Sentencia Contencioso-Administrativo 474/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 132/2023 de 11 de junio del 2025

Primero.-Se impugna en este recurso contencioso-administrativo la desestimación por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 30 de septiembre de 2022 de la Dirección General de Ordenación de Seguridad Social-Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por la que se acuerda reconocer a favor de Don Adolfo el denominado complemento de maternidad, estableciéndose como fecha de efectos económicos del citado reconocimiento, el día 1 de julio de 2022.

Segundo.-La Resolución impugnada de 30 de septiembre de 2022, dice textualmente lo que sigue:

" La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social ha resuelto reconocer a D. Adolfo, con Documento Nacional de Identidad nº NUM000, la pensión ordinaria de retiro forzoso cuyos datos, efectos e importes se señalan a

continuación.

Esta resolución revisa y sustituye la dictada en el anterior reconocimiento de pensión, con deducción de lo percibido, en su caso, por cuenta del mismo desde la fecha de efectos económicos de la presente resolución

PENSIÓN DE JUBILACIÓN

Fecha de Retiro: 22/07/2016 Fecha de efectos económicos: 01/07/2022

Años de servicio: 44 Número de pagas: 14

Pensión anual: 44.319,43 € Pensión mensual: 3.165,67 €

El interesado ha tenido 4 hijos naturales o adoptados con anterioridad al hecho causante de la pensión según la documentación aportada, por lo que se le reconoce un complemento por maternidad de 422,88 euros mensuales.

Esta revisión surte efectos económicos desde el 1 de julio de 2022, primer día del mes siguiente al 3 de junio de 2022, fecha en la que se cumplió el plazo para dictar y notificar la correspondiente resolución de la solicitud del complemento de maternidad presentada por el interesado el 3 de febrero de 2022, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

NORMATIVA APLICADA

Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

R.D. 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Ley 48/2015 de 29 de octubre de Presupuestos Generales del Estado

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 12 de diciembre de 2019 -asunto 450/18- declaró contrario al principio de igualdad de trato entre hombre y mujeres en materia de Seguridad Social el artículo 60 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que, en materia de pensiones, reconocía el complemento de maternidad sólo a las mujeres. El Tribunal consideró contrario al principio de igualdad que un hombre no pudiera ser beneficiario de este complemento exclusivamente por razón de su género cuando "de facto" reunía todos los requisitos exigidos a las mujeres para su cobro.

Posteriormente, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3º) de 25 de noviembre de 2021, recaída en el recurso 4535/2000, declaró que la Jurisprudencia establecida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea era también aplicable al complemento de maternidad en las pensiones del régimen de clases pasivas, establecido en la Disposición Adicional decimoctava del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, en su redacción anterior a la reforma operada por el Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico.

Por Resolución de 26 de julio de 2016 se reconoció al interesado pensión de retiro por edad.

Con fecha 3 de febrero de 2022 el interesado presentó escrito en el que solicitaba el reconocimiento del complemento de maternidad previsto en la disposición adicional decimoctava del Texto Refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, vigente en el momento de acceso a su retiro.

Transcurrido el plazo máximo de cuatro meses sin que se haya notificado la resolución expresa de dicha solicitud, se entiende estimada por silencio administrativo, en los términos previstos en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El importe de las pensiones públicas percibidas por un titular no puede exceder el límite máximo legalmente establecido para cada año.

El importe de la pensión se revalorizará anualmente, de acuerdo con lo establecido legalmente.

(........)

Cualquier modificación que se produzca en las declaraciones previamente efectuadas

para la tramitación de su pensión debe comunicarla a esta Dirección General.

Con la misma fecha de la presente resolución se inicia el procedimiento de liquidación de su pensión, fecha a partir de la cual se computará el plazo máximo de 4 meses que el artículo 2 del Real Decreto 1769/1994, de 5 de agosto, establece para resolver y notificar dicho procedimiento. "

Tercero.-En primer lugar y con carácter previo, esta Sala y Sección debe dejar sentado que viene rechazando de manera constante y reiterada, desde hace varios años, que en las solicitudes de los funcionarios jubilados a la Administración relativas al abono del complemento de maternidad, se produzca el efecto de estimación de lo solicitado ( silencio administrativo positivo ), por el mero transcurso del plazo de cuatro meses desde la fecha de la solicitud. Así se recoge entre las últimas, en Sentencia de 22 de enero de 2025 ( recurso 1563/2022 ), en cuyo Fundamento de Derecho Segundo se expone:

" En primer lugar, esta Sección ya se ha pronunciado en contra de la aplicación del silencio administrativo positivo con relación al mismo complemento de maternidad en Sentencia de 25 de Enero de 2.023 dictada en recurso contencioso nº 614/2.022, cuyas consideraciones se han reiterado en otras, por lo que razones de unidad de criterio y seguridad jurídica imponen igual pronunciamiento en el presente caso, exponiéndose a continuación los fundamentos de la precedente sentencia.

