedimiento la Generalitat interpreta que la competencia de acreditación es ejecutiva y por tanto de la CA aduce que la Generalitat no puede optar por el sistema de acreditación o autorización porque no es Estado miembro.

En fin, solicita la desestimación del recurso.

TERCERO-el tema objeto de debate requiere examinar la conformidad a Derecho de la resolución impugnada dictada en base al Real decreto 486/2022, tal como consta. La actora plantea sustancialmente su oposición a la misma por entender que la norma que le sirve de base es inconstitucional y de este modo, solicita a la Sala la estimación del recurso y que se plantee cuestión de ilegalidad del citado real decreto en particular de su art. 11 por entender que es contrario al ordenamiento jurídico.

La situación de base se ha expuesto previamente. Es preciso partir de la STC 141/2016, de 21 de julio, que declaró que

"1º los arts. 11, apartados 1 y 2, y 12, apartados 1 y 4, así como la disposición transitoria primera y el segundo inciso de la disposición final tercera ("No obstante el artículo 11.1 que determina el sistema de acreditación de verificadores y conexos, se dictan, además, al amparo del artículo 149.1 13, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"), todos del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril , son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.

En su fundamentación destaca.

El sistema EMAS previsto en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 permite en la actualidad que cualquier organización o sus centros, situados dentro o fuera de la Unión Europea, puedan solicitar ser inscritos en el registro EMAS y utilizar el logotipo EMAS siempre que cumplan con una serie de requisitos, entre los que se encuentra el establecimiento y aplicación de sistemas de gestión medioambiental y la evaluación de tales sistemas, los cuales deben someterse a la supervisión de un "verificador medioambiental" ( art. 4). Los candidatos que aspiren a ser verificadores medioambientales deben cumplir, a su vez, los requisitos previstos en los arts. 20 y 21 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 para poder obtener una acreditación o una autorización que les permita operar como tales.

En relación con la regulación de dicha acreditación o autorización, el art. 28 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 se remite al sistema general regulado en el Reglamento ( CE) núm. 765/2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos. Su artículo 4 dispone que "cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación" (apartado 1 ); y prevé también que "si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro" (apartado 2).

La acreditación de los verificadores medioambientales por un único organismo nacional, independiente y dotado de autoridad pública, se considera en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 como el "medio preferente de demostrar la competencia técnica de dichos organismos de evaluación de la conformidad", si bien permite también que "las autoridades nacionales pueden estimar que cuentan con los medios adecuados para llevar a cabo esta evaluación por sí solas" (considerando 12). En relación con esta alternativa, que implica el establecimiento de un sistema de autorización en vez de acreditación, el art. 28.2 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 dispone, para los casos en que se decida no utilizar la acreditación, que "los Estados miembros podrán designar un organismo de autorización, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 , que será responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos". Dicho art. 5, apartado 2, dispone que "cuando un Estado miembro decida no usar acreditación, facilitará a la Comisión y a los otros Estados miembros todas las pruebas documentales necesarias para verificar la competencia del organismo de evaluación de la conformidad que seleccione para la aplicación de la legislación comunitaria de armonización correspondiente". En definitiva, el art. 28 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 contempla la posibilidad de que los verificadores ambientales puedan ser tanto acreditados por el organismo nacional de acreditación designado por cada Estado conforme al art. 4.1 del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 , como autorizados por "un organismo de autorización" de conformidad con el art. 5.2 del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 .

Y posteriormente añade:

A este Tribunal no le corresponde establecer cuál sea la interpretación correcta del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 , sino resolver el conflicto de competencias que ha suscitado el Real Decreto 239/2013 entre el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el del Estado. Teniendo en cuenta la regulación del mencionado Reglamento europeo es claro que el Real Decreto controvertido no ha atendido a la obligación de "conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro"; por otra parte "el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado" ( STC 20/2014 , FJ 3, y las allí citadas). Resulta pues indiscutible que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 no obliga a que el poder central de cada Estado miembro designe una única autoridad de acreditación o autorización; habrá de ser el legislador quien, a la vista del Reglamento europeo, explore la forma de hacer compatible el cumplimiento de las exigencias que éste impone con el régimen de distribución competencial, teniendo en cuenta el principio constitucional de colaboración, implícito en el sistema de las autonomías (entre muchas, STC 152/1988 , de 20 de julio , FJ 10). El correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las Comunidades Autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación (por todas, SSTC 247/2007 , de 12 de diciembre, FJ 23 , y 20/2016 , de 4 de febrero , FJ 2).

Por consiguiente ha de concluirse que el art. 11.1 del Real Decreto 239/2013 , al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la acreditación de los verificadores medioambientales, invade las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera por tanto el orden constitucional de distribución de competencias ( arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). La inconstitucionalidad del art. 11.1 comporta, por la misma razón, la de la regulación conexa: art. 11.2 (obligación de inscribir a los verificadores medioambientales en un registro estatal de industria); art. 12.1 y 4 (competencia de la Entidad Nacional de Acreditación para supervisar la actividad de los verificadores medioambientales) y disposición transitoria primera (que atribuye la competencia para la renovación de las acreditaciones de los verificadores medioambientales a la Entidad Nacional de Acreditación).

En conclusión, corresponde declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 11, apartados 1 y 2 , y 12, apartados 1 y 4, así como de la disposición transitoria primera, todos del Real Decreto 239/2013 .

Esta sentencia dio lugar a la modificación del real decreto 239/2013, lo que se llevó a cabo por el Real decreto 486/2022.

Es preciso examinar dicha norma concreta.

CUARTO-EL Real decreto 486/2022 por el que se modifica el Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, por el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión, fue publicado en el BOE el 14 de julio de 2022 y entró en vigor a los 20 días. Y se dicta al amparo del art. 149.1. 23 de la CE

En concreto, modificó el art. 11 antes citado. Y los apartados 1 y 2 se redactan del siguiente modo:

«1.El sistema de acreditación de los verificadores medioambientales es el previsto en el artículo 28.1 del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión.

2.Los verificadores medioambientales debidamente acreditados podrán ejercer su actividad en cualquier parte del territorio nacional, en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea o en un tercer país, cumpliendo los requisitos previstos para ello en el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y en este real decreto.»

Se añade un nuevo apartado 3 al artículo 11:

3. La designación de la entidad responsable de la acreditación de los verificadores se llevará a cabo, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado 1, mediante un procedimiento basado en los principios de cooperación y colaboración, con participación de todas las comunidades autónomas. A estos efectos, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico recabará de los órganos competentes de las comunidades autónomas propuestas para la designación de la entidad responsable de la acreditación, pudiendo presentar asimismo una propuesta, y convocará una o sucesivas reuniones para que las comunidades autónomas acuerden la designación de la entidad de acreditación única, primando el consenso. Este procedimiento podrá llevarse a cabo de forma telemática.»

La actora basa su demanda sustancialmente en que la resolución se ha dictado en base a esta norma, que entiende igualmente inconstitucional.

Para elaborar la resolución se ha seguido el procedimiento previsto en el apartado tercero citado, y la Comunidad recurrente ha mostrado su oposición tal como consta, no en base al procedimiento sino a la norma misma puesto que entiende que no respeta el marco competencial fijado.

La resolución es correcta en la medida en que ha seguido el procedimiento establecido y cumplidos los requisitos al efecto. El problema se plantea por la norma que le sirve de base que, a criterio del recurrente, mantiene los problemas anteriores.

El art. 11 del Real decreto establecía en su art. 11:

"1. Los verificadores medioambientales deberán obtener acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), organismo nacional de acreditación designado por Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre.

2. Los verificadores medioambientales, debidamente acreditados, podrán ejercer su actividad en cualquier parte del territorio nacional, en cualquier otro estado miembro de la Unión Europea o en un tercer país, cumpliendo los requisitos previstos para ello en el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y en este real decreto, sin perjuicio de la obligación de su inscripción en el Registro Integrado Industrial creado al amparo de la Ley de Industria y desarrollado por el RD 559/2010, de 7 de mayo.

3. Las administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias, reconocerán la equivalencia de las acreditaciones o autorizaciones emitidas en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que el organismo que las haya otorgado se haya sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, y en el Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, así como de las verificaciones y validaciones realizadas por las entidades acreditadas o autorizadas, siempre y cuando se hayan seguido los mecanismos de supervisión establecidos en el artículo 12.

4. La Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) deberá enviar mensualmente al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para su remisión a la Comisión Europea, un listado actualizado de los verificadores acreditados, con indicación del alcance de acreditación de acuerdo con la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE 2009)."

En la redacción actual se ha modificado sustancialmente la situación como se deprende de la lectura de los apartados 1 y 2, y el 3 que ha sido añadido.

Se ha tratado de coordinar las competencias del Estado en la materia con las atribuidas a las Comunidades Autónomas, como consta con el procedimiento establecido en el apartado tercero-.

La norma comunitaria es el Reglamento 1221/2009 que dispone en su art. 1:

Se establece un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales, denominado en lo sucesivo "EMAS", que permite la participación con carácter voluntario de organizaciones de dentro y fuera de la Comunidad.

El objetivo de EMAS, como instrumento importante del Plan de acción sobre consumo y producción sostenibles y una política industrial sostenible, consiste en promover mejoras continuas del comportamiento medioambiental de las organizaciones mediante el establecimiento y la aplicación por su parte de sistemas de gestión medioambiental, la evaluación sistemática, objetiva y periódica del funcionamiento de tales sistemas, la difusión de información sobre comportamiento medioambiental, el diálogo abierto con el público y otras partes interesadas, y la implicación activa del personal en las organizaciones, así como una formación adecuada.

Y contiene una serie de definiciones en su art. 2 entre ellas:

30) "Organismo de acreditación": un organismo de acreditación nacional designado de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) no 765/2008 que es responsable de la acreditación y supervisión de los verificadores medioambientales.

31) "Organismo de autorización": un organismo designado de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) no 765/2008 que es responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos.

Consta perfectamente que se elevó consulta a la Comisión Europea sobre si sólo puede haber un organismo de acreditación, en referencia al art. 28.2 del Reglamento, y a la alternatividad de la autorización y la acreditación. Se trata de dos verificadores medioambientales que se permiten ambos en el Reglamento, y este punto parece evidente a la luz de la redacción del mismo y de la opinión emitida por la Comisión en la consulta realizada. Por tanto, los Estados pueden optar por uno u otro mecanismo.

QUINTO-Especialmente relevante es el Dictamen del Consejo de Estado emitido en relación con el borrador de reforma del Real decreto, y que tiene en cuenta los informes recabados para la nueva redacción. Y se detalla que la nueva redacción del art. 11 opta por el sistema de acreditación de verificadores, frente al de autorización, con remisión expresa a la normativa europea. El art. 12 suprime la designación directa de la ENAC como entidad supervisora, y la supervisión se hará en base al Reglamento 1221/2009. El Dictamen analiza la STC antes citada. Y entiende que la razón de la nulidad de los preceptos anteriores se basa en que se atribuyen a la ENAC las competencias de acreditación de los verificadores ambientales y de su supervisión, lo que es labor ejecutiva y debe hacerse por las CCAA. La sentencia no determina que sea inconstitucional la opción por el sistema de acreditación, sino que se designe al Estado como organismo de acreditación dado que esto ya es competencia ejecutiva. Si se opta por el sistema de acreditación, la solución al problema pasa por recurrir a mecanismos de colaboración y cooperación.

En relación a si se opta por el sistema de acreditación, y si debe existir un único organismo o varios, se remite al art. 28 del reglamento y entiende que solo podrá designarse un único organismo. Si se opta por el sistema de autorización no es tan claro según se considera en el informe.

El Dictamen destaca una serie de aspectos que han de tenerse en cuenta por su claridad. explica en su apartado D lo relativo al derecho de la UE y precisa la redacción del art. 28 que se remite a lo establecido en el 4 del Reglamento (CE) n.° 765/2008, que dice así:

"1. Cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación.

2. Si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro."

En suma: si un país opta por un sistema de acreditación, únicamente podrá designarse un solo organismo de acreditación, y no es posible la designación de un organismo por cada entidad regional (o estatal en los Estados federales). Ello, es importante señalarlo, es una exigencia del Derecho de la UE.

Se trata de una opción que adopta cada Estado es decir, optar por uno u otro sistema. Se analiza la situación de los verificadores ambientales en España: normativa y mercado, y se considera que el sistema de acreditación es el razonable en concreto se detalla que:

"se trata de una competencia normativa básica. En efecto, como se ha señalado, existen importantes razones derivadas de las exigencias comunitarias para que en todo el territorio español el sistema sea el mismo, ya sea de acreditación o de autorización por los órganos autonómicos. De otro modo, podría producirse una competencia entre el sistema de acreditación por un organismo único a nivel estatal y los sistemas autonómicos de autorización designados por una o más comunidades autónomas, dado que, conforme al Reglamento EMAS, los verificadores ambientales acreditados o autorizados deben poder ejercer su actividad en todos los Estados miembros -y, por ello, también en España-.

Partiendo de esto deben respetarse las competencias ejecutivas de las CCAA, tema que el propio Dictamen considera que no es sencillo

En el Preámbulo del Real decreto se explica:

El sistema de acreditación es el establecido con carácter general por el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de julio, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado, relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93, del Consejo de 8 de febrero. Dicho sistema es también aplicable a los verificadores ambientales en virtud del artículo 28.1 del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009.

La designación de una entidad única de acreditación ha de realizarse, además, dentro del respeto del marco de distribución de competencias en la materia constitucionalmente establecido según el que, y a la vista de la STC 141/2016, corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de competencias ejecutivas. La citada STC reconoce por su parte, la posibilidad de existencia de una única entidad nacional de acreditación (F.J.7.) si bien señala que «puede optarse por un sistema de designación que no sea por el poder central (lo que sería contrario al régimen constitucional de distribución de competencias), sino recurriendo a «una variedad de mecanismos de cooperación» para conciliar las exigencias del Derecho de la UE con el constitucional».

Por ello, al optar por el sistema de acreditación debe establecerse un sistema de designación que permita a las CCAA intervenir dado que son ellas las que tienen competencias ejecutivas. La reforma operada ha justificado el sistema, las razones, y el procedimiento seguido que ha de ser respetuoso con las competencias ejecutivas.

En el trámite previo, se establece el procedimiento para la designación de la entidad, previsto en el apartado 3 y se pretende conjugar ambos aspectos. Se plantea que sólo puede designarse un organismo de acreditación, y la competencia corresponde a las CCAA por ello se articula el procedimiento en el apartado 3 del art. 11 antes citado.

Así se remite nueva redacción del art. 11.3 que fue el finalmente aprobado, y ello para cumplir con estas cuestiones.

SEXTO-sentados estos aspectos, la actora plantea su demanda sobre la base de que la reforma en realidad mantiene el mismo problema anteriormente constatado y que dio lugar a la STC anulando los preceptos. Sin embargo, no es así. No sólo se aprecian diferencias evidentes en la redacción de los preceptos, sino que sobre todo, queda acreditado que se ha buscado un sistema que conjugue tanto la competencia estatal, sobre la base de la normativa comunitaria expuesta, y la de ejecución de las CCAA. El hecho de que se haya mostrado conformidad por la casi totalidad de las mismas es un elemento a tener en cuenta, suficientemente relevante. Y se ha declarado la ENAC como entidad de acreditación previas las consultas realizadas siguiendo lo dispuesto en el apartado 3 del art. 11 y precisamente como consecuencia de las mismas.

No se aprecia vulneración de los arts. 149.1. 23 de la CE y en cuanto al art. 144 del EA establece en su apartado 1:

1. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. Esta competencia compartida incluye en todo caso:

a) El establecimiento y la regulación de los instrumentos de planificación ambiental y del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos.

b) El establecimiento y la regulación de medidas de sostenibilidad, fiscalidad e investigación ambientales.

c) La regulación de los recursos naturales, de la flora y la fauna, de la biodiversidad, del medio ambiente marino y acuático si no tienen por finalidad la preservación de los recursos pesqueros marítimos.

d) La regulación sobre prevención en la producción de envases y embalajes en todo su ciclo de vida, desde que se generan hasta que pasan a ser residuos.

e) La regulación sobre prevención y corrección de la generación de residuos con origen o destino en Cataluña y sobre su gestión y traslado y su disposición final.

f) La regulación de la prevención, el control, la corrección, la recuperación y la compensación de la contaminación de suelo y subsuelo.

g) La regulación y la gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de Cataluña, así como de los efectuados en las aguas superficiales y subterráneas que no pasen por otra Comunidad Autónoma. En todo caso, dentro de su ámbito territorial, corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la intervención administrativa de los vertidos en las aguas superficiales y subterráneas.

h) La regulación del ambiente atmosférico y de las distintas clases de contaminación del mismo, la declaración de zonas de atmósfera contaminada y el establecimiento de otros instrumentos de control de la contaminación con independencia de la administración competente para autorizar la obra, la instalación o la actividad que la produzca.

i) La regulación del régimen de autorización y seguimiento de emisión de gases de efecto invernadero.

j) La promoción de las calificaciones relativas a productos, actividades, instalaciones, infraestructuras, procedimientos, procesos productivos o conductas respetuosas hacia el medio.

k) La prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador.

l) Las medidas de protección de las especies y el régimen sancionador.

No se aprecia en qué medida se vulnera esta norma con la resolución que ahora se impugna

El objeto de este recurso es la concreta resolución de 26 de octubre de 2022, que se atiene perfectamente a lo dispuesto en el Real decreto. La resolución plantea la situación de base y explica el procedimiento, de modo que se ha solicitado a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias ejecutivas, la designación de la entidad de acreditación. Resulta una mayoría de 15 a favor sobre 19 de administraciones consultadas, por lo que se designa a ENAC, como consta. No se nombra la entidad, sino que se declara como tal debido a la designación previa realizada.

Se alega por la recurrente en su demanda, folio 24, que la resolución es nula al dictarse por órgano manifiestamente incompetente, argumento que no puede acogerse. La Dirección General de Calidad y Evaluación ambiental no dicta una resolución que afecte materias ejecutivas en medio ambiente, sino que declara la entidad que ha sido designada después del procedimiento seguido al efecto.

Las alegaciones de la demanda sobre la votación de quince comunidades y su posición concreta son ajenas al debate jurídico. El tema se ha examinado suficientemente. El Real decreto ha articulado un procedimiento que es el seguido en este caso, y las Comunidades Autónomas han tomado parte en la designación de la Entidad. Parte directa de hecho, de modo que la resolución se limita a declararlo así.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso, sin que exista motivo alguno para plantear una cuestión de ilegalidad como se solicita.

SEPTIMO-se imponen las costas a la parte recurrente al ser rechazadas sus pretensiones, como dispone el art. 139.1 de la LJCA si bien se limitan a una cantidad como dispone el apartado cuarto, que en este caso se fija en 2000 euros por todos los conceptos.

PRIMERO-El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Letrado de la Generalitat de Cataluña contra Resolución de 26 de octubre de 2022 de la Dirección General de calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que declara como entidad de acreditación única para los verificadores ambientales EMAS a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC).

Según consta en fecha 14 de julio de 2022 se publica el Real decreto 486/2022 de 21 de junio por el que se modifica el Real decreto 239/2013 de 5 de abril que establece las normas para la aplicación el reglamento CE n. 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales EMAS Eco -Management and Audit Schemel por el que se derogan el Reglamento CE 761/2001 y las Decisiones 2001/681 CE y 2006/193 CE de la Comisión.

El Real decreto 486/2022 entró en vigor a los 20 días de su publicación.

Sobre su base, la resolución parte de que el real decreto modifica el antiguo 239/2013 para colmar el vacío jurídico generado tras la STC 141/2016 que declaró nulos varios preceptos al pronunciarse sobre el conflicto positivo de competencia 4911-2013 promovido por el Gobierno de la Generalitat contra varios preceptos del RD 239/2013 considerando que la dignación por parte del Estado de la ENAC como entidad única de acreditación de los verificadores medioambientales vulneraba las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente.

Se considera que la solución que contempla la modificación realizada da cumplimiento a la legislación comunitaria y a la Jurisprudencia del TC y las recomendaciones del Consejo de Estado en su Dictamen emitido el 3 de mayo de 2022, que considera necesario que la norma determine un procedimiento para la designación de una única entidad nacional de acreditación con respeto a las competencias ejecutivas de las CCAA.

El procedimiento se recoge en el art. 11. Apartado 3 del RD 486/2022 y se tiene en cuenta la DA única de dicha norma.

En cumplimiento de lo establecido, el 8 de septiembre se remite a los órganos competentes de las CCAA y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla un escrito solicitando designación en el ejercicio de sus competencias ejecutivas de la entidad de acreditación única, el escrito se reiteró el 21 de septiembre, para dar cumplimiento al plazo y se solicitó que se remitieran en todo caso antes del 10 de octubre.

Las respuesta fue de 15 a favor sobre 19 autoridades, y se designa a ENAC como entidad única.

La recurrente a la vista de esta situación, solicitó informe a su Gabinete jurídico y se emite en fecha 22 de noviembre de 2022 en el sentido de considerar que la resolución es nula por vulnerar los artículos 149.1.23 CE y 144 EAC y por no respetar la consolidada doctrina del TC.

Se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda parte de la STC 141/2016 de 21 de julio y entiende que sobre su base, el art. 11.1 del RD 239/2013 al atribuir en exclusiva a la ENAC para la acreditación de los verificados medioambientales invade las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera el orden constitucional.

Se refiere a la reforma del RD 239/2013 y al trámite llevado a cabo en el que se opuso la Generalitat por entender que no se respetan sus competencias ejecutivas. Se remite al Real decreto arts. 11 y 12 y entiende que el sistema previsto es también inconstitucional. Aduce que esta norma fue dictada al amparo del art. 149.1.23por tanto comparte título competencial de modo que reserva al Estado la legislación básica sobre medio ambiente sin perjuicio de las facultades ejecutivas. Y el art. 144 EAC establece la competencia compartida en materia de medio ambiente. Por esto la legislación estatal debe limitarse al establecimiento de normativa básica y respetando el requisito formal y material puesto que la base sería el común denominador necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de constitucionalidad, y las funciones ejecutivas o de ejecución competen a las CCAA.

Se refiere a la regulación de la acreditación o autorización de verificados medioambientales, y entiende que conculca las competencias autonómicas. Alude a diversas sentencias del TC al respecto y entiende que pese a la claridad de la doctrina del Alto Tribunal, se ha mantenido el criterio de la entidad única. La STC 141/2016 declaró inconstitucionales los arts. 11. Y 11.2 del RD 239/2013 y se analiza la normativa europea al respecto. Se remite a la sentencia y su contenido.

Entiende que la reforma de este Real decreto por el actual 486/2022 persiste en el propósito del Estado de conseguir una única entidad de acreditación de verificadores medioambientales. Pese a que el TC ha reiterado la doctrina de la sentencia 33/2005.

La resolución dictada materializa el sistema previsto en el Real decreto que se impugna indirectamente y aduce que la participación que se prevé en el mismo se ha llevado a cabo dando trámite de participación a las comunidades autónomas, y se refiere a su contestación concreta. Entiende que aunque 15 comunidades hayan mostrado su conformidad no puede sustraerse la función asumida por la Generalitat. Considera que es nula por haber sido dictada por órgano no competente.

Solicita en fin la estimación del recurso en los términos expuestos.

SEGUNDO-El Abogado del Estado contesta la demanda y se refiere a los hechos y en concreto aduce el procedimiento de reforma del Real decreto en el que consta Dictamen del Consejo de Estado de 13 de mayo de 2022. Se pretende un procedimiento de cooperación para conciliar la exigencia comunitaria con la distribución de competencias, y propone incorporar un nuevo art. 11 como se hace.

Centra el problema en que la única cuestión jurídica es si la decisión adoptada vulnera el orden constitucional de distribución de competencias y dado que se reemite al RD 486/2022 de estimarse la pretensión debe plantearse cuestión de ilegalidad.

Se refiere a Reglamento 1221/2009 que trata de ampliar el número de organizaciones que participan en el sistema para mejorar la colaboración y asociación de empresa para lograr los fines y objetivos marcados por la UE en materia de medio ambiente. Se refiere al art. 1 del Reglamento 1221/2009 y al sistema EMAS, sistema comunitario de gestión y auditoria medioambientales. Y la referencia a un organismo de acreditación nacional.

En el proceso de reforma del RD nacional se planteó consulta a la Comisión contestando la Directora mediante carta de 6 de diciembre de 2020, que se aporta y consta en dictamen del Consejo de Estado. Y se refiere a la norma concreta, entendiendo que existen diferencias entre "organismo de autorización" y "organismo de acreditación". ambos conceptos son los mecanismos del reglamento 1221/2009 para que los estados lleven a cabo el control, si se opta por un sistema de acreditación solo puede haber uno, si se opta por autorización puede haber varios.

Se refiere a los verificadores medioambientales, y se remite al apartado 24 del art. 2, personas físicas o jurídicas que llevan a cabo el proceso de verificación de la política medioambiental, sistema de gestión ambiental y auditoría interna de las organizaciones adheridas para certificar que se ajustan al Reglamento. Y las organizaciones adheridas pueden utilizar el logotipo EMAS como marchamo de calidad o etiqueta verde.

En España existen doce verificadores medioambientales EMAS, personas jurídicas y parece la opción más razonable que exista un único organismo de acreditación nacional, como modelo de control. no se opta por el sistema de autorización pues habría 17 organismos autonómicos para validar 12 verificadores ambientales.

Alega que el borrador del texto de reforma se remitió al Consejo de Estado que emite dictamen, que se acompaña y al que se remite. En el proceso de elaboración de la reforma se mostró contraria sólo la Generalitat de Cataluña pero en el dictamen se tienen en cuenta los informes emitidos y los trámites realizados. El informe detalla que se opta por sistema de acreditación frente al de autorización, con remisión expresa a la normativa comunitaria y establece una valoración sobre las competencias con la conclusión que detalla. Y plantea el procedimiento que sería deseable, que finalmente se adopta.

Entiende que el real decreto es conforme a Derecho. Efectúa un análisis comparativo de los redacciones del art. 11.1 y art. 11.2.

En la redacción originaria, el Estado era el que designaba la ENAC, ahora son las CCAA las que proponen y acuerdan la entidad que desean que actúe como organismo nacional, y se ha llevado a cabo así. Entiende que la opción se ajusta a la Jurisprudencia y es legítima, no se ejercen competencias o potestades ejecutivas sino certificadoras. Se constata el resultado de las propuestas realizadas a solicitud de la Dirección General en el marco del procedimiento la Generalitat interpreta que la competencia de acreditación es ejecutiva y por tanto de la CA aduce que la Generalitat no puede optar por el sistema de acreditación o autorización porque no es Estado miembro.

En fin, solicita la desestimación del recurso.

TERCERO-el tema objeto de debate requiere examinar la conformidad a Derecho de la resolución impugnada dictada en base al Real decreto 486/2022, tal como consta. La actora plantea sustancialmente su oposición a la misma por entender que la norma que le sirve de base es inconstitucional y de este modo, solicita a la Sala la estimación del recurso y que se plantee cuestión de ilegalidad del citado real decreto en particular de su art. 11 por entender que es contrario al ordenamiento jurídico.

La situación de base se ha expuesto previamente. Es preciso partir de la STC 141/2016, de 21 de julio, que declaró que

"1º los arts. 11, apartados 1 y 2, y 12, apartados 1 y 4, así como la disposición transitoria primera y el segundo inciso de la disposición final tercera ("No obstante el artículo 11.1 que determina el sistema de acreditación de verificadores y conexos, se dictan, además, al amparo del artículo 149.1 13, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"), todos del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril , son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.

En su fundamentación destaca.

El sistema EMAS previsto en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 permite en la actualidad que cualquier organización o sus centros, situados dentro o fuera de la Unión Europea, puedan solicitar ser inscritos en el registro EMAS y utilizar el logotipo EMAS siempre que cumplan con una serie de requisitos, entre los que se encuentra el establecimiento y aplicación de sistemas de gestión medioambiental y la evaluación de tales sistemas, los cuales deben someterse a la supervisión de un "verificador medioambiental" ( art. 4). Los candidatos que aspiren a ser verificadores medioambientales deben cumplir, a su vez, los requisitos previstos en los arts. 20 y 21 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 para poder obtener una acreditación o una autorización que les permita operar como tales.

En relación con la regulación de dicha acreditación o autorización, el art. 28 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 se remite al sistema general regulado en el Reglamento ( CE) núm. 765/2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos. Su artículo 4 dispone que "cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación" (apartado 1 ); y prevé también que "si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro" (apartado 2).

La acreditación de los verificadores medioambientales por un único organismo nacional, independiente y dotado de autoridad pública, se considera en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 como el "medio preferente de demostrar la competencia técnica de dichos organismos de evaluación de la conformidad", si bien permite también que "las autoridades nacionales pueden estimar que cuentan con los medios adecuados para llevar a cabo esta evaluación por sí solas" (considerando 12). En relación con esta alternativa, que implica el establecimiento de un sistema de autorización en vez de acreditación, el art. 28.2 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 dispone, para los casos en que se decida no utilizar la acreditación, que "los Estados miembros podrán designar un organismo de autorización, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 , que será responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos". Dicho art. 5, apartado 2, dispone que "cuando un Estado miembro decida no usar acreditación, facilitará a la Comisión y a los otros Estados miembros todas las pruebas documentales necesarias para verificar la competencia del organismo de evaluación de la conformidad que seleccione para la aplicación de la legislación comunitaria de armonización correspondiente". En definitiva, el art. 28 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 contempla la posibilidad de que los verificadores ambientales puedan ser tanto acreditados por el organismo nacional de acreditación designado por cada Estado conforme al art. 4.1 del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 , como autorizados por "un organismo de autorización" de conformidad con el art. 5.2 del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 .

Y posteriormente añade:

A este Tribunal no le corresponde establecer cuál sea la interpretación correcta del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 , sino resolver el conflicto de competencias que ha suscitado el Real Decreto 239/2013 entre el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el del Estado. Teniendo en cuenta la regulación del mencionado Reglamento europeo es claro que el Real Decreto controvertido no ha atendido a la obligación de "conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro"; por otra parte "el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado" ( STC 20/2014 , FJ 3, y las allí citadas). Resulta pues indiscutible que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 no obliga a que el poder central de cada Estado miembro designe una única autoridad de acreditación o autorización; habrá de ser el legislador quien, a la vista del Reglamento europeo, explore la forma de hacer compatible el cumplimiento de las exigencias que éste impone con el régimen de distribución competencial, teniendo en cuenta el principio constitucional de colaboración, implícito en el sistema de las autonomías (entre muchas, STC 152/1988 , de 20 de julio , FJ 10). El correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las Comunidades Autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación (por todas, SSTC 247/2007 , de 12 de diciembre, FJ 23 , y 20/2016 , de 4 de febrero , FJ 2).

Por consiguiente ha de concluirse que el art. 11.1 del Real Decreto 239/2013 , al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la acreditación de los verificadores medioambientales, invade las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera por tanto el orden constitucional de distribución de competencias ( arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). La inconstitucionalidad del art. 11.1 comporta, por la misma razón, la de la regulación conexa: art. 11.2 (obligación de inscribir a los verificadores medioambientales en un registro estatal de industria); art. 12.1 y 4 (competencia de la Entidad Nacional de Acreditación para supervisar la actividad de los verificadores medioambientales) y disposición transitoria primera (que atribuye la competencia para la renovación de las acreditaciones de los verificadores medioambientales a la Entidad Nacional de Acreditación).

En conclusión, corresponde declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 11, apartados 1 y 2 , y 12, apartados 1 y 4, así como de la disposición transitoria primera, todos del Real Decreto 239/2013 .

Esta sentencia dio lugar a la modificación del real decreto 239/2013, lo que se llevó a cabo por el Real decreto 486/2022.

Es preciso examinar dicha norma concreta.

CUARTO-EL Real decreto 486/2022 por el que se modifica el Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, por el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión, fue publicado en el BOE el 14 de julio de 2022 y entró en vigor a los 20 días. Y se dicta al amparo del art. 149.1. 23 de la CE

En concreto, modificó el art. 11 antes citado. Y los apartados 1 y 2 se redactan del siguiente modo:

«1.El sistema de acreditación de los verificadores medioambientales es el previsto en el artículo 28.1 del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión.

2.Los verificadores medioambientales debidamente acreditados podrán ejercer su actividad en cualquier parte del territorio nacional, en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea o en un tercer país, cumpliendo los requisitos previstos para ello en el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y en este real decreto.»

Se añade un nuevo apartado 3 al artículo 11:

3. La designación de la entidad responsable de la acreditación de los verificadores se llevará a cabo, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado 1, mediante un procedimiento basado en los principios de cooperación y colaboración, con participación de todas las comunidades autónomas. A estos efectos, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico recabará de los órganos competentes de las comunidades autónomas propuestas para la designación de la entidad responsable de la acreditación, pudiendo presentar asimismo una propuesta, y convocará una o sucesivas reuniones para que las comunidades autónomas acuerden la designación de la entidad de acreditación única, primando el consenso. Este procedimiento podrá llevarse a cabo de forma telemática.»

La actora basa su demanda sustancialmente en que la resolución se ha dictado en base a esta norma, que entiende igualmente inconstitucional.

Para elaborar la resolución se ha seguido el procedimiento previsto en el apartado tercero citado, y la Comunidad recurrente ha mostrado su oposición tal como consta, no en base al procedimiento sino a la norma misma puesto que entiende que no respeta el marco competencial fijado.

La resolución es correcta en la medida en que ha seguido el procedimiento establecido y cumplidos los requisitos al efecto. El problema se plantea por la norma que le sirve de base que, a criterio del recurrente, mantiene los problemas anteriores.

El art. 11 del Real decreto establecía en su art. 11:

"1. Los verificadores medioambientales deberán obtener acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), organismo nacional de acreditación designado por Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre.

2. Los verificadores medioambientales, debidamente acreditados, podrán ejercer su actividad en cualquier parte del territorio nacional, en cualquier otro estado miembro de la Unión Europea o en un tercer país, cumpliendo los requisitos previstos para ello en el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y en este real decreto, sin perjuicio de la obligación de su inscripción en el Registro Integrado Industrial creado al amparo de la Ley de Industria y desarrollado por el RD 559/2010, de 7 de mayo.

3. Las administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias, reconocerán la equivalencia de las acreditaciones o autorizaciones emitidas en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que el organismo que las haya otorgado se haya sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, y en el Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, así como de las verificaciones y validaciones realizadas por las entidades acreditadas o autorizadas, siempre y cuando se hayan seguido los mecanismos de supervisión establecidos en el artículo 12.

4. La Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) deberá enviar mensualmente al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para su remisión a la Comisión Europea, un listado actualizado de los verificadores acreditados, con indicación del alcance de acreditación de acuerdo con la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE 2009)."

En la redacción actual se ha modificado sustancialmente la situación como se deprende de la lectura de los apartados 1 y 2, y el 3 que ha sido añadido.

Se ha tratado de coordinar las competencias del Estado en la materia con las atribuidas a las Comunidades Autónomas, como consta con el procedimiento establecido en el apartado tercero-.

La norma comunitaria es el Reglamento 1221/2009 que dispone en su art. 1:

Se establece un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales, denominado en lo sucesivo "EMAS", que permite la participación con carácter voluntario de organizaciones de dentro y fuera de la Comunidad.

El objetivo de EMAS, como instrumento importante del Plan de acción sobre consumo y producción sostenibles y una política industrial sostenible, consiste en promover mejoras continuas del comportamiento medioambiental de las organizaciones mediante el establecimiento y la aplicación por su parte de sistemas de gestión medioambiental, la evaluación sistemática, objetiva y periódica del funcionamiento de tales sistemas, la difusión de información sobre comportamiento medioambiental, el diálogo abierto con el público y otras partes interesadas, y la implicación activa del personal en las organizaciones, así como una formación adecuada.

Y contiene una serie de definiciones en su art. 2 entre ellas:

30) "Organismo de acreditación": un organismo de acreditación nacional designado de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) no 765/2008 que es responsable de la acreditación y supervisión de los verificadores medioambientales.

31) "Organismo de autorización": un organismo designado de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) no 765/2008 que es responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos.

Consta perfectamente que se elevó consulta a la Comisión Europea sobre si sólo puede haber un organismo de acreditación, en referencia al art. 28.2 del Reglamento, y a la alternatividad de la autorización y la acreditación. Se trata de dos verificadores medioambientales que se permiten ambos en el Reglamento, y este punto parece evidente a la luz de la redacción del mismo y de la opinión emitida por la Comisión en la consulta realizada. Por tanto, los Estados pueden optar por uno u otro mecanismo.

QUINTO-Especialmente relevante es el Dictamen del Consejo de Estado emitido en relación con el borrador de reforma del Real decreto, y que tiene en cuenta los informes recabados para la nueva redacción. Y se detalla que la nueva redacción del art. 11 opta por el sistema de acreditación de verificadores, frente al de autorización, con remisión expresa a la normativa europea. El art. 12 suprime la designación directa de la ENAC como entidad supervisora, y la supervisión se hará en base al Reglamento 1221/2009. El Dictamen analiza la STC antes citada. Y entiende que la razón de la nulidad de los preceptos anteriores se basa en que se atribuyen a la ENAC las competencias de acreditación de los verificadores ambientales y de su supervisión, lo que es labor ejecutiva y debe hacerse por las CCAA. La sentencia no determina que sea inconstitucional la opción por el sistema de acreditación, sino que se designe al Estado como organismo de acreditación dado que esto ya es competencia ejecutiva. Si se opta por el sistema de acreditación, la solución al problema pasa por recurrir a mecanismos de colaboración y cooperación.

En relación a si se opta por el sistema de acreditación, y si debe existir un único organismo o varios, se remite al art. 28 del reglamento y entiende que solo podrá designarse un único organismo. Si se opta por el sistema de autorización no es tan claro según se considera en el informe.

El Dictamen destaca una serie de aspectos que han de tenerse en cuenta por su claridad. explica en su apartado D lo relativo al derecho de la UE y precisa la redacción del art. 28 que se remite a lo establecido en el 4 del Reglamento (CE) n.° 765/2008, que dice así:

"1. Cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación.

2. Si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro."

En suma: si un país opta por un sistema de acreditación, únicamente podrá designarse un solo organismo de acreditación, y no es posible la designación de un organismo por cada entidad regional (o estatal en los Estados federales). Ello, es importante señalarlo, es una exigencia del Derecho de la UE.

Se trata de una opción que adopta cada Estado es decir, optar por uno u otro sistema. Se analiza la situación de los verificadores ambientales en España: normativa y mercado, y se considera que el sistema de acreditación es el razonable en concreto se detalla que:

"se trata de una competencia normativa básica. En efecto, como se ha señalado, existen importantes razones derivadas de las exigencias comunitarias para que en todo el territorio español el sistema sea el mismo, ya sea de acreditación o de autorización por los órganos autonómicos. De otro modo, podría producirse una competencia entre el sistema de acreditación por un organismo único a nivel estatal y los sistemas autonómicos de autorización designados por una o más comunidades autónomas, dado que, conforme al Reglamento EMAS, los verificadores ambientales acreditados o autorizados deben poder ejercer su actividad en todos los Estados miembros -y, por ello, también en España-.

Partiendo de esto deben respetarse las competencias ejecutivas de las CCAA, tema que el propio Dictamen considera que no es sencillo

En el Preámbulo del Real decreto se explica:

El sistema de acreditación es el establecido con carácter general por el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de julio, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado, relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93, del Consejo de 8 de febrero. Dicho sistema es también aplicable a los verificadores ambientales en virtud del artículo 28.1 del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009.

La designación de una entidad única de acreditación ha de realizarse, además, dentro del respeto del marco de distribución de competencias en la materia constitucionalmente establecido según el que, y a la vista de la STC 141/2016, corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de competencias ejecutivas. La citada STC reconoce por su parte, la posibilidad de existencia de una única entidad nacional de acreditación (F.J.7.) si bien señala que «puede optarse por un sistema de designación que no sea por el poder central (lo que sería contrario al régimen constitucional de distribución de competencias), sino recurriendo a «una variedad de mecanismos de cooperación» para conciliar las exigencias del Derecho de la UE con el constitucional».

Por ello, al optar por el sistema de acreditación debe establecerse un sistema de designación que permita a las CCAA intervenir dado que son ellas las que tienen competencias ejecutivas. La reforma operada ha justificado el sistema, las razones, y el procedimiento seguido que ha de ser respetuoso con las competencias ejecutivas.

En el trámite previo, se establece el procedimiento para la designación de la entidad, previsto en el apartado 3 y se pretende conjugar ambos aspectos. Se plantea que sólo puede designarse un organismo de acreditación, y la competencia corresponde a las CCAA por ello se articula el procedimiento en el apartado 3 del art. 11 antes citado.

Así se remite nueva redacción del art. 11.3 que fue el finalmente aprobado, y ello para cumplir con estas cuestiones.

SEXTO-sentados estos aspectos, la actora plantea su demanda sobre la base de que la reforma en realidad mantiene el mismo problema anteriormente constatado y que dio lugar a la STC anulando los preceptos. Sin embargo, no es así. No sólo se aprecian diferencias evidentes en la redacción de los preceptos, sino que sobre todo, queda acreditado que se ha buscado un sistema que conjugue tanto la competencia estatal, sobre la base de la normativa comunitaria expuesta, y la de ejecución de las CCAA. El hecho de que se haya mostrado conformidad por la casi totalidad de las mismas es un elemento a tener en cuenta, suficientemente relevante. Y se ha declarado la ENAC como entidad de acreditación previas las consultas realizadas siguiendo lo dispuesto en el apartado 3 del art. 11 y precisamente como consecuencia de las mismas.

No se aprecia vulneración de los arts. 149.1. 23 de la CE y en cuanto al art. 144 del EA establece en su apartado 1:

1. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. Esta competencia compartida incluye en todo caso:

a) El establecimiento y la regulación de los instrumentos de planificación ambiental y del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos.

b) El establecimiento y la regulación de medidas de sostenibilidad, fiscalidad e investigación ambientales.

c) La regulación de los recursos naturales, de la flora y la fauna, de la biodiversidad, del medio ambiente marino y acuático si no tienen por finalidad la preservación de los recursos pesqueros marítimos.

d) La regulación sobre prevención en la producción de envases y embalajes en todo su ciclo de vida, desde que se generan hasta que pasan a ser residuos.

e) La regulación sobre prevención y corrección de la generación de residuos con origen o destino en Cataluña y sobre su gestión y traslado y su disposición final.

f) La regulación de la prevención, el control, la corrección, la recuperación y la compensación de la contaminación de suelo y subsuelo.

g) La regulación y la gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de Cataluña, así como de los efectuados en las aguas superficiales y subterráneas que no pasen por otra Comunidad Autónoma. En todo caso, dentro de su ámbito territorial, corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la intervención administrativa de los vertidos en las aguas superficiales y subterráneas.

h) La regulación del ambiente atmosférico y de las distintas clases de contaminación del mismo, la declaración de zonas de atmósfera contaminada y el establecimiento de otros instrumentos de control de la contaminación con independencia de la administración competente para autorizar la obra, la instalación o la actividad que la produzca.

i) La regulación del régimen de autorización y seguimiento de emisión de gases de efecto invernadero.

j) La promoción de las calificaciones relativas a productos, actividades, instalaciones, infraestructuras, procedimientos, procesos productivos o conductas respetuosas hacia el medio.

k) La prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador.

l) Las medidas de protección de las especies y el régimen sancionador.

No se aprecia en qué medida se vulnera esta norma con la resolución que ahora se impugna

El objeto de este recurso es la concreta resolución de 26 de octubre de 2022, que se atiene perfectamente a lo dispuesto en el Real decreto. La resolución plantea la situación de base y explica el procedimiento, de modo que se ha solicitado a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias ejecutivas, la designación de la entidad de acreditación. Resulta una mayoría de 15 a favor sobre 19 de administraciones consultadas, por lo que se designa a ENAC, como consta. No se nombra la entidad, sino que se declara como tal debido a la designación previa realizada.

Se alega por la recurrente en su demanda, folio 24, que la resolución es nula al dictarse por órgano manifiestamente incompetente, argumento que no puede acogerse. La Dirección General de Calidad y Evaluación ambiental no dicta una resolución que afecte materias ejecutivas en medio ambiente, sino que declara la entidad que ha sido designada después del procedimiento seguido al efecto.

Las alegaciones de la demanda sobre la votación de quince comunidades y su posición concreta son ajenas al debate jurídico. El tema se ha examinado suficientemente. El Real decreto ha articulado un procedimiento que es el seguido en este caso, y las Comunidades Autónomas han tomado parte en la designación de la Entidad. Parte directa de hecho, de modo que la resolución se limita a declararlo así.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso, sin que exista motivo alguno para plantear una cuestión de ilegalidad como se solicita.

SEPTIMO-se imponen las costas a la parte recurrente al ser rechazadas sus pretensiones, como dispone el art. 139.1 de la LJCA si bien se limitan a una cantidad como dispone el apartado cuarto, que en este caso se fija en 2000 euros por todos los conceptos.

PRIMERO-El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Letrado de la Generalitat de Cataluña contra Resolución de 26 de octubre de 2022 de la Dirección General de calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que declara como entidad de acreditación única para los verificadores ambientales EMAS a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC).

Según consta en fecha 14 de julio de 2022 se publica el Real decreto 486/2022 de 21 de junio por el que se modifica el Real decreto 239/2013 de 5 de abril que establece las normas para la aplicación el reglamento CE n. 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales EMAS Eco -Management and Audit Schemel por el que se derogan el Reglamento CE 761/2001 y las Decisiones 2001/681 CE y 2006/193 CE de la Comisión.

El Real decreto 486/2022 entró en vigor a los 20 días de su publicación.

Sobre su base, la resolución parte de que el real decreto modifica el antiguo 239/2013 para colmar el vacío jurídico generado tras la STC 141/2016 que declaró nulos varios preceptos al pronunciarse sobre el conflicto positivo de competencia 4911-2013 promovido por el Gobierno de la Generalitat contra varios preceptos del RD 239/2013 considerando que la dignación por parte del Estado de la ENAC como entidad única de acreditación de los verificadores medioambientales vulneraba las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente.

Se considera que la solución que contempla la modificación realizada da cumplimiento a la legislación comunitaria y a la Jurisprudencia del TC y las recomendaciones del Consejo de Estado en su Dictamen emitido el 3 de mayo de 2022, que considera necesario que la norma determine un procedimiento para la designación de una única entidad nacional de acreditación con respeto a las competencias ejecutivas de las CCAA.

El procedimiento se recoge en el art. 11. Apartado 3 del RD 486/2022 y se tiene en cuenta la DA única de dicha norma.

En cumplimiento de lo establecido, el 8 de septiembre se remite a los órganos competentes de las CCAA y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla un escrito solicitando designación en el ejercicio de sus competencias ejecutivas de la entidad de acreditación única, el escrito se reiteró el 21 de septiembre, para dar cumplimiento al plazo y se solicitó que se remitieran en todo caso antes del 10 de octubre.

Las respuesta fue de 15 a favor sobre 19 autoridades, y se designa a ENAC como entidad única.

La recurrente a la vista de esta situación, solicitó informe a su Gabinete jurídico y se emite en fecha 22 de noviembre de 2022 en el sentido de considerar que la resolución es nula por vulnerar los artículos 149.1.23 CE y 144 EAC y por no respetar la consolidada doctrina del TC.

Se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda parte de la STC 141/2016 de 21 de julio y entiende que sobre su base, el art. 11.1 del RD 239/2013 al atribuir en exclusiva a la ENAC para la acreditación de los verificados medioambientales invade las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera el orden constitucional.

Se refiere a la reforma del RD 239/2013 y al trámite llevado a cabo en el que se opuso la Generalitat por entender que no se respetan sus competencias ejecutivas. Se remite al Real decreto arts. 11 y 12 y entiende que el sistema previsto es también inconstitucional. Aduce que esta norma fue dictada al amparo del art. 149.1.23por tanto comparte título competencial de modo que reserva al Estado la legislación básica sobre medio ambiente sin perjuicio de las facultades ejecutivas. Y el art. 144 EAC establece la competencia compartida en materia de medio ambiente. Por esto la legislación estatal debe limitarse al establecimiento de normativa básica y respetando el requisito formal y material puesto que la base sería el común denominador necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de constitucionalidad, y las funciones ejecutivas o de ejecución competen a las CCAA.

Se refiere a la regulación de la acreditación o autorización de verificados medioambientales, y entiende que conculca las competencias autonómicas. Alude a diversas sentencias del TC al respecto y entiende que pese a la claridad de la doctrina del Alto Tribunal, se ha mantenido el criterio de la entidad única. La STC 141/2016 declaró inconstitucionales los arts. 11. Y 11.2 del RD 239/2013 y se analiza la normativa europea al respecto. Se remite a la sentencia y su contenido.

Entiende que la reforma de este Real decreto por el actual 486/2022 persiste en el propósito del Estado de conseguir una única entidad de acreditación de verificadores medioambientales. Pese a que el TC ha reiterado la doctrina de la sentencia 33/2005.

La resolución dictada materializa el sistema previsto en el Real decreto que se impugna indirectamente y aduce que la participación que se prevé en el mismo se ha llevado a cabo dando trámite de participación a las comunidades autónomas, y se refiere a su contestación concreta. Entiende que aunque 15 comunidades hayan mostrado su conformidad no puede sustraerse la función asumida por la Generalitat. Considera que es nula por haber sido dictada por órgano no competente.

Solicita en fin la estimación del recurso en los términos expuestos.

SEGUNDO-El Abogado del Estado contesta la demanda y se refiere a los hechos y en concreto aduce el procedimiento de reforma del Real decreto en el que consta Dictamen del Consejo de Estado de 13 de mayo de 2022. Se pretende un procedimiento de cooperación para conciliar la exigencia comunitaria con la distribución de competencias, y propone incorporar un nuevo art. 11 como se hace.

Centra el problema en que la única cuestión jurídica es si la decisión adoptada vulnera el orden constitucional de distribución de competencias y dado que se reemite al RD 486/2022 de estimarse la pretensión debe plantearse cuestión de ilegalidad.

Se refiere a Reglamento 1221/2009 que trata de ampliar el número de organizaciones que participan en el sistema para mejorar la colaboración y asociación de empresa para lograr los fines y objetivos marcados por la UE en materia de medio ambiente. Se refiere al art. 1 del Reglamento 1221/2009 y al sistema EMAS, sistema comunitario de gestión y auditoria medioambientales. Y la referencia a un organismo de acreditación nacional.

En el proceso de reforma del RD nacional se planteó consulta a la Comisión contestando la Directora mediante carta de 6 de diciembre de 2020, que se aporta y consta en dictamen del Consejo de Estado. Y se refiere a la norma concreta, entendiendo que existen diferencias entre "organismo de autorización" y "organismo de acreditación". ambos conceptos son los mecanismos del reglamento 1221/2009 para que los estados lleven a cabo el control, si se opta por un sistema de acreditación solo puede haber uno, si se opta por autorización puede haber varios.

Se refiere a los verificadores medioambientales, y se remite al apartado 24 del art. 2, personas físicas o jurídicas que llevan a cabo el proceso de verificación de la política medioambiental, sistema de gestión ambiental y auditoría interna de las organizaciones adheridas para certificar que se ajustan al Reglamento. Y las organizaciones adheridas pueden utilizar el logotipo EMAS como marchamo de calidad o etiqueta verde.

En España existen doce verificadores medioambientales EMAS, personas jurídicas y parece la opción más razonable que exista un único organismo de acreditación nacional, como modelo de control. no se opta por el sistema de autorización pues habría 17 organismos autonómicos para validar 12 verificadores ambientales.

Alega que el borrador del texto de reforma se remitió al Consejo de Estado que emite dictamen, que se acompaña y al que se remite. En el proceso de elaboración de la reforma se mostró contraria sólo la Generalitat de Cataluña pero en el dictamen se tienen en cuenta los informes emitidos y los trámites realizados. El informe detalla que se opta por sistema de acreditación frente al de autorización, con remisión expresa a la normativa comunitaria y establece una valoración sobre las competencias con la conclusión que detalla. Y plantea el procedimiento que sería deseable, que finalmente se adopta.

Entiende que el real decreto es conforme a Derecho. Efectúa un análisis comparativo de los redacciones del art. 11.1 y art. 11.2.

En la redacción originaria, el Estado era el que designaba la ENAC, ahora son las CCAA las que proponen y acuerdan la entidad que desean que actúe como organismo nacional, y se ha llevado a cabo así. Entiende que la opción se ajusta a la Jurisprudencia y es legítima, no se ejercen competencias o potestades ejecutivas sino certificadoras. Se constata el resultado de las propuestas realizadas a solicitud de la Dirección General en el marco del procedimiento la Generalitat interpreta que la competencia de acreditación es ejecutiva y por tanto de la CA aduce que la Generalitat no puede optar por el sistema de acreditación o autorización porque no es Estado miembro.

En fin, solicita la desestimación del recurso.

TERCERO-el tema objeto de debate requiere examinar la conformidad a Derecho de la resolución impugnada dictada en base al Real decreto 486/2022, tal como consta. La actora plantea sustancialmente su oposición a la misma por entender que la norma que le sirve de base es inconstitucional y de este modo, solicita a la Sala la estimación del recurso y que se plantee cuestión de ilegalidad del citado real decreto en particular de su art. 11 por entender que es contrario al ordenamiento jurídico.

La situación de base se ha expuesto previamente. Es preciso partir de la STC 141/2016, de 21 de julio, que declaró que

"1º los arts. 11, apartados 1 y 2, y 12, apartados 1 y 4, así como la disposición transitoria primera y el segundo inciso de la disposición final tercera ("No obstante el artículo 11.1 que determina el sistema de acreditación de verificadores y conexos, se dictan, además, al amparo del artículo 149.1 13, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"), todos del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril , son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.

En su fundamentación destaca.

El sistema EMAS previsto en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 permite en la actualidad que cualquier organización o sus centros, situados dentro o fuera de la Unión Europea, puedan solicitar ser inscritos en el registro EMAS y utilizar el logotipo EMAS siempre que cumplan con una serie de requisitos, entre los que se encuentra el establecimiento y aplicación de sistemas de gestión medioambiental y la evaluación de tales sistemas, los cuales deben someterse a la supervisión de un "verificador medioambiental" ( art. 4). Los candidatos que aspiren a ser verificadores medioambientales deben cumplir, a su vez, los requisitos previstos en los arts. 20 y 21 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 para poder obtener una acreditación o una autorización que les permita operar como tales.

En relación con la regulación de dicha acreditación o autorización, el art. 28 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 se remite al sistema general regulado en el Reglamento ( CE) núm. 765/2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos. Su artículo 4 dispone que "cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación" (apartado 1 ); y prevé también que "si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro" (apartado 2).

La acreditación de los verificadores medioambientales por un único organismo nacional, independiente y dotado de autoridad pública, se considera en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 como el "medio preferente de demostrar la competencia técnica de dichos organismos de evaluación de la conformidad", si bien permite también que "las autoridades nacionales pueden estimar que cuentan con los medios adecuados para llevar a cabo esta evaluación por sí solas" (considerando 12). En relación con esta alternativa, que implica el establecimiento de un sistema de autorización en vez de acreditación, el art. 28.2 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 dispone, para los casos en que se decida no utilizar la acreditación, que "los Estados miembros podrán designar un organismo de autorización, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 , que será responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos". Dicho art. 5, apartado 2, dispone que "cuando un Estado miembro decida no usar acreditación, facilitará a la Comisión y a los otros Estados miembros todas las pruebas documentales necesarias para verificar la competencia del organismo de evaluación de la conformidad que seleccione para la aplicación de la legislación comunitaria de armonización correspondiente". En definitiva, el art. 28 del Reglamento (CE ) núm. 1221/2009 contempla la posibilidad de que los verificadores ambientales puedan ser tanto acreditados por el organismo nacional de acreditación designado por cada Estado conforme al art. 4.1 del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 , como autorizados por "un organismo de autorización" de conformidad con el art. 5.2 del Reglamento (CE ) núm. 765/2008 .

Y posteriormente añade:

A este Tribunal no le corresponde establecer cuál sea la interpretación correcta del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 , sino resolver el conflicto de competencias que ha suscitado el Real Decreto 239/2013 entre el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el del Estado. Teniendo en cuenta la regulación del mencionado Reglamento europeo es claro que el Real Decreto controvertido no ha atendido a la obligación de "conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro"; por otra parte "el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado" ( STC 20/2014 , FJ 3, y las allí citadas). Resulta pues indiscutible que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 no obliga a que el poder central de cada Estado miembro designe una única autoridad de acreditación o autorización; habrá de ser el legislador quien, a la vista del Reglamento europeo, explore la forma de hacer compatible el cumplimiento de las exigencias que éste impone con el régimen de distribución competencial, teniendo en cuenta el principio constitucional de colaboración, implícito en el sistema de las autonomías (entre muchas, STC 152/1988 , de 20 de julio , FJ 10). El correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las Comunidades Autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación (por todas, SSTC 247/2007 , de 12 de diciembre, FJ 23 , y 20/2016 , de 4 de febrero , FJ 2).

Por consiguiente ha de concluirse que el art. 11.1 del Real Decreto 239/2013 , al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la acreditación de los verificadores medioambientales, invade las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera por tanto el orden constitucional de distribución de competencias ( arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). La inconstitucionalidad del art. 11.1 comporta, por la misma razón, la de la regulación conexa: art. 11.2 (obligación de inscribir a los verificadores medioambientales en un registro estatal de industria); art. 12.1 y 4 (competencia de la Entidad Nacional de Acreditación para supervisar la actividad de los verificadores medioambientales) y disposición transitoria primera (que atribuye la competencia para la renovación de las acreditaciones de los verificadores medioambientales a la Entidad Nacional de Acreditación).

En conclusión, corresponde declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 11, apartados 1 y 2 , y 12, apartados 1 y 4, así como de la disposición transitoria primera, todos del Real Decreto 239/2013 .

Esta sentencia dio lugar a la modificación del real decreto 239/2013, lo que se llevó a cabo por el Real decreto 486/2022.

Es preciso examinar dicha norma concreta.

CUARTO-EL Real decreto 486/2022 por el que se modifica el Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, por el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión, fue publicado en el BOE el 14 de julio de 2022 y entró en vigor a los 20 días. Y se dicta al amparo del art. 149.1. 23 de la CE

En concreto, modificó el art. 11 antes citado. Y los apartados 1 y 2 se redactan del siguiente modo:

«1.El sistema de acreditación de los verificadores medioambientales es el previsto en el artículo 28.1 del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión.

2.Los verificadores medioambientales debidamente acreditados podrán ejercer su actividad en cualquier parte del territorio nacional, en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea o en un tercer país, cumpliendo los requisitos previstos para ello en el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y en este real decreto.»

Se añade un nuevo apartado 3 al artículo 11:

3. La designación de la entidad responsable de la acreditación de los verificadores se llevará a cabo, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado 1, mediante un procedimiento basado en los principios de cooperación y colaboración, con participación de todas las comunidades autónomas. A estos efectos, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico recabará de los órganos competentes de las comunidades autónomas propuestas para la designación de la entidad responsable de la acreditación, pudiendo presentar asimismo una propuesta, y convocará una o sucesivas reuniones para que las comunidades autónomas acuerden la designación de la entidad de acreditación única, primando el consenso. Este procedimiento podrá llevarse a cabo de forma telemática.»

La actora basa su demanda sustancialmente en que la resolución se ha dictado en base a esta norma, que entiende igualmente inconstitucional.

Para elaborar la resolución se ha seguido el procedimiento previsto en el apartado tercero citado, y la Comunidad recurrente ha mostrado su oposición tal como consta, no en base al procedimiento sino a la norma misma puesto que entiende que no respeta el marco competencial fijado.

La resolución es correcta en la medida en que ha seguido el procedimiento establecido y cumplidos los requisitos al efecto. El problema se plantea por la norma que le sirve de base que, a criterio del recurrente, mantiene los problemas anteriores.

El art. 11 del Real decreto establecía en su art. 11:

"1. Los verificadores medioambientales deberán obtener acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), organismo nacional de acreditación designado por Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre.

2. Los verificadores medioambientales, debidamente acreditados, podrán ejercer su actividad en cualquier parte del territorio nacional, en cualquier otro estado miembro de la Unión Europea o en un tercer país, cumpliendo los requisitos previstos para ello en el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y en este real decreto, sin perjuicio de la obligación de su inscripción en el Registro Integrado Industrial creado al amparo de la Ley de Industria y desarrollado por el RD 559/2010, de 7 de mayo.

3. Las administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias, reconocerán la equivalencia de las acreditaciones o autorizaciones emitidas en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que el organismo que las haya otorgado se haya sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, y en el Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, así como de las verificaciones y validaciones realizadas por las entidades acreditadas o autorizadas, siempre y cuando se hayan seguido los mecanismos de supervisión establecidos en el artículo 12.

4. La Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) deberá enviar mensualmente al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para su remisión a la Comisión Europea, un listado actualizado de los verificadores acreditados, con indicación del alcance de acreditación de acuerdo con la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE 2009)."

En la redacción actual se ha modificado sustancialmente la situación como se deprende de la lectura de los apartados 1 y 2, y el 3 que ha sido añadido.

Se ha tratado de coordinar las competencias del Estado en la materia con las atribuidas a las Comunidades Autónomas, como consta con el procedimiento establecido en el apartado tercero-.

La norma comunitaria es el Reglamento 1221/2009 que dispone en su art. 1:

Se establece un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales, denominado en lo sucesivo "EMAS", que permite la participación con carácter voluntario de organizaciones de dentro y fuera de la Comunidad.

El objetivo de EMAS, como instrumento importante del Plan de acción sobre consumo y producción sostenibles y una política industrial sostenible, consiste en promover mejoras continuas del comportamiento medioambiental de las organizaciones mediante el establecimiento y la aplicación por su parte de sistemas de gestión medioambiental, la evaluación sistemática, objetiva y periódica del funcionamiento de tales sistemas, la difusión de información sobre comportamiento medioambiental, el diálogo abierto con el público y otras partes interesadas, y la implicación activa del personal en las organizaciones, así como una formación adecuada.

Y contiene una serie de definiciones en su art. 2 entre ellas:

30) "Organismo de acreditación": un organismo de acreditación nacional designado de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) no 765/2008 que es responsable de la acreditación y supervisión de los verificadores medioambientales.

31) "Organismo de autorización": un organismo designado de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) no 765/2008 que es responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos.

Consta perfectamente que se elevó consulta a la Comisión Europea sobre si sólo puede haber un organismo de acreditación, en referencia al art. 28.2 del Reglamento, y a la alternatividad de la autorización y la acreditación. Se trata de dos verificadores medioambientales que se permiten ambos en el Reglamento, y este punto parece evidente a la luz de la redacción del mismo y de la opinión emitida por la Comisión en la consulta realizada. Por tanto, los Estados pueden optar por uno u otro mecanismo.

QUINTO-Especialmente relevante es el Dictamen del Consejo de Estado emitido en relación con el borrador de reforma del Real decreto, y que tiene en cuenta los informes recabados para la nueva redacción. Y se detalla que la nueva redacción del art. 11 opta por el sistema de acreditación de verificadores, frente al de autorización, con remisión expresa a la normativa europea. El art. 12 suprime la designación directa de la ENAC como entidad supervisora, y la supervisión se hará en base al Reglamento 1221/2009. El Dictamen analiza la STC antes citada. Y entiende que la razón de la nulidad de los preceptos anteriores se basa en que se atribuyen a la ENAC las competencias de acreditación de los verificadores ambientales y de su supervisión, lo que es labor ejecutiva y debe hacerse por las CCAA. La sentencia no determina que sea inconstitucional la opción por el sistema de acreditación, sino que se designe al Estado como organismo de acreditación dado que esto ya es competencia ejecutiva. Si se opta por el sistema de acreditación, la solución al problema pasa por recurrir a mecanismos de colaboración y cooperación.

En relación a si se opta por el sistema de acreditación, y si debe existir un único organismo o varios, se remite al art. 28 del reglamento y entiende que solo podrá designarse un único organismo. Si se opta por el sistema de autorización no es tan claro según se considera en el informe.

El Dictamen destaca una serie de aspectos que han de tenerse en cuenta por su claridad. explica en su apartado D lo relativo al derecho de la UE y precisa la redacción del art. 28 que se remite a lo establecido en el 4 del Reglamento (CE) n.° 765/2008, que dice así:

"1. Cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación.

2. Si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro."

En suma: si un país opta por un sistema de acreditación, únicamente podrá designarse un solo organismo de acreditación, y no es posible la designación de un organismo por cada entidad regional (o estatal en los Estados federales). Ello, es importante señalarlo, es una exigencia del Derecho de la UE.

Se trata de una opción que adopta cada Estado es decir, optar por uno u otro sistema. Se analiza la situación de los verificadores ambientales en España: normativa y mercado, y se considera que el sistema de acreditación es el razonable en concreto se detalla que:

"se trata de una competencia normativa básica. En efecto, como se ha señalado, existen importantes razones derivadas de las exigencias comunitarias para que en todo el territorio español el sistema sea el mismo, ya sea de acreditación o de autorización por los órganos autonómicos. De otro modo, podría producirse una competencia entre el sistema de acreditación por un organismo único a nivel estatal y los sistemas autonómicos de autorización designados por una o más comunidades autónomas, dado que, conforme al Reglamento EMAS, los verificadores ambientales acreditados o autorizados deben poder ejercer su actividad en todos los Estados miembros -y, por ello, también en España-.

Partiendo de esto deben respetarse las competencias ejecutivas de las CCAA, tema que el propio Dictamen considera que no es sencillo

En el Preámbulo del Real decreto se explica:

El sistema de acreditación es el establecido con carácter general por el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de julio, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado, relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93, del Consejo de 8 de febrero. Dicho sistema es también aplicable a los verificadores ambientales en virtud del artículo 28.1 del Reglamento (CE) n.º 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009.

La designación de una entidad única de acreditación ha de realizarse, además, dentro del respeto del marco de distribución de competencias en la materia constitucionalmente establecido según el que, y a la vista de la STC 141/2016, corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de competencias ejecutivas. La citada STC reconoce por su parte, la posibilidad de existencia de una única entidad nacional de acreditación (F.J.7.) si bien señala que «puede optarse por un sistema de designación que no sea por el poder central (lo que sería contrario al régimen constitucional de distribución de competencias), sino recurriendo a «una variedad de mecanismos de cooperación» para conciliar las exigencias del Derecho de la UE con el constitucional».

Por ello, al optar por el sistema de acreditación debe establecerse un sistema de designación que permita a las CCAA intervenir dado que son ellas las que tienen competencias ejecutivas. La reforma operada ha justificado el sistema, las razones, y el procedimiento seguido que ha de ser respetuoso con las competencias ejecutivas.

En el trámite previo, se establece el procedimiento para la designación de la entidad, previsto en el apartado 3 y se pretende conjugar ambos aspectos. Se plantea que sólo puede designarse un organismo de acreditación, y la competencia corresponde a las CCAA por ello se articula el procedimiento en el apartado 3 del art. 11 antes citado.

Así se remite nueva redacción del art. 11.3 que fue el finalmente aprobado, y ello para cumplir con estas cuestiones.

SEXTO-sentados estos aspectos, la actora plantea su demanda sobre la base de que la reforma en realidad mantiene el mismo problema anteriormente constatado y que dio lugar a la STC anulando los preceptos. Sin embargo, no es así. No sólo se aprecian diferencias evidentes en la redacción de los preceptos, sino que sobre todo, queda acreditado que se ha buscado un sistema que conjugue tanto la competencia estatal, sobre la base de la normativa comunitaria expuesta, y la de ejecución de las CCAA. El hecho de que se haya mostrado conformidad por la casi totalidad de las mismas es un elemento a tener en cuenta, suficientemente relevante. Y se ha declarado la ENAC como entidad de acreditación previas las consultas realizadas siguiendo lo dispuesto en el apartado 3 del art. 11 y precisamente como consecuencia de las mismas.

No se aprecia vulneración de los arts. 149.1. 23 de la CE y en cuanto al art. 144 del EA establece en su apartado 1:

1. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. Esta competencia compartida incluye en todo caso:

a) El establecimiento y la regulación de los instrumentos de planificación ambiental y del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos.

b) El establecimiento y la regulación de medidas de sostenibilidad, fiscalidad e investigación ambientales.

c) La regulación de los recursos naturales, de la flora y la fauna, de la biodiversidad, del medio ambiente marino y acuático si no tienen por finalidad la preservación de los recursos pesqueros marítimos.

d) La regulación sobre prevención en la producción de envases y embalajes en todo su ciclo de vida, desde que se generan hasta que pasan a ser residuos.

e) La regulación sobre prevención y corrección de la generación de residuos con origen o destino en Cataluña y sobre su gestión y traslado y su disposición final.

f) La regulación de la prevención, el control, la corrección, la recuperación y la compensación de la contaminación de suelo y subsuelo.

g) La regulación y la gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de Cataluña, así como de los efectuados en las aguas superficiales y subterráneas que no pasen por otra Comunidad Autónoma. En todo caso, dentro de su ámbito territorial, corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la intervención administrativa de los vertidos en las aguas superficiales y subterráneas.

h) La regulación del ambiente atmosférico y de las distintas clases de contaminación del mismo, la declaración de zonas de atmósfera contaminada y el establecimiento de otros instrumentos de control de la contaminación con independencia de la administración competente para autorizar la obra, la instalación o la actividad que la produzca.

i) La regulación del régimen de autorización y seguimiento de emisión de gases de efecto invernadero.

j) La promoción de las calificaciones relativas a productos, actividades, instalaciones, infraestructuras, procedimientos, procesos productivos o conductas respetuosas hacia el medio.

k) La prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador.

l) Las medidas de protección de las especies y el régimen sancionador.

No se aprecia en qué medida se vulnera esta norma con la resolución que ahora se impugna

El objeto de este recurso es la concreta resolución de 26 de octubre de 2022, que se atiene perfectamente a lo dispuesto en el Real decreto. La resolución plantea la situación de base y explica el procedimiento, de modo que se ha solicitado a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias ejecutivas, la designación de la entidad de acreditación. Resulta una mayoría de 15 a favor sobre 19 de administraciones consultadas, por lo que se designa a ENAC, como consta. No se nombra la entidad, sino que se declara como tal debido a la designación previa realizada.

Se alega por la recurrente en su demanda, folio 24, que la resolución es nula al dictarse por órgano manifiestamente incompetente, argumento que no puede acogerse. La Dirección General de Calidad y Evaluación ambiental no dicta una resolución que afecte materias ejecutivas en medio ambiente, sino que declara la entidad que ha sido designada después del procedimiento seguido al efecto.

Las alegaciones de la demanda sobre la votación de quince comunidades y su posición concreta son ajenas al debate jurídico. El tema se ha examinado suficientemente. El Real decreto ha articulado un procedimiento que es el seguido en este caso, y las Comunidades Autónomas han tomado parte en la designación de la Entidad. Parte directa de hecho, de modo que la resolución se limita a declararlo así.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso, sin que exista motivo alguno para plantear una cuestión de ilegalidad como se solicita.

SEPTIMO-se imponen las costas a la parte recurrente al ser rechazadas sus pretensiones, como dispone el art. 139.1 de la LJCA si bien se limitan a una cantidad como dispone el apartado cuarto, que en este caso se fija en 2000 euros por todos los conceptos.