Sentencia Contencioso-Administrativo 72/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 542/2024 de 12 de febrero del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida

El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 46/2022, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 Donostia-San Sebastián, tiene por objeto el Decreto nº 2141/2021, de 19 de noviembre, del alcalde del Ayuntamiento de Zarautz, por el que se procede a cesar el nombramiento de la Sra. Bárbara como funcionaria interina con efectos del 30 de noviembre del mismo año.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 Donostia-San Sebastián apelada nº 139/2024, de 2 de julio de 2024, desestima el recurso y recuerda que, por resolución de 28 de abril de 2004, se nombró a la actora funcionaria interina adscrita a la Policía municipal como agente, nombramiento que se modificó el 20 de julio de 2005, en virtud de Decreto que resolvía modificar la causa de la interinidad, adscribiéndola al puesto de agente de la policía municipal con código RPT NUM000, por encontrarse el titular liberado por actividades sindicales. Se indica que dicho nombramiento produjo efectos desde el 1 de julio de 2005 y que se mantendría en vigor hasta la reincorporación de su titular, si bien este se jubiló voluntariamente y por resolución de 20 de febrero de 2018, se acordó su cese. Recurrido dicho cese por sentencia de esta Sala nº 232/2021, de 4 de junio se condenó al Ayuntamiento de Zarautz a reponer a la Sra. Bárbara en el mismo puesto, con el abono de las retribuciones dejadas de percibir, más intereses. Se indica que la Sra. Bárbara fue cesada como funcionaria interina con efectos del 30 de noviembre del mismo año, conforme al art. 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Se indica que la justificación que incluye el Decreto de cese es que existe una funcionaria en prácticas que está pretendiendo obtener la dotación 9 a la que fue destinada la recurrente. Se indica que el Ayuntamiento argumenta que se prevé la incorporación de la funcionaria en prácticas a la dotación 9 el 1 de diciembre de 2021 si esta supera el periodo de formación, aclarando que en caso contrario la Sra. Bárbara mantendría el puesto. No obstante, la funcionaria de carrera superó el periodo formativo e inició el periodo de prácticas el 1 de diciembre de 2021, siendo finalmente nombrada funcionaria de carrera, tomando posesión con efectos del día 23 de febrero de 2023. Se da cuenta de todo el proceso selectivo llevado a cabo por la Academia vasca de Policía, que comunica que los funcionarios en prácticas que superen el curso de formación iniciarán el 1 de diciembre el periodo de prácticas. Tras recordarse el alcance del art. 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con los arts. 91 y 92 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, se señala que la parte demandada aporta documental que acredita que la persona adjudicataria de la dotación 9, con fecha 1 de diciembre de 2021 inició su prestación de servicios como funcionaria en prácticas y que posteriormente fue nombrada funcionaria de carrera. Se invoca la sentencia de esta Sala nº 158/2015, de 4 de marzo, considerando que el nombramiento de una funcionaria en prácticas para la dotación 9 de agente de Policía municipal supone la desaparición de la causa de urgencia y necesidad del nombramiento de la funcionaria interina, por lo que la circunstancia de que, en la fecha del cese, la funcionaria en prácticas no tenía aún la condición de funcionaria de carrera, no determina la nulidad del cese de la funcionaria interina.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes.

