Sentencia Contencioso-Administrativo 382/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 295/2024 de 10 de septiembre del 2024

PRIMERO.- Resolución recurrida. Alegaciones de las partes.

La parte recurre la sentencia 67/2024 de 16 de abril, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de 29 de junio de 2023 del Director de la Academia Vasca de Policía y Emergencias, por la que se convoca procedimiento selectivo para ascenso a la Categoría de Agente Primero y Agente Primera de la Escala Básica de los Cuerpos de Policía Local de Euskadi (BOPV nº 144, 31 de julio de 2023).

La sentencia en primer lugar resume el pleito como sigue:

«se alza la recurrente alegando, en síntesis, que la base 2.1d) [...] es nula de pleno derecho, o subsidiariamente anulable, por ser contraria al artículo 103.3 [...] en relación con el artículo 23 de la Constitución Española, [...], por cuanto no se estarían respetando los principios mérito, capacidad e igualdad si se permitiera, de un modo no previsto en la Ley, limitar el acceso a la promoción interna a aquellas personas que cuenten con antigüedad de 3 años en un único Ayuntamiento discriminando a aquellas que cuentan con la misma antigüedad en Ayuntamientos diferentes; todo en relación al marco normativo de la Policía del País Vasco y al artículo 78 de la Ley de Policía del País Vasco [...].

La Administración demandada [...] Alega, en síntesis, que la Base segunda, punto 1 d) es conforme con lo dispuesto en el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley de Policía del País Vasco porque la promoción interna es una de las modalidades de hacer efectiva la carrera profesional de los funcionarios en el propio ámbito de la administración de la que se es funcionario de carrera. Por ello, el requisito establecido en el citado artículo 78 de haber completado tres años de servicios efectivos como agente de la Escala Básica, aplicado al supuesto que nos ocupa, necesariamente ha de entenderse circunscrito a servicios prestados en el cuerpo de policía local del que se es funcionario de carrera».

La sentencia recoge los argumentos ofrecidos por el mismo juzgador en el JCA 2 de San Sebastián, procedimiento abreviado 109/2016 (en aquel procedimiento el recurrente pretendía la restricción a los miembros de la policía local de cada ayuntamiento) y la SJCA 4 de Vitoria en sentencia 18/2024 de 22 de febrero (abreviado 118/2023).

Finalmente, anula el inciso final de la Base Segunda apartado d) de la antedicha resolución, cuando dice "en el cuerpo de policía del municipio en el que se efectúe solicitud de participación" y se declara el derecho a participar en el procedimiento selectivo convocado por Resolución de 29 de junio de 2023 del Director de la Academia Vasca de Policía y Emergencias, por la que se convoca procedimiento selectivo para ascenso a la Categoría de Agente Primero y Agente Primera de la Escala Básica de los Cuerpos de Policía Local de Euskadi (BOPV nº 144, 31 de julio de 2023) a aquellas personas con antigüedad de tres años de servicios efectivos como agente de la Escala Básica en cualquiera de los cuerpos de la policía local que conforman la Policía Vasca-Euskal Polizia.

El gobierno vasco recurre la sentencia. Considera que la academia vasca de policía ha recibido una encomienda, de cada uno de los ayuntamientos, de ejecutar el proceso de promoción interna. La academia vasca ha decidido hacerlo de manera conjunta por razones de economía de gestión. Sin embargo, esto no impide que se trata de ejecutar procesos de promoción interna de cada una de las policías locales de los ayuntamientos encomendantes (artículos 67 y 69.3 LPPV. El gobierno vasco alude a nuestra STSJPV de 14 de diciembre de 2009 (rec 659/2007).

La apelada, sin discutir que las policías locales de cada ayuntamiento son orgánicamente independientes, defiende que estos cuerpos, pertenecientes a cada una de las administraciones, forman parte de un sistema coordinado y definido. Alude a los artículos 37 y siguientes Ley 15/2012 de 28 de junio de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Euskadi y a la LPPV. Defiende que lo que la parte pretende es que se valoren los servicios prestados en las distintas policías locales por los aspirantes de cada ayuntamiento. No se discute que cuando se opta a la promoción interna deba pertenecerse al ayuntamiento en cuestión.

