Sentencia Contencioso-Administrativo 343/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 55/2024 de 19 de junio del 2025

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Procuradora Sra. Azpeitia Calvín en representación de COMUNIDAD DE REGANTES DEL DIRECCION000 contra desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra Resolución del Director General del Agua de 5 de marzo de 2021 de regularización e inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento de aguas públicas, que establece un plazo de veinte años de concesión con una serie de condiciones.

Tal como consta, el aprovechamiento de aguas tiene su origen en el Decreto de 16 de octubre de 1941 que declara urgentes la obra del canal del Bajo Guadalquivir y Decreto de 25 de febrero de 1955 que declara de alto interés la colonización del Canal del Bajo Guadalquivir.

Se aprobó un Plan General de Colonización de la zona regable, que se divide en catorce sectores con independencia hidráulica y consta una Orden de 1964 que aprueba la primera fase y una segunda de 30 de abril de 1984.

El DIRECCION000 contó con declaración de puesta en riego de fecha 24 de febrero de 1989 mediante resolución del Instituto Andaluz de reforma Agraria. Y se han modernizado regadíos, se declaró de interés nacional por la ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional.

La resolución dictada expone que no se ha otorgado título de derecho al uso privativo de aguas mediante concesión o prescripción acreditada, y no se inscribió este aprovechamiento en el Libro de aprovechamientos de aguas públicas. Se considera que no se llegó a otorgar un derecho privativo del agua, mediante concesión o prescripción acreditada y en aplicación de la DT primera del RDL 1/2001 no se regularizó mediante su inscripción

Se tramita expediente para el otorgamiento del título de aprovechamiento y regularizar la situación y ello en base a la normativa de aplicación.

Se parte de que la Comunidad de Regantes ha solicitado la concesión de aguas públicas y a su vez, una vez inscrito el aprovechamiento, que se modificaran las características para adecuar el mismo a los reales de explotación, incluyendo nuevas tierras dentro de la zona regable y modificar el destino, para incluir una planta solar termoeléctrica y para dos industrias agroalimentarias.

Ello dio lugar a que se incoaran dos expedientes, pero se acumularon en uno.

La resolución dictada por el Director General del Agua parte de los trámites realizados, en los dos expediente de manera separada, con informes de la Oficina de Planificación Hidrológica, alegaciones, actuaciones concretas, intervención dela Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, informe de los servicio jurídicos del Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y medio ambiente, y la Subdirección General de Dominio Público e Infraestructuras, considera que no está sujeto a la DT primera del RDL 1/2001. No habiendo acreditado con arreglo a la normativa anterior que esta titular de concesión o prescripción acreditada, para el uso privativo del agua

Se fija la concesión con plazo máximo en 20 años en base al art. 27.2 del RD 1/2016, que revisa planes hidrológicos, y en su caso podría solicitar un aumento del plazo de concesión.

Se mencionan las afecciones ambientales del aprovechamiento, con los informes necesarios. Y se tienen en cuenta las medidas para hacer compatible el aprovechamiento, se fijan consideraciones técnicas, y se resuelve con la autorización de la concesión con arreglo a una serie de características generales, y condiciones concretas.

Contra la misma se interpuso recurso de alzada, presuntamente desestimado y contra dichas resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda expone que se presentó escrito por la Comunidad de Regantes solicitando la inscripción en el registro de aguas del aprovechamiento de aguas públicas, previa modificación del uso para permitir el uso industrial además del riego sin aumento de agua ni de superficie.

Alega en concreto, que pretende el reconocimiento de un título jurídico habilitante para el uso de aguas públicas anterior a la ley de Aguas de 1985 y por tanto el derecho a utilizar el aprovechamiento durante 75 años, y la declaración de no conformidad a Derecho de la condición general 2.1.17 que establece que "la concesión tendría carácter provisional y a precario en épocas de estiaje, si no hay caudal disponible"

Aduce que se contraviene la DT a primera de la Ley de Aguas de 1985 y que la Administración otorga un plazo de 20 años porque resuelve el expediente como si se tratara de un otorgamiento ex novo, ya que considera que no había un título jurídico habilitante para la Comunidad. Se refiere a que por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 22 de julio de 1980 se constituye la Comunidad de Regantes y se reconoce el derecho a derivación de agua necesaria para regar 15.000 has y una cantidad concreta.

