Sentencia Contencioso-Administrativo 67/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 589/2024 de 11 de febrero del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida. Sentencia de instancia.

La apelante recurre la sentencia 206/2024 de 12 de junio dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo 1 de Bilbao (abreviado 24/2023), que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Concejal Delegado del Área de Cultura y Gobernanza del Ayuntamiento de Bilbao, de 10 de noviembre de 2022, relativa a la aprobación de las bases del proceso selectivo para la provisión en propiedad de 2 plazas de enfermera/o, con perfil lingüístico 2 de euskera preceptivo, a través del proceso excepcional de estabilización por el sistema de concurso y la convocatoria de dicho proceso selectivo.

El recurso fue ampliado a la resolución de la Alcaldía de fecha 30 de octubre de 2023, que desestimó el Recurso de Alzada interpuesto por D. Braulio, aspirante del proceso selectivo convocado mediante Concurso, para la provisión en propiedad, de 2 plazas de Enfermera/o, con perfil lingüístico 2 de euskera preceptivo, a través del proceso excepcional de estabilización por el sistema de concurso, contra el Acuerdo del Tribunal encargado de juzgar dicho proceso de fecha 11 de junio de 2023 y, en consecuencia, ratificar la valoración definitiva de méritos efectuada a la persona recurrente y la calificación final del proceso, así como la legalidad de las Bases generales y específicas de la convocatoria.

Los acontecimientos relevantes para resolver el recurso son los siguientes:

i) 13 de abril de 2022: acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao: aprobación de OEP para el año 2022, correspondiente a las plazas de estabilización, con carácter extraordinario y excepcional, según lo establecido en la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que figuran en los Anexos I, II y III.

En el Anexo I se ofertaron, para ser cubiertas mediante el sistema de acceso libre de concurso de estabilización, 2 plazas de Enfermero grupo A/A2.

ii) 27 de julio de 2022: acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao: aprobación de las bases generales comunes contenidas en el Anexo I y que regulan todos los procesos selectivos especiales y excepcionales de estabilización para la provisión en propiedad de plazas de plantilla del Ayuntamiento de Bilbao, y que asimismo incluyen normas específicas aplicables a los procesos excepcionales de estabilización de empleo por concurso, así como normas específicas aplicables a los procesos especiales de estabilización de empleo por concurso-oposición.

iii) 10 de noviembre de 2022: resolución del Concejal Delegado del Área de cultura y Gobernanza del Ayuntamiento de Bilbao: aprobación de las bases del proceso excepcional de estabilización por concurso para la provisión en propiedad, en calidad de personal funcionario de carrera de 2 plazas de Enfermera/o, pertenecientes al grupo de clasificación profesional A, subgrupo A-2, con perfil lingüístico 2 de euskera preceptivo, integradas en la escala de administración especial, subescala técnica: clase técnico medio, dotadas con las retribuciones correspondientes al subgrupo A2, correspondientes a la oferta de empleo público del año 2022, mediante el sistema de acceso libre por concurso, que figuran como Anexo a la presente resolución y, asimismo, se convoca dicho proceso selectivo.

iv) El demandante ha presentado solicitud para participar en el proceso selectivo convocado por el Ayuntamiento de Bilbao.

v) El demandante es actualmente Enfermero del Instituto Foral de Asistencia Social (IFAS), y ha prestado igualmente servicios con dicha categoría para Osakidetza-VS y para el propio Ayuntamiento de Bilbao, durante un total de 16,9 años, conforme al siguiente desglose:

- En Osakidetza-SVS: 5 años, 6 meses y 19 días.

- En el Instituto Foral de Asistencia Social - IFAS: 7 años, 0 meses y 19 días.

- En el Ayuntamiento de Bilbao: 4 años, 3 meses y 23 días.

La ampliación de demanda contiene el siguiente suplico:

«se declare la nulidad del baremo de méritos contenido en el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao, de 27 de julio de 2022,por el que se aprobaron las bases generalescomunes contenidas en el Anexo I y que regulan todos los procesos selectivos especiales y excepcionales de estabilización para la provisión en propiedad de plazas de plantilla del Ayuntamiento de Bilbao, y la nulidad del baremo de méritos contenido en la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 10 de noviembre de 2022,relativo a la aprobación de las bases del proceso selectivo para la provisión en propiedad de 2 plazas de enfermera/o, con perfil lingüístico 2 de euskera preceptivo, a través del proceso excepcional de estabilización por el sistema de concurso y la convocatoria de dicho proceso selectivo, así como la nulidad de la Resolución de la Alcaldía Presidencia, de fecha 30 de octubre de 2023, por la que se dispone "desestimar el Recurso de Alzadainterpuesto por D. Braulio, aspirante del proceso selectivo convocado mediante Concurso, para la provisión en propiedad, de 2 plazas de Enfermera/o, con perfil lingüístico 2 de euskera preceptivo, a través del proceso excepcional de estabilización por el sistema de concurso, contra el Acuerdo del Tribunal encargado de juzgar dicho proceso de fecha 11 de junio de 2023 y, en consecuencia, ratificar la valoración definitiva de méritos efectuada a la persona recurrente y la calificación final del proceso, así como la legalidad de las Bases generales y específicas de la convocatoria", y, en particular,se debe:

1º- Anular la previsión contenida en el punto 2 b) .1 de la base undécima del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao, de 27 de julio de 2022, en relación con la limitación establecida de valorar, de la experiencia específica, únicamente los servicios prestados a partir del 1 de enero de 2015,de tal manera que puedan valorarse todos los servicios prestados para el Ayuntamiento de Bilbao en puesto de Enfermero, y no, únicamente, los prestados a partir del 1 de enero de 2015.

Se debe anular la distinta puntuación establecida en el punto 4 a) y b) de la base específica de la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 10 de noviembre de 2022,en el sentido de puntuar de distinta manera la experiencia general de los servicios prestados como Enfermero del Grupo A, Subgrupo A2, en cualquier administración pública y en un puesto del Ayuntamiento de Bilbao,así como la puntuación máxima establecida para ambos servicios, y valorando ambos tipos de servicios con igual puntuación por cada año de servicio, y con igual puntuación máxima.

Se debe anular la previsión contenida en el apartado c.2) del punto 4 de la base específica de la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 10 de noviembre de 2022,en relación a la limitación establecida de valorar la experiencia en puestos correspondientes a plazas de Enfermero del Ayuntamiento de Bilbao, cuyo complemento de destino se corresponda con los niveles de responsabilidad indicados,a partir del 1 de enero de 2015, de tal manera que puedan valorarse todos los servicios prestados en cualquier administración pública y, para el Ayuntamiento de Bilbao, en esas condiciones, y no, únicamente, los prestados a partir del 1 de enero de 2015.

Y, en consecuencia, se le debe reconocer como situación jurídica individualizada, su derecho a que se le valore la experiencia adquirida en plazas del cuerpo, escala o categoría convocadas,con la misma puntuación que al resto de los aspirantes, con independencia de que dicha experiencia se haya adquirido en el Ayuntamiento de Bilbao o en otra Administración Pública, otorgándole la puntuación máxima alcanzable por experiencia profesional, de 30,00 puntos en el apartado de experiencia general, y de 60,00 puntos en el apartado de experiencia específica,por los 6.169 días o, lo que es lo mismo, 16 años, 10 meses y 29 días computables efectivamente alegados en la solicitud. A razón de 7,5 puntos por año o fracción superior a seis meses.

Igualmente, como situación jurídica individualizada se le debe reconocer la puntuación correspondiente a la experiencia en puestos correspondientes a plazas de Enfermera/o cuyo complemento de destino se corresponda con los niveles de responsabilidad 21, 22, 23, 24 y 25,con independencia de en qué momento haya sido adquirida y que dicha experiencia se haya adquirido en el Ayuntamiento de Bilbao o en otra Administración Pública, reconociéndole una puntuación de 4,75 puntos.

2º- Incluir en el apartado c.1) del punto 4, la superación de los procesos selectivos, o sus ejercicios, convocados para la provisión de forma temporal de plazas de Enfermero/a al objeto de cubrir las necesidades de tales plazas, temporal o interinamente, y a formar parte, o haber formado parte, de las bolsas de trabajo propias derivadas de estos procesos desde el mismo año 2006.

Y, en consecuencia, se le debe reconocer como situación jurídica individualizada, su derecho a que se le otorgue la puntuación máxima de 10,00 puntos en el apartado de Otros méritosde acuerdo a los méritos alegados en la solicitud: 3 puntos por los conocimientos de informática acreditados, 3 puntos por formar parte de la bolsa de trabajo propia de proceso de acceso a plaza de Enfermera/o del Ayuntamiento de Bilbao, 2'5 puntos por el conocimiento de lenguas oficiales de la Unión Europea diferentes de la lengua castellana (B-2 o superior) y, en particular, por la superación de los procesos selectivos en procedimientos de acceso a la condición de funcionario de carrera o laboral fijo en cualquier Administración Pública y, debiendo reconocerle, como situación jurídica individualizada, su derecho a que se le puntúe la superación de procesos selectivos en plazas del cuerpo, escala o categoría convocadas de cualquier otra Administración Pública, con independencia de que dichos procesos selectivos se hayan superado en el Ayuntamiento de Bilbao o en otra Administración Pública, reconociéndole una puntuación por superación de pruebas de 10 puntos.

3º.- Anular la previsión contenida en el apartado 5 de la base específica, en relación, a la prioridad por la supuesta subrepresentación de las mujeres en la plaza de Enfermero,de tal manera que previa a la determinación de la aplicabilidad de dicha cláusula, se acredite la subrepresentación existente.

E, igualmente se debe anular la previsión contenida en el apartado 3.c) de la base general duodécimade la convocatoria en relación a la preferencia establecida en los criterios de desempate en caso de que estos persistan en favor de los trabajadores del propio Ayuntamiento frente a otros candidatos con mayor experiencia y capacitación en plazas de Enfermero/a, de tal manera que, en primer lugar, deban valorarse los servicios prestados en cualquier administración pública en plaza de Enfermero/a y no, únicamente, el mayor número de días de trabajo en puestos del Ayuntamiento de Bilbao correspondientes a la plaza convocada. Por lo que, en caso de empate, procede otorgar al recurrente la plaza por ser mayor el tiempo de los servicios prestados en cualquier administración pública en plaza de Enfermero/a que el del resto de los aspirantes empatados.

4º.- Otorgar al resto de aspirantes, de acuerdo a las alegaciones de méritos realizadas por cada una de ellas en el momento de la presentación de solicitudes, las puntuaciones que se detallan en el hecho probado décimo, y otorgar al recurrente la puntuación total de 100 puntos y otorgarle una de las plazas convocadasy, en caso de empate, otorgar al recurrente la plaza por ser mayor el tiempo de los servicios prestados en plaza de Enfermero/a al servicio de las administraciones públicas que el del resto de los aspirantes empatados.

5º.- En último lugar, y subsidiariamente, declarar la nulidad de todos los actos posterioresdictados en aplicación o ejecución de dichos baremos, incluido todo el proceso selectivo celebrado en ejecución de los mismos y como acto de ejecución de los actos originariamente impugnados, y condenar a la administración demandada a retrotraer el proceso selectivo al momento inmediatamente anterior a la aprobación del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao, de 27 de julio de 2022, y a elaborar un nuevo baremode méritos conforme a los criterios expuestos, estableciendo unas bases con una valoración de la experiencia profesional proporcional y razonable que permita la concurrencia efectiva de los interesados en términos de efectiva igualdad y posibilidad de obtención de una plaza».

En primer lugar, la sentencia descarta la falta de legitimación activa del demandante, alegada por los codemandados.

A continuación, pasa a analizar los motivos de la demanda.

El juzgador desestima lo que denomina pretensión principal (que le sea otorgada por el juzgador una puntuación de 100 puntos y que se le otorgue una de las plazas convocadas) porque, dice la sentencia, fijar la puntuación conforme a las bases es competencia de la administración.

En la pretensión subsidiaria, dice la sentencia, se solicitaba la anulación de la previsión que limita la valoración de la experiencia, ya que únicamente se computan los servicios prestados a partir del 1 de enero de 2015. El ayuntamiento contestó que se pretendía favorecer el acceso a las plazas de forma indefinida a quienes estaban ocupándolas de manera temporal. El juzgador estimó que esta postura implica que el personal que actualmente ocupa las plazas parte de una situación de clara ventaja respecto del resto de aspirantes, que conculca de manera clara el principio de igualdad, citando la STS de 25 de abril de 2012 (rec 7091/2010). Además, considera que con independencia de donde se hayan prestado los servicios por parte de los aspirantes que concurren a los procesos especiales y excepcionales de estabilización deben ser valorados de igual forma, siempre que el cuerpo en el que han servido tenga funciones equivalentes o similares. El juzgador constata que en las bases generales se valora exclusivamente como experiencia profesional específica los servicios prestados en el Ayuntamiento de Bilbao a partir del 1 de enero de 2015.

Por ello estima la demanda en su petición subsidiaria, al apreciarse que las bases han sido redactadas para valorar de distinta manera la experiencia y la capacidad adquirida en otros Ayuntamientos.

El fallo de la sentencia es del siguiente tenor:

«declara la nulidad del baremo de méritos contenido en el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao, de 27 de julio de 2022, acordando en su lugar retrotraer el proceso selectivo al momento inmediatamente anterior a la aprobación del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao de 27 de julio de 2022, al objeto de que se elabore un nuevo baremo de méritos respetuoso del principio de igualdad, de concurrencia, mérito y capacidad».