Como punto de partida el efecto positivo del silencio administrativo se aplica a procedimientos legalmente establecidos y no a meras solicitudes, como la de la inclusión del complemento de pensión por maternidad a que remite el presente recurso. La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de Noviembre de 2.018 (recurso 1763/17) recuerda, en efecto, que la Sentencia dictada por el Pleno de la Sala Tercera en el recurso de casación nº 302/2.004, de fecha 28 de Febrero de 2.007, consideró equivocada la tesis según la cual cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar a un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, de modo que si no se contestaba por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debía considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1.992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Las referencias efectuadas a ese precepto se extrapolan al artículo 24.2 de la actual Ley 39/2.015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tener ambos preceptos el mismo contenido.

Asimismo, sobre esta cuestión se ha pronunciado esta Sección Tercera en Sentencia de 10 de Febrero de 2.021 (recurso nº 874/19) con remisión a Sentencias de la Sección Séptima de esta misma Sala de 13 de Abril y 14 de Noviembre de 2.018, y de 28 de Mayo de 2.020, resumiendo la doctrina aplicable en los siguientes términos:

"En cuanto a la inexistencia de silencio administrativo positivo, comenzaremos indicando que el efecto del silencio que regula la LPA se refiere al generado por el silencio de la Administración en procedimientos incoados de oficio o a instancia de parte, no ante solicitudes que no ponen en marcha un procedimiento específicamente reglado. La Sentencia del TS de 14 de octubre de 2014 (rec. 2007/2012 ), que se remite a la de 28 de febrero de 2010 (RC 302/2004 ), razona que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. La LPA establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 (hoy art. 21.2 Ley 39/2015 ), que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5 (hoy art. 21.4 Ley 39/2015 ) que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En definitiva, atendiendo a la anterior doctrina jurisprudencial, se ha de concluir que una petición de reclamación de diferencias retributivas no da lugar a la incoación de ningún procedimiento expresamente formalizado, por lo que no cabe aplicar al respecto el silencio positivo por no resolver la Administración en plazo".

Tal doctrina resulta de aplicación al caso del presente recurso al tratarse de una reclamación de naturaleza económica derivada de la revisión de pensión de jubilación forzosa ya reconocida al objeto de la inclusión del complemento de pensión por maternidad que según el número de hijos se traduce en determinado porcentaje de incremento de la prestación.

A mayor abundamiento, el Real Decreto 1777/1.994 sobre adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1.992, actual Ley 39/2.015, determina en su artículo 2.k) que en los procedimientos administrativos cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento, podrán entenderse desestimadas las solicitudes por el transcurso del plazo señalado en la normativa específica o en su defecto el general de tres meses sin dictarse resolución expresa.

Y más específicamente el Real Decreto 1769/1.994, de 5 de Agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de clases pasivas a la Ley 30/1.992 dispone en su artículo 4 en lo que ahora interesa: "4. Actos presuntos. 1. Podrán entenderse estimadas, cuando no recaiga resolución expresa en los plazos establecidos al efecto en el presente Real Decreto, las solicitudes formuladas por los interesados en las siguientes materias: (...) e) Reconocimiento de derechos pasivos, excepto en los siguientes supuestos, en los que los actos presuntos podrán entenderse desestimatorios: (...) solicitudes de revisión de derechos pasivos",entre las que encaja la planteada por el hoy recurrente. "

El criterio acabado de exponer, lo seguimos manteniendo en la actualidad. Ahora bien, sucede que en el caso enjuiciado, la Administración consideró estimada por silencio administrativo la solicitud de complemento de maternidad que formuló el recurrente. Como quiera que es este último el que promueve el recurso contencioso-administrativo contra la Resolución estimatoria por silencio positivo, no podemos anular la estimación por silencio positivo producida, sino que debemos limitarnos a examinar lo pretendido por el demandante, estimándolo o desestimándolo.