Insiste en que, con la introducción del requisito, la academia de policía se ha excedido del ámbito de la encomienda, que únicamente se refiere al artículo 78 LPPV.

Cita la STC 281/1993 de 27 de septiembre. También cita la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña nº: 4926/2020 y la Sentencia del Tribunal Supremo nº 69/2023, que consideraron ilegal y nulo no atender a la experiencia acreditada por un funcionario de la Policía Foral de Navarra para poder participar en un proceso de movilidad interadministrativa de agentes de la Guardia Urbana del Ayuntamiento de Barcelona. Si ello fue así para dos cuerpos policiales sin la identidad propia a la de los cuerpos de policía local del País Vasco, con mayor razón será ilegal y nulo, por afectar al artículo 23.2 y 103 CE, hacer tal distinción entre cuerpos de la Euskal Polizia.

SEGUNDO.- Desestimación del recurso

Es cierto que, como alega la administración, la STSJPV 819/2009 de 14 de diciembre ECLI:ES:TSJPV:2009:3115 dijo:

«3. De conformidad con la interpretación sistemática de la Base de la convocatoria el acceso al proceso selectivo requería de la persona aspirante la condición de funcionario de carrera del Cuerpo de la Policía Local del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, en situación de servicio activo, y la adscripción a la Escala Básica de dicho Cuerpo municipal en la categoría de Agente Primero o de Agente. Toda vez que sin estos requisitos la persona solicitante no podría ejercer el derecho profesional a la promoción interna en la concreta Administración en que se convoca el procedimiento selectivo.

Por otra parte, de conformidad con la definición municipal de su ámbito, cada Cuerpo de la Policía Local se estructura en Escalas y Categorías. Lo que determina que la Escala de procedencia a la que pertenezca el funcionario de carrera que ejerce el derecho a la promoción interna tiene que pertenecer a la estructura del concreto Cuerpo de la Policía Local en el que el funcionario interesado se encontraba en situación de servicio activo.

Siendo, por tanto, en la Escala de procedencia del propio Cuerpo de Policía Local donde el funcionario candidato debía cumplimentar el requisito de la antigüedad en la prestación de servicios efectivos como funcionario de carrera que exigía la Base de la convocatoria.

4. Es el carácter específico del estatuto del personal de las Policías locales ( Disposición final tercera de la Ley 7/1985), el que determina el ámbito también específico sobre el que se proyecta el derecho a la promoción interna de dichos funcionarios de carrera. De forma que ese ámbito de desarrollo del derecho de promoción interna no alcanza al acceso a otros Cuerpos de empleados públicos, sino, exclusivamente, a la Escala inmediatamente superior dentro del mismo Cuerpo de la Policía Local.

En esa misma medida, la alegación sobre la interpretación conforme con el artículo 23.2 de la Constitución que se desarrolla por la parte apelante no puede verse acogida al no sustentarse sobre la acreditada existencia de un estatuto jurídico de personal específico en el que se definen los requisitos de acceso a la función policial en condiciones de igualdad por el turno de promoción interna. Requisitos cuya aplicación por la Administración municipal apelada, en el extremo referido a la exigencia de prestación de servicios previos en la Escala de procedencia, no se aprecia que vulnere la garantía constitucional antidiscriminatoria».

Se trataba de un caso idéntico al que aquí se plantea. En aquella ocasión, el debate era:

«la diferente interpretación que realizan las partes del requisito de 8 años de servicios efectivos en la escala de procedencia; así mientras la parte actora entiende que en esta experiencia es computable los servicios prestados en otra Administración (en el caso de autos el Ayuntamiento de Ordizia), el Ayuntamiento únicamente considera computable los años prestados en la Guardia Municipal de Donostia-San Sebastián».

La STS 69/2023 de 23 de enero ECLI:ES:TS:2023:167, invocada por la apelada, no es aplicable al caso que nos ocupa. Dicha sentencia trató de si en la provisión de plazas mediante movilidad interadministrativa cabe excluir a un funcionario de policía local o autonómica por provenir de otra Comunidad Autónoma. Versaba, por tanto, de movilidad interadministrativa, cuando nuestro caso se refiere a la promoción interna.

Tampoco la STC 281/1993 de 3 de septiembre ECLI:ES:TC:1993:281 contempla el mismo supuesto que nos ocupa, aunque de ella, como se verá, sí cabe extraer conclusiones de interés. Esta sentencia trató sobre un recurso de amparo relacionado con un concurso de méritos para la provisión de puestos de personal laboral de un ayuntamiento. En dicho concurso de méritos se otorgaban diez puntos como máximo por cada año de servicio prestado como Auxiliar Administrativo en el Ayuntamiento de Leganés, sólo dos puntos si los servicios se habían prestado en otro Ayuntamiento o un punto si lo habían sido en la empresa privada. Especialmente interesante es el Fundamento de Derecho Segundo (el subrayado es añadido):

«En efecto, para llegar a esa conclusión basta con constatar que la relevancia conferida a un mérito sólo alegable por determinados candidatos situaba a éstos en una posición de privilegio frente a los restantes concursantes, predeterminando en su favor la resolución del concurso convocado. Aun cuando, en principio, la atribución de semejante relevancia a un sólo mérito no tiene por qué contrariar las exigencias del principio constitucional de igualdad, tal principio padece irremediablemente cuando, como es ahora el caso, el mérito en cuestión no evidencia en los concursantes que pueden acreditarlo una cualidad objetiva que, por su relevancia para el desarrollo de los cometidos de cuyo ejercicio se trata con la plaza objeto de concurso, merezca hacer a sus titulares acreedores del puesto ofertado. La experiencia es, desde luego, un mérito,y conferir relevancia a su disfrute no sólo no es contrario a la igualdad, sino que, en tanto que cualidad susceptible de justificar una diferencia de trato, se cohonesta perfectamente con el art. 14 de la Constitución y es condición de obligada relevancia en atención a criterios tales como los de eficacia en la prestación de servicios por parte de la Administración Pública. Con todo, contraría abiertamente al principio constitucional de igualdad el que en un concurso de méritos que, como el de autos, se articula alrededor de la experiencia adquirida en diversos puestos administrativos, se prime desaforadamente y de manera desproporcionada -y con la consecuencia de hacerlo determinante del resultado último del concurso- la experiencia representada por el desempeño de una determinada categoría (la de los puestos convocados) en un determinado Ayuntamiento (el convocante).Un baremo en el que, tratándose de un concurso de méritos, se privilegie la experiencia adquirida en un puesto idéntico o similar a aquél de cuya provisión se trata no sería contrario a la igualdad aun cuando a los restantes méritos alegables les fuera concedida una valoración menor, incluso considerablemente menor. Sin embargo, en el supuesto de autos no se trataba propiamente de favorecer genéricamente a quienes hubieran desempeñado puestos idénticos o similares a los ofertados, sino sólo de privilegiar a las concretas personas que los hubieran ocupado en el propio Ayuntamiento autor de la convocatoria.La imposibilidad de que los veinte puntos concedidos por ese concepto pudieran ser obtenidos por quienes hubiesen ocupado puestos idénticos en otras Corporaciones pone de manifiesto que no se trataba tanto de favorecer la experiencia en la categoría ofertada, cuanto de primar, exclusivamente, a quienes venían ocupando interinamente las plazas en disputa. Como ya quedó dicho en la STC 42/1981 , es preciso que "la diferencia impuesta en razón de la capacitación técnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar" (lo que permite computar como mérito la experiencia adquirida en puestos idénticos o similares a los que son objeto de concurso) "y se establezca con carácter general, esto es, en referencia directa a la posesión de determinados conocimientos o determinada titulación acreditativa de éstos, pero no al procedimiento seguido para adquirirlos o al Centro en donde fueron adquiridos, pues cualquiera de estas fórmulas sí implica ya una diferencia no justificada y, en consecuencia, una violación del principio de igualdad" (fundamento jurídico 4).

Y una diferencia no justificada es, precisamente, la contenida en el baremo ahora enjuiciado, toda vez que diferenciar a los concursantes en función del Ayuntamiento en el que han adquirido determinada experiencia y no a partir de la experiencia misma, con independencia de la Corporación en la que se hubiera adquirido, no es criterio razonable, compatible con el principio constitucional de igualdad.Antes aun, con semejante criterio evaluador se evidencia una clara intención de predeterminación del resultado del concurso en favor de determinadas personas y en detrimento -constitucionalmente inaceptable- de aquéllas que, contando con la misma experiencia, la han adquirido en otros Ayuntamientos. En la medida en que la diferencia de trato no es, por lo dicho, razonable ni puede justificarse más que en atención al privilegio que con su establecimiento quiere concederse a determinados concursantes, no cabe sino concluir que el baremo impugnado es contrario al art. 14 de la Constitución y, en consecuencia, procede la estimación del amparo pretendido».

Como se ha dicho, la doctrina de dicha sentencia constitucional no es inmediatamente trasladable al caso de autos, porque el supuesto de hecho que contemplaba era distinto.

Sin embargo, sí es relevante la referencia del Tribunal Constitucional acerca de que no cabe confundir la experiencia misma con la administración en la que se ha obtenido dicha experiencia.

Afirmar que deba tenerse en cuenta la experiencia obtenida en otros ayuntamientos a los efectos de computar el tiempo necesario para la promoción interna no supone en modo alguno pretender una movilidad administrativa, es decir, permitir que los funcionarios cambien de administración.

No se discute que quien acude a la promoción interna de una concreta administración - es decir, de un concreto ayuntamiento - deba pertenecer al mismo ayuntamiento, y no a otro.

Lo que se discute es que esos años de experiencia en la categoría inferior deban haberse obtenido, necesariamente, en ese ayuntamiento, con exclusión de otros, y si eso conculca el principio de igualdad.

La Sala entiende, en este sentido, que la doctrina fijada en la STSJPV 819/2009 de 14 de diciembre ECLI:ES:TSJPV:2009:3115 debe ser corregida por varios motivos.

El primer motivo es que la normativa aplicable permite sin lugar a dudas una interpretación en el sentido propuesto por la demandante, ahora apelada. No se da, por tanto, una interpretación contra legem.

En efecto, el artículo 78 LPPV dice:

«Artículo 78. Acceso por promoción interna.

1. Para concurrir por el turno de promoción interna los funcionarios o funcionarias deberán reunir los requisitos generales establecidos para el ingreso en la correspondiente categoría; hallarse en las situaciones administrativas a que se refiere este precepto y haber completado los años de servicio exigibles, según los casos, en la categoría o escala inmediatamente inferior a la que se aspira,así como no haber sido sancionado por la comisión de falta grave o muy grave, salvo que se hubiera obtenido la cancelación de la sanción impuesta.

3. Los años de servicio completados según los casos en la categoría o escala inmediatamente inferior a la de la categoría a la que se aspira que resultan exigibles para concurrir a la promoción interna son:

a) Para el acceso a la categoría de agente primero y agente primera, tres años de servicios efectivos como agente de la Escala Básica».

Es decir, se condiciona la promoción interna a haber completado tres años de servicio como agente de la escala básica. No especifica que deban ser en el mismo ayuntamiento.

En segundo lugar, dicha interpretación es mucho más acorde con el principio constitucional de igualdad y con el espíritu y finalidad de la exigencia de una antigüedad mínima de servicio en la categoría inferior. La finalidad del precepto es que sólo son merecedores de acceder, por promoción interna, a una categoría superior aquellos que han amasado una experiencia mínima en la categoría inferior, que les haría potenciales acreedores de dicho ascenso. Experiencia mínimaes lo que la norma valora y tiene en cuenta, no lugardonde se obtiene la experiencia mínima.

Las escalas y categorías de la policía local de Euskadi son comunes dada la regulación unitaria que establece el artículo 6 Decreto 58/2015, de 5 de mayo, por el que se establecen las normas marco aplicables a la organización y funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de Euskadi.

El artículo 7 Decreto 58/2015 establece:

«corresponderá a cada municipio, a través del correspondiente reglamento de organización y funcionamiento, el establecimiento de las funciones correspondientes a cada una de las categoríasen que se estructuran los Cuerpos de Policía Local».

Por lo tanto, cabe una potencial disparidad en las funciones de cada una de las categorías. Sucede, sin embargo, que no se alega ni se acredita que las funciones de un agente sean sustancialmente distintas entre ayuntamientos hasta el punto en que la experiencia como agente en un ayuntamiento haga imposible ser considerada para el proceso de promoción interna en otro ayuntamiento. Es decir, no se acredita que exista una razón objetiva y proporcionada a dicho trato desigual.

En tercer lugar, la interpretación propuesta en la sentencia y por la apelada también es más favorable a la efectividad del derecho a la promoción interna (artículo 111 c) LPPV). Ante una posible interpretación contraria a la efectividad de un derecho subjetiva reconocido por la ley a los funcionarios y otra que lo potencia, debe preferirse esta última.

Por último, tal interpretación permite armonizar tal derecho con otras previsiones en materia de función pública, como son:

i) la movilidad entre cuerpos policiales (artículo 106 LPPV),

ii) la movilidad interadministrativa que se atribuye a los planes de ordenación de empleo público (artículo 49.3 g) LEPV 2022) y que las administraciones públicas vascas deben promover (artículo 118.3 LEPV).

iii) la situación administrativa de servicio en otras administraciones públicas (artículo 139 LEPV), teniendo en cuenta que incluso puede procederse a la «reasignación de efectivos o movilidad interadministrativa derivados de un convenio suscrito a partir de un plan de ordenación del empleo público» (artículo 139.1 c) LEPV) y que en caso de volver a la administración de origen, dicho funcionario «obtendrá el reconocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional y sus efectos sobre la posición retributiva, conforme al procedimiento previsto en los convenios y demás instrumentos de colaboración suscritos al objeto de facilitar la movilidad interadministrativa entre las administraciones públicas vascas. En defecto de tales convenios o instrumentos, el reconocimiento se realizará por la administración o entidad pública en la que se produzca el reingreso».

En efecto, carece de sentido que un funcionario que haya sido objeto de movilidad administrativa (voluntaria ejerciendo el derecho de participación en procesos selectivos o de provisión de puestos, o forzosa) se vea perjudicado posteriormente en las posibilidades de promoción interna por no haber cumplido los años de experiencia previos en la concreta administración de destino.

Por no hablar de la inaceptable situación que se generaría en el caso de que dicho cambio de cuerpo de policía local fuera consecuencia de movilidad por razones de salud, acoso laboral y sexual, violencia de género o violencia terrorista (artículo 94.2 LEPV y artículos 114 a 118 LEPV), supuestos que no son descartables tampoco en el ámbito de la policía local y en los que es evidente que un cambio de ayuntamiento de destino por tan graves motivos no puede suponer, además, impedimento en la promoción profesional interna: la injusticia padecida sería doble.

Por todo lo anterior, se desestima el recurso de apelación.

TERCERO.- Costas

En virtud del artículo 139.2 LJCA, no se imponen las costas habida cuenta de que la cuestión jurídica era compleja y existía una resolución previa de la Sala en sentido contario.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,