SEGUNDO.- Sobre la legitimación activa

Repite la jurisprudencia que el mero interés por la legalidad no es normalmente interés legitimador en el proceso contencioso-administrativo (a excepción de la acción popular). Este criterio del «interés legítimo», más amplio que el del «interés directo» contenido en la normativa precedente, se identifica con cualquier tipo de ventaja o utilidad derivada de la reparación pretendida (entre las primeras, Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1982, de 11 de octubre). Ha sido definido por el Tribunal Supremo como «el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadanos, de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando, con motivo de la persecución de los fines de interés general, inciden en el ámbito de tal interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione en concreto un beneficio o un servicio inmediato» ( Sentencia de 1 de julio de 1985), enlazándose el título legitimados con el que se deriva para el particular «un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio)» ( Sentencias de 7 de febrero de 1989, 17 de abril de 1991 o 24 de septiembre de 1992).

Dicho en otras palabras, según establece el Tribunal Constitucional en su Sentencia 173/2004, de 18 de octubre:

«el interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo ha sido caracterizado como "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (en este amparo, la resolución administrativa impugnada) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" ( SSTC 65/1994, de 28 de febrero [RTC 1994\65], F. 3; 105/1995, de 3 de julio [RTC 1995\105], F. 2; 122/1998, de 15 de junio [RTC 1998\122], F. 4; 1/2000, de 17 de enero [RTC 2000\1], F. 4), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso» ( STC 45/2004, de 23 de marzo [RTC 2004\45], F. 1"]»

Afirman los apelantes que el demandante no ha demostrado que si se estimase la demanda sería nombrado, ya que sólo ha obtenido 38.5 puntos sobre 100 (documento 3 de la contestación).

Además, el demandante es personal laboral fijo en el Instituto Foral de Asistencia Social de Bizkaia (IFAS) desde septiembre de 2021 (documento 1 de la contestación).

Hemos de concluir con la sentencia de instancia que el demandante se encuentra legitimado para interponer el recurso.

En primer lugar, tener plaza fija en otra administración no obsta, naturalmente, a la legitimación relacionada con otro proceso selectivo.

En segundo lugar, un candidato tiene interés legítimo en impugnar la valoración de méritos de un proceso selectivo y para ello no precisa demostrar que al finalizar el proceso selectivo hubiera sido nombrado, pues es algo que no puede saber de antemano. El fallo de la sentencia podría beneficiar o perjudicar a otros candidatos en términos ignotos para él, pero ello no resta interés para la esfera jurídica del aspirante.

En tercer lugar, visto que el aspirante solicita el reconocimiento como situación jurídica individualizada de una serie de puntos del baremo que constituirían la máxima puntuación, es clara la vinculación concreta del demandante con el objeto del proceso.

TERCERO.- Sobre la incongruencia omisiva

El demandante y apelante alega incongruencia omisiva de la sentencia ya que:

«1º- No declara la nulidad de los artículos contenidos en el punto 4 a), b) y c) de la base específica cuartade la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 10 de noviembre de 2022, en el sentido de puntuar de distinta manera la experiencia general de los servicios prestados como Enfermero del Grupo A, Subgrupo A2, en cualquier administración pública y en un puesto del Ayuntamiento de Bilbao, así como la puntuación máxima establecida para ambos servicios, y en relación a la limitación establecida de valorar la experiencia en puestos correspondientes a plazas de Enfermero del Ayuntamiento de Bilbao.

2º.- Tampoco se pronuncia expresamente sobre la solicitud de incluir en el apartado c.1) del punto 4, la superación de los procesos selectivos, o sus ejercicios, convocados para la provisión de forma temporal de plazas de Enfermero/a al objeto de cubrir las necesidades de tales plazas, temporal o interinamente, y a formar parte, o haber formado parte, de las bolsas de trabajo propias derivadas de estos procesos desde el mismo año 2006.

3º- Tampoco se pronuncia expresamente la sentencia sobre la anulación de la previsión contenida en el apartado 5 (base quinta) de la base específica y en el apartado 3.c) de la base general duodécima, relativas a la prioridad por la supuesta subrepresentación de las mujeresen la plaza de Enfermero, la preferencia establecida en los criterios de desempate en caso de que estos persistan en favor de los trabajadores del propio Ayuntamiento frente a otros candidatos con mayor experiencia y capacitación en plazas de Enfermero/a.

4º.- En la medida en que la sentencia ordena la nulidad de las bases y la retroacción al momento inmediatamente anterior a su dictado, tampoco se pronuncia sobre la actuación del Ayuntamiento en la que valora de oficio los méritos defectuosamente alegadospor parte de algunos concursantes».

El ayuntamiento sostiene que no puede hablarse de incongruencia omisiva, sino que el juzgador no atiende a las demás peticiones por entender que se vulneraría el artículo 71.2 LJCA.

En opinión de la Sala, sí concurre la alegada incongruencia omisiva. Los pronunciamientos referidos no pueden entenderse tácitamente desestimados por la argumentación de la sentencia, sino que no han sido abordados, pese a que han sido oportunamente deducidos como cuestión principal. Su estimación (si bien no íntegramente, como se verá) no implica vulnerar el artículo 71.2 LJCA, puesto que con carácter principal se solicita del juzgador la anulación de determinadas bases, además del reconocimiento de situaciones jurídicas individuales (cuya procedencia se analizará).

Ambas partes, de hecho, parten de la concepción de que el pronunciamiento anulatorio sólo se refiere a la base general undécima, apartado 2 letra b) 1, lo que supone reconocer que no hay pronunciamiento sobre el resto de apartados.

A continuación, se analizarán separadamente los diferentes motivos de los recursos de apelación.

CUARTO.- Valoración de servicios prestados en otras administraciones: base específica cuarta, apartado 4, letras a) y b) (recurso de apelación de don Braulio) y base general undécima, apartado 2 letra b) 1 (recurso de apelación de los demandados).

Al tratarse de motivos de recurso relacionados con la misma controversia jurídica, se estudiarán conjuntamente.

A. Apelación del demandante

Para el demandante, la propia argumentación de la sentencia de instancia que llevó a la anulación de la base general debería haber llevado a la anulación de los puntos 4 a), b) y c) de la base específica cuarta, que reza:

«4. Proceso selectivo

El sistema de selección será el de concurso. Todos los méritos deberán ser alegados en la solicitud/declaración responsable, dentro del plazo de presentación de la misma.

El límite para la obtención de los méritos será la fecha de fin de plazo de presentación de solicitudes/declaración responsable.

Con independencia del día de presentación de la solicitud/declaración responsable, los méritos se computarán hasta la fecha fin de plazo de presentación de solicitudes/ declaración responsable.

La calificación del proceso, vendrá determinada por la suma de los puntos atribuidos con arreglo al siguiente baremo:

a) Experiencia general.

Por experiencia general se entiende los servicios prestados en las Administraciones públicas en plaza de Enfermera/o del grupo A, subgrupo A2, hasta un máximo de 30,00 (treinta) puntos, a razón de 3,75 (tres con setenta y cinco) puntos por cada año de servicio, o fracción superior a seis meses.

b) Experiencia específica.

De manera específica diferenciada y complementariaa la valoración de la experiencia general, se valorarán servicios prestados en el Ayuntamiento de Bilbao en puestos correspondientes a plaza de Enfermera/o del grupo A, subgrupo A2, hasta un máximo de 60,00 (sesenta) puntos, a razón de 7,50 (siete con cincuenta) puntos por cada año de servicio, o fracción superior a seis meses, a partir del 1 de enero de 2015.

En relación con la diferente valoración de la experiencia en administraciones distintas de la convocante, el demandante cita las SSTC 67/1989, de 18 de abril de 1989; 73/1998, de 31 de marzo de 1998; 107/2003, de 2 de junio de 2003; 27/2012, de 28 de marzo de 2012; 236/2015, de 19 de noviembre de 2015 y 131/2016, de 28 de abril de 2016.

De hecho, además de reiterar lo dispuesto en la base general anulada, la base específica establece una puntuación total de 100 puntos que se puede alcanzar en los siguientes términos: 30 puntos de experiencia general y hasta 60 puntos por servicios prestados en el ayuntamiento de Bilbao a partir del 1 de enero de 2015.

Los 10 puntos restantes corresponden a otros méritos, algunos de los cuales forman parte de otro motivo de recurso y se analizarán más adelante.

Por lo tanto, expone el apelante, sólo los que han prestado servicios como enfermeros en el ayuntamiento podrían obtener el 100 % de los puntos en juego, pues son los únicos que pueden hacer valer los mismos servicios prestados simultáneamente en el apartado de experiencia general y en el de experiencia específica. Estos pueden obtener 100 puntos, mientras que otros candidatos que no hayan trabajado en el ayuntamiento de Bilbao desde el 1 de enero de 2015 sólo pueden obtener un máximo de 40 puntos (los 30 de servicios en otras administraciones y los 10 de otros méritos).

Además, aunque no lo diga la base expresamente, la consecuencia de establecer un límite de 30 puntos a la experiencia general en las administraciones públicas, a razón de 3,75 puntos por año, es también la de limitar esa experiencia a 8 años, los mismos que en el ayuntamiento de Bilbao, aunque independientemente del momento de prestación de tales servicios.

En conclusión, a igual tiempo de servicios prestados (ocho años), si tales servicios se han desarrollado en el ayuntamiento de Bilbao a partir del 1 de enero de 2015, se le puntúa el triple, hasta un total de 90 puntos. Sin embargo, un enfermero que haya trabajado los últimos ocho años en otra administración, o incluso más tiempo, sólo puede obtener 30 puntos. Es más, un enfermero que haya prestado servicios en el ayuntamiento de Bilbao dos años y medio obtendría una puntuación de 33,75 puntos, más que los 30 puntos de cualquier aspirante con una experiencia de 8 años o más en otra administración pública. Así, el apelante ha prestado servicios 16,9 años en diferentes administraciones (Osakidetza e IFAS), y sin embargo se le puntúa incluso menos que un enfermero del ayuntamiento que haya prestado servicios en él durante dos años y medio.

Además, resulta paradójico que la base específica cuarta, apartado C1, sí puntúe la superación de ejercicios en los dos últimos procesos selectivos celebrados para el acceso a plaza fija posteriores al año 2002. Si se pueden valorar ejercicios aprobados hace 20 años, carece de justificación la limitación de la valoración de la experiencia profesional puntuable.

Esta distinta valoración hace irreal la concurrencia de terceros.

Es más, los folios 18 a 86 del expediente administrativo son las actas de negociación, donde se leen expresiones como «esta es la propuesta que protege más a todos nuestros compañeros/as que se juegan su puesto de trabajo», «No aceptaremos propuestas que pongan en peligro a la gran mayoría de interino/as de este ayuntamiento y creemos fundamental determinar tanto las opciones de desempate como las bolsas de trabajo para salvaguardar los derechos de todos los interinos que pierdan su plaza», «Por ejemplo, que la cifra de años valorables en cada convocatoria sea aquella que corresponda con la media de años trabajados en el puesto del Ayto. por el personal interino que actualmente desarrolla su trabajo en esa categoría», «El objetivo debe ser estabilizar al personal eventual del Ayto (sustitutos/as e interinos/as)»

Según el apelante, esta clara intención de beneficiar a los trabajadores del Ayuntamiento es reconocida por el propio ayuntamiento, tanto en la Resolución de la Alcaldía Presidencia, de fecha 30 de octubre de 2023, por la que se dispone desestimar el Recurso de Alzada interpuesto por el recurrente contra el Acuerdo del Tribunal encargado de juzgar dicho proceso de fecha 11 de junio de 2023, como en el acto del juicio, porque, tal y como reconoce la sentencia recurrida, el Ayuntamiento, en su contestación a la demanda indica que las Bases de la convocatoria garantizan la observancia del principio de igualdad favoreciendo el acceso a las plazas de forma indefinida a quienes estaban ocupándolas de manera temporal.

Añade que no se dan los presupuestos constitucionales para tal privilegio: no es una situación singular, ni el proceso de estabilización es único e irrepetible (se han dado otros en virtud de las LPGE 2017 y 2018, así como por el propio ayuntamiento en agosto de 2018 para la provisión de dos puestos de enfermería).

En relación con este motivo de recurso, finaliza solicitando:

«3.1º.- Anular la distinta puntuación establecida en el punto 4 a) y b) de la base específica cuarta de la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 10 de noviembre de 2022, en el sentido de puntuar de distinta manera la experiencia general de los servicios prestados como Enfermero del Grupo A, Subgrupo A2, en cualquier administración pública y en un puesto del Ayuntamiento de Bilbao, así como la puntuación máxima establecida para ambos servicios, y valorando ambos tipos de servicios con igual puntuación por cada año de servicio, y con igual puntuación máxima.

Como situación jurídica individualizada, se debe reconocer su derecho a que se le valore la experiencia adquirida en plazas del cuerpo, escala o categoría convocadas, con la misma puntuación que al resto de los aspirantes, con independencia de que dicha experiencia se haya adquirido en el Ayuntamiento de Bilbao o en otra Administración Pública, otorgándole la puntuación máxima alcanzable por experiencia profesional, de 30,00 puntos en el apartado de experiencia general, y de 60,00 puntos en el apartado de experiencia específica, por los 6.169 días o, lo que es lo mismo, 16 años, 10 meses y 29 días computables efectivamente alegados en la solicitud. A razón de 7,5 puntos por año o fracción superior a seis meses».

Los codemandados, al oponerse al recurso de apelación, precisan que el proceso selectivo de 2018 fue un proceso de consolidación de plazas al amparo de la DA 4ª TREBEP, que permitió a las administraciones efectuar convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas estructurales desempeñados interinamente antes de 1 de enero de 2005. Las plazas objeto de estabilización ahora son distintas.

En cuanto al fondo del asunto, afirman que las DA 6ª y DA 8ª Ley 20/2021 no imponen fecha alguna a efectos de valorar servicios prestados. Por tanto, no es de recibo pretender que se valoren servicios prestados desde el 8 de mayo de 2008 hasta el 27 de agosto de 2012, como pretendió el solicitante (documento 54, aspirante 9).