A partir pues de lo anterior, la primera pretensión que vamos a desestimar es la que el demandante articula en primer lugar, en la que defiende que se ha producido la íntegra estimación por silencio positivo de su solicitud relativa al complemento de maternidad de 3 de febrero de 2024, es decir que se le debe reconocer todo lo que pidió en aquella solicitud, incluida la fecha de efectos económicos del complemento de maternidad, que por tanto se retrotrae a la fecha de acceso a su pensión de jubilación el día 1 de agosto de 2016.

Ya hemos explicado que no es posible el silencio positivo en lo solicitado por el recurrente. Lo único que sucede, es que habiendo dictado la Administración - con razón o sin ella - una resolución estimatoria por silencio administrativo positivo, no podemos anularla en todo lo que favorezca al recurrente, por el efecto de la llamada reformativo in peius( reforma en perjuicio ), pero respetando lo anterior, sí podemos examinar si lo pretendido en su demanda por dicho recurrente, en la medida en que supone una mejora, un plusrespecto de lo concedido por la Resolución impugnada, es o no conforme a Derecho.

Cuarto.-El demandante sostiene que pese a que la Resolución que impugna de 30 de septiembre de 2022, le concede el complemento de maternidad por silencio administrativo positivo, sin embargo limita indebidamente la fecha de sus efectos económicos al primer día del mes siguiente a la fecha en la que se cumplió el plazo máximo de cuatro meses para dictar resolución expresa, ya que lo procedente es retrotraer dichos efectos económicos al momento del acceso a su pensión de jubilación el 1 de agosto de 2016.

Quinto.-Frente a lo anterior, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social opone lo siguiente:

" Además, hay que señalar que el reconocimiento del complemento por maternidad previsto en la disposición adicional decimoctava del TRLCPE, en la redacción vigente en el momento de acceso a su pensión de retiro, implica que la pensión sobre la que se calcula el complemento por maternidad no puede superar, en ningún caso, el límite máximo de las pensiones públicas previsto en el artículo 27.3, debiendo calcularse el complemento estimando como cuantía inicial de la pensión el importe del límite máximo vigente en cada momento ( previsto en los últimos párrafos del nº1).

No puede calcularse el complemento de maternidad sobre el importe de pensión que correspondería al actor, sin aplicación de los topes máximos de pensiones públicas, como este pretende en la demanda, por resultar contrario a la regulación legal, antes transcrita, específicamente establecida en la disposición adicional decimoctava del TRLCPE, que no deja lugar a dudas respecto a su interpretación, pues insiste en que, en todo caso, el citado complemento se calculará estimando como cuantía inicial de la pensión el importe del límite máximo vigente en cada momento, estableciendo que, incluso en los casos en que legal o reglamentariamente esté permitida por otras causas la superación del límite máximo, el complemento se calculará en los términos indicados en este apartado, estimando como cuantía inicial de la pensión el importe del límite máximo vigente encada momento.

Por tanto, como reconoce el propio actor en la demanda solo se le ha de abonar el 50% del complemento por maternidad, por aplicación de lo dispuesto en el apartado 3 de la disposición adicional decimoctava del TRLCPE, y también como dispone el apartado 1 de la citada disposición, el complemento de maternidad se tiene que calcular sobre el importe de la pensión máxima vigente en cada momento.

Por último, hay que señalar que no procede el abono de intereses, respecto de las cantidades que pudieran reconocerse, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley General Presupuestaria. ...."

Sexto.-A partir de lo argumentado y resuelto en el Fundamento de Derecho Tercero, y rechazada la pretensión principal articulada por el demandante, resolvemos ahora el resto de sus pretensiones.

Esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ha dictado dos Sentencias en asuntos semejantes a este, la primera de 17 de septiembre de 2024 ( recurso 642/2023 ) y la segunda de 10 de febrero de 2025 ( recurso 1932/2022 ), por lo que por elementales razones de igualdad en la aplicación e interpretación del Derecho, seguimos su criterio.

El artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ( LPACAP ), dispone:

"Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

(........)

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

(........)