Sentado lo anterior, relata la actora en su recurso el itertemporal de acontecimientos producidos, aduciendo que se modificó su situación de interinidad, adscribiéndola al puesto de Agente de Policía Municipal con código RPT NUM000, por encontrarse su titular liberado por actividades sindicales. Dicho funcionario se jubiló, lo que dio lugar a que el 20 de febrero de 2018 se comunicase el cese a la apelante, si bien esta Sala obligó al Ayuntamiento a reponer a la atora en el mismo puesto con el abono de las retribuciones dejadas de percibir desde el cese, más intereses. No obstante, se da cuenta del Decreto nº 2141/2021, de 19 de noviembre, del alcalde del Ayuntamiento de Zarautz, por el que se procede a cesar el nombramiento de la Sra. Bárbara como funcionaria interina con efectos del 30 de noviembre del mismo año, acto administrativo impugnado. Se señala que la plantilla orgánica pone de manifiesto que, de las 33 plazas de policía local, 18 se encontraban en situación de vacante, déficit que se acredita igualmente con la resolución del Director General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias, de 27 de diciembre de 2021, por la que se convocaban procedimientos para el ingreso por tuno libre en la categoría de agente de la Escala básica de los Cuerpos de la Policía del País Vasco, en la que el Ayuntamiento de Zarautz convocaba una plazas. Se añade que, según la plantilla de 2024, de las 33 plazas existentes, 14 están vacantes. Se critica la sentencia al advertir que el nombramiento de la recurrente nada tiene que ver con la cobertura de la dotación asignada a D.ª Raquel porque es imposible cubrir una dotación asignada el 23 de febrero de 2021, cuando el Decreto de nombramiento de la interina fue de 5 de octubre de dicho año, es decir, siete meses y medio posterior, y porque la única causa del nombramiento de la recurrente es la ejecución de una sentencia de esta Sala. En cuanto a la sentencia de esta Sala nº 158/015, de 4 de marzo, recaída en el recurso 411/2013, se dice que lo que el Ayuntamiento ha conseguido y la sentencia apelada ha consentido, es no ejecutar la sentencia de esta Sala nº 232/2021, de 4 de junio, que condenó al Ayuntamiento de Zarautz a reponer a la Sra. Bárbara en el mismo puesto, con el abono de las retribuciones dejadas de percibir, más intereses, cuando las circunstancias existentes en el momento de la reincorporación y las existentes a la hora del cese son las mismas, considerando que se vulnera el art. 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Se entiende que el cese por la vía del art. 10.3 de esta norma solo podría venir dada cuando finalizase la causa que dio lugar a su nombramiento, es decir, la sustitución de un funcionario titular, invocando sentencias al respecto.

Por su parte, el Ayuntamiento se opone a la apelación y recuerda el alcance de la sentencia de esta Sala nº 232/2021, de 4 de junio, que condenó al Ayuntamiento de Zarautz a reponer a la Sra. Bárbara en el mismo puesto, con el abono de las retribuciones dejadas de percibir, más intereses, hasta que la plaza fuera cubierta en propiedad por los medios legales. Se indica que, obvia la apelante, que el Decreto de cese añadía las otras causa que conllevaban la extinción del nombramiento de interinidad. En tal sentido, considera el Ayuntamiento que, una vez incorporada al Ayuntamiento la funcionaria en prácticas nombrada para la dotación 9, para el 1 de diciembre de 2021, dejaban de darse las razones de urgencia y necesidad que justificaron su nombramiento. Se refiere que el Ayuntamiento no justificó el cese por una "cobertura reglamentaria", sino por las razones de urgencia y necesidad, añadiendo una cautela en favor de la actora para el supuesto de que la funcionaria en prácticas no superase el curso de formación, lo que no sucedió y dio lugar al cese de la actora, por cuanto la funcionaria en prácticas inició su prestación de servicios el 1 de diciembre de 2021. Incluso, se produjo posteriormente su nombramiento como funcionaria de carrera y tomó posesión de su plaza el 23 de febrero de 2023.

TERCERO.- Normativa básica aplicable.

Hay que recordar que, desde la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, atendiendo a la etiología y acepción terminológica del término, hemos de significar que la palabra interino proviene del latín (intering)y significa "mientras tanto", es decir, que hace alusión a una relación funcionarial provisional entre tanto se cubre la plaza objeto de la interinidad por los procedimientos reglamentarios (oposición, con carácter general, para el acceso libre, provisión del puesto por funcionario de carrera por los procedimientos de concurso o de libre designación, reingreso del funcionario con derecho de reserva de puesto, etc.) o desaparezcan la urgencia o necesidades del servicio que justificaron su cobertura.

Acotado terminológicamente el término funcionario interino, a efectos legales, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, definía a los funcionarios interinos en su art. 5.2 como aquellos que, por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantillas en tanto no se provean por funcionario de carrera. El art. 104 del mismo cuerpo legal añadía que para nombrar funcionarios interinos será condición inexcusable que no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionarios de carrera, debiendo revocarse cuando la plaza sea provista por el procedimiento legal. En términos similares se pronuncia el actual art. 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que señala lo siguiente:

"1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes, cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera,por un máximo de tres años, en los términos previstos en el apartado 4.

b) La sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario.

c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.

d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de nueve meses, dentro de un periodo de dieciocho meses.

