Sentencia Contencioso-Administrativo 1043/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 384/2023 de 13 de noviembre del 2024

PRIMERO.- El objeto del recurso en la instancia, y que es anulado por la sentencia consistía en "Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Guillena, adoptado en sesión de fecha 30 de Marzo de 2.022, por la que se declara nulo de pleno derecho el documento emitido por la Alcaldía en fecha 17 de enero de 2.005".

Señalar que este acto administrativo se dicta resolviendo procedimiento de revisión de oficio iniciado por el ayuntamiento apelante respecto del siguiente acto: "documento emitido por la Alcaldía con fecha 17 de enero de 2.005, mediante el que se aportan diversos compromisos en relación con los prestamos cualificados con garantía hipotecaria para financiar promociones de viviendas de protección oficial, suscritos con el Instituto de Crédito Oficial." Y ello por incurrir en las causas de nulidad reguladas en el artículo 62.1.b) y e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En este acto de revisión de oficio, impugnado por el ICO, se hace exposición de los antecedentes que motivan la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho. Se señala: ""El Instituto de Crédito Oficial mediante tres escrituras, la primera de 23 de Febrero de 2.005 y las dos siguientes de 17 de Marzo de igual año, concedió a la entidad Desarrollo Industrial y Promoción Rural-Agraria S.A. (DIPRASA) - , participada en su totalidad por el Ayuntamiento de Guillena, sendos préstamos cualificados con garantía hipotecaria, para financiar promociones de viviendas de protección oficial en dicho Municipio, por importes respectivos de 997.865, 908.136,48 y 461.525,02 euros.

En los exponendos VI de las tres escrituras se hacía constar que el Ayuntamiento de Guillena en sesión extraordinaria de fecha 27 de Julio de 2.004 había adoptado el acuerdo de autorizar a Diprasa a concertar el préstamo con el ICO, acompañándose a las mismas certificación de tal acuerdo como anexo III en el que asimismo se recogía el compromiso del Ayuntamiento de mantener la titularidad municipal de tal entidad.

También se hacía alusión en tales exponendos y se adjuntaba a las tres escrituras como anexos nº IV, una carta con el membrete del Ayuntamiento de Guillena y firmada por el Alcalde, de fecha 17 de Enero de 2.005, del siguiente tenor literal:

"...Muy Sres Nuestros:

Nos dirigimos a Vds. en relación con los préstamos de 908.136,48€, 461.525,02€ y 997.865€ que han sido concedidos por esta Entidad a DESARROLLO INDUSTRIAL Y PROMOCION RURAL AGRARIA, S.A. (DIPRASA) con la finalidad de financiar 20 viviendas en C/ Cantillana, C/ Villaverde del Rio y C/ Alcalá del Río, 22 viviendas en C/ Cantillana y Villaverde del Río y 11 viviendas en C/ Villaverde del Rio, todas en Guillena.

En este contexto les manifestamos lo siguiente:

DIPRASA es una Sociedad Municipal cuyo único accionista es el Ayuntamiento de Guillena constituida por acuerdo en pleno de veintiséis de Marzo de mil novecientos noventa y tres y tiene por objeto el desarrollo rural industrial y urbanístico del municipio de Guillena y de su comarca.

El Ayuntamiento de Guillena tiene el pleno conocimiento del desarrollo de esta promoción y ha prestado su conformidad para llevarla a efecto. En este sentido, conoce igualmente la concesión de tres préstamos del ICO por importe de 908.136,48€ Expediente nº 41-PO-G-00-0028/04, 461.525,02€ Expediente 41-PO-G-00-0029/04 y 997.865€ Expediente nº 41-PO-G-00-0027/04, prestando su conformidad a dicho préstamo.

Consecuentemente con lo que ha quedado expuesto, el Ayuntamiento de Guillena, supervisará y vigilará permanentemente el desarrollo de las tres promociones, arbitrará todos los medios que sean necesarios para su buen funcionamiento y para la amortización y buen fin de los préstamos concedidos a DIPRASA, y se compromete a llevar a cabo las aportaciones económicas que sean necesarias para la gestión, desarrollo y mantenimiento de DIPRASA para la ejecución de las actuaciones previstas. ...".

