Sentencia Contencioso-Administrativo 306/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 425/2024 de 30 de mayo del 2025

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. Díaz González de Heredia en representación de DON Gervasio contra Resolución de la Dirección General de la Guardia Civil que desestima su solicitud de que se le abonen las diferencias retributivas de los diversos complementos percibidos y los que corresponden al Jefe de Área Atención al Ciudadano y de Prevención de Delincuencia del Puesto Principal de Águilas, Murcia , al haber llevado a cabo estas funciones entre el 2 de marzo de 2020 y 29 de mayo de 2020 y entre el 29 de junio de 2020 y el 22 de julio de 2021, en sustitución al Mando.

Según consta en el expediente administrativo, el recurrente Cabo 1º de la Guardia Civil con destino actual en el Puesto Principal de Lorca, Murcia, presentó solicitud en fecha 13 de diciembre de 2023 en la que expone que ha ejercido funciones de Jefe de Puesto en Águilas, Murcia, entre el 2 de marzo de 2020 y el 29 de mayo de 2020 y entre el 29 de junio de 2020 y el 22 de julio de 2021, en sustitución del Jefe, y sin percibir las retribuciones que le corresponderían por dicha sustitución. o para dicho puesto. Reclama pues las diferencias retributivas entre lo percibido y lo que correspondería al Jefe del Puesto durante el periodo en que ha realizado dichas funciones.

Aporta certificado expedido por el Teniente Comandante de Puesto de Agilas, en la que constan diversos periodos con mando accidental, en sustitución del Sargento Jefe de Atención al Ciudadano Titular, y como Jefe del Área de Prevención de la Delincuencia ante la ausencia del Brigada, una sucesión de periodos que se aportan y que comprenden: entre el 29 de junio de 2021 y el 15 de julio de 20201, con días constantes que se detallan.

Consta Informe en el que se detalla que el interesado estuvo destinado en el Puesto Principal de Águilas entre el 1 de junio de 2002 y el 15 de septiembre de 2021, y durante el periodo comprendido entre el 27 de febrero de 2020 y el 28 de mayo de 2020 pro baja médica del sargento ejerció las funciones el mando del área de Atención al ciudadano y entre el 9 de junio de 2020 y el 21 de junio de 2021 estuvo a cargo del mando del Área de Prevención del delincuencia por baja médica del Brigada

La resolución dictada desestima la petición haciendo referencia a los días concretos solicitados por el interesado, y a la regulación del complemento específico, RD 950/2005, RD 470/2019 y lo dispuesto en la Orden INT 26/2021, que establece las normas concretas y requiere un nombramiento para un puesto concreto. No cabe en circunstancias ordinarias como sustituciones por permisos, vacaciones etc. De modo que el ejercicio puntual de funciones no comporta derecho a tal complemento

Añade que no existe identidad de funciones entre quien ejerce el mando accidental que el titular y en caso de funciones de mando accidental por periodos inferiores a un mes no dan derecho a percibir el complemento reclamado. En su caso, serán retribuidos como incentivos al rendimiento.

Contra dicha resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda alega que ha prestado las funciones que constan y se refiere a diversas sentencias dictadas en esta materia y a la STS de 21 de octubre de 2020

Solicita la estimación en los términos expuestos, reclamando los complementos especifico singular y general, de destino, y demás cuantías asignadas al Jefe de Puesto.

SEGUNDO- el Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que se refiere a la regulación de las retribuciones, y a los supuestos de sucesión al mando y servicios de manera accidental. Y alega que la carga de la prueba compete al interesado y que las retribuciones asignadas son las que corresponden a su puesto.

TERCERO- el tema objeto de debate requiere examinar si es conforme a Derecho la resolución impugnada. La normativa sobre retribuciones y en concreto sobre el complemento de destino y específico, así como el de productividad, se recoge en el RD 950/2005 cuyo art. 4 en concreto en su apartado c) se refiere a las retribuciones complementarias, y establece:

"Las retribuciones complementarias serán las siguientes:

A) Complemento de destino estableciendo los parámetros para su cuantía, la determinación de los niveles

B) Complemento específico estableciendo lo que remunera que es el riesgo, dedicación y demás peculiaridades que implica la función policial, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública,( o en su caso leyes de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público) y en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo (RCL 1986, 788) , de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, definiendo los componentes del mismo, esto es, el componente general, que se percibe en función del correspondiente empleo o categoría que se tenga, y que se aplicará al Cuerpo de la Guardia Civil y al Cuerpo Nacional de Policía en los importes que, para cada empleo y categoría, se fijan en el anexo III. Y el componente singular, que está destinado a retribuir las condiciones particulares o singulares de algunos puestos de trabajo, en atención a su especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, en las cuantías que, a propuesta del Ministerio del Interior, se autoricen conjuntamente por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, a través de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones. Regulando sus peculiaridades

C) Complemento de productividad: Estará destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias no previstas a través del complemento específico, y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de estos últimos.

Su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, y de acuerdo con las mismas normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. (o normas de desarrollo del artículo 24 del EBEP 7/2007 vigente respecto de los períodos que reclama el actor y que regula las retribuciones de los empleados públicos.)

D) Gratificaciones por servicios extraordinarios: Estas gratificaciones, que tendrán carácter excepcional, se concederán por servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal de trabajo. En ningún caso podrán ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, y se concederán por el Ministerio del Interior dentro de los créditos asignados a tal fin. (...).

Sobre sustitución al Mando, el RD 470/2019 precisa en su art. 60 :

la sucesión al mando con carácter interino o accidental por el guardia civil de mayor empleo en caso de ausencia del Jefe de la Unidad.

Por su parte, la Orden General 9/2012, de 22 de noviembre de 2012. "Del mando, disciplina y régimen interior de las Unidades", dispone en su artículo 9:

" Artículo 9. Asignación del mando.

1. El mando podrá ser ejercido con carácter titular, interino o accidental.

2. Desde su incorporación al mismo, ejercerá el mando con carácter titular quien, de acuerdo con la normativa sobre provisión de destinos, haya sido designado expresamente para un puesto o cargo que tenga la consideración de Jefe de Unidad.

En ausencia del titular del puesto o cargo de que se trate, le sucederá en el ejercicio del mando, con carácter interino o accidental, aquél a quien corresponda de acuerdo a los criterios establecidos en la presente disposición.

3. Se ejercerá el mando con carácter interino cuando se asuma el mismo por cese del titular. El que ejerce el mando con carácter interino tiene las mismas atribuciones y responsabilidades que el que lo ejerce con carácter titular.

4. Se ejercerá el mando con carácter accidental por una ausencia del titular o interino que le impida ejercer el mando de manera efectiva. Esta sucesión de mando se propiciará a criterio del titular o interino, con conocimiento del superior jerárquico o siguiendo sus directrices. El que ejerce el mando con carácter accidental tiene las mismas atribuciones y responsabilidades que el titular o interino, pero no podrá modificar las instrucciones y normas establecidas, salvo autorización expresa de éstos, de su superior jerárquico, o en caso de emergencia".

No se cuestiona la sustitución llevada a cabo por el aquí recurrente durante los periodos reclamado. De hecho, consta informe en el que se especifica que efectuó las sustituciones, la primera de ellas entre el 2 de marzo de 2020 y el 29 de mayo de 2020 por baja médica del Sargento y por tanto ejerció las de Jefe de Área de atención al ciudadano, y en el segundo periodo entre el 9 de junio de 2020 y el 22 de julio de 2021 hizo funciones de Jefe del Área de Prevención de la Delincuencia por baja médica del titular.

CUARTO- Para examinar el tema es preciso partir de la sentencia 1364/2020, de 21 de octubre de 2020, del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, que resuelve un caso similar al de autos, reconociendo al guardia civil allí recurrente, que desempeñó por sustitución las funciones de Jefe de la Oficina de riesgos laborales de la Comandancia de Ciudad Real, por estar vacante el puesto de teniente Jefe, durante cinco años.

La citada sentencia dispone:

En el auto de admisión se refleja que el recurrente invoca el contenido de la STS 52/2018, de 18 de enero de 2018, recaída en recurso de casación 874/2017 así como el ATS de admisión de 4 de diciembre de 2017 dictado en recurso 4552/2017 por coincidir la pretensión en lo sustancial, independientemente del distinto cuerpo funcionarial de cada litigante y la respuesta obtenida ante el respectivo Tribunal Superior de Justicia en que se formuló la demanda.

El recurso 4452/2017 ha sido fallado por STS de 19 de febrero de 2020 desestimando el recurso de casación del Abogado del Estado ya que el demandante en instancia había obtenido sentencia favorable a su pretensión. Lo relevante, en el momento presente, es reproducir lo allí vertido en su fundamento CUARTO al explicitar las razones de las que se ha servido este Tribunal para llegar a los fallos desestimatorios de los recursos del Abogado del Estado son las siguientes partiendo de lo declarado en la sentencia n.º 52/2018 :

"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

"Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública ,no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Por esa razón, en la sentencia n.º 605/2019 ,hemos dicho que

"ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

Así, pues, por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, debemos resolver ahora del mismo modo y estar a la interpretación de los preceptos alegados de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para el período 2013 a 2016 que ya establecimos en las sentencias n.º 52/2018 , 605/2019 y 1081/2019, y desestimar este recurso de casación, al igual que hemos desestimado los recursos de casación n.º 4167/2017 ( sentencia n.º 165/2020, de 10 de febrero , n.º 2952/2017 ( sentencia n.º 137/2020, de 5 de enero ) y el n.º 4478/2017 , este último deliberado en la misma fecha que el presente."

Lo que acabamos de exponer ha sido reiterado en la STS de 4 de marzo de 2020, casación 3611/2017 .

También conviene añadir que, en el fundamento QUINTO de la antes citada STS de 7 de mayo 2019, recurso 1780/2018 ,se dijo respecto de las previsiones del art. 26. Uno D ), segundo párrafo de la Ley 17/2012 y de los que han reiterado su contenido en las Leyes de presupuesto:

"Ambas previsiones parten del principio de que los funcionarios desarrollan las tareas correspondientes a su puesto de trabajo. Ahora bien, la jurisprudencia ha constatado que hay supuestos en que la Administración consiente situaciones en que los funcionarios tienen que realizar todas o la parte esencial de las tareas de un puesto distinto, reservado a funcionarios de grupos de titulación superior y de superior nivel de complemento de destino. Este último es un supuesto que no contempla la Ley, pues ésta se refiere solamente al desempeño de tareas concretas de otro puesto de trabajo, no de todas o de las esenciales del mismo.

Por tanto, al margen de cuál fuera la intención del legislador, frente al sentido que propugna el Abogado del Estado para las palabras de la Ley, la Sala mantiene que el entendimiento del párrafo señalado del artículo 26. Uno D) de la Ley 17/2012 y de los de igual contenido de las Leyes posteriores, que ha establecido en la sentencia n.º 52/2018 ,es más conforme al principio de igualdad y que no debe ser rectificado."

Y en las STS de 24 de julio de 2019, casación 1102/17 y de 29 de junio de 2020, casación 3095/2018 se reconocieron unos determinados complementos específicos a miembros del Cuerpo de la Guardia Civil.

SEXTO. - La estimación del recurso de casación.

La doctrina que acabamos de exponer conduce a la estimación del recurso de casación y subsiguiente estimación del recurso contencioso administrativo con el consiguiente reconocimiento del derecho a percibir las diferencias retributivas en los complementos específico general y singular y de destino entre las cantidades percibidas y las correspondientes al mando, Jefe de Unidad de Riesgos Laborales de la Guardia Civil de Ciudad Real, en el periodo en que ha ejercido como tal en ausencia del titular.

El criterio del TS se viene manteniendo en estos términos, como se destaca en la STS de 7 de junio de 2022 que mantiene esta tesis, y se centra en el ejercicio continuado de funciones esenciales del puesto por lo que se entiende que, en este caso, debe percibir las retribuciones complementarias asignadas. De modo que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las funciones esenciales de un puesto concreto tienen derecho a percibir las retribuciones asignadas al mismo, es decir las diferenticas retributivas de complementos de destino y específico

Con esta doctrina, esta Sección ha modificado el criterio que venía manteniendo.

QUINTO.- en esta Sala y Sección 6ª, en la sentencia n 177/2021, de 31 de marzo de 2021, hemos señalado que el desempeño por guardias civiles de mandos de superior categoría de forma interina o accidental, por vacante o imposibilidad del titular, no dará derecho percibir las retribuciones complementarias de aquél, si la sustitución o el desempeño no tiene una duración superior a un mes; en los periodos inferiores el sobreesfuerzo se retribuye conforma a través de los incentivos al rendimiento de la productividad, regulada en la Orden General 12/2014.

Pero en el caso examinado, se ha producido una continuidad evidente en dos periodos superiores al mes como consta en el Informe correspondiente. No se ha cuestionado en ningún momento por la demandada la realidad de tal sustitución y tampoco la diferencia retributiva entre lo percibido y lo que corresponde al Jefe de Área. De este modo, el recurrente tiene derecho a percibir las diferencias entre lo efectivamente retribuido y lo que tiene asignado el Jefe de Área en cada periodo, pues es la función que ha venido desempeñando continuadamente en el periodo acreditado. Las cantidades concretas a abonar se determinarán en ejecución de sentencia y correspondería la diferencia de complementos de destino y específico general y singular entre lo efectivamente abonado y lo que debería percibir el aquel durante el periodo concreto acreditado. Todo ello con intereses legales desde la reclamación en vía administrativa.

SEXTO- Reclama el recurrente las "demás cuantías asignadas" sin que conste exactamente cuál es la concreta cuantía a la que hace referencia. Se reconoce por tanto el derecho a percibir las diferencias retributivas entre lo percibido y lo que corresponde al Jefe en cada caso por los complementos citados, y sobre "otras cuantías" no puede efectuarse otro pronunciamiento puesto que nada se especifica ni consta en prueba alguna cual es la referencia concreta. En el supuesto de que fuera el complemento de productividad, es un concepto que no tiene el mismo tratamiento. El TS se ha venido refiriendo a los complementos de destino, y específico. El complemento de productividad requiere una serie de requisitos para su percepción. Y debe ser valorado de manera individual sin que genere derecho a percepción continuada el hecho de que en un determinado periodo se venga percibiendo. No se aporta otro dato a este respecto.

Todo ello conduce a la estimación en lo sustancial del recurso en lo sustancial reconocido el derecho al abono de las diferencias retributivas por los complementos reclamados, cantidad que se determinará en ejecución de sentencia y devengará el interés legal desde la fecha de su reclamación.

SEPTIMO. - No procede hacer declaración sobre costas, dado que, y ello en aplicación de lo dispuesto en el art. 139.1, párrafo segundo, de la LJCA, por las dudas causadas en relación con el concepto de "otras cuantías", que no se concreta en modo alguno.