2. Los procedimientos de selección del personal funcionario interino serán públicos, rigiéndose en todo caso por los principios de igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad, y tendrán por finalidad la cobertura inmediata del puesto. El nombramiento derivado de estos procedimientos de selección en ningún caso dará lugar al reconocimiento de la condición de funcionario de carrera.

3. En todo caso, la Administración formalizará de oficio la finalización de la relación de interinidad por cualquiera de las siguientes causas, además de por las previstas en el artículo 63, sin derecho a compensación alguna:

a) Por la cobertura reglada del puesto por personal funcionario de carrera a través de cualquiera de los procedimientos legalmente establecidos.

b) Por razones organizativas que den lugar a la supresión o a la amortización de los puestos asignados.

c) Por la finalización del plazo autorizado expresamente recogido en su nombramiento.

d) Por la finalización de la causa que dio lugar a su nombramiento.

4. En el supuesto previsto en el apartado 1.a), las plazas vacantes desempeñadas por personal funcionario interino deberán ser objeto de cobertura mediante cualquiera de los mecanismos de provisión o movilidad previstos en la normativa de cada Administración Pública.

No obstante, transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino.

Excepcionalmente, el personal funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente, siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años, a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino y sea resuelta conforme a los plazos establecidos en el artículo 70 del TREBEP . En este supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la convocatoria, sin que su cese dé lugar a compensación económica.

5. Al personal funcionario interino le será aplicable el régimen general del personal funcionario de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento, salvo aquellos derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera.."

Con carácter general la contratación del personal interino se efectuará respetando el procedimiento previsto en el art. 27 del Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo

Ateniéndonos a la remisión efectuada por el Real Decreto Legislativo 781/1986 en su art. 133, hay que tener en cuenta también lo dispuesto en la Orden APU/1461/2002, de 6 de junio, por la que se establecen las normas para la selección y nombramiento de personal funcionario interino, que deroga la Orden de 28 de febrero de 1986. Con mayor concreción, el Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de administración local establece los criterios que han de seguirse al respecto. En ese sentido, su Disposición Adicional Primera establece lo siguiente:

"Previa convocatoria pública y con respeto, en todo caso, de los principios de mérito y capacidad, el presidente de la corporación podrá efectuar nombramientos de personal funcionario interino para plazas vacantes siempre que no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionarios de carrera. Tales plazas habrán de estar dotadas presupuestariamente e incluidas en la oferta de empleo público, salvo cuando se trate de vacantes realmente producidas con posterioridad a la aprobación de esta.

El personal funcionario interino deberá reunir los requisitos generales de titulación y las demás condiciones exigidas para participar en las pruebas de acceso a las correspondientes escalas, subescalas y clases como funcionarios de carrera. Se dará preferencia a aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso de que se trate.

Las plazas así cubiertas deberán incluirse necesariamente en la primera convocatoria de provisión de puestos de trabajo o en la primera oferta de empleo público que se apruebe.

El personal interino cesará cuando la plaza se provea por funcionario de carrera o la corporación considere que han cesado las razones de urgencia que motivaron su cobertura interina."

En el presente caso, la controversia reside, en primer lugar, en determinar si el nombramiento de una funcionaria en prácticas que va a ocupar el puesto que ocupa la funcionaria interina justifica el cese de esta y, en segundo lugar, si la existencia de vacantes permite que no sea cesada. Dichas cuestiones se analizarán en el siguiente fundamento de derecho.

CUARTO.- Fondo del asunto.

Conviene insistir en que la contratación del personal interino sólo podrá realizarse por causas sobrevenidas o sustituciones, cuando la prestación del servicio de que se trate sea de reconocida urgencia y no pueda ser desempeñado por funcionario de carrera..

Es verdad que el Real Decreto 456/1986, de 10 de febrero, por el que se fijan las retribuciones de los funcionarios en prácticas, poco añade a la cuestión planteada.

Se alega por la recurrente que D.ª Raquel fue nombrada funcionaria en prácticas con efectos a partir del 23 de febrero y que la actora se reincorporó a su puesto de trabajo, dotación 9, por Decreto de 5 de octubre de 2021, siendo cesada por Decreto nº 2141/2021, de 19 de noviembre.

Es verdad que las normas citadas en el anterior fundamento de derecho refieren que la interina será cesada cuando la plaza se provea por funcionario de carrera y que, en sentido estricto, D.ª Raquel, no era funcionaria de carrera cuando se cesó a la recurrente, sino que era funcionaria en prácticas.