Al igual que el ayuntamiento, defiende la legalidad de la valoración diferenciada de servicios en otras administraciones públicas y en el ayuntamiento de Bilbao. De hecho, al demandante se le valoraron en 3 puntos haber formado parte de la bolsa de trabajo propia de acceso a la plaza de enfermero del ayuntamiento (documento 3).

B. Apelación de las demandadas (base general undécima apartado 2 letra b 1)

La sentencia, relata el ayuntamiento, anula la base general undécima apartado 2 letra b 1) (documento 4 de la demanda), que dice:

«b) En dicha fase los méritos se valorarán del siguiente modo:

b.1) Experiencia profesional: General (Antigüedad en plaza) y Específica (Experiencia en puesto en el Ayuntamiento de Bilbao): Prestación de servicios en la Administración Pública cuyas características y valoración se detalla en las bases específicas de la convocatoria, excluyendo los contratos de arrendamiento de servicios civiles o mercantiles, becas y prácticas profesionales. En relación a la experiencia específica, se valorarán únicamente los servicios prestados a partir del 1 de enero de 2015,de conformidad con lo establecido en las disposiciones adicionales 6.ª y 8.ª, de la Ley 20/2021. La experiencia profesional general se referirá únicamente a los servicios prestados en entidades y organismos que tengan la consideración de Administración Públicasegún la acepción recogida en la vigente normativa (en especial artículo 2 del TREBEP) y se acreditarán mediante certificación expedida por el órgano competente [...]».

Afirma el ayuntamiento que el recurso persigue que las bases se interpreten en favor de los trabajos y méritos del demandante para obtener una puntuación final de 100 puntos (el máximo posible).

El ayuntamiento manifiesta, tras citar las DA 6ª y DA 8ª Ley 20/2021, que el juzgador ha infringido con su argumentación las Disposiciones adicionales primera y segunda de la Ley 7/2021, de 11 de noviembre, de los cuerpos y de las escalas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que establecen:

«Disposición adicional primera. Proceso especial de consolidación de empleo en las administraciones públicas vascas.

1. Las administraciones públicas vascas podrán convocar, tras la entrada en vigor de esta ley, por una sola vez y con carácter excepcional, previa aprobación de las correspondientes ofertas de empleo público, diversos procesos selectivos para el acceso al empleo público para la provisión de puestos o plazas correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas, especialidades o categorías que estén dotados presupuestariamente, como medida necesaria para la consolidación del empleo temporal en plazas de naturaleza estructural.

2. Dichos procesos de selección deberán desarrollarse en el marco de varias ofertas de empleo público consecutivas y responderán a las siguientes características:

a) Los procesos selectivos adoptarán la forma de concurso-oposición.

b) Los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia,sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna, las medidas de acción positiva y la previsión contenida en la disposición adicional segunda de esta ley.

c) Las respectivas convocatorias de acceso responderán a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

d) En las pruebas de capacidadque se realicen, el contenido de estas guardará relación con los procedimientos, tareas y funciones habituales de los puestos objeto de cada convocatoria. Es necesario superar la puntuación mínima establecida en las respectivas pruebas selectivas de la fase de oposición.

e) La valoración de la fase de concurso no superará el cuarenta por cientode la puntuación máxima alcanzable en el proceso selectivo, excluida la valoración del euskera como mérito.

En la fase de concurso se valorará la experiencia por los servicios prestados en cualquier Administración pública, incluida la Administración convocante,en puestos adscritos a los cuerpos, escalas, subescalas, opciones, especialidades o grupos profesionales asimilados a los anteriores que sean objeto del respectivo proceso selectivo, con independencia del carácter, funcionarial o laboral, de la relación de la que traiga causa. A los efectos del proceso especial de consolidación de empleo, dicha modalidad de experiencia acreditada tendrá la consideración de experiencia general.

Asimismo, el correspondiente baremo de méritos contemplará la valoración, de manera específica, diferenciada y complementaria a la valoración de la experiencia general, de los servicios prestados en la Administración convocante por el desempeño de puestos convocadosen el respectivo proceso selectivo.

La puntuación derivada de dicha valoración específica, diferenciada y complementaria de la experiencia general no podrá, en ningún caso, superar el veinte por ciento de la puntuacióntotal alcanzable en el conjunto del proceso selectivo, excluida la valoración como mérito del conocimiento del euskera.

En todo caso, la puntuación total por experiencia se obtendrá de la suma de la puntuación obtenida en los apartados de experiencia general y, en su caso, de experiencia específica por servicios prestados en la Administración convocante.

Disposición adicional segunda. Procesos excepcionales de consolidación.

Sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional anterior, las administraciones públicas podrán realizar, con carácter excepcional, procesos especiales de consolidación de empleo para el acceso a la función pública vasca a través del sistema de concurso,en el marco de lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre el empleo público».

Por lo tanto, la normativa vasca permite diferenciar la experiencia acumulada en la administración convocante y en otras administraciones. Esta diferenciación es posible según la STC de 28 de abril de 2016, recurso 2577/2015.

También alega que no se ha producido desigualdad porque el demandante no ofrece un término de comparación válido. Quienes han obtenido plaza son interinos en el ayuntamiento desde hace más de 14 años (el demandante trabajó en el ayuntamiento hace más de diez años), la limitación del cómputo no es desproporcionado porque se acomoda a la jurisprudencia del TJUE sobre la represión de la temporalidad porque «la única herramienta que funciona, según todas las sentencias europeas para la represión de la temporalidad, es el establecimiento de medidas que aseguren la obtención de los interinos de la plaza estructural que ocupan, siempre con respeto a los principios constitucionales de igualdad (situaciones iguales), concurrencia (que pueda presentarse cualquiera), mérito y capacidad». Afirma que la desigualdad, excepcional, obedece a la razón de estabilizar al personal temporal que ocupa las plazas.

El demandante opone, en cuanto a la norma autonómica invocada por la administración, que la diferenciación entre experiencia general y específica es únicamente para la convocatoria de procesos selectivos especiales de consolidación de empleo mediante la forma de concurso-oposición. Además, la propia norma establece que la experiencia específica no podrá, en ningún caso, superar el 20 % de la puntuación total alcanzable en el conjunto del proceso selectivo, excluida la valoración como mérito del conocimiento del Euskera. Sin embargo, las bases permiten alcanzar por puntuación específica el 60 % de la puntuación total.

En relación con los procesos excepcionales de consolidación de empleo a través del sistema de concurso -como es el caso- la norma autonómica se limita a señalar que las administraciones públicas vascas podrán realizarlos en el marco de los dispuesto en la legislación estatal sobre el empleo público.

El propio ayuntamiento reconoce que ha pretendido instituir un concurso restringido que hace irreal cualquier participación de terceros.

C. Doctrina constitucional sobre la valoración de servicios prestados en otras administraciones públicas.

Comenzaremos el resumen jurisprudencial constitucional con algunas sentencias relacionadas con el llamado «efecto mochila» (doble cómputo de un mismo mérito al valorarse tanto en la fase de concurso como de oposición).

Las STC 67/1989 y la STC 60/1994 de 28 de febrero (ECLI:ES:TC:1994:60) resumieron la doctrina en los siguientes términos:

«En la STC 67/1989 se estableció que la desproporcionada valoración de los servicios prestados a una Administración pública en las bases de una convocatoria, al ser tenidos en cuenta tanto en fase de concurso como de oposición y de manera determinante del resultado final, lesionaba la igualdadde trato que de todos los ciudadanos reclama el art. 23.2 de la Constitución a la hora de acceder a las funciones públicas [...]».

En relación con esta puntuación duplicada de determinado mérito, la STC 185/1994 de 20 de junio expuso:

«B) Hecha esta precisión conviene señalar que este Tribunal ha declarado que la consideración de los servicios prestados no es ajena a los conceptos de "mérito y capacidad" del art. 103.3 C.E [...]. Por ello, se ha dicho que el problema de igualdad no se suscita por la consideración como mérito de los servicios prestados, que pueden ser valorados en una fase posterior del concurso, sino por el hecho de constituir un requisito necesario para poder participaren el concurso ( STC 60/1994 ). Y también surge por la relevancia cuantitativa que puede atribuir la convocatoria a dichos servicios o por operar doblemente, en distintas fases del procedimiento de selección( STC 67/1989, fundamento jurídico 3º).

Ahora bien, ninguna de estas circunstancias está presente en el caso que nos ocupa. [...] Por último, es evidente que los servicios prestados no puntúan doblemente, en dos momentos o fases distintas del proceso de selección ( STC 67/1989 ), sino que se computan separadamente dentro de esa "valoración ponderada y global". Con la particularidad, como ya se ha dicho, que este cómputo está condicionado a la obtención de un mínimo de cinco puntos por conocimientos curriculares y méritos académicos».

Además de la proscripción de este «efecto mochila», el TC también se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el «límite de lo tolerable» a la hora de valorar el mérito de los servicios prestados.

En particular, la STC 67/1989 de 18 de abril mencionada (ECLI:ES:TC:1989:67) consideró que el hecho de que la valoración de los servicios prestados alcanzara el 45% de la nota total era acorde con el artículo 23.2 CE, pero se llegó a dicha conclusión no solamente por «las especiales circunstancias creadas por la puesta en marcha de la Administración autonómica, y a la necesidad de contar inmediatamente con personal propio», sino también porque los participantes perjudicados al menos contaban con la posibilidad de que sus «méritos personales se muestren en la fase de oposición». Así, en su FJ 5º:

«En los fundamentos anteriores se ha estimado que no lesiona el principio de igualdad el que el tiempo de servicios sea el único mérito valorable en la fase de concursoy la ponderación que la base 4 da a ese mérito en la fase de concurso, pero se ha estimado que esas reglas eran compatibles con el art. 23.2 de la Constitución, porque no trataban de favorecer desproporcionadamente a determinados aspirantes en perjuicio y con exclusión de otros aspirantes legitimados para acceder a las plazas, dejando que las posibles capacidades y méritos personales de los aspirantes «de fuera» se mostrasen en la fase de oposición. Sin embargo, esta nueva regla del párrafo ocho de la base 4.1, en conexión con las anteriores favorece desproporcionadamente a unos opositores frente a otros.Para la aprobación de cada una de las tres pruebas en que consiste la fase de oposición exige en realidad a unos opositores el doble de conocimientos que a otros, siendo la razón de la diferencia el mero hecho de haber prestado servicios durante breve tiempo a la Comunidad Autónoma de Extremadura. Esta diferencia sensible de niveles de exigencia supone que los aspirantes «de fuera» vean reducida al mínimo su posibilidad de acceso a la función pública,exigiéndoseles un nivel de conocimientos elevado, mientras que los opositores, que ya prestan servicio en la Administración Autonómica, pueden aprobar los correspondientes ejercicios con notas muy inferiores y que no garantizan la suficiencia de sus conocimientos. De este modo el dato relevante para aprobar la fase de oposición es el hecho, ya valorado como mérito en la fase de concurso, de haber prestado servicios anteriormente a la Comunidad Autónoma.

La convocatoria impugnada consigue así el mismo efecto práctico de concesión de ventajas y privilegios y de restricción de competencia «externa» que perseguía la práctica de pruebas restringidas para el acceso a la función pública, que fue suprimidapor la legislación estatal, y también por la propia Ley de la Función Pública Extremeña, cuya Disposición transitoria establece expresamente como límite para la consideración como mérito de los servicios prestados el que ello se haga con respeto del principio de igualdad del art. 23.2 de la Constitución . Sin embargo ese límite no ha sido respetado por este párrafo ocho de la base 4.1, puesto que la aplicación de los puntos obtenidos en la fase de concurso a cada uno de los ejercicios obligatorios de la fase de oposición, para permitir alcanzar, en su caso, la puntuación mínima establecida para aquéllos en la convocatoria, supone una diferencia no razonable y arbitraria de trato entre quienes concurren a la oposición, habiendo prestado un breve tiempo de servicios como contratados e interinos y los demás opositores, a quienes en la fase de concurso no se les valoraron otros méritos, pero a los que además se les exige, para no quedar eliminados, una puntuación que dobla la mínima exigible a los que concursan para consolidar su propia plaza. Esta desigualdad de trato, en cuanto al nivel de exigencia entre unos y otros opositores, por la sola razón de la existencia o no de un período previo de servicios administrativos, ha de ser estimada como arbitraria e incompatible con los principios de mérito y capacidad».

Especialmente interesante resulta la STC 107/2003 de 2 de junio (ECLI:ES:TC:2003:107), pues considera que la valoración máxima de la experiencia que suponía un 27,58% de los puntos totales, en un proceso de concurso oposición en el que se valoraban otros méritos y, además, los candidatos «externos» podían compensar esa ventaja en la fase de oposición, no era inconstitucional:

«Las bases de la convocatoria establecían asimismo (anexo I) que únicamente se valoraría la fase de concurso a los aspirantes que hubiesen superado la fase de oposición, que en ningún caso la puntuación obtenida en la fase de concurso podría aplicarse para superar los ejercicios de la fase de oposición y que el orden definitivo del proceso selectivo, dentro de cada ámbito geográfico, vendría determinado por la suma de las puntuaciones obtenidas en las fases de oposición y concurso, atendiéndose en caso de empate a los criterios que por orden decreciente señala el anexo I de la convocatoria (en último lugar, la puntuación alcanzada por el mérito antigüedad).