DIPRASA fue declarada en concurso voluntario de acreedores por auto de 1 de Octubre de 2.012 dictado por el Juzgado Mercantil nº 2 de Sevilla, ascendiendo el crédito reconocido al ICO a dicha fecha a la cantidad de 2.178.540,19 euros, según el informe definitivo de la Administración Concursal.

En esa circunstancia, el ICO reclamó al Ayuntamiento de Guillena la cantidad de 231.348,65 euros, correspondiente a lo adeudado al día de la fecha por las tres operaciones de préstamo, considerando que el escrito transcrito en el Antecedente 3 constituía una carta de conformidad o patrocinio que vinculaba al Ayuntamiento.

Mediante sentencia de 11 de mayo de 2017 de la Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Sevilla recaída en los autos Juicio Ordinario número 133/2015 seguidos en el JUZGADO DE PRIMERA INSTANCIA Nº 9 DE SEVILLA promovidos por el ICO contra el AYUNTAMIENTO DE GUILLENA, se determinó en su F.D. 4º:"Así las cosas, entiende la Sala que nos encontramos ante una carta de patrocinio de las llamadas fuertes, pues no es una simple carta de recomendación en que el firmante se limite a declarar la confianza en la capacidad de gestión de los administradores de la sociedad que aspira al crédito y en la viabilidad económica de la misma, sino una carta en la que se asume un auténtico compromiso obligacional.

Por lo demás, no existiendo declaración de nulidad del acto administrativo, como indica la apelante, ha de partirse de la presunción de su legalidad en esta Jurisdicción, pues así lo declarara el Tribunal Supremo, no solo en la sentencia invocada por la apelante de 1 de Octubre de 2.014, sino en otras como la de 6 de Mayo de 2.013 5 de Noviembre de 2008, 6 de Junio de 2.006...). Téngase en cuenta que el art. 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que : " Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa." Y que lo mismo establecía el artículo 57 de la anterior."

La sentencia expone que con arreglo al artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no sería posible la revisión de oficio del acto identificado a la vista del tiempo transcurrido y de sus efectos contrarios a la equidad. Para ello la sentencia expone el devenir temporal de la cuestión discutida, destacando lo siguiente: "Sexto.- En relación al exceso de tiempo transcurrido, no puede obviarse que la carta, que fue emitida en el contexto de una financiación concedida por el ICO a la sociedad municipal y que era 100% propiedad del Ayuntamiento de Guillena, fue suscrita el dia 17 de enero de 2.005.

Igualmente aparece que la demandada, cuanto menos desde el 5 de abril de 2.013 tuvo conocimiento de la carta en cuestión,cuando se le remitió burofax por parte del ICIO, Pero es que a mayor abundamiento, aparece cumplidamente que volvió a tener conocimiento de la misma el 19 de enero de 2.015 cuando el ICO interpuso demandada frente a dicho Ayuntamiento.

Es más,el 17 de mayo de 2.017, la Audiencia Provincial condenó al Ayuntamiento, en virtud de dicha carta-, a abonar al ICIO la cantidad de 231.384,65 euros, reconociendo que la carta de patrocinio era de las llamadas fuertes. Dicha Sentencia quedó firme, al inadmitirse Recurso de Casación en fecha 4 de diciembre de 2.019"

SEGUNDO.- El recurso de apelación de la parte demandada en la instancia descansa en considerar que la sentencia dictada incurre en una aplicación indebida del artículo 110 de la Ley 39/2015. y ello por varios motivos. En primer lugar, en cuanto al transcurso del tiempo, como efecto enervante de la revisión de oficio, al no explicar su razón de ser, ni valorar en concreto ese tiempo que ha transcurrido como motivo impeditivo de la nulidad. Asimismo impugna que como resultado de lo anterior, se haya producido una lesión o quiebra de la equidad, en cuanto que resultado exigido para poder impedir la declaración de nulidad del acto administrativo.

TERCERO.- Se opone de contrario el recurrente en la instancia al considerar plenamente aplicable el artículo 110 citado, en cuanto que la corporación local apelante habría conocido las circunstancias de la operación desde un primer momento, sin que se hubiera realizado actuación alguna para declarar su nulidad hasta el momento de dictarse sentencia en la jurisdicción civil condenatoria a la misma.

Se considera que el ejercicio de la acción de revisión lesiona la buena fe y derechos de terceros, como serían los del propio recurrente.

CUARTO.- Como sabemos, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, tras consagrar como grados de invalidez, tanto la nulidad de pleno derecho, como la mera anulabilidad, establece un procedimiento específico para depurar el ordenamiento jurídico de aquellos actos afectados por la más grave de las causas de invalidez, aun cuando hayan adquirido firmeza. Se trata de la revisión de oficio del acto nulo de pleno derecho, que tanto el particular, cuando obviamente el acto le perjudica, como la propia administración que ha dictado el acto, generalmente cuando el acto le perjudica, contemplada en el artículo 106. Que dispone: "1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1."

No obstante la imprescriptibilidad de la acción, claramente expuesta en la literalidad de la ley, y que no es sino consecuencia de la propia imprescriptibildiad de la nulidad absoluta, el legislador contempla una posible excepción a la operatividad de la acción de revisión. Y así en su artículo 110 señala: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

Podemos decir, con la jurisprudencia y la mejor doctrina, que estamos ante dos instituciones de carácter excepcional. La revisión de oficio en cuanto que instrumento que permite corregir los efectos de actos propios de la administración y los generados por la confianza legítima del administrado; pero también la segunda en cuanto que mecanismo corrector de la revisión en los casos de nulidad, por considerar excesivo el sacrificio que la misma, a pesar de todo supone.

Esta contradicción en la operatividad de ambas instituciones, expresada por el propio Consejo de Estado (Dictamen 246/2007, de 15 de marzo de 2007 en el que se indica que : "La revisión de oficio es una medida tan drástica e implica una potestad tan exorbitante que debe aplicarse con mucho tiento", se define en la confrontación de los dos principios generales afectados como serían la legalidad y la seguridad jurídica.

Estos principios deben presidir la actuación administrativa a la hora de ejercitar la revisión de oficio o a la hora de excepcionar la misma por la existencia de los límites indicados. Lo cual por otra parte, no es resultado del ejercicio de una potestad discrecional, sino antes bien, una potestad reglada de la Administración Pública, eso sí, integrada por conceptos jurídicos indeterminados como los que arriba se han expuesto al trascribir los dos artículos 106 y 110.

La sentencia n.º 1096/2018. de 26 de junio de 2018 (casación n.º 2011/2016 ) señala: "El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio ( art. 102 de la LPAC ). La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece. Tal y como han señalado las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2001 , de 27 de diciembre de 2006 y de 18 de diciembre de 2007 , "[...] el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho y perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia.

Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

En definitiva, si de un lado en el art. 102 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el trafico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.".

El artículo 110 exige de este modo, que concurran algunas de las circunstancias expuestas, prescripción de acciones, tiempo transcurrido o análogas, y que estas produzcan un resultado lesivo para la equidad, buena fe o el derecho de los particulares o a las leyes.

En el caso de autos, el límite que opera no es la prescripción de las acciones, entendiendo que se refiere este precepto a las acciones que pudieran ejercitar los administrados en caso de no haberse producido el acto nulo, y no el plazo de prescripción de las acciones de las que dispone la Administración actuante, en cuanto que por definición, lo hemos dicho, la revisión es imprescriptible. Sin asimilar de este modo la revisión a los plazos delos que pueda disponer de forma ordinaria la administración competente para restablecer la legalidad (en este sentido sentencia del Tribunal Supremo de 11 de enero de 2017 (recurso 934/2014) que impide apreciar el transcurso del plazo de cuatro años para el reintegro de subvenciones como límite a la revisión de oficio de la subvención nula de pleno derecho. Insistimos con ello,que la mención a la prescripción de acciones,debe entenderse referida a la que los administrados hubieran podido ejercitar, y que ahora al declararse la nulidad del acto, que le era evidentemente favorable, les impide la prescripción su ejercicio.

En el caso de autos, consta en cualquier caso el correcto ejercicio por la ahora apelada de los acciones de reclamación en la jurisdicción civil de las cantidades adeudas al ayuntamiento aapelante.

En el caso de autos, la sentencia admite como límite para la operatividad de la revisión de oficio el tiempo transcurrido, a la vista de los acontecimientos que se han sucedido, provocando con ello una lesión a la equidad.

Se trata de un límite a la revisión de oficio, eminentemente casuístico, en cuanto que es claramente imposible fijar unas reglas generales aplicable ya no a todos los casos, sino ni siquiera a las diversas materias o instituciones administrativas, exigiendo ponderarlo de forma conjunta con el resto de circunstancias que puedan concurrir en el caso concreto. Así el Tribunal Supremo en sentencia de 21 de noviembre de 2023 (recurso 4987/2021) ha establecido como doctrina de interés casacional: "QUINTO.- La respuesta a las cuestiones planteadas por el auto de admisión. A la cuestión que plantea interés casacional hemos de responder que el transcurso de un período prolongado de tiempo entre el acto administrativo y el momento en el que se formula la solicitud de revisión de oficio, no es por sí sólo motivo suficiente para impedir la revisión de oficio de actos nulos pero sí en atención a las circunstancias concurrentes."

Y como factores que pueden concurrir para apreciar la operatividad de ese límite, se vienen admitiendo, entre otros:

a) La actitud activa o pasiva que haya mantenido quien insta la revisión.

b) La buena o mala fe concurrente de los distintos actores del caso.

c) La pervivencia o no en el tiempo de la eficacia del acto objeto de revisión.

d) Si los efectos del acto son de tracto único (aquellos que agotan o consumen su eficacia con su ejecución en un único momento) o de tracto sucesivo (su eficacia se va desarrollando en el tiempo).

e) Si se trata de actos puramente declarativos o si llevan aparejadas actuaciones materiales o de ejecución, circunstancia esta última que los hará más resistentes a la revisión de oficio, dotando así de fuerza al «tiempo transcurrido» como factor impeditivo de aquella.

QUINTO.- En el caso de autos, entiende esta Sala que el tiempo transcurrido desde el acuerdo que ahora se quiere revisar, con el resto de circunstancias expuestas,justifica que se produzca una lesión a la equidad y a los derechos de terceros, en este caso, el apelante.

Es el ayuntamiento apelante quien primero acordó en pleno en 2004, y luego mediante su representante en 2005, ofrecer una garantía o asumir la responsabilidad por los préstamos otorgados a la sociedad municipal para la construcción de viviendas. Y es desde 2013 cuando la ahora apelante le comienza a reclamar, ejercitando de forma oportuna su acción, al propio ayuntamiento que asume la deuda de la sociedad municipal. Y no es hasta 2022 cuando por parte del ayuntamiento se acuerda la revisión de oficio del acuerdo antes enunciado. Lo decisivo a la hora de valorar el paso del tiempo y otras circunstancias como impeditivas por sus efectos de la revisión de oficio, es lo que precisamente ha sucedido entre medio de esas fechas, 2013 a 2022. Y es la demanda en vía civil, finalmente estimada por la jurisdicción civil por la que se condena al ayuntamiento a que responda de la deuda. Es de advertir que el propio ayuntamiento, ya hizo valer en la contienda ante la jurisdicción civil la nulidad del acto, pero sin accionar mediante el oportuno procedimiento de revisión, el cual precisamente es revisión de oficio porque se atribuye al propio ayuntamiento la declaración de nulidad. Sin que no se hiciera nada en cuanto al inicio de este procedimiento de revisión hasta 2022. no sabemos si esta revisión obedece bien a intentar limitar los efectos de la sentencia civil, si ello fuera posible, o a enervar otras reclamaciones de similares características. Lo que sí parece obvio, es que no hay cuando menos una actuación diligente en el ayuntamiento a proceder a revisión tan pronto le fue posible; amén de que el efecto inmediato de esa nulidad es enervar la deuda que el ayuntamiento tiene asumida con el ICO, la cual responde en todo caso, a una operación válida con la sociedad municipal de ese ayuntamiento, que suponemos habrá reprotado beneficios a sus vecinos en cuanto a la construcción de viviendas sociales.

El resultado de la nulidad, insistimos, de acepar que la misma pudiera alterar el pago de la deuda, supondría un resultado contrario a la buen fe, equidad o derechos del apelado, que vería mermado sus legítimos intereses, habiendo actuado de conformidad a derecho, al ver frustado su legítimo cobro de la deuda, mediante la revisión de acto, cuyo fin último es amparar la elusión del pago de la misma. En cuanto que así se hizo valer ante la propia jurisdicción civil por quien era demandado.

Procede por ello confirmarla sentencia de instancia y desestimar el recurso de apelación.

SEXTO.- No procede la imposición de costas a la apelante, conforme al art. 139 LJCA, ante las dudas jurídicas que puede suscitar la cuestión.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,