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver. "

En el caso enjuiciado, la Resolución de 30 de septiembre de 2022 por la que se estima por silencio administrativo la solicitud del señor Adolfo, y por tanto se reconoce el derecho de éste a percibir en su pensión de jubilación el complemento de maternidad, limita la fecha de efectos económicos del complemento de maternidad reconocido previamente por silencio administrativo, a partir del día 1 de julio de 2022, con fundamento en que es el primer día del mes siguiente al 3 de junio de 2022, fecha en la que se cumplió el plazo para dictar y notificar la correspondiente resolución de la solicitud del complemento de maternidad presentada por el interesado el 3 de febrero de 2022, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

El artículo 24.4 de la Ley 39/2015 dice que los actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo producen efectosdesde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido. La expresión anterior supone para la Administración demandada que llegado el plazo máximo para dictar resolución expresa sin haberla dictado y notificado, no sólo se produce la estimación de lo solicitado por silencio administrativo sino que, además, hay que entender que los efectos materiales, sustantivos, de fondo, favorables al solicitante ( tanto si son económicos como de otra clase ), sólo se producen en aquel momento y no con anterioridad al transcurso del plazo máximo para dictar resolución expresa, con independencia de que la normativa material reguladora de lo solicitado permita considerar que el derecho o la facultad pedidas por el interesado a la Administración, nacía y producía plenos efectos desde el mismo momento de la solicitud, o que nacía y producía esos plenos efectos incluso desde un momento anterior a la solicitud.

El entendimiento reseñado que lleva a cabo la Administración del significado y alcance del artículo 24.4 de la LPACAP no se comparte por esta Sala. La producción de efectos a la que se refiere el precepto es exclusivamente a los de carácter procesal o procedimental, es decir que lo único que quiere decir es que llegado el vencimiento del plazo para dictar resolución expresa sin haberlo hecho, se producen los efectos propios y característicos del llamado silencio administrativo positivo, que consisten en que se estima lo solicitado por el interesado, pero sin que lo anterior condicione o limite los efectos propios y específicos del derecho adquirido por silencio, que serán los que establezca la normativa reguladora del derecho en cuestión, que podrá fijar en uno u otro momento la producción de efectos económicos o de otro tipo del derecho de que se trate.

Así pues, el único límite que tienen los actos administrativos producidos por silencio administrativo, concepto en el que se incluyen los efectos de tales actos, es que no infrinjan la normativa sustantiva que regula el derecho adquirido por silencio positivo, o dicho de otra manera que no será posible adquirir por silencio administrativo positivo, aquello que no podría adquirirse por medio de un acto administrativo expreso,como resulta de lo dispuesto en la letra f) del artículo 47.1 de la LPACAP.

En el caso del complemento de maternidad, la Sentencia de la Sección 4ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2024 ( recurso 5740/2022 ), afirma en su Fundamento de Derecho Cuarto que: " Tal complemento no es ni puede considerarse una prestación específica, independiente, autónoma, sino que es accesoria de la pensión en este caso, de jubilación forzosa, luego los efectos económicos del complemento de maternidad se retrotraen a la fecha en que se causó la pensión, esto es, al hecho causante,siempre que se cumplan los restantes requisitos exigidos por la redacción original del artículo 60 de la LGSS , en nuestro caso los de la disposición adicional decimoctava de la LCPE ".Lo anterior implica que los efectos económicos del complemento de maternidad, tanto si estamos ante una resolución expresa como ante una resolución producida por silencio administrativo positivo, se retrotraen a la fecha en la que produce efectos económicos la pensión de jubilación, que en el caso del aquí demandante señor Adolfo sería el día 1 de agosto de 2016.

Ahora bien, si tenemos en cuenta que la fecha en la que el señor Adolfo solicita el complemento de maternidad, que fue el día 3 de febrero de 2022, todas las cantidades en este concepto devengadas con anterioridad al día 3 de febrero de 2018 estarían prescritas por aplicación de lo dispuesto en el párrafo final del apartado 2 de la Disposición adicional decimoquinta de la Ley de Clases Pasivas del Estado, en relación al artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Por lo expuesto, estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo, anulando la Resolución impugnada de 30 de septiembre de 2022, por no ser conforme a Derecho, exclusivamente en el extremo relativo a la fecha de efectos económicos del complemento de maternidad que le reconoce, y declaramos el derecho del demandante a que por la Administración demandada se le abone el complemento de maternidad con fecha de efectos económicos desde el día 3 de febrero de 2018, debiendo abonársele las cantidades dejadas de percibir en aquel concepto. A la cantidad resultante, se le añadirá el interés legal del dinero computado desde la fecha de la reclamación en vía administrativa el 3 de febrero de 2022, hasta que tenga lugar el pago del principal.

Sexto.-Al ser parcial la estimación del recurso contencioso-administrativo, no procede una especial imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,