Lo expuesto revela que, en contra de lo que se sostiene en la demanda de amparo, no se ha producido el llamado "efecto mochila", esto es, que se sumen dos veces los puntos por servicios previos, utilizando la puntuación obtenida en la fase de concurso para superar la fase de oposición( SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 5 ; 93/1995, de 19 de junio, FFJJ 6 y 7; 185/1994, de 20 de junio, FJ 2 ; y 11/1996, de 29 de enero , FJ 4, por todas). Por otra parte, tampoco estamos ante un supuesto enmarcable en las oposiciones y turnos restringidos, cuyo rechazo, como regla general, proclama el art. 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y la doctrina de este Tribunal (por todas, SSTC 151/1992, de 19 de octubre, FFJJ 3 y 4; 302/1993, de 21 de octubre, FFJJ 2 y 3; y 16/1998, de 26 de enero , FFJJ 5 y 6)

En cuanto a la valoración en sí misma considerada de la antigüedad o servicios previos en la fase de concurso(con 8 puntos por año de servicio completo hasta un máximo de 40 puntos por cinco años o más, como se ha visto), conviene recordar ante todo que nuestra doctrina ha precisado que "la consideración de los servicios prestados no es ajena al concepto de mérito y capacidad, pues el tiempo efectivo de servicios puede reflejar la aptitud o capacidad para desarrollar una función o empleo público y, suponer además, en ese desempeño, unos méritos que pueden ser reconocidos y valorados" ( STC 67/1989, de 18 de abril , FJ 3). De este modo, no plantea problema de igualdad la consideración como mérito de los servicios prestados, sino la relevancia cuantitativa que las bases de la convocatoria hayan dado a ese mérito concreto y, en particular, el que sea el único tenido en cuenta en la fase de concurso(aunque la valoración como mérito único de los servicios prestados tampoco sería por sí sola contraria al art. 23.2 CE , como señalan las SSTC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 6 , y 67/1989 , FJ 4, pues lo determinante es si la ponderación de los servicios previos ha sido tan desproporcionada e irracional que ha desconocido el derecho a la igualdad)o se hayan tenido en cuenta otros méritos en dicha fase. Desde la perspectiva de la igualdad, la valoración constitucional de esta regla ha de ponerse en relación con la finalidad que persigue la normadiferenciadora y la proporcionalidad entre esa finalidad y el medio de diferenciación utilizado.

Pues bien, en el presente caso, la convocatoria se enmarca en un proceso de consolidación del empleo temporal [...]

La finalidad de consolidar el empleo público temporal no puede considerarse a priori constitucionalmente ilegítima,ya que pretende conseguir estabilidad en el empleo para quienes llevan un periodo más o menos prolongado de tiempo desempeñando satisfactoriamente las tareas encomendadas, ni por tanto lo será tampoco la previsión de valorar en la fase de concurso los servicios prestados como experiencia previa del personal afectado. La valoración como mérito de la antigüedad o experiencia previa no puede estimarse, pues, como una medida desproporcionada, arbitraria o irrazonable con relación a esa finalidad de consolidación del empleo temporal y, aunque efectivamente establece una desigualdad, ésta viene impuesta en atención a un interés público legítimo y no responde al propósito de excluir a nadie de la posibilidad efectiva de acceso a la función pública.

Por otra parte, tampoco se advierte que la ponderación de los servicios previos haya sido tan desproporcionada e irracional que vulnere el art. 23.2 CE. En efecto, al margen de que la antigüedad no era el único mérito valorable en la fase de concurso(pues también se valoraba con 5 puntos el estar en posesión de una titulación académica superior a la exigida para participar en la convocatoria, como se vio), la puntuación otorgada a quienes poseían servicios previos computables, aunque es cierto que otorga una sustancial ventaja a estos aspirantes (en mayor grado cuantos más años de servicios prestados acreditasen, con el máximo indicado), no excluye de la competición a quienes, como la recurrente, carecen de dicho mérito, pese a que imponga a estos opositores "por libre", para situarse a igual nivel de puntuación que los opositores interinos, un nivel de conocimientos superior, pero sin que ello signifique el establecimiento de un obstáculo insalvable que impida el acceso a la función pública de quienes no han prestado servicios previamente en la Administración de la Seguridad Social.La máxima puntuación que puede obtenerse por servicios previos (40 puntos con cinco o más años de servicio) supone un 27,58 por 100 de la puntuación máxima que podría obtenerse en total en el proceso selectivo(hasta 100 puntos en la fase de oposición, más 5 puntos por poseer un grado académico superior al exigido en la convocatoria, más un máximo de 40 puntos por servicios previos). De ahí que la relevancia cuantitativa otorgada a dicho mérito no pueda considerarse desproporcionada ni que traspase "el límite de lo tolerable"( SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 4 ; 185/1994, de 20 de junio, FJ 6.c ; 11/1996, de 29 de enero, FJ 6 ; y 83/2000, de 27 de marzo , FJ 4). El examen de la relación definitiva de aspirantes aprobados muestra que, en total, aprobaron 136 opositores sin puntos por antigüedad (más otros 28 del turno de discapacitados, también sin servicios previos), observándose que en la práctica totalidad de esos casos los opositores "por libre" aprobados obtuvieron en la fase de concurso los cinco puntos del mérito referido a poseer un grado académico superior al exigido [...]».

También la STC 27/2012 de 1 de marzo (ECLI:ES:TC:2012:27) es ilustrativa, pues considera inconstitucional que el valor del mérito «experiencia profesional» fuera el doble de valor que la suma de todos los demás méritos, con la circunstancia, no menor, de que la fase de concurso tenía carácter eliminatorio:

«5. Entrando en el fondo de la cuestión debe apuntarse cuales son la líneas principales de la doctrina constitucional sobre el art. 23.2 CE [...] .

En definitiva, a modo de síntesis, el art. 23.2 CE garantiza que las normas que regulan estos proceso no establezcan diferencias entre los participantes carentes de justificación objetiva y razonable y que no sean desproporcionadas, que los requisitos de acceso y criterios de selección se dispongan en términos generales y abstractos, y además, que estén referidos a los principios de mérito y capacidad.

No obstante, debe realizarse un último apunte fundamental en relación con el principio de igualdad que garantiza el 23.2 CE. En determinados supuestos extraordinarios se ha considerado acorde con la Constitución, que en procesos selectivos de acceso a funciones públicas se establezca un trato de favor en relación a unos participantes respecto de otros.Esta excepción a la regla general se ha considerado legítima en supuestos verdaderamente singulares, en los que las especiales circunstancias de una Administración y el momento concreto en el que se celebraban estas pruebas, justificaban la desigualdad de trato entre los participantes, beneficiando a aquéllos que ya habían prestado en el pasado servicios profesionales en situación de interinidad en la Administración convocante. Estos supuestos varían desde la celebración de pruebas restringidas( STC 27/1991, de 14 de febrero ) a pruebas en las que se primaba de manera muy notable los servicios prestados en la Administración,pero en uno y otro caso, ha existido siempre justificación de las singulares y excepcionales circunstancias que de manera expresa se explicaban en cada una de las convocatorias ( SSTC 67/1989, de 18 de abril ; 185/1994, de 20 de junio ; 12/1999, de 11 de febrero ; 83/2000, de 27 de marzo , o 107/2003, de 2 de junio ). En definitiva, para que sea constitucionalmente legítimo establecer un proceso selectivo restringido o uno en el que se prime notablemente un determinado mérito en relación a otros, debe existir una justificación amparada en una situación excepcional, ya que en otro caso, la desigualdad de trato lesionaría el art. 23.2 CE. [...]

No obstante, si bien hemos afirmado que no plantea problema de igualdad la consideración como mérito de los servicios prestados, hemos advertido que es "la relevancia cuantitativa" que las bases de la convocatoria den a ese mérito concreto lo que debe analizarse en supuestos de aparente desproporcionalidad.[...] Esta última circunstancia, en efecto, si bien se ha reconocido que puede ser tomada en consideración para evaluar la 'aptitud o capacidad' [ SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 3 , y 185/1994, de 20 de junio , FJ 6 b)] del aspirante, ni puede llegar a convertirse en un requisito que excluya la posibilidad de concurrencia de terceros, ni tener una dimensión cuantitativa que rebase el 'límite de lo tolerable'[ SSTC 67/1989, de 18 de abril , FJ 4, 185/1994, de 20 de junio, FJ 6 c ), y 73/1998, de 31 de marzo , FJ 3 b)]".

8. En el presente caso,la experiencia profesional -dependiendo de dónde se haya adquirido- vale un máximo de 9,5 puntos, mientras que todos los demás méritos valorables, aun en su puntuación máxima posible, solamente alcanzan 5 puntos; es decir, el valor del mérito "experiencia profesional" tiene, prácticamente, el doble de valor que la suma de todos los demás méritos, con la circunstancia, no menor, de que la fase de concurso tiene carácter eliminatorio,siendo relevante además que es necesario obtener para superarla 4 puntos.

Debe recordarse que en otras ocasiones, por todas la STC 67/1989, de 18 de abril , se consideró a la luz de las concretas circunstancias del caso, que el hecho de que la valoración de los servicios prestados alcanzara el 45 por 100 de la nota total, era acorde con el art. 23.2, pero se llegó a dicha conclusión no solamente por "las especiales circunstancias creadas por la puesta en marcha de la Administración autonómica, y a la necesidad de contar inmediatamente con personal propio" que justificaba la desproporción en la valoración, sino también porque los participantes damnificados, al menos contaban con la posibilidad de que sus "méritos personales se muestren en la fase de oposición",para cuyo acceso no se establecía nota de corte; un argumento similar se señaló en las SSTC 83/2000, de 27 de marzo, FJ 4 y 107/2003, de 2 de junio , FJ 5, afirmándose en esta última que "la puntuación otorgada a quienes poseían servicios previos computables, aunque es cierto que otorga una sustancial ventaja a estos aspirantes (en mayor grado cuantos más años de servicios prestados acreditasen, con el máximo indicado), no excluye de la competición a quienes, como la recurrente, carecen de dicho mérito, pese a que imponga a estos opositores 'por libre', para situarse a igual nivel de puntuación que los opositores interinos, un nivel de conocimientos superior, pero sin que ello signifique el establecimiento de un obstáculo insalvableque impida el acceso a la función pública de quienes no han prestado servicios previamente en la Administración de la Seguridad Social".

En aquellas ocasiones se ponderó la posibilidad de que los participantes sin experiencia previa, si bien se veían perjudicados, tenían la oportunidad de equilibrar su puntuación en la fase de oposición.

En el presente caso, la posibilidad de obtener 9,5 puntos por la experiencia profesional representa un porcentaje claramente superior al 45 por 100 de la nota total de la fase de concurso:14,5 puntos. Estas circunstancias suponen primar sensiblemente a los participantes que contaran con servicios prestados en la Administración convocante, que se presenta desproporcionado,más aun cuando la fase de concurso se establece como eliminatoria y existe una nota de corte que dificulta en exceso que los participantes sin experiencia profesional puedan, siquiera, acceder a la fase de oposición, nota de corte que no existía en los supuestos antes señalados y resueltos en las SSTC 67/1989, de 18 de abril y 83/2000, de 27 de marzo , en las que, como veíamos, se ponderaba la posibilidad de que la ventaja con la que contaban los interinos se pudiera compensar con la posibilidad de participar en la fase de oposición, aun con la necesidad de mostrar, por parte los participantes sin experiencia profesional, mayores conocimientos.

Debemos concluir, por tanto, que la valoración de la experiencia profesional en la norma que estamos analizando, implica un beneficio desproporcionado a unos participantes respecto de otros.

9. No obstante, aun habiendo alcanzado la conclusión de que la valoración de la experiencia profesional debe considerarse desproporcionadaa favor de unos participantes respecto de otros, este hecho, por sí mismo no conduce a apreciar una lesión del art. 23.2 CE, sino que, como antes hemos señalado, en algunas circunstancias excepcionales se puede justificarla aplicación de criterios como los analizados en el presente proceso.

Así, hemos considerado legítimo, bajo el punto de vista constitucional, desde la celebración de procesos restringidos, hasta aquellos en los que, como el establecido en la norma ahora impugnada, se primaban sensiblemente unos méritos frente a otros ( SSTC 27/1991, de 14 de febrero ; 185/1994, de 20 de junio ; 16/1998, de 26 de enero ; 12/1999, de 11 de febrero ), pero en todos ellos, la desigualdad en la ponderación de determinados méritos venía amparada en la situación excepcional y única que permitía a la Administración convocante celebrar dichos procesos.

Debemos por tanto analizar si la norma impugnada está o no amparada por la excepcionalidad de la situación de la Administración convocante. En principio se reconoce en ella que su finalidad es la de "normalizar una situación singular de la función pública andaluza, originada por un proceso único e irrepetible, como fue la creación y consolidación de una forma de organizaciónde la Administración andaluza" por lo que subyace una supuesta situación excepcional en la convocatoria que analizamos.

[...]

Sin embargo, de acuerdo con lo alegado por el Ministerio público, la realidad legislativa viene a contradecir esta afirmada razón de provisionalidad, excepcionalidad y singularidad,pues no debe olvidarse que en el apartado 2.1 de la disposición transitoria sexta de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre , de ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía, en la redacción dada por la Ley 6/1988, de 17 de octubre, ya se habilitaba a la Administración autonómica para dictar una norma de desarrollo que, con carácter provisional, estableciese un procedimiento de acceso a los cuerpos de funcionarios de la Junta de Andalucía. De esta habilitación se hizo uso en el Decreto 264/1989, de 27 de diciembre, al que se refiere el Auto de planteamiento, en el que se dispuso un sistema excepcional de acceso -que primaba al personal contratado e interino- para las tres primeras ofertas de empleo público. En consecuencia, la Administración autonómica no sólo dispuso ya de esta posibilidad sino que hizo uso de ella para solventar la situación excepcional que reconocía existente al dictar la norma reglamentaria.

No puede entenderse que se satisfagan las exigencias derivadas de la doctrina constitucional cuando se pretende introducir una segunda excepcionalidadpara todo el personal interino o de carrera perteneciente a otras Administraciones que viniera prestando sus servicios desde el 31 de diciembre de 1995».

Una última cuestión, distinta de las anteriores, es la infravaloración de servicios prestados en otras administraciones distintas de la convocante. La STC 281/1993 de 27 de septiembre (ECLI:ES:TC:1993:281) expresó:

«En efecto, para llegar a esa conclusión basta con constatar que la relevancia conferida a un mérito sólo alegable por determinados candidatos situaba a éstos en una posición de privilegio frente a los restantes concursantes,predeterminando en su favor la resolución del concurso convocado. Aun cuando, en principio, la atribución de semejante relevancia a un sólo mérito no tiene por qué contrariar las exigencias del principio constitucional de igualdad, tal principio padece irremediablemente cuando, como es ahora el caso, el mérito en cuestión no evidencia en los concursantes que pueden acreditarlo una cualidad objetiva que, por su relevancia para el desarrollo de los cometidos de cuyo ejercicio se trata con la plaza objeto de concurso, merezca hacer a sus titulares acreedores del puesto ofertado. La experiencia es, desde luego, un mérito,y conferir relevancia a su disfrute no sólo no es contrario a la igualdad, sino que, en tanto que cualidad susceptible de justificar una diferencia de trato, se cohonesta perfectamente con el art. 14 de la Constitución y es condición de obligada relevancia en atención a criterios tales como los de eficacia en la prestación de servicios por parte de la Administración Pública. Con todo, contraría abiertamente al principio constitucional de igualdad el que en un concurso de méritos que, como el de autos, se articula alrededor de la experiencia adquirida en diversos puestos administrativos, se prime desaforadamente y de manera desproporcionada -y con la consecuencia de hacerlo determinante del resultado último del concurso- la experiencia representada por el desempeño de una determinada categoría (la de los puestos convocados) en un determinado Ayuntamiento (el convocante).Un baremo en el que, tratándose de un concurso de méritos, se privilegie la experiencia adquirida en un puesto idéntico o similar a aquél de cuya provisión se trata no sería contrario a la igualdad aun cuando a los restantes méritos alegables les fuera concedida una valoración menor, incluso considerablemente menor. Sin embargo, en el supuesto de autos no se trataba propiamente de favorecer genéricamente a quienes hubieran desempeñado puestos idénticos o similares a los ofertados, sino sólo de privilegiar a las concretas personas que los hubieran ocupado en el propio Ayuntamiento autor de la convocatoria. La imposibilidad de que los veinte puntos concedidos por ese concepto pudieran ser obtenidos por quienes hubiesen ocupado puestos idénticos en otras Corporaciones pone de manifiesto que no se trataba tanto de favorcer la experiencia en la categoría ofertada, cuanto de primar, exclusivamente, a quienes venían ocupando interinamente las plazas en disputa.Como ya quedó dicho en la STC 42/1981 , es preciso que "la diferencia impuesta en razón de la capacitación técnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar" (lo que permite computar como mérito la experiencia adquirida en puestos idénticos o similares a los que son objeto de concurso) "y se establezca con carácter general, esto es, en referencia directa a la posesión de determinados conocimientos o determinada titulación acreditativa de éstos, pero no al procedimiento seguido para adquirirlos o al Centro en donde fueron adquiridos, pues cualquiera de estas fórmulas sí implica ya una diferencia no justificada y, en consecuencia, una violación del principio de igualdad"(fundamento jurídico 4).

Y una diferencia no justificada es, precisamente, la contenida en el baremo ahora enjuiciado, toda vez que diferenciar a los concursantes en función del Ayuntamiento en el que han adquirido determinada experiencia y no a partir de la experiencia misma, con independencia de la Corporación en la que se hubiera adquirido, no es criterio razonable, compatible con el principio constitucional de igualdad. Antes aun, con semejante criterio evaluador se evidencia una clara intención de predeterminación del resultado del concurso en favor de determinadas personas y en detrimento -constitucionalmente inaceptable- de aquéllas que, contando con la misma experiencia, la han adquirido en otros Ayuntamientos.En la medida en que la diferencia de trato no es, por lo dicho, razonable ni puede justificarse más que en atención al privilegio que con su establecimiento quiere concederse a determinados concursantes, no cabe sino concluir que el baremo impugnado es contrario al art. 14 de la Constitución y, en consecuencia, procede la estimación del amparo pretendido».

Esta doctrina es, en realidad, una variante de lo dicho ya en la STC 42/1981 de 22 de diciembre (ECLI:ES:TS:1981:42), que declaró contrario a la constitución que se diferenciara según el centro de estudios en el cual se hubiera obtenido una determinada titulación. Así, si bien es constitucionalmente irreprochable exigir una titulación por la necesidad de capacitación técnica de los candidatos, lo importante es dicha capacitación técnica en sí, y no dónde se ha obtenido. En esa misma línea, lo que los principios de mérito y capacidad exigen es tener en cuenta la experiencia en un determinado cometido, pero diferenciar en función del ayuntamiento donde se haya desempeñado el trabajo de similares características vulnera el principio de igualdad.

D. Doctrina de la Sala sobre la finalidad de los procesos de estabilización de la Ley 20/2021

Ya dijimos en las SSTSJPV apelaciones 409/2024 y 297/2024:

« La primera premisa mencionada es completamente equivocada porque lo que la Ley 20/2021 pretende es reducir la excesiva temporalidad en las administraciones públicas. Se pretende reducir el número de interinos, lo que es muy diferente a proteger a los concretos interinos existentes. Se busca estabilizar plazas, no personas. Esto último - estabilizar personas - sí sería completamente inconstitucional, como ha resuelto el TC en numerosísimas sentencias, por vulnerar los principios de igualdad, mérito y capacidad en el empleo público.

Por ello en modo alguno puede hablarse de un «derecho a la estabilización», sino en todo caso de un derecho - como el de cualquier ciudadano - a participar en procesos de estabilización (estabilización de las plazas, no de las personas) regidos por los principios de igualdad, mérito, capacidad y libre concurrencia ( artículos 55 TREBEP, 70 LEPV).

Es cierto que las administraciones públicas, en muchas ocasiones, han incumplido sistemáticamente su obligación de aprobar OPEs y convocar procesos selectivos durante años, lo que sin duda ha dado lugar a situaciones llamadas de «abuso de la temporalidad» que la Ley 20/2021 pretende liquidar (y ello, por cierto, posibilitando medidas que potencialmente pueden favorecer enormemente a los interinos, por ejemplo la especial consideración de la experiencia en el puesto). Ello no implica sostener que el ordenamiento jurídico deba interpretarse amoldándolo al interés de tales funcionarios interinos por optar y obtener de modo definitivo las plazas convocadas.

Las plazas que deben convocarse son las que resultan de la Ley 20/2021 y los requisitos de acceso serán los que legal y administrativamente tenga cada una de ellas en el momento de las convocatorias.

En efecto, de acuerdo con el artículo 2.1 Ley 20/2021 deben convocarse «las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente». El alcance del artículo 2.1 Ley 20/2021 es identificar qué plazas deben ser convocadas, no los requisitos de las plazas. El artículo 2.1 Ley 20/2021 no indica en absoluto que las plazas deban ser convocadas de acuerdo con los requisitos que personalmente tengan quienes las vengan ocupando (que es lo que pretenden los apelantes), sino que se convoquen las plazas. Por ello, la referencia al artículo 1.4 de la resolución de 1 de abril de 2022 de la Secretaría de Estado de Función Pública, que pretende interpretar la noción de «plaza estructural», es superflua e inútil.

En definitiva, las plazas que entren en el ámbito de aplicación de la Ley 20/2021 deben convocarse con los requisitos propios de cada una. Que los interinos que las venían ocupando cumplieran o no tales requisitos es otra cuestión totalmente distinta, que podrá o no suponer, a su vez, otro incumplimiento previo y distinto de la legalidad por parte de la administración, pero en modo alguno permite - y menos aún impone - ahondar en tales incumplimientos y obviar los requisitos de las plazas para establecer otros distintos, precisamente adaptados a los que tenían los interinos que las ocupaban. Entonces sí que se vulneraría la legalidad y la confianza legítima de todos los terceros que desde años atrás tenían pleno conocimiento de los requisitos de tales plazas, dada la publicidad de la RPT y fechas de preceptividad de los distintos PL, y han podido amoldar su conducta a tales actos administrativos previos que sí condicionan el actuar legal de la propia administración.

Por lo tanto, deben rechazarse los motivos referidos a la necesidad de supuestamente amoldar los requisitos de la convocatoria a la «realidad material» de los interinos que ocupaban las plazas, así como los referidos a un mal entendida confianza legítima o actos propios, pues nada de ello concurre».

Por cierto que la propia Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público también considera, en su punto 1.1. «Finalidad de los procesos» que «Los procesos de estabilización previstos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, tienen por objetivo alcanzar una temporalidad estructural no superior al 8% del total de efectivos». Viene con ello a compartirse que la finalidad de la Ley 20/2021 es reducir la temporalidad estructural de la administración y estabilizar plazas, no personas. Ello no es incompatible, desde luego, con que la ley prevea la posibilidad de otorgar cierta ventaja a los interinos en los procesos selectivos, valorando especialmente la experiencia en el puesto, pero siempre bajo la premisa irrenunciable de que se trata de procesos abiertos, regidos por los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito y capacidad, como se desprende de la redacción del artículo 2 Ley 20/2021.

E. Decisión de la Sala

Con carácter previo, debe precisarse que, si bien el fallo de la sentencia parece anular el baremo en su totalidad, no es eso lo que se desprende de su fundamentación jurídica. De ahí que la propia administración demandada considere, en su recurso de apelación, que el fallo se limita a la base general undécima, apartado 2, letra b) 1), y también que la parte demandante aprecie incongruencia de la sentencia por no resolver sobre las peticiones de nulidad de los demás preceptos.

Analizaremos, en primer lugar, la procedencia de la anulación de la base general.

La Sala considera que la sentencia acierta al anular la base general mencionada a la luz de la doctrina constitucional reproducida más arriba.

Debemos tener en cuenta que no nos encontramos ante un proceso selectivo restringido, sino abierto, es decir, que debe permitir la participación de personas que no tienen vínculo alguno con la administración convocante, y que el proceso selectivo debe respetar el derecho de todos los ciudadanos a acceder a las plazas convocadas en condiciones de igualdad ( artículo 23.2 CE) .

También es fundamental tener en cuenta que estamos ante plazas que se proveerán a través del sistema excepcional de concurso que permite la DA 6ª Ley 20/2021. Es decir, sólo se valorarán los méritos de los aspirantes y no existe una fase de oposición.

La valoración de los méritos de los aspirantes puede incluir, sin afectar en absoluto al principio de igualdad, el tiempo de servicio previo en administraciones públicas.

El problema puede surgir, desde un punto de vista cuantitativo, cuando la valoración de tal mérito es tan desproporcionada que lo que debiera ser un proceso abierto se convierte, en la práctica, en un proceso restringido; o bien, sin llegar a ese extremo, el cómputo de la experiencia en el puesto sea tan elevado que se dificulte extraordinariamente la participación del resto de ciudadanos, suponiendo un obstáculo insalvable. De acuerdo con la doctrina constitucional, ello puede suceder, por ejemplo, cuando se produce un «efecto mochila» (doble cómputo de un mismo mérito en fase de oposición y en fase de concurso), o cuando esa valoración supera el «límite de lo razonable».

En este caso, la Sala constata que la base general anulada se limita a efectuar algunas precisiones sobre el mérito de experiencia profesional, pero deja el grueso de la baremación a las bases específicas. También prevé que las bases específicas computen otros méritos, además de la experiencia profesional en administraciones públicas.

Ahora bien, la base general prevé que la base específica diferencie entre experiencia profesional general (servicios prestados en administraciones públicas) y experiencia profesional específica (experiencia en puesto en el ayuntamiento de Bilbao). En el caso de la experiencia general, se permite que la base específica limite los periodos de tiempo computables. En el caso de la experiencia específica, la propia base general obliga a valorar únicamente los servicios prestados a partir de 1 de enero de 2015 «de conformidad con lo establecido en las disposiciones adicionales 6ª y 8ª Ley 20/2021».

Pues bien, en primer lugar, se apunta a un «efecto mochila» dentro de la propia fase de concurso que posteriormente se materializa con toda evidencia, como veremos, en las bases específicas, ya que la experiencia en el ayuntamiento de Bilbao computará doblemente, como experiencia general y específica. No es que se compute el mérito primero en una fase de concurso y luego en otra de oposición, como los casos expuestos analizados por el TC, sino que se computa reiteradamente en méritos con distinta denominación. La doctrina del TC resulta plenamente aplicable también a este supuesto.

En segundo lugar, la limitación de la experiencia profesional específica a la obtenida en el ayuntamiento de Bilbao es contraria al principio de igualdad, de acuerdo con la STC 281/1993 de 27 de septiembre (ECLI:ES:TC:1993:281) mencionada, ya que no valora la experiencia misma, sino dónde se obtuvo, lo cual supone una limitación al principio de libre concurrencia y a la igualdad en el acceso proscrita al no tener objetivo legítimo ni justificación razonable.

En tercer lugar, las DA 6ª y 8ª Ley 20/2021 no obligan, en absoluto, a valorar únicamente la experiencia adquirida a partir del 1 de enero de 2015. Esas disposiciones identifican las plazas que deben sacarse a concurso. No determinan para nada el tiempo de experiencia que debe tenerse en cuenta como mérito. Por lo tanto, el inciso «de conformidad con lo establecido en las disposiciones adicionales 6ª y 8ª Ley 20/2021» carece de justificación.

Ello lleva a desestimar el recurso de apelación de las demandadas.

Entrando en el recurso de apelación de la demandante, muy relacionado con lo expuesto anteriormente porque se refiere a las bases específicas que son desarrollo de dicha base general, la Sala constata que en ellas se ahonda más si cabe en las vulneraciones del principio de igualdad.

Así, en efecto, por experiencia «general» se entienden los servicios prestados en las administraciones públicas, pero no en cualquier puesto de trabajo, sino el prestado en plaza de Enfermero Grupo A2.

Como experiencia específica, se consagra, por si alguna duda cabía, el «efecto mochila» dentro del propio concurso, al decir: «De manera específica diferenciada y complementariaa la valoración de la experiencia general, se valorarán servicios prestados en el Ayuntamiento de Bilbao en puestos correspondientes a plaza de Enfermera/o del grupo A, subgrupo A2». Es decir, que a la experiencia «general» como enfermero (máximo 30 puntos) se añade, de forma complementaria, la experiencia «específica» del ayuntamiento de Bilbao, también como enfermero (máximo 60 puntos). Se computa así el mismo mérito dos veces, y además en la segunda vez computa hasta el doble.

Además, efectivamente, tal y como expone la parte apelante -y no es discutido por la apelada- la base específica en cuestión termina por favorecer a quienes han prestado en los últimas años servicios como interino en el ayuntamiento de Bilbao de forma absolutamente desproporcionada, mucho más allá del «límite de lo tolerable» e incluso en mayor desproporción de los casos examinados por el propio Tribunal Constitucional, transcritos más arriba.

En efecto, la administración no discute los cálculos matemáticos ofrecidos por el demandante: sólo los que han prestado servicios como enfermeros en el ayuntamiento podrían obtener el 100 % de los puntos en juego, pues son los únicos que pueden hacer valer los mismos servicios prestados simultáneamente en el apartado de experiencia general y en el de experiencia específica. Estos pueden obtener 100 puntos, mientras que otros candidatos que no hayan trabajado en el ayuntamiento de Bilbao desde el 1 de enero de 2015 sólo pueden obtener un máximo de 40 puntos (los 30 de servicios en otras administraciones y los 10 de otros méritos). Además, la consecuencia de establecer un límite de 30 puntos a la experiencia general en las administraciones públicas, a razón de 3,75 puntos por año, es también la de limitar esa experiencia a 8 años, los mismos que en el ayuntamiento de Bilbao, aunque independientemente del momento de prestación de tales servicios. En conclusión, a igual tiempo de servicios prestados (ocho años), si tales servicios se han desarrollado en el ayuntamiento de Bilbao a partir del 1 de enero de 2015, se le puntúa el triple, hasta un total de 90 puntos. Sin embargo, un enfermero que haya trabajado los últimos ocho años en otra administración, o incluso más tiempo, sólo puede obtener 30 puntos. Es más, un enfermero que haya prestado servicios en el ayuntamiento de Bilbao dos años y medio obtendría una puntuación de 33,75 puntos, más que los 30 puntos de cualquier aspirante con una experiencia de 8 años o más en otra administración pública.

Así pues, máxime teniendo en cuenta que no hay una fase de oposición en que otros candidatos puedan compensar o «equilibrar» (en palabras del TC) la ventaja otorgada a los interinos que vienen desempeñando los puestos, una valoración de la experiencia administrativa que constituye, en realidad, casi el 100 % del concurso (porque todos los méritos relevantes están relacionados, de una forma u otra, con la experiencia, siendo casi testimonial la valoración de conocimientos informáticos o de los idiomas), resulta sumamente desproporcionado y contrario a la igualdad.

Por otro lado, esta experiencia específica se circunscribe a la adquirida en el ayuntamiento de Bilbao, con exclusión de cualesquiera otros ayuntamientos, lo cual no se justifica por razones de capacitación objetiva y es contrario al principio de igualdad. Hemos de concluir, como ya hiciera el Tribunal Constitucional, que «diferenciar a los concursantes en función del Ayuntamiento en el que han adquirido determinada experiencia y no a partir de la experiencia misma, con independencia de la Corporación en la que se hubiera adquirido, no es criterio razonable, compatible con el principio constitucional de igualdad. Antes aun, con semejante criterio evaluador se evidencia una clara intención de predeterminación del resultado del concurso en favor de determinadas personas y en detrimento -constitucionalmente inaceptable- de aquéllas que, contando con la misma experiencia, la han adquirido en otros Ayuntamientos».

Esta clara intención se refleja, además, en el contenido de las actas del proceso de negociación.

Ya dijimos en la STSJPV 415/2024 de 26 de septiembre (apelación 425/2024):

«Los hechos pacíficos evidencian que no se cuestiona que se valora la actividad, que esta se va a reconocer en todo caso, y que la diferencia de puntuación estriba únicamente en quién haya sido el empleador de este personal estatutario.

Siendo los mismos la categoría, especialidad en su caso y los servicios prestados efectivamente o los que pudieran haberse exigido atendiendo a la categoría y especialidad el que el empleador sea uno u otro es irrelevante porque es la propia extensión temporal de la actividad la que se evalúa con este criterio tal y como esta Sala y Sección ha plasmado, entre otras, en la Sentencia dictada en la Apelación nº 341-2023. [...]

[...] Bien, respecto de este tipo de situaciones es fundamental la Sentencia que el Tribunal Supremo dicta el 22 de abril de 2024-recurso nº 1110/2022 [...]

Por lo tanto, el criterio de la apelante cuando cuestiona la Sentencia definitiva no se asume por nuestra parte ya que la penalización consistente en una valoración inferior cuando los servicios se han prestado en otras Administraciones por no haberse tratado de labores asistencias queda enervado con lo expuesto».

Con cita de la STJUE de 28 de abril de 2022 (C 86/2021), concluimos:

«En resumen, en nuestro caso se trata de valorar algo mucho más objetivamente simple que la carrera profesional cual es la prestación de servicios bajo determinada categoría profesional en centros sanitarios de Estados de la Unión Europea; este tiempo de servicios es una de las facetas de la carrera profesional. Si el TJUE considera contrario al Derecho de la Unión el no computar dichos servicios de cara a la valoración de la carrera profesional en mayor medida habrá que aplicar similar razonamientos si exclusivamente se trata de verificar si el hecho de no computar del mismo modo el tiempo de servicios prestados referido».

La solución al presente caso ha de ser, pues, la misma.

Resta puntualizar que la DA Primera Ley 7/2021, de 11 de noviembre, de los cuerpos y de las escalas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, invocada por la administración como infringida, no es aplicable al presente supuesto. Estamos ante el proceso excepcional de concurso de la DA 6ª y 8ª Ley 20/2021. La DA Primera Ley 7/2021 regula los procesos que llama «especiales», de concurso-oposición.

Tampoco se vulnera la DA Segunda Ley 7/2021, puesto que este precepto se limita decir que «las administraciones públicas podrán realizar, con carácter excepcional, procesos especiales de consolidación de empleo para el acceso a la función pública vasca a través del sistema de concurso, en el marco de lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre el empleo público». Tal legislación básica estatal es la DA 6ª y 8ª Ley 20/2021, que se limitan a identificar las plazas que deben ser cubiertas por el sistema de concurso y no contienen regulación alguna sobre el baremo de méritos.

Otro argumento de la demandada es la supuesta conformidad de su actuación con la STC 86/2016 de 28 de abril (ECLI:ES:TC:2016:86). Pues bien, el supuesto de hecho de esta sentencia constitucional en nada se parece al supuesto de autos y además el TC precisamente concluye declarando la vulneración del derecho de igualdad y estimando la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Supremo, por lo que se ignora el interés de la parte en invocar tal sentencia, que dice así:

«A pesar de los razonamientos de las Abogadas autonómicas, no está justificado en este caso, desde la perspectiva del derecho del art. 23.2 CE , a la luz de la doctrina constitucional expuesta, que se valoren especialmente, en un proceso selectivo de acceso libre y en perjuicio del resto de aspirantes, los servicios prestados por los participantes que fueron interinos del cuerpo de farmacéuticos tras la entrada en vigor de la Ley 4/1981 y lo eran a 28 de mayo de 2003 (fecha de entrada en vigor de la Ley 7/2003), invocando la necesidad de poner fin a su anómala situación y de culminar la implantación de la Administración sanitaria catalana.

En cuanto a la anómala situación de este personal, no cabe fundar la excepcionalidad del supuesto en la misma cuando la disposición legal que prevé la especial valoración de los servicios no exige, como destaca el Tribunal Supremo en su Auto de planteamiento de la cuestión, que se trate de personal que siga siendo interino en la Administración autonómica a la fecha de su participación en el proceso selectivo. Por tanto, la anómala situación que, supuestamente, se trata de regularizar, podría perfectamente haber finalizado ya.En este mismo sentido se refiere la Fiscal General del Estado a una "palmariamente inexistente y ficticia continuidad en aquel puesto de trabajo". En definitiva, no cabe invocar la consolidación de empleo temporal que hemos considerado constitucionalmente legítima para justificar excepciones a la igualdad en el acceso a los cargos públicos del art. 23.2 CE cuando no se constata la vigencia y continuidad de ese empleo temporal a cuya necesaria consolidación se apela.

Tampoco es justificación suficiente de la desigual valoración de los servicios la supuesta "necesidad de culminar la implantación de la Administración autonómica sanitaria" a la que aluden las representantes de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña.Así, hemos admitido este supuesto como justificación de diferencias de trato entre participantes en procesos de acceso a la función pública en supuestos en los que, como dijimos en la STC 12/1999 , de 11 de febrero , FJ 3, con cita de otras anteriores, se trataba de "resolver una situación singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Públicas a nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma inmediata a personal en régimen de Derecho Administrativo cuando ni existían plantillas de funcionarios ni había tiempo para poder acudir a las formas normales de ingreso en la Administración pública como funcionario de carrera".

En este caso, en cambio, dados los años transcurridos, la inmediatez de la necesidad ha desaparecido y no se aprecia razón alguna que impida la provisión normal de las plazas,siendo así que las Abogadas autonómicas tampoco aclaran este extremo. La Ley 8/2007, que modificó la disposición transitoria novena de la Ley 7/2003 , se limita a decir al respecto en su preámbulo que "las disposiciones transitorias octava y novena hacen referencia a las personas que en el momento de la entrada en vigor de la Ley 7/2003 ocupaban, con carácter interino, un puesto de trabajo de los cuerpos de médicos, practicantes, comadrones o farmacéuticos titulares, y determina su situación a partir de la entrada en vigor de la presente ley". Por su parte, el preámbulo de la Ley 7/2003 tampoco dice nada al respecto.

6. Por todo lo expuesto, debemos concluir que la previsión contenida en los apartados 2 b ) y 3 de la disposición transitoria novena de la Ley 7/2003 , redactados por la Ley 8/2007, que contemplan la valoración especial de los servicios prestados por el colectivo de farmacéuticos interinos referido, es inconstitucional por vulnerar el art. 23.2 CE , al no estar fundada en una situación excepcional suficientemente justificada. Ello sin que sea necesario entrar a valorar la concreción específica de esa valoración contenida en la base 6.3.1 a) de la convocatoria, que no es objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, ni podría serlodado su rango».

Por cierto, llama la atención de la Sala que la administración haga referencia en su oposición a la apelación (si bien referido a los criterios de desempate, que se analizarán más adelante) a la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

Si bien tal resolución no vincula a la Sala y sin que lo que se dirá a continuación signifique que la Sala comparta o no el criterio interpretativo y aplicativo de dicha Resolución, no deja de ser llamativo que la administración se ampare en ella en parte de su oposición a la apelación cuando al mismo tiempo vulnera la Directriz 3.4.2 que, en relación con los procesos derivados de la DA 6ª y 8ª, dispone:

«El sistema será el de concurso de valoración de méritos (de acuerdo con los artículos 61.6 y 61.7 del TREBEP) y podrán consistir en la valoración, a modo orientativo, de los méritos previstos en el apartado 3.4.1. (iii), en donde los méritos profesionales no podrán suponer más de un 60% del total de la puntuación máxima, ni los méritos académicos menos de un 40%.

En todo caso se habrá de cumplir con lo establecido en el apartado 3.2., relativo a la prohibición de que los procesos sean restringidos. Ello implica que ni formal ni materialmente supongan la imposibilidad real de que personas distintas de quienes vengan ocupando los puestos se presenten a las mismas y, en caso de tener la puntuación necesaria, puedan obtener la plaza».

El incumplimiento de la propia Directriz administrativa estatal constituye un indicio más que refuerza el argumento de la desproporción.

En relación con la limitación temporal de la experiencia, se constata que el tiempo máximo de experiencia «general» es de 8 años, si bien no se limita el marco temporal en que debió adquirirse; mientras que en la experiencia «específica» el máximo computable son los 8 años y, además, inmediatamente anteriores. En ambos casos, como se ha mencionado, en puestos de enfermero.

Pues bien, la Sala ha reconocido, en principio, la licitud de limitar el cómputo de la experiencia a un determinado número de años. Así, en la STSJPV 415/2024 de 26 de septiembre (apelación 425/2024) citada anteriormente dijimos:

«3.2 Se valora la experiencia profesional durante los 20 años anteriores al último día para presentar las solicitudes a publicación de las Bases, y experiencia profesional que consistirá en los "servicios prestados como Enfermero/a o en puestos de gestión del área de enfermería en las organizaciones de servicios sanitarios".

El limitar la valoración de la experiencia a los 20 últimos años es un criterio válido desde diversos puntos de vista y así puede ser un instrumento para limitar el porcentaje de valor que los méritos representen en el procedimiento selectivo, puede ser también un instrumento para valorar la experiencia relativamente más reciente en la medida en que esta puede ser la más significativa con relación a la titulación y funciones de la categoría a la que se aspira ( así por ejemplo la actual titulación de Enfermería como Grado universitario ha pasado por fases como la de Diplomatura universitaria y anteriormente la de Ayudante Técnico Sanitario que englobaba a Enfermeras, Matronas y Practicantes y cuyas Escuelas de Formación se integraron en la Universidad como Escuelas Universitarias-RD2128/1977 y 2036/1978- )».

Ahora bien, las circunstancias de este caso concreto llevan a una solución diferente. Debemos recordar que discrecionalidad no es arbitrariedad y que la interdicción de la arbitrariedad es un principio que limita la acción discrecional. En este concreto caso, no se ofrece motivación alguna de la diferencia de cómputo del tiempo en la consideración de la experiencia como enfermero según se haya adquirido en el ayuntamiento convocante o en otras administraciones, máxime cuando existen indicios de una finalidad desviada basada en la concepción que tiene la administración de la finalidad de la Ley 20/2021 y la voluntad declarada de favorecer a los propios (interinos), no compartida por la Sala. La distinción, en los términos planteados, resulta arbitraria ( artículo 9.3 CE) y contraria a la igualdad ( artículo 14 CE) y debe ser anulada.

Todo lo anterior lleva a estimar el recurso de apelación en este punto, anulando la base específica cuarta, apartado 4, letras a) y b).

QUINTO.- Sobre la base específica cuarta, punto 4 apartado c 2): valoración del complemento de destino ocupado en el ayuntamiento de Bilbao desde el 1 de enero de 2015 como mérito adicional con valor de hasta 10 puntos.

A. Posición del demandante

El apelante afirma que la desproporción se agrava con los otros 10 puntos de méritos, donde se cuenta la experiencia de enfermero en el ayuntamiento de Bilbao en función del complemento de destino. Por ello entiende que este mérito concreto también debería referirse a servicios prestados en cualquier administración.

La base en cuestión dice:

«c) Otros méritos.

Este apartado se valorará hasta un máximo de 10,00 (diez) puntos.

c.2) Experiencia en puestos correspondientes a plazas de Enfermera/o del Ayuntamiento de Bilbao, cuyo complemento de destino se corresponda con los siguientes niveles de responsabilidad, a partir del 1 de enero de 2015, por cada año de servicio, o fracción superior a seis meses:

Puestos con CD 25: 1,25 (uno con veinticinco) puntos.

Puestos con CD 24: 1,00 (un) punto.

Puestos con CD 23: 0,75 (cero con setenta y cinco) puntos.

Puestos con CD 22: 0,50 (cero con cincuenta) puntos.

Puestos con CD 21: 0,25 (cero con veinticinco) puntos».

Por ello el apelante solicita:

3.2º.- Anular la previsión contenida en el apartado c.2) del punto 4 de la base específica cuarta de la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 10 de noviembre de 2022, en relación a la limitación establecida de valorar la experiencia en puestos correspondientes a plazas de Enfermero del Ayuntamiento de Bilbao, cuyo complemento de destino se corresponda con los niveles de responsabilidad indicados, a partir del 1 de enero de 2015, de tal manera que puedan valorarse todos los servicios prestados en cualquier administración pública y, para el Ayuntamiento de Bilbao, en esas condiciones, y no, únicamente, los prestados a partir del 1 de enero de 2015.

Igualmente, como situación jurídica individualizada se le debe reconocer la puntuación correspondiente a la experiencia en puestos correspondientes a plazas de Enfermera/o cuyo complemento de destino se corresponda con los niveles de responsabilidad 21, 22, 23, 24 y 25, con independencia de en qué momento haya sido adquirida y que dicha experiencia se haya adquirido en el Ayuntamiento de Bilbao o en otra Administración Pública, reconociéndole una puntuación de 4,75 puntos. 51

B. Posición de las demandadas

Las partes demandadas y apeladas no hacen mención a esta cuestión en sus escritos de oposición a la apelación.

C. Decisión de la Sala

En consecuencia lógica con lo expresado en el fundamento de Derecho anterior, la base debe igualmente anularse, no tanto por suponer un nuevo cómputo del mismo mérito (porque lo que aquí se valora es algo distinto, a saber, el valor añadido del desempeño de puestos de responsabilidad), sino por contemplar únicamente como mérito adicional la prestación de servicios en el ayuntamiento de Bilbao (con exclusión, por tanto, de otras administraciones).

SEXTO.- Sobre la inclusión en el baremo de la superación de procesos selectivos para la provisión temporal de plazas o de alguno de sus ejercicios: base específica apartado 4 punto c1.

A. Posición del apelante

El apelante solicita que se incluya en el apartado c1 del punto 4 la superación de procesos selectivos o sus ejercicios para la provisión temporalde plazas, así como formar o haber formado parte de bolsas de internos desde el año 2006. La base en cuestión establece (el subrayado es añadido):

«c) Otros méritos.

Este apartado se valorará hasta un máximo de 10,00 (diez) puntos.

c.1) Superación de ejercicios en los dos últimos procesos selectivos, posteriores al año 2002, de acceso a la condición de personal funcionario de carrera de plazade Enfermera/o del Ayuntamiento de Bilbao, o por formar parte de las bolsas de trabajo propias derivadas de procesos selectivos de acceso a plaza de Enfermera/o del Ayuntamiento de Bilbao:

Superación de todos los ejercicios de la fase de oposición: 10,00 (diez)

Superación de al menos dos ejercicios de la fase de oposición: 7,00 (siete)

Superación del primer ejercicio de la fase de oposición: 5,00 (cinco)

Por formar parte de las bolsas de trabajo propias derivadas de procesos selectivos de plazade Enfermera/o del Ayuntamiento de Bilbao: 3,00 (tres)

Se considerará la mejor opción entre las anteriores, no siendo acumulables».

La base sólo considera mérito la superación de procesos o sus ejercicios (en los dos últimos procesos selectivos), si bien limitado a los procesos para acceso a la condición de personal funcionario de carrera.

Expone el apelante que, según a quién se quiera estabilizar, se considera puntuable formar parte de bolsas de trabajo derivadas de procesos selectivos para acceso a plazas fijas, o bien bolsas derivadas de cualquier proceso selectivo. En 2001 y 2003 hubo procesos selectivos para plaza fija de enfermero en el ayuntamiento. En 2006 se aprobó un acuerdo sobre selección de personal temporal que regulaba dos bolsas: la derivada de convocatorias de procesos selectivos, y las correspondientes a categorías o puestos para los que lo había habido un proceso selectivo reciente. Además, se daba prioridad a la bolsa derivada del último proceso selectivo sobre las derivadas de procedimientos selectivos anteriores. En 2008 se constituyó una nueva bolsa derivada de la convocatoria para la provisión temporal de plazas.

Para el apelante, resulta inexplicable que la base puntúe la superación de ejercicios de la bolsa de 2003 (porque derivan de proceso selectivo para plaza fija) y no la de 2008 (porque deriva de proceso selectivo para plaza temporal).

En agosto de 2018 hubo un proceso extraordinario de consolidación de empleo para la provisión de dos plazas. En diciembre de 2018 se aprobó el nuevo orden de prelación de bolsas, en los que se priorizan las bolsas derivadas de procesos selectivos para plaza fija.

Cita sensu contrarionuestra STSJPV 33/2024 de 19 de enero, que señaló que la mera pertenencia a una bolsa sin superación de examen ni prueba de acceso no puede ser un mérito. También con cita de esta misma sentencia STSJPV 33/2024 de 19 de enero, afirma que debe tenerse en cuenta haber superado ejercicios y procesos y haber formado parte de bolsas de interinos de otras administraciones (en su caso, Osakidetza e IFAS).

Por todo ello, solicita:

«3.3º.- Incluir en el apartado c.1) del punto 4, la superación de los procesos selectivos, o sus ejercicios, convocados para la provisión de forma temporal de plazas de Enfermero/a al objeto de cubrir las necesidades de tales plazas, temporal o interinamente, y a formar parte, o haber formado parte, de las bolsas de trabajo propias derivadas de estos procesos desde el mismo año 2006.

Y, en consecuencia, se le debe reconocer como situación jurídica individualizada, su derecho a que se le otorgue la puntuación máxima de 10,00 puntos en el apartado de Otros méritos de acuerdo a los méritos alegados en la solicitud: 3 puntos por los conocimientos de informática acreditados, 3 puntos por formar parte de la bolsa de trabajo propia de proceso de acceso a plaza de Enfermera/o del Ayuntamiento de Bilbao, 2'5 puntos por el conocimiento de lenguas oficiales de la Unión Europea diferentes de la lengua castellana (B-2 o superior) y, en particular, por la superación de los procesos selectivos en procedimientos de acceso a la condición de funcionario de carrera o laboral fijo en cualquier Administración Pública y, debiendo reconocerle, como situación jurídica individualizada, su derecho a que se le puntúe la superación de procesos selectivos en plazas del cuerpo, escala o categoría convocadas de cualquier otra Administración Pública, con independencia de que dichos procesos selectivos se hayan superado en el Ayuntamiento de Bilbao o en otra Administración Pública, reconociéndole una puntuación por superación de pruebas de 10 puntos».

B. Posición de las apeladas

El ayuntamiento opone que esta opción administrativa es lícita, y que la contraria obligaría a prescindir de la calidad y cuantía de las pruebas de cada proceso superado, valorando igual lo que ha exigido distinto esfuerzo, y soslayando además las preferencias de la Administración respecto a cómo valorar la participación y resultados en cada proceso, sustituyendo tales criterios por los que a él le resultan conveniente.

Los demás codemandados insisten en que la administración tiene discrecionalidad para decidir no valorar la inclusión en bolsas de empleo temporal dado que son procesos más laxos y fáciles, y que al actor se le valoró en tres puntos haber formado parte de la bolsa propia de acceso a plaza.

Además, el proceso de 2001, celebrado en 2003, no se valora en esta convocatoria, porque es un proceso anterior a 2002 (apartado c1 de la base general 4).

En relación con la superación de ejercicios en Osakidetza o IFAS, destaca que en las oposiciones al ayuntamiento de Bilbao hay exámenes escritos de desarrollo, mientras que en los otros sólo son tipo test (páginas 20 y 21 de las bases de oposición a IFAS), y los temarios son muy diferentes: en Osakidetza e IFAS, el temario está más relacionado con la función asistencial de enfermería, pero el temario de oposiciones del ayuntamiento está más relacionado con la promoción de la salud.

C. Decisión de la Sala

La Sala concuerda, en este caso, con la administración demandada. La inclusión como mérito de haber superado procesos selectivos o sus ejercicios, no hacerlo o limitar tal mérito a determinadas clases de procesos selectivos resulta una opción lícita para la administración.

La motivación ofrecida es razonable, ya que se ha optado por considerar como mérito la superación de procesos selectivos (o parte de ellos) de una determinada tipología (acceso como personal funcionario de carrera), excluyendo a los de provisión de plazas temporales, por motivos aceptables (la mayor dificultad de unos procesos sobre otros o el distinto contenido del temario).

Se desestima el motivo de apelación.

SÉPTIMO.- Sobre el criterio de desempate de la base general duodécima apartado 3.c: prestación de servicios en la administración convocante.

A. Posición del demandante

En relación con los criterios de desempate, considera contrario a derecho el primer criterio: mayor prestación de servicios en la administración convocante:

«3. La calificación final y orden de prelación.

c) En caso de persistir el empate, el orden se establecerá atendiendo, sucesivamente, a los siguientes criterios: (1*).

- En primer lugar, a favor de quien hubiera desempeñado mayor número de días de trabajo en puestos del Ayuntamiento de Bilbao correspondientes a la plaza convocada.

- En segundo lugar, a favor de quien hubiera obtenido mejor posición en el último proceso selectivo de acceso a la condición de personal funcionario de carrera del Ayuntamiento de Bilbao, en la plaza convocada.

-En tercer lugar, a favor de quien tenga mayor antigüedad en la plaza convocada».

Según la apelante, vuelve a favorecer a aquellas personas que hubieran trabajado un único día más en el Ayuntamiento de Bilbao, frente a aquellos que con una mayor experiencia y capacitación acumulada en plazas de Enfermero/a se hubieran presentado a la convocatoria, cuando, si se trata de valorar el mérito y capacidad, lo más razonable es que se valore, para desempatar, en primer lugar, a favor de quien tenga mayor experiencia profesional en la plaza convocada y, con posterioridad, a favor de quien tuviera una mayor capacitación en relación a los méritos valorables que, de haberse atendido a los principios de igualdad, mérito y capacidad, hubieran sido objeto de valoración en el presente concurso de méritos académicos (titulaciones académicas o profesionales y/o cursos de formación recibidos o impartidos) de acuerdo a las previsiones contenidas en la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

Así, fijar como primera condición de desempate una mayor prestación de servicios únicamente como enfermero/a en la administración convocante, privilegia una situación absolutamente subjetiva, ajena a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Por ello solicita:

«E, igualmente se debe anular la previsión contenida en el apartado 3.c) de la base general duodécima de la convocatoria en relación a la preferencia establecida en los criterios de desempate en caso de que estos persistan en favor de los trabajadores del propio Ayuntamiento frente a otros candidatos con mayor experiencia y capacitación en plazas de Enfermero/a, de tal manera que, en primer lugar, deban valorarse los servicios prestados en cualquier administración pública en plaza de Enfermero/a y no, únicamente, el mayor número de días de trabajo en puestos del Ayuntamiento de Bilbao correspondientes a la plaza convocada.

Por lo que, como situación jurídica individualizada, en caso de empate, procede otorgar al recurrente la plaza por ser mayor el tiempo de los servicios prestados en cualquier administración pública en plaza de Enfermero/a que el del resto de los aspirantes empatados».

B. Posición de las apeladas

En lo referido a los criterios de desempate, advierten que quiere que se acomoden a su interés particular, porque rechaza todos los criterios de desempate de las Bases y propone otro, el de adjudicación de la plaza en favor de quien más tiempo de trabajo en la Administración acumulara en total, criterio que implicaría, con un empate a 100, la referida adjudicación en su favor.

C. Decisión de la Sala

En primer lugar, la Directriz 3.12 de la Resolución, invocada por la administración, al margen de que no vincula a la Sala, nada sustancial dice sobre los criterios de desempate, ya que se limita a prever:

«Los procesos selectivos establecerán reglas de desempate de acuerdo con lo establecido por la normativa que sea aplicación al ámbito correspondiente».

La administración no invoca ninguna normativa general o sectorial concreta en materia de desempate.

El recurso debe ser estimado en la medida en que el criterio de desempate se limita a la experiencia en el ayuntamiento de Bilbao.

Nuevamente, la administración ha optado por aplicar criterios de desempate que restringen o limitan los principios de igualdad y libre concurrencia. En lugar de abrir al máximo la convocatoria a todo participante, desea restringirla en la medida de lo posible para favorecer a los interinos más allá de lo constitucionalmente admisible, pues no hay objetivo legítimo, ni es una medida necesaria ni razonable desempatar en favor de los propios (interinos), en detrimento de los ajenos.

Debe recordarse una vez más que el ordenamiento jurídico debe interpretarse y aplicarse de manera conforme a la Constitución y, en particular, teniendo en cuenta la denominada «fuerza expansiva» de los derechos fundamentales, que lleva a interpretar restrictivamente los límites a los derechos fundamentales e interpretar y aplicar las normas de la manera más favorable a su ejercicio efectivo. Esta fuerza expansiva de los derechos fundamentales, en tanto que éstos constituyen auténticas normas jurídicas del más alto rango, vincula a todos los poderes públicos ( artículo 9.1 CE y especialmente artículo 53.1 CE) , quienes deben incluso actuar para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas ( artículo 9.2 CE) . Esto implica que la actuación administrativa debe favorecer el ejercicio de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos y debe procurar la mayor efectividad posible de los principios constitucionales. En materia de empleo público, tales derechos y principios son, esencialmente, el derecho fundamental de acceso a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad ( artículo 23.2 CE) , así como los principios de igualdad, mérito, capacidad ( artículo 103.3 CE) y la apertura y libre concurrencia ( artículo 61 TREBEP) . Por ello, la administración debe hallar criterios (aunque sean de desempate) que estén estrictamente relacionados con el mérito y la capacidad y que mantengan el proceso selectivo lo más abierto y concurrencial posible. El mayor interés público -y también debería ser el propio interés de la administración- es que concurra a los procesos selectivos el mayor número de personas posible, para elegir de entre ellos a los mejores. El criterio de desempate también debe permitir elegir a los mejores y, por tanto, tener un vínculo claro con los principios de mérito y capacidad. Si bien no corresponde a la Sala fijar esos criterios de desempate, sí le corresponde constatar y anular un criterio de desempate que atiende exclusivamente a la administración de desempeño de las funciones, pues no es conforme con tales principios ni con la doctrina constitucional.

Por ello, la base debe ser anulada.

OCTAVO.- Sobre la subrepresentación de mujeres: base específica quinta, apartado 5.

A. Posición del demandante

La base en cuestión reza:

«A los efectos de la aplicación del artículo 27.2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, se aplicará la cláusula de desempate prevista en el citado artículo al existir subrepresentación de las mujeres en las plazas de Enfermera/o, dándoles prioridad».

En relación con la supuesta subrepresentación de mujeres, el demandante alude al artículo 27.2 LFPV y afirma que la administración no ha acreditado en ningún momento la existencia de tal subrepresentación de mujeres. Sólo consta en los folios 87 a 94 del expediente un informe de impacto de género en que se incumple el artículo 27.2 LFPV porque no consta que el ayuntamiento disponga de las estadísticas adecuadas. La base, en suma, es arbitraria. El ayuntamiento aportó (acontecimiento 45 del expediente judicial electrónico) un documento donde deja constancia que a fecha de 5 de abril de 2023 había ocho funcionarios de carrera en plaza de enfermero, de los cuales 6 son hombres y 2 mujeres, sin referencia al personal interino. La redacción de la base impide que en otro candidato puedan concurrir causas que excluyan la aplicación de la preferencia.

Por ello solicita:

«3.4º.- Anular la previsión contenida en el apartado 5 (base quinta) de la base específica, en relación, a la prioridad por la supuesta subrepresentación de las mujeres en la plaza de Enfermero.

Y en el caso de reconocimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente, obviamente, no procede su aplicación por nula».

B. Posición de las demandadas

Las demandadas consideran zanjada la constatación de la subrepresentación de las mujeres por el informe emitido por el ayuntamiento (AC 45 EJE).

C. Decisión de la Sala

El motivo debe ser desestimado por la propia argumentación del apelante, donde se constata la subrepresentación. El ámbito de valoración de la subrepresentación debe ser, evidentemente, el del número de hombres y mujeres funcionarios de carrera pertenecientes del cuerpo y categoría al que pretende acceder, pues es el conjunto que se pretende equilibrar. El apelante discute la base fáctica de la subrepresentación pero al tiempo reconoce que a fecha de 5 de abril de 2023 había ocho funcionarios de carrera en plaza de enfermero, de los cuales 6 son hombres y 2 mujeres. Así las cosas, la subrepresentación existe, lo que lleva a desestimar el motivo de recurso.

NOVENO.- Sobre las situaciones jurídicas individualizadas reclamadas.

El apelante, tras solicitar como situaciones jurídicas individualizadas las que considera procedentes tras la anulación de cada una de las distintas bases, concluye solicitando:

5º.- De reconocer como situación jurídica individual del recurrente la solicitada en los distintos apartados, se debe otorgar al recurrente la puntuación total de 100 puntos y otorgarle una de las plazas convocadasy, en caso de empate, otorgar al recurrente la plaza por ser mayor el tiempo de los servicios prestados en plaza de Enfermero/a al servicio de las administraciones públicas que el del resto de los aspirantes empatados.Ello, sin perjuicio, de que se mantenga en nombramiento de las concursantes recurridas.

6º.- En último lugar, y subsidiariamente, si se entiende que no ha lugar al reconocimiento al recurrente como situación jurídica individualizada la valoración de los méritos en los términos solicitados y la atribución de la puntuación en los términos señalados en la demanda,se debe declarar la nulidad de todos los actos posteriores dictados en aplicación o ejecución de dichos baremos, incluido todo el proceso selectivo celebrado en ejecución de los mismos y como acto de ejecución de los actos originariamente impugnados, y condenar a la administración demandada a retrotraer el proceso selectivo al momento inmediatamente anterior a la aprobación del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Villa de Bilbao, de 27 de julio de 2022, y a elaborar un nuevo baremo de méritos conforme a los criterios expuestos,estableciendo unas bases con una valoración de la experiencia profesional proporcional y razonable que permita la concurrencia efectiva de los interesados en términos de efectiva igualdad y posibilidad de obtención de una plaza».

No se da el supuesto de hecho establecido por el propio apelante, porque no se reconocen todas las situaciones jurídicas solicitadas en todos los apartados -no se estima la pretensión anulatoria relativa a la valoración de la superación de procesos selectivos para provisión temporal de puestos, ni la relativa al criterio del desempate- por lo que no procede acceder a la petición 5ª de otorgar la puntuación total solicitada.

Dada la anulación de aspectos muy relevantes de las bases generales y la práctica totalidad de las específicas, que llama a una reelaboración de las bases que sea respetuosa con la doctrina constitucional y el contenido de esta sentencia, no procede reconocer las situaciones jurídicas individualizadas reclamadas, es decir, la puntuación específica que para cada concepto se reclama. La anulación de las bases hace que la Sala no tenga elementos ni competencia para atribuir una puntuación concreta sin que ello suponga, en buena medida, reelaborarlas ella misma, en el específico contexto de este caso, en el que son relevantes tanto los motivos por los que se anulan las bases como el juego recíproco entre ellas y el efecto global de desproporción que tiene su aplicación conjunta.

De hecho, resulta también un tanto incongruente por parte del propio apelante que, por un lado, se lamente de que las bases computen dos veces los servicios prestados en el ayuntamiento de Bilbao, invocando la doctrina constitucional al respecto, pero al mismo tiempo pretenda que sí le computen a él tales servicios por duplicado, sin limitación de tiempo en cuanto a los prestados en el ayuntamiento para así abarcar periodos que le interesan. Si las bases son nulas de pleno Derecho por los motivos alegados por el demandante, acogidos por la Sala, la única solución lógica y viable es rehacer las bases para que conformen un todo congruente, en lugar de aplicar las bases que uno mismo considera inconstitucionales pero de otra manera que le favorece.

Algo parecido sucede con la anulación del criterio de desempate: compete a la administración reflexionar sobre si desea mantener ese tipo de criterio, pero corregido con los criterios ofrecidos por la Sala, o bien establecer otro tipo de criterios de desempate con plena libertad. La Sala no puede suponer que la administración desea mantener el mismo tipo de criterio de desempate si no es lícito establecerlo del modo en que lo hizo.

En suma, procederá la retroacción de actuaciones para que la administración apruebe un nuevo baremo respetuoso con la doctrina recogida en esta sentencia.

DÉCIMO.- Sobre la petición subsidiaria relativa a la actuación del tribunal

A. Posición del apelante

Se esgrime este motivo para el caso de que la nulidad de las bases no supusiera la retroacción de actuaciones.

Se refiere el motivo a la subsanación de oficio por parte del ayuntamiento de los méritos alegados por los solicitantes.

Explica el apelante que el tribunal consideró innecesario otorgar plazo de acreditación de requisitos y méritos a determinados aspirantes porque de acuerdo con la base duodécima el tribunal ha comprobado de oficio tales méritos.

El apelante presentó reclamación contra la lista provisional alegando que los aspirantes referidos no habían alegado los méritos de manera suficiente de acuerdo con el apartado 1 b 1) de la base undécima. Por lo tanto, el tribunal se extralimitó al subsanar de oficio deficiencias cometidas por los aspirantes. Tampoco es conforme a la base comprobar los méritos antes de publicar la relación provisional.

El tribunal contestó que, dado que se valoraban los años de experiencia con independencia del periodo temporal, el aplicativo informático sólo establecía como campos obligatorios para rellenar los relativos al número de años, meses y días, y el campo de observaciones no era obligatorio.

Sobre la comprobación de la prestación de servicios, el tribunal explicó son datos de que dispone la propia administración convocante.

A continuación, el apelante relaciona la puntuación que considera se debería haber dado a los demás aspirantes en función de los defectos que estima concurren en sus solicitudes, referidas a no haber participado en el proceso de 2018 o en otros procesos selectivos, no haber aprobado pruebas, no haber indicado la administración pública en que ha prestado sus servicios o las fechas de prestación de servicios.

Por ello solicita:

4º.- Otorgar al resto de aspirantes, de acuerdo a las alegaciones de méritos realizadas por cada una de ellas en el momento de la presentación de solicitudes, las puntuaciones que se detallan en la alegación cuarta del recurso de apelación, en el caso de estimación del correspondiente motivo del recurso de apelación.

B. Posición de las demandadas

Alega el ayuntamiento que la pretensión del demandante sólo prosperaría en caso de no contabilizar los méritos de la Sra. María Inés. Pues bien, la prestación de servicios en el propio ayuntamiento es un dato a disposición de la propia administración. El AC 56 del EJE contiene la alegación de los trabajos realizados.

Las codemandadas llevaban más de 14 años trabajando en el ayuntamiento de Bilbao y han trabajado también en otras administraciones.

También alega que no era preciso consignar las fechas de inicio y fin de prestación de servicios en el aplicativo, porque la base general 12 establece la comprobación de oficio de los servicios prestados en el ayuntamiento de Bilbao. Se remite a la respuesta dada por el tribunal al resolver la reclamación.

C. Posición de la Sala

Dado que, como veremos, procede acordar la retroacción de actuaciones, no es en puridad necesario entrar en este motivo, aunque de todas formas la respuesta sería desestimatoria del recurso de apelación.

La Sala constata que la base general duodécima prevé una valoración provisional de méritos, a continuación un plazo de subsanación, y un nuevo plazo para acreditar y comprobar méritos y requisitos a quienes hayan obtenido la mayor puntuación en la calificación provisional. Se prevé expresamente la comprobación de oficio de los servicios prestados en el Ayuntamiento de Bilbao.

La base específica cuarta determina que los méritos deberán ser alegados en la solicitud o declaración responsable.

Por último, el formulario de solicitud contenido en el Anexo de las bases específicas comprende un apartado de autorizaciones en el que el candidato puede manifestar que no se opone a que el ayuntamiento consulte por medios telemáticos todos los datos, incluidos los servicios prestados en administraciones públicas.

Por lo tanto, en una actuación que es conforme con el principio de buena administración, con el artículo 28 LPAC sobre aportación de documentos y los principios de eficacia, sencillez y agilidad, la administración puede realizar las comprobaciones de aquello que se alega, particularmente cuando se trata de servicios prestados en otras administraciones públicas, y no por ello conculca la igualdad entre los concurrentes ni su debida neutralidad.

La aplicación que el ayuntamiento ha realizado de las bases es razonable, en la medida en que los servicios prestados en otras administraciones se valoraban con independencia de las fechas en que fueron realizadas. Exigir para estos casos su concreción carecía de especial sentido, máxime cuando lo importante es alegar el tiempo servido y ello puede ser comprobado por la administración convocante en colaboración con las demás administraciones. Con mayor razón es así cuando se trata de tiempo servido en el propio ayuntamiento, cuestión que expresamente prevé la base general.

UNDÉCIMO.- Sobre el mantenimiento del nombramiento de las codemandadas

Las partes se remiten a la doctrina del tercero de buena fe para el caso de que sea anulada alguna base. El proceso ha concluido con el nombramiento definitivo de las codemandadas. Cita al respecto la STS 362/2022 de 22 de marzo (RJ/2022/1798) y STS 382/2022 de 28 de marzo (RJ/2022/1796).

Ninguna parte se opone, por lo que se resolverá en ese sentido.

DUODÉCIMO.- Sobre las costas de la instancia

Dado que la estimación fue solamente parcial (como vienen a reconocer las partes), no debieron imponerse costas, por lo que se estima este motivo de recurso.

DÉCIMOTERCERO.- Costas

Conforme a los artículos 139.1 y 2 LJCA, no se imponen costas de la instancia ni de la apelación a ninguna de las partes, al haberse estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo y al haberse estimado sólo parcialmente todas las apelaciones.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,