Sin embargo, el Ayuntamiento ha justificado que, incorporada al Ayuntamiento la funcionaria en prácticas nombrada para la dotación 9, dejaban de darse las razones de urgencia y necesidad que justificaron su nombramiento.

Con respecto a la urgencia y a las "necesidades del servicio", la ley se refiere en este caso a una esfera de la realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, a pesar de intentar delimitar supuestos concretos. La cuestión es especialmente compleja y dificultosa ya que nos movemos ante un concepto jurídico indeterminado donde la Administración actuante despliega con enorme potencialidad sus facultades discrecionales.

Sobre este particular, la sentencia del TS de 28 de abril de 1964 señala que el concepto jurídico indeterminado se configura por la ley como "un supuesto de concepto, de tal forma que solamente se da una única solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho."Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 180/1996, de 12 de noviembre, "los conceptos jurídicos indeterminados o abiertos han de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes en su enunciado genérico."

Con relación a los conceptos jurídicos indeterminados la jurisprudencia se ha esforzado en acotar algunos de ellos. Con respecto a la urgencia, la STS de 24 de julio de 1989 señala que "su naturaleza es discrecional sino reglada: no permite elegir entre varias soluciones igualmente justas, es decir, jurídicamente indiferentes, sino que sólo admite una única solución justa, sin perjuicio del margen de apreciación que se reconoce a la Administración en la zona de incertidumbre o penumbra que separa las zonas de certeza positiva y negativa".

Puede decirse que no existe norma definitoria concreta para dilucidar la cuestión en torno a la urgencia y a la necesidad del servicio, debiendo primar el sentido común y el recto criterio, que en el caso que nos ocupa se entiende perfectamente cumplido por el Ayuntamiento. Y el argumento es del todo punto razonable, pues a la funcionaria en prácticas se le presupone ya una formación lo suficientemente cualificada como para desempeñar el puesto con todas las garantías, lo que justifica que desaparezcan las razones de urgencia que motivaron el nombramiento de la apelante.

En ese mismo sentido, la sentencia nº 187/2012, de 18 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, señala inequívocamente que es posible la remoción del funcionario interino "cuando desaparezcan a juicio de la Administración las razones de necesidad o urgencia que motivaron el nombramiento (pues no gozan dichos funcionarios del derecho de inamovilidad)".Pues bien, compartiéndose dicha doctrina, es justamente lo que ha sucedido en el presente caso, en el que la Administración ha considerado que, con el nombramiento de la funcionaria en prácticas, desaparecen las razones de urgencia que motivaron su nombramiento.

En el mismo sentido, hay que reseñar la sentencia nº 187/2012, de 18 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid de 5 de julio de 2010, que este juzgador comparte.

En cuanto a la segunda cuestión, es decir la existencia de otras plazas vacantes, la sentencia nº 2002/2011, de 18 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga, señala que la existencia de una vacante no implica necesariamente su provisión temporal, careciendo de relevancia que la plaza siga vacante o que se ocupe su desempeño por medio de un funcionario en prácticas, al no ser la ocupación de la plaza lo que motiva el cese, sino que la Administración estima que ya ha desaparecido su necesidad.

Así pues, la actora no ha acreditado la existencia de las razones de necesidad y urgencia que justificaban la provisión interina de la plaza.

Hay que recordar que las expectativas de los empleados públicos no pueden constituirse en un fin en sí mismo que deba de prevalecer sobre las necesidades de organización de cada Administración.

Las sentencias del Tribunal Constitucional 76/83, de 5-8, y 99/87, de 11-6, afirman claramente al respecto que "Como consecuencia de esta facultad de cambiar la organización administrativa, el funcionario público no tiene un derecho adquirido frente a la ley que pueda oponer a la nueva organización establecida por la respectiva norma legal o estatutaria..."

En definitiva, el acuerdo adoptado está en el ámbito de protección de los intereses públicos tutelados por la Administración demandada y se ajusta al ordenamiento jurídico, siendo claro que los funcionarios interinos cesan por las causas legalmente previstas y que en el presente caso con el nombramiento de la funcionaria en prácticas desaparecían las razones de urgencia y de necesidad. En consecuencia, el cese está correctamente adoptado.

En virtud de lo anterior, se desestima el recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas procesales a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo