Sentencia Contencioso-Administrativo 47/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 237/2024 de 10 de febrero del 2026

PRIMERO.-La representación procesal de Veterinarios Sin Fronteras, interpuso recurso de apelación contra la sentencia nº 15/2024, de fecha 5 de febrero de 2.024, dictada por el Juzgado Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria, en el recurso contencioso-administrativo nº 260/2022, deducido contra la Resolución de la Presidenta de la Agencia Vasca de Cooperación para el Desarrollo, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 21 de septiembre de 2.021, del Director de la Agencia Vasca de Cooperación para el Desarrollo, por la que se deniega la prórroga para el proyecto "El Derecho a la alimentación de campesinas y campesinos ante la expansión del modelo agroalimentario en la República Democrática del Congo".

La sentencia de primera instancia estimó parcialmente el recurso al considerar:

"SEGUNDO.- Procedencia o improcedencia de la prórroga

El Decreto 34/2007, de 27 de febrero, por el que se regulan las ayudas a proyectos con cargo al Fondo de Cooperación al Desarrollo únicamente se refiere a la prórroga en el art. 28 , según el cual: "1.- La entidad solicitante deberá informar inmediatamente a la Dirección de Cooperación al Desarrollo sobre cualquier circunstancia que pudiera afectar sustancialmente al desarrollo previsto del proyecto.

Las entidades interesadas deberán remitir solicitud de autorización a la Dirección de Cooperación al Desarrollo, previamente a la realización de toda modificación que implique cambios en la población sujeto, localización del proyecto, cambios en resultados y objetivos esperados, y prórrogas del proyecto (retrasos en la ejecución) o variación de las partidas presupuestarias y del coste total del proyecto, especificando las repercusiones presupuestarias que conllevan. Corresponde a la Dirección de Cooperación para el Desarrollo aprobar las modificaciones propuestas. De todo ello se informará por escrito a la Comisión Gestora.

Se entenderá como cambio no sustancial, del que únicamente habrá que informar por escrito a la Dirección de Cooperación en los informes económicos aquellas variaciones en cualquiera de las ocho partidas que, sin alterar el monto total de la subvención y del valor del proyecto, no superen el 10% respecto a lo presupuestado, pudiéndose compensar la variación con otras partidas".

Conforme a lo recogido en el fundamento anterior, resulta que se presentó la solicitud el 22 de diciembre de 2020, que fue subsanada el 16 de febrero de 2021, requiriéndose una nueva subsanación el 22 de marzo de 2021 y resolviéndose negativamente el 21 de septiembre de 2021.

Alega, a este respecto, la entidad recurrente que se produjo silencio positivo, al haber transcurrido más de tres meses sin resolución expresa, de manera que la resolución expresa dictada debía ser confirmatoria de tal silencio positivo. A ello se opone la Administración demandada aduciendo que se cumplió la obligación con el dictado de la resolución expresa y que la tardanza era debida a la necesidad de analizar la documentación aportada tras el requerimiento de marzo de 2021.

A este respecto, determina el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, LPAPAP) que: (...).

Añade el artículo 25 que: (...).

De conformidad con lo recogido en la STS de 21 de marzo de 2006 (no rec. 2354/2003 ), la solicitud de prórroga debe incardinarse dentro del procedimiento en que fue otorgada la subvención, no siendo autónoma ni accesoria, habida cuenta además de que dicha prórroga producirá efectos en los pagos de la subvención concedida, como reconoce la propia parte recurrente. En consecuencia, resulta afectada por la normativa reguladora de la subvención o ayuda. Prevé, a este respecto, el art. 22 de la Ley 20/2023, de 21 de diciembre, Reguladora del Régimen de Subvenciones , que: "cualquiera que sea el procedimiento que se siga para la concesión de las ayudas o subvenciones, el vencimiento del plazo máximo de duración establecido para dicho procedimiento sin haberse notificado la resolución legitima a las interesadas o interesados para entender desestimada, por silencio administrativo, la solicitud de concesión de la subvención". Ello se recoge igualmente en el art. 23 del Decreto 34/2007 , que establece en su apartado 8, que: "la no resolución expresa en el plazo de cuatro meses a contar desde el día en el que finaliza el plazo de presentación de solicitudes podrá entenderse con efectos desestimatorios de las solicitudes presentadas".

Por consiguiente, en aplicación de lo expuesto, no puede entenderse concedida la prórroga por silencio positivo.

Sentado lo anterior, la Administración denegó la prórroga solicitada en base a que el proyecto se inició desde el principio con retraso, ya que se inició en mayo de 2019 cuando debió comenzar en diciembre de 2018 y ello, además de constituir un incumplimiento, determinó que la ejecución del proyecto llegara con retraso a diciembre de 2020, por lo no existió circunstancia sobrevenida que justificara la concesión de la prórroga, como exige el art. 6.1.c) del Decreto 34/2007 . Añade que la entidad ni siquiera comunicó el retraso en el inicio de ejecución del proyecto con anterioridad a la presentación del primer informe justificativo el 30 de octubre de 2019, a diferencia de lo exigido por el art. 28 del citado Decreto .

La entidad recurrente, por su parte, sostiene que la prórroga no se solicita por un supuesto retraso inicial en las primeras actividades, sino que se produce tanto por las condiciones políticas del Congo como por las limitaciones de la propia pandemia. En efecto, reconoce la entidad recurrente que, como consecuencia de la situación política del Congo, se decidió posponer algunas actividades, de la que la Agencia era conocedora, realizando únicamente actividades preparatorias hasta mayo de 2019. Añade que las dificultades de movilidad y disponibilidad de recursos materiales y personales originados por la pandemia afectaron al ritmo de ejecución del proyecto.

Pues bien, resulta que la parte recurrente reconoce que hubo atrasos en el inicio de ejecución del proyecto, resultando así reconocido en el primer informe elaborado por dicha parte en octubre de 2019 (documento no 9 de la contestación), sin que pueda ahora resultar contradicho por la declaración testifical de Da. Gloria, que, por su relación con la entidad recurrente, ostenta interés en el pleito.

Ahora bien, también resulta que la Agencia era conocedora de dichos retrasos, en la medida en que se indicó en abril de 2019 a la técnica de cooperación que "están poco a poco empezando" (documento no 4 de la demanda) y la misma efectuó un viaje de seguimiento en mayo de 2019 (mismo documento), debiendo razonablemente deducirse que la técnica de cooperación ya tuvo entonces conocimiento del estado de ejecución del proyecto. A pesar de ello, por parte de la Agencia no consta ningún tipo de apercibimiento ni iniciación de expediente de rescisión ( art. 27 del Decreto 34/2007 ), en base al incumplimiento que ahora defiende la Administración, por lo que, en definitiva, el retraso se efectuó con su aquiescencia. Incluso aunque dicho incumplimiento se conociera por la agencia con la remisión del primer informe, el mismo se remitió en octubre de 2019, habiendo transcurrido, en consecuencia, más de un año, sin que la Agencia efectuara actuación alguna para mostrar su disconformidad con el retraso en el inicio de la ejecución hasta su resolución de 2021. Reconoce además la Administración demandada en su interrogatorio que la entidad recurrente no solicitó por ello ampliación del plazo, sino que estimaba finalizar las actividades en el plazo inicialmente previsto. En consecuencia, en aplicación del principio de confianza y buena fe, no cabe denegar la prórroga del proyecto por este motivo.

De otra parte, de las solicitudes de prórroga presentadas resulta que las mismas se fundamentan en los retrasos de ejecución motivados por la pandemia. A estos efectos, no cabe duda de que las limitaciones impuestas como consecuencia de dicha pandemia tuvieron que afectar necesariamente en la ejecución del proyecto. Sin embargo, la Administración opone que la entidad recurrente no cumplió con la obligación impuesta en el art. 28 del Decreto de comunicar inmediatamente circunstancias que afecten sustancialmente a la ejecución del proyecto ni tampoco solicitó la suspensión parcial o total del proyecto, como permitía la nota informativa remitida en marzo de 2020 (documento no 10 de la contestación).

Pues bien, debe tomarse en consideración que nos encontramos en un contexto de subvenciones o ayudas, en que se establece por el propio art. 28 del Decreto 34/2007 la obligación del favorecido por la ayuda de remitir informes periódicos, pero también de comunicar inmediatamente circunstancias que afecten sustancialmente a los proyectos. Se trata de garantizar que la Administración pueda tener conocimiento y control sobre la gestión de las ayudas económicas facilitadas, hasta el punto de que las modificaciones sobre el proyecto inicialmente aprobado deben ser autorizadas, previa comunicación como se decía, por la Administración ( art. 28 del Decreto 34/2007 ).

