Sentencia Contencioso-Administrativo 33/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 356/2023 de 15 de enero del 2025

PRIMERO.-El recurso contencioso administrativo estaba dirigido contra la denegación de la reclamación de responsabilidad patrimonial sanitaria, con motivo de la asistencia al esposo y padre de las recurrentes.

La sentencia de instancia dice así:

"PRIMERO.- Constituye el objeto jurídico procesal de los presentes autos la desestimación, mediante el silencio administrativo y por parte de la Consejería de Salud y Familias de la Junta de Andalucía de la reclamación de ser indemnizadas, en concepto de responsabilidad patrimonial, que le habían dirigido doña María Cristina, doña Josefina y doña Herminia en fecha 7 de junio de 2019 (folios 4 a 13 del expediente administrativo), y que dio lugar a la tramitación del expediente con la referencia administrativa NUM000. En dicho documento, las ahora recurrentes manifestaban, textualmente, lo siguiente (folio 12 del expediente administrativo): "Por lo expuesto INTERESO a la Consejeria de Salud de la Junta de Andalucía: (...) Que acuerde lo procedente a efectos de que se tramite la presente reclamación y teniéndonos por parte interesada (...) se dicte resolución expresa en la que se estime la presente reclamación, con abono de la cantidad reclamada de 277.029,20 Euros, más los intereses legales que se hubieren devengado, a determinar en el momento del pago, por representar éstos una cantidad variable con el transcurso del tiempo...".

SEGUNDO.- Las recurrentes, doña María Cristina, doña Josefina y doña Herminia comenzaron su escrito de demanda relatando el proceso asistencial del que fue objeto don Pablo, comenzando el 12 de septiembre de 2016, y tras ocho visitas al Centro de Atención Primaria, en fecha 3 de septiembre de 2018 ingresó en el hospital, diagnosticándosele una metástasis de carinoma urotelial, sin posibilidad de tratamiento curativo. Falleció el día 17 de noviembre de 2018. Afirman que ante la hematuria que presentó en el momento inicial, no se le realizaron pruebas diagnósticas que hubieran permitido diagnosticar antes su enfermedad.

Y según los demás hechos y los fundamentos de derecho que en su escrito de demanda se contienen, reclaman el dictado de una sentencia "...por la que estimando de las pretensiones de esta parte: Declare la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y su aseguradora por los daños y perjuicios ocasionados, y Condene a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, de la que depende el Servicio Andaluz de Salud conjunta y solidariamente con su Aseguradora a abonar a mis patrocinadas las siguientes cantidades:

-A Dª María Cristina, 112.053,14 Euros.

-A Dª Josefina, 65.681,56 Euros.

-A Dª Herminia, 99.294,50 Euros.

Así como a estar y pasar por las presentes declaraciones.

Alternativamente y para el caso de que en el presente supuesto no se determine la existencia de una infracción de las lex artis ad hoc y sí del principio de pérdida de oportunidad, las actoras deberán ser indemnizadas por el Servicio Andaluz de Salud y la Aseguradora en el cantidad de 60.000.00 Euros, cada una de ellas.

En uno u otro supuesto, a las cantidades reclamadas habrá que sumar los intereses que legal y procesalmente correspondan y las costas del procedimiento..." (textual a los folios 17 y 18 de su escrito de demanda).

TERCERO.- A todo ello se opuso la Administración demandada, reclamando la nulidad de las actuaciones en mérito de los argumentos que expuso, subsidiariamente opuso la falta de litisconsorcio pasivo necesario, al entender que "...quien debe oponerse a la demanda por ser la administración autora del acto impugnado es el Servicio Andaluz de Salud, que cuenta con personalidad jurídica propia y distinta a la de la Junta de Andalucía..." (textual al hecho segundo, en el folio 2 de su escrito de contestación a la demanda). Opuso, en tercer lugar, la falta de legitimación pasiva de la Consejería demandada, según expuso, y con carácter subsidiario a ello, la inadmisibilidad del recurso por falta de competencia objetiva de este Juzgado para el conocimiento del asunto, para terminar solicitando el dictado de una sentencia "...por la que se desestime íntegramente la demanda...".

CUARTO.- La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, en su artículo 33.1 , dispone, con fuerza de Ley indisponible para las partes y de obligado cumplimiento para los órganos jurisdiccionales, que "...los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición...". Y la pretensión que ejercita la parte es, según manifestó textualmente en su escrito de demanda, es la que "declare la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y su aseguradora por los daños y perjuicios ocasionados", así como la de que "condene a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, de la que depende el Servicio Andaluz de Salud conjunta y solidariamente con su Aseguradora...". Y además, como hemos reseñado textualmente en el primer fundamento de la presente, la parte dirigió su reclamación administrativa a la "Consejería de Salud" (omitiendo su denominación correcta de Salud y Familias).