Se refiere a la evolución desde la Ley de bases de 26 de diciembre de 1939, y las sucesivas normas en concreto la ley de reforma y desarrollo agrario de 1973 y en concreto el art. 119 que se refiere a la puesta en riego, que ha sido definida por el TS como el dies a quo para el cómputo del plazo para alcanzar los límites de intensidad en la explotación de las tierras afectadas y obras exigidas

En concreto respecto a la comunidad de regantes recurrente destaca: que el decreto de 16 de octubre de 1941 declara urgentes las obras, el decreto de 25 de febrero de 1955 declara de alto interés nacional la colonización de la zona. El decreto de 21 de septiembre de 1960 aprueba el Plan General de Colonización de la zona regable, la orden de 27d e enero de 1964 aprueba el plan coordinado de obras de la zona regable, la orden de 30 de abril de 1984 del IRYDA aprueba el Plan de obras complementarias de la zona regable, y la resolución de 1989, 24 de febrero declara la puesta en riego del DIRECCION000.

Aduce que el reconocimiento del derecho al aprovechamiento se produce mediante resolución de la Comisaría central de aguas del Ministerio de Obras Públicas y urbanismo, de fecha 22 de julio de 1980 en base al art. 228 de la ley de aguas de 13 de junio de 1879 y entiende que esto supone validez como título habilitante para la utilización de una obra hidráulica estatal y el aproveciendo del caudal de agua necesario para el riego adscrito a dicha obra. Se refiere a los artículos 152, 185, 248 de la ley de aguas de 1879 y entiende que la Orden de 1980 implica un acto administrativo dictado por órgano competente con todas las previsiones.

Por ello, entiende que el reconocimiento del derecho viene dado por esta Orden y por tanto, ha dispuesto de título habilitante para el uso de aguas desde su constitución. Por ello solicita en fecha 17 de julio de 2008 la inscripción en el registro de Aguas del aprovechamiento de aguas previa modificación de su uso

Y considera que la cláusula que fija la vigencia de la concesión de 20 años vulnera la DT primera de ley de aguas.

Aduce que existen situaciones en las que se ha reconocido la existencia de títulos jurídicos habilitantes, y aduce que la existencia de este título fue reconocida en el real decreto ley 15/2005

Aduce que la Comunidad recurrente forma parte de la Junta de Explotación del Guadalquivir Bajo y de la Comisión de Desembalse de la CHG e insiste que desde su constitución ha sito titular de un derecho de aprovechamiento de aguas públicas derivado de la autorización en base a la ley de 1979, y el plazo de 20 años contraviene la DT primera.

Además, en segundo lugar, aduce que la cláusula 2.1.17 es contraria a ley 33/2003, y vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad. Se ha invocado el art. 59.2 del TRLA y se refiere a la ley 33/2003. Aduce que la concesión no es a precario y por tanto no puede considerarse con carácter provisional. Se vulnera la seguridad jurídica puesto que incluye una cláusula que desnaturaliza el derecho y lo convierte en provisional. Entiende que es contraria a la ley 33/2003,

Solicita la estimación en los términos expuestos.

SEGUNDO- el Abogado del Estado alega en primer lugar, falta de jurisdicción parcial. Aduce que el orden contencioso-administrativo n o puede reconocer el título jurídico habilitante pretendido.

Aduce que la primera pretensión ejercida es eminentemente civil, puesto que se centra en la titularidad de un derecho de aprovechamiento privativo del dominio público.

Se refiere al art. 43.2 de ley 33/2003. Y entiende que sería competencia de los órganos civiles tal aspecto siendo de los Juzgados de Primera instancia la competencia para conocer acciones civiles declarativas de derechos de utilización o aprovechamiento de dominio público hidráulico

Entiende que el recurrente impugna la concesión por el plazo que se señala y no es razonable que si se es titular se acepte uno nuevo y se pretenda confundir con el primero. Por ello plantea inadmisión del recurso en este punto.

En todo caso, en cuanto al fondo, alega que los argumentos del recurrente se centran en la constitución de la Comunidad de Regantes. Y se refiere a su régimen jurídico, desde la ley de 1879. Y sus normas de desarrollo, que eran todas aplicables a la Comunidad constituida en 1980. De este modo, no se da otro alcance a esta resolución.

En cuanto a la puesta en riego de un predio no tiene relevancia sobre la titularidad. Se trata de un concepto de la Ley de reforma y desarrollo agrario, arts. 119 y ss.

Se refiere a la naturaleza del agua como bien, y al alcance de la Orden de 22 de julio de 1980. Y alude a la competencia para aprobar estatutos u ordenanzas y la correspondiente a la gestión del dominio público hidráulico El competente para la concesión demanial sería la Administración General del Estado.

Para gozar del derecho de la DT primera es preciso que el solicitante acredite el título que ampare el uso privativo del agua. Y entiende que la Comunidad se constituye en 1980 pero carecía de título concesional o derivado de la usucapión para el uso del dominio público antes de la ley 29/1985. Y por tanto, se otorga en régimen ordinario, ex novo, el título

En cuanto a la cláusula cuestionada, se refiere al art. 115. 2 del RD 849/1986 y no es cal usual discrecional sino derivad de este precepto. Esto no implica una revocabilidad general o total de la concesión, solo faculta a la Administración como gestora para suspender las captaciones ante la indisponibilidad de caudal.

TERCERO- En referencia a la alegación de inadmisibilidad, el recurrente aduce que ha solicitado la inscripción en el registro de aguas del aprovechamiento que entiende que ya tenía, previa modificación del uso. No ha solicitado nueva concesión, y lo que se impugna es una resolución administrativa por entender que no es procedente.

CUARTO- el tema objeto de debate requiere examinar si son conformes a Derecho las resoluciones expresan y presunta recurridas, cuyo contenido y alcance se ha expuesto.

En primer lugar, es preciso examinar la alegación de inadmisibilidad parcial planteada por el Abogado del Estado por falta de jurisdicción en los términos que se exponer.

El problema planteado por el recurrente no es de naturaleza jurídica civil en sentido estricto, sino que se centra en que cuenta con un título administrativo que daría lugar a la aplicación de la DT primera de la ley de aguas de 1985, y por ello había solicitado en su momento que se inscribiera en el Registro de Aguas el aprovechamiento de aguas públicas, por lo que no se plantea en sentido estricto una acción declarativa de dominio. la propia resolución se centra en el concreto punto relativo si el aprovechamiento está sujeto o no a la DT primera de la ley. Y se extiende en relación al tema de que no ha podido acreditar con arreglo a la normativa anterior que fuera titular de la concesión administrativa o bien hubiera adquirido el derecho por prescripción acreditada, por ello no se aplica la DT primera

Se trata de una cuestión que está sometida a esta Jurisdicción, por lo que no procede la inadmisión del recurso pretendida. El tema concreto se limita a este punto, no a una cuestión de dominio o aspectos de naturaleza estrictamente civil. El propio Abogado del Estado hace extensa referencia al tema relativo a la DT primera en su escrito de contestación.

Por tanto, el recurso se admite en su totalidad, rechazando la cuestión de inadmisión planteada.

QUINTO- Por tanto, el tema objeto de debate requiere examinar un primer punto que se centra en la cuestión relativa a la existencia de título habilitante que condiciona e plazo de la concesión. La recurrente había solicitado la inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento previa modificación para su uso.

El primer problema se plantea porque la Administración concede un plazo de 20 años, porque considerar que no puede aplicarse la DT primera de la ley de aguas de 1985

Dicha norma establece:

1. Quienes, conforme a la normativa que se deroga, fueran titulares de aprovechamientos de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor.

Por su parte, la DT primera del TRLA dispone:

1. Quienes, conforme a la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/1985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor.

2. Los aprovechamientos de aguas definidas como públicas según la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, quedarán legalizados mediante inscripción en el Registro de Aguas, siempre que sus titulares hayan acreditado el derecho a la utilización del recurso de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria primera 2 de esa ley.

El derecho a la utilización del recurso se prolongará por un plazo de setenta y cinco años, contados desde la entrada en vigor de dicha Ley, sin perjuicio de que la Administración ajuste el caudal del aprovechamiento a las necesidades reales.

El recurrente solicita la inscripción en el Registro en 2008, ya vigente la ley de aguas de 2001, por entender que reúne las condiciones fijadas, es decir, que es titular de un aprovechamiento con arreglo a la normativa anterior, es decir, con arreglo a la ley de aguas de 1879. La conclusión de la resolución es que el recurrente no ha podido acreditar que sea titular de una concesión administrativa o prescripción acreditada, por lo que no cabría aplicar la DT y no es posible prolongar el derecho a la utilización por un plazo de 75 años como se establece en la misma.

Esto daría lugar a que se fije un plazo de 20 años en base al art. 27.2 del RD 1/2016 y art. 59.4 del TRLA

Se explica en la demanda que la Comunidad de Regantes recurrente cuenta con aprobación de ordenanzas y reglamentos de fecha 22 de julio de 1980 y ello conlleva la autorización de un aproveciendo de aguas públicas.

La ley de 1879 preveía la autorización del Ministerio correspondiente para el aprovechamiento de aguas públicas con destino a riego y las ordenanzas de la Comunidad parten de que los propietarios y regantes tienen derecho al aprovechamiento de las aguas del canal del mismo nombre, establece la zona regable, y se fija la cantidad de litros de agua por segundo.

Entiende que está acreditado que ya disponían del aprovechamiento y por tanto en aplicación de la DT primera de la ley de 1985 deber reconocerse un plazo de 75 años y el problema se ha planteado por entender la Administración que no ha podido acreditar este concreto aspecto.

El expediente se ha tramitado partiendo de que no ha podido aportar un título habilitante del derecho al uso privativo de Aguas, y no se inscribió en el libro de aprovechamiento de aguas públicas, no consta título administrativo acreditado por prescripción acreditada o por concesión.

Es cierto que no consta una concesión concreta, pero también lo es que los términos de constitución de la Comunidad, aparte del alcance de tal constitución tal como aduce el Abogado del Estado en su escrito de contestación, es decir, que se trata de una persona jurídica, con reconocimiento como tal, con personalidad jurídica, pero la Resolución contiene una serie de precisiones muy específicas y así, establece el derecho de aprovechamiento de las aguas del canal del mismo nombre, fija la zona regable concreta, y determina los litros de agua por segundo. Se trata de precisiones concretas como se aprecia en el documento correspondiente. El contenido de la resolución puntualiza el derecho del aprovechamiento de las aguas del canal del mismo nombre, con toda claridad.

Por tanto, estos datos han de tenerse en cuenta. La resolución de 22 de julio de 1980 contiene en este caso concreto tal autorización, y la actora ha estado actuando con tal concepto, como autorizada, ante la vista, ciencia y paciencia de la Administración.

Debe tenerse en cuenta que en 1980 la ley de aguas vigente es la de 1879. Y el art. 228 deponía que en los aprovechamientos colectivos de aguas para riego se formará necesariamente una comunidad de regantes. Dicha ley, ciertamente, utiliza de manera indistinta conceptos como autorización y concesión, siendo el Ministerio de Fomento el que autoriza el aprovechamiento cuando se deriven más de 100 litros por segundo y si es menor, el gobernador de la provincia en su caso.

En el supuesto examinado no cabe duda de que con las ordenanzas aprobadas en su momento se contiene el derecho al aprovechamiento de las aguas del Canal del mismo nombre, puesto que se puntualiza así, y se aprueba por el Ministerio de Obras públicas, competente para ello. Y por tanto, ha de aplicarse la DT primera de la ley de aguas de 1985, esta ley por lo demás, hacía referencia a los aprovechamientos colectivos consignados en ordenanzas aprobadas, que continuarán sujetos a las mismas hasta su modificación

Esto conduce a concluir que en este punto no es correcta la resolución puesto que el plazo ha de ser de 75 años desde el 1 de enero de 1986, como se postula, ya que constaba el derecho de aprovechamiento debidamente autorizado desde la constitución de la Comunidad, y expresamente se detalla en las ordenanzas, que además de constituir la misma, establecen el derecho de aprovechamiento que se autoriza. Este dato no puede obviarse. Se autoriza por el órgano entonces competente, y la recurrente ha mantenido esta situación en todo momento, con la vigencia de la ley de 1985 y de la ley de aguas de 2001.

Por tanto, la resolución que concede un régimen ordinario ex novo de la concesión no es ajustada a Derecho debiendo ser anulada. Pues se considera acreditado el derecho de la recurrente a que se aplique a DT primera de la ley de aguas de 1985, y en consecuencia, a mantener durante 75 años desde el 1 de enero de 1986 el derecho de aprovechamiento reconocido.

No se cuestionan las condiciones fijadas, con excepción de lo que posteriormente se analizará, por lo que deben mantenerse las mismas, modificando el plazo como se ha mencionado. Es decir, si bien se considera que se debe mantener el derecho de aprovechamiento por el plazo fijado en la DT primera, no se cuestionan las condiciones concretas, de modo que debe mantenerse en tal sentido la resolución.

SEXTO- Se aduce además que sería anulable la resolución en la condición concreta impuesta en la condición 2.1. 17 que establece que la concesión tendrá carácter personal y a precario en épocas de estiaje, si no hay caudal disponible.

La actora acude que esta condición vulnera la ley 33/2003, y entiende que no es una concesión a precario.

La condición concreta se refiere al art. 59.2 del TRLA cuando establece: 2. Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos

Y efectivamente tal cuestión ya se ha recogido en la condición 2.1.2 pero ello no invalida la cuestionada., ya que el RD 849/1986 contiene una precisión a estos efectos, y así establece en el art. 115 del mismo que los expedientes de concesión deberán fijar las condiciones concretas, entre ellas, la dispuesta en el apartado f) del párrafo 2:

f) Carácter provisional y a precario de la concesión, en épocas de estiaje, si no hay caudal disponible

Tal precisión parece más que razonable. En particular teniendo en cuenta los problemas de disponibilidad del agua, que hacen preciso ajustar las previsiones de gasto. no implica una revocabilidad de la concesión sino una previsión para épocas concretas, precisamente de estiaje y siempre que no haya caudal disponible. No implica otro alcance, y en su caso, la actora podría cuestionar su aplicación concreta en base a motivos determinados, pero no puede excluirse dicha condición, que no afecta la naturaleza de la concesión y no supone una suerte de confiscación como se aduce.

Por tanto, se anula la resolución en cuanto al plazo establecido en la misma y se reconoce un derecho de disfrutar del aprovechamiento por plazo de 75 años desde el 1 de enero de 1986 por entender acreditado un título que habilitaba para ello desde la constitución de la Comunidad, desestimando el resto de pedimentos de la demanda.

En consecuencia, se estima en parte el recurso, rechazando la alegación de inadmisión parcial por falta de Jurisdicción.

SEPTIMO- No procede hacer declaración sobre costas, al estimarse en parte el recurso contencioso-administrativo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 139.1 párrafo segundo, de la LJCA.