Sin embargo, en el presente caso, se ha privado a la Agencia de poder conocer en su debido momento la forma en que la pandemia estaba afectando a la ejecución de este concreto proyecto, y, en su caso, poder autorizar las modificaciones respectivas con carácter previo a las mismas. Es más, se trató de facilitar dicha comunicación y autorización con la nota informativa antes señalada, de la que la entidad recurrente no hizo uso.

Ello ha determinado que la Agencia haya denegado la prórroga, por entender que la entidad recurrente incumplió la obligación impuesta en el art. 28 del Decreto, sin que pueda pretender pocos días antes de la finalización del plazo que se prorrogue el mismo, en base a circunstancias que comenzaron a ocurrir 9 meses antes, sin que se comunicaran a la Agencia, y con cargo a modificaciones en la ejecución, sobre las que no se solicitó autorización a la agencia.

No regulándose expresamente los motivos de concesión o denegación de la prórroga en el referido Decreto, se estima razonable, proporcionada y objetiva la denegación basada en el incumplimiento por el solicitante de una obligación impuesta por la citada norma, y, por tanto, conforme a derecho. El uso del dinero público se trata de una materia muy sensible que exige un seguimiento total por la Agencia, dentro de los principios de eficacia y eficiencia, del que se ha privado a la Administración en este caso, y, por tanto, tal incumplimiento ha dado lugar objetivamente a que la Administración denegara la prórroga, lo que se estima conforme a derecho.

Por lo expuesto, debe estimarse parcialmente el recurso interpuesto, estimándose que la solicitud de prórroga se presentó en plazo y que no hubo un desistimiento de la solicitud presentada en diciembre de 2020; y desestimarse en cuanto a que la denegación de la prórroga es conforme a derecho."

SEGUNDO.-Interesa la defensa apelante de esta Sala el dictado de sentencia que revoque la de la instancia y con estimación del recurso, se conceda la prórroga instada en fecha 16 de febrero de 2.021.

La fundamentación jurídica que sostiene la pretensión revocatoria la articula la recurrente en los motivos que, resumidos, son los siguientes:

1.- Infracción del principio de legalidad por la sentencia de instancia que fundamenta en una supuesta ficción jurídica que hace el órgano judicial de que el incumplimiento de la comunicación de las circunstancias, justificaría la denegación de la prórroga solicitada, pese a no regularse en las bases.

2.- Incongruencia de la sentencia que deduce de que "en la valoración de las pruebas, que fijan los hechos probados, se determina en sentencia que la Agencia de Cooperación conoce perfectamente cuáles han sido las circunstancias y los motivos del retraso en el inicio de las actividades; pero sin embargo, se alude al incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 28 del Decreto (relativa a la comunicación) por parte de Justicia Alimentaria como motivo para confirmar la denegación de la prórroga."

3.- Vulneración del principio de congruencia.

Bajo este alegato impugnatorio aduce la demadante y ahora apelante que teniendo en cuenta que con la prórroga podía cumplir con los objetivos del proyecto y con la justificación técnica y económica del mismo, optó por intentar terminar en plazo los proyectos y, cuando vio que efectivamente iba a necesitar unos meses más, ejerció su derecho legítimo de solicitar una prórroga para la correcta finalización del proyecto,

Añade que el hecho de no hacer uso de tal ofrecimiento de suspensión del proyecto, no sólo no constituye un supuesto de incumplimiento del artículo 28 del Decreto, sino que tampoco permite concluir -como hace la sentencia apelada- que la renuncia a tal solicitud, suponga el motivo o la razón de un incumplimiento de una obligación que no está prevista en la normativa administrativa, máxime sin explicación ni motivación alguna.

4.- Falta de valoración por parte del Juez a quodel grado de cumplimiento y el compromiso de la organización para la finalización del proyecto.

5.- La falta de resolución de la Administración supone un silencio administrativo positivo.

6.- Indefensión que fundamenta en que la Administración demandada utilizó argumentos no invocados en vía administrativa.

Señala, al efecto, que en el procedimiento administrativo la apelada alegó que la razón de la denegación de la prórroga era la existencia de desistimiento, y, sin embargo, en vía contencioso-administrativa, de forma sorpresiva, la Administración ha pretendido añadir como argumento que la apelante ha incumplido en lo que a la ejecución del proyecto se refiere, sin que se haya cuestionado ni alegado dicha cuestión en fase administrativa.

La parte apelada, Agencia Vasca de Cooperación Para El Desarrollo, respondió con bastante amplitud en contra del recurso y en apoyo de la sentencia, interesando su desestimación, manteniendo la interpretación de la sentencia de instancia.

TERCERO.-Sobre la pretendida vulneración del principio de legalidad ha de señalarse que dicha vulneración ocurre cuando el Tribunal aplica normas inexistentes, interpretaciones arbitrarias o impone penas/ sanciones no previstas en la ley vigente.

En el caso de autos, la sentencia de instancia ha hecho una interpretación de forma sistemática, en la medida en que si bien entiende que el Decreto 34/2007, de 27 de febrero, por el que se regulan las ayudas a proyectos con cargo al Fondo de Cooperación al Desarrollo, no regula las causas de denegación de la prórroga, el órgano judicial de instancia, teniendo en cuenta el sentido lógico de la norma, en cuyo artículo 6.1 c) establece que "son requisitos de los proyectos: c) Obtener los resultados perseguidos en un plazo razonable y, en todo caso, no superior a los 24 meses de ejecución, siempre dentro de los dos ejercicios presupuestarios posteriores al del otorgamiento de la subvención. No obstante, la Dirección de Cooperación al Desarrollo podrá ampliar este plazo hasta un máximo de otros dos ejercicios, en razón de circunstancias sobrevenidas relacionadas con la ejecución del proyecto",ha entendido que es razonable no conceder la prórroga cuando el proyecto no cumple uno de sus requisitos básicos.

Decae, en consecuencia, dicho motivo de apelación.

CUARTO.-En relación a la incongruencia denunciada, hemos de señalar, en primer lugar, que la parte apelante no especifica en qué clase de incongruencia incurre la sentencia recurrida, esto es, extra petita,omisiva, interna, etc.

En base a las alegaciones de la parte recurrente, según la cual "considera vulnerado el principio de congruencia en tanto que en la valoración de las pruebas, que fijan los hechos probados, se determina en sentencia que la Agencia de Cooperación conoce perfectamente cuáles han sido las circunstancias y los motivos del retraso en el inicio de las actividades; pero sin embargo, se alude al incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 28 del Decreto (relativa a la comunicación) por parte de Justicia Alimentaria como motivo para confirmar la denegación de la prórroga",cabe entender que la incongruencia que imputa a la sentencia impugnada es una incongruencia interna.

Sobre la incongruencia interna ha declarado el Tribunal Supremo que como excepción a la norma general que exige que la incongruencia se manifieste por una discordancia entre el Fallo o parte dispositiva de la sentencia y lo pedido en el suplico de la demanda, la doctrina de este Tribunal, recogida en las sentencias de 25 de mayo de 1.990 y 18 de octubre de 1.996, permite apreciar incongruencia atendiendo a la contradicción existente entre la fundamentación de la sentencia y su parte dispositiva, doctrina que se reitera en la sentencia de 18 de diciembre de 2.003, según la cual "la incongruencia interna pude tener lugar por contradicción entre los pronunciamientos de un fallo, o bien entre la conclusión sentada en la fundamentación jurídica como consecuencia de la argumentación decisiva -«ratio decidendi»- y el fallo, o con alguno de sus pronunciamientos. Para que se produzca esta segunda modalidad de incongruencia interna será preciso que la contradicción sea clara e incuestionable, pues en otro caso, prevalece el fallo, sin perjuicio de que la obscuridad en el razonamiento pueda servir de sustento a otro vicio de la sentencia distinto de la incongruencia."

La aplicación de la jurisprudencia expuesta al caso de autos conlleva la desestimación del presente motivo, toda vez que no se aprecia ninguna contradicción clara e incuestionable en la misma, respondiendo más bien el presente motivo de apelación a una disconformidad con la valoración de la prueba que no integra tal motivo.

QUINTO.-El siguiente argumento impugnatorio del recurso, articulado en base a la ausencia de motivación de la sentencia apelada ha de ser desestimado, toda vez que el recurrente confunde falta de motivación con motivación de la que discrepa.

Expuesto lo anterior, podrá estarse o no de acuerdo con el discurso argumental del órgano judicial de instancia que ha quedado expuesto en el Fundamento de Derecho Primero de esta sentencia, pero no cabe duda de que constituye una motivación suficiente de la decisión judicial.

Deviene de obligada cita la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre este extremo particular [véanse, por todas, las sentencias de 30 de septiembre de 2013 (casación 1882/12, FJ 2º), 24 de enero de 2011 (casación 485/07, FJ 2º), 24 de marzo de 2010 (casación 8649/04, FJ 3º) y 3 de febrero de 2010 (casación 5937/04, FJ 3º)], según la cual, la exigencia de motivación no demanda un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión a decidir, debiendo considerarse suficientemente motivadas las resoluciones que dan a conocer los criterios jurídicos esenciales que cimientan la decisión, es decir, la ratio decidendique la ha determinado ( sentencias del Tribunal Constitucional 14/1991, FJ 2º; 28/1994, FJ 3º; y 32/1996, FJ 4º, entre muchas otras). Por consiguiente, no resulta necesario un examen agotador o minucioso de los argumentos de las partes. La motivación tiene por uno de sus objetivos nucleares, evitar todo atisbo de indefensión a quien perjudique la sentencia, facilitándole la crítica de la decisión mediante la clara exposición de las razones que han conducido al fallo y, por ende, el acceso al recurso procedente [ Sentencias de 9 de julio de 2009 (casación 1194/06, FJ 3º) y 25 de junio de 2008 (casación 4505/05, FJ 3º)].

SEXTO.-La misma suerte desestimatoria merece el siguiente motivo articulado por la apelante relativo a la falta de valoración por parte del Juez a quodel grado de cumplimiento y el compromiso de la organización para la finalización del proyecto.

Descendiendo a respuestas singulares viene declarando la jurisprudencia, en síntesis, lo siguiente: ( STS 25 de junio de 2014; Rc. no. 3013/2012): (i) que no es posible atacar la valoración conjunta de la prueba, o lo que es igual, que la parte no puede pretender una nueva valoración conjunta distinta a la del tribunal de instancia a quien corresponde esta función soberana ( SSTS de 13 de noviembre de 2013, Rc. nº 2123/2011; 8 de octubre de 2013, Rc nº 778/2011; 30 de junio de 2009, Rc nº 1889/2006 y 29 de septiembre de 2009, Rc nº 1417/2005) (ii) que tampoco puede atacar esa valoración conjunta mediante la impugnación de pruebas concretas ni pretender que se dé prioridad a un concreto medio probatorio para obtener conclusiones interesadas, contrarias a las objetivas y desinteresadas del órgano jurisdiccional ( SSTS de 11 de diciembre de 2013, RC. 1853/2011; 14 de noviembre de 2013, Rc nº 1770/2010; 13 de noviembre de 2013, Rc nº 2123/2011 y 15 de noviembre de 2010, Rc nº 610/2007, que cita las de 17 de diciembre de 1994, Rc. Nº 1618/1992; 16 de mayo de 1995 , Rc. nº 696/1992; 31 de mayo de 1994 , Rc. Nº 2840/1991; 22 de julio de 2003 , Rc. nº 32845/1997; 25 de noviembre de 2005, Rc. nº 1560/1999) pues "el hecho de que no se tomen en consideración determinados elementos de prueba relevantes a juicio de la parte actora carece de trascendencia y no significa que no hayan sido debidamente valorados por la sentencia impugnada, sin que las exigencias de motivación obliguen a expresar este juicio ( STS de 8 de julio de 2009, Rc nº 13 / 2004 ) a no ser que se ponga de manifiesto la arbitrariedad o error manifiesto"( SSTS de 15 de noviembre de 2010, Rc. nº 610/2007 y 26 de marzo de 2012, Rc nº 1185/2009), lo que no acontece en el caso de autos.

SÉPTIMO.-Igual suerte adversa le depara al pretendido supuesto de silencio administrativo positivo que la parte apelante estima concurrente en el caso enjuiciado, ya que tanto el artículo 25.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones aplicable ratione temporisestablece que "El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención",como el artículo 23 del Decreto 34/2007, por el que se regulan las ayudas a proyectos con cargo al Fondo de Cooperación al Desarrollo según el cual "la no resolución expresa en el plazo de cuatro meses a contar desde el día en que finaliza el plazo de presentación de solicitudes, podrá entenderse con efectos desestimatorios de las solicitudes presentadas",si bien se refieren al sentido del silencio para entender estimadas o desestimadas las solicitudes de concesión de subvención, en el supuesto de autos referido a la falta de resolución expresa de la solicitud de prórroga, que trae causa de una subvención existente, se aplicaría el mismo régimen jurídico en lo que al sentido del silencio se refiere que para la concesión de esta última.

OCTAVO.-En cuanto a la indefensión alegada por la parte apelante con fundamento en que la Administración demandada utilizó argumentos no invocados en vía administrativa, no puede ser acogida toda vez que la posibilidad de que la defensa de la Administración alegue en sede contenciosa motivos o causas distintas de las alegadas en vía administrativa es admitida por el TS, en sintonía con la idea de superación del carácter revisor de la jurisdicción contenciosa que inspira la LJCA.

Así, en la STS de 26 de mayo de 2.011 (rec. núm. 5991/2007) se dijo:

"SEGUNDO.- (...) En relación con lo anterior procede recordar algo de lo que expusimos en nuestra sentencia de 25 de marzo de 2011 (casación 1995/07 ), de cuyo fundamento jurídico segundo reproducimos ahora las siguientes consideraciones:

(...) Ante todo procede recordar que laLey 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quiso impulsar y perfeccionar la configuración del proceso contencioso-administrativo como un auténtico juicio entre partes, con la doble finalidad de garantía individual y control del sometimiento de la Administración al derecho (Exposición de Motivos, apartado I, "justificación de la reforma"). Y más adelante, la misma Exposición de Motivos de la Ley (apartado V , "objeto del recurso") señala de forma clara su ambicioso propósito: "(...) Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un juicio al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración".

Esos postulados que acabamos de señalar obligan a modular, matizar, y, si es necesario, corregir, anteriores pronunciamientos de esta Sala que reflejen una rígida concepción del carácter revisor de esta jurisdicción. Pero, sin necesidad de invocar a aquella tradicional concepción, que laLey 29/1998declara necesario superar, la configuración del proceso contencioso-administrativo como cauce para el control de la legalidad de la actuación de la Administración exige que lo pedido en vía administrativa encuentre la debida correlación con lo que luego se pide en el curso del proceso, pues de otro modo éste no sería un medio para controlar la legalidad de la actuación administrativa. Y si bien es cierto que la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa admite expresamente que, como sustento de las pretensiones de las partes, en los escritos de demanda y de contestación "... podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración" (artículo 56.1 ), ello no autoriza a que la parte actora formule en su demanda una pretensión sustancialmente distinta a la planteó en su día ante la Administración».

Pues bien, si esa interpretación, directamente inspirada en la voluntad del legislador declarada en la Exposición de Motivos de la Ley, permite a la parte actora suscitar en el proceso argumentos y cuestiones que no había planteado en vía administrativa, la superación de la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como instancia meramente revisora debe igualmente conducir a que, en el debate en plenitud que el proceso ha de suponer, también la Administración pueda respaldar su actuación con razones distintas a las que esgrimió en vía administrativa."

En el caso de autos, no cabe afirmar que se haya causado indefensión a la recurrente en la medida en que tuvo ocasión de desvirtuar los argumentos esgrimidos por la Administración demandada con la proposición de los medios de prueba que hubiese estimado pertinente practicar en la instancia y, finalmente, refutarlos en su escrito de conclusiones, como así admite la STS nº 637/2020, de 3 de junio (rec. núm. 3654/2017) al fijar la siguiente doctrina legal: "En el escrito de conclusiones, por lo general, no se pueden alterar o complementar las pretensiones -la de nulidad y otras de plena jurisdicción. Ello no impide las alegaciones de refutación de las efectuadas por la parte contraria -en la contestación a la demanda o en el escrito de conclusiones de la actora-, según sus respectivas posiciones."

NOVENO.-Rechazable íntegramente la apelación, procede la confirmación de la sentencia de instancia, con imposición de costas a la parte apelante ( artículo 139.2 LJCA) .

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala (Sección Tercera) emite el siguiente,