En la forma en la que la parte ha ejercitado su pretensión, y tal y como ha establecido la relación jurídico-procesal, entendemos que no podemos acoger la nulidad que reclama la Administración demandada. A salvo de superior criterio, no se ha vulnerado ninguna norma esencial del procedimiento, sino que se ha conducido el procedimiento en la forma en la que la parte ha estimado conveniente para su interés. Y por lo mismo no puede ser acogida, tampoco, la alegada por la Administración falta de litisconsorcio pasivo necesario, puesto que, como posteriormente se dirá, no existe litisconsorcio pasivo necesario en el núcleo de la pretensión que ejercita la parte actora.

QUINTO.- La Ley Andaluza 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, publicada en el BOJA 74 de 4 de julio de 1998 y en el BOE de 4 de agosto de 1998, dispone en su artículo 64.1 , que el "Servicio Andaluz de Salud es un organismo autónomo de carácter administrativo de la Junta de Andalucía adscrito a la Consejería de Salud". Su artículo 65 b), que "el Servicio Andaluz de Salud, bajo la supervisión y control de la Consejería de Salud, desarrollará las siguientes funciones: (...)b) Prestación de asistencia sanitaria en sus centros y servicios sanitarios...". Y su artículo 69.1 dispone que "corresponde al Director gerente del Servicio Andaluz de Salud la representación legal del mismo, así como la resolución de los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos y anulables y la declaración de lesividad de los actos dictados por el organismo autónomo, además de la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial del mismo y cuantas otras funciones tenga reglamentariamente atribuidas...".

De la regulación legal, que a la fecha de la presentación de su reclamación inicial por las recurrentes tenía más de veinte años de antigüedad, se verifica, sin ningún género de dudas, que la competencia legal para resolver sobre la responsabilidad patrimonial por prestación sanitaria corresponde a la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, y que dicho organismo autónomo tiene una personalidad jurídica diferenciada de la Consejería de la que depende. No se alcanza a comprender porqué la parte, haciendo caso omiso de lo dispuesto legalmente según hemos referido, dirigió su reclamación directamente a la Consejería de Salud y Familias. Pero, al haber ejercitado su pretensión de la forma en la que, repetidamente, hemos transcrito, nos impone el dictado de una sentencia desestimatoria de la demanda en la que se articula, al reputarse el silencio administrativo impugnado plenamente ajustado a derecho.

SEXTO.- En el fundamento quinto de la presente hicimos referencia a la inexistencia del litisconsorcio pasivo necesario que reclama, de forma subsidiaria, la Administración demandada en autos. El litisconsorcio aparece regulado en nuestro ordenamiento jurídico procesal en el artículo 12 de la LEC , con el siguiente tenor literal "1. Podrán comparecer en juicio varias personas, como demandantes o como demandados, cuando las acciones que se ejerciten provengan de un mismo título o causa de pedir. 2. Cuando por razón de lo que sea objeto del juicio la tutela jurisdiccional solicitada sólo pueda hacerse efectiva frente a varios sujetos conjuntamente considerados, todos ellos habrán de ser demandados, como litisconsortes, salvo que la ley disponga expresamente otra cosa".

Pues bien, entendemos que en modo alguno puede considerarse que se esté en presencia de un litisconsorcio pasivo porque, según la disposición expresa de la la Ley Andaluza 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, "lo que sea objeto de la tutela jurisdiccional" en los presentes autos, esto es, la pretensión de ser indemnizadas por una presunta deficiencia en el tratamiento médico, no puede hacerse efectiva solamente " frente a varios sujetos conjuntamente considerados", sino solo frente al SAS. Y éste no fue demandado.

Pero es que, además, es jurisprudencia constante en el procedimiento contencioso- administrativo aquella que determina que en función de la naturaleza esencialmente revisora atribuida a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa respecto de los actos administrativos ( artículos 1 y 25 de la Ley 29/98 ), está vedado a la misma el conocimiento de cuestiones no planteadas ni propuestas a la Administración que en consecuencia no se ha pronunciado sobre las mismas, tal y como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo (pueden verse al respecto, y entre innumerables otras, las Sentencias de 30 de noviembre de 1983 , 1 de febrero de 1991 , 12 de marzo de 1992 y 12 de noviembre 1996 ). En el presente supuesto, el SAS, que según el texto legal vigente es el competente para resolver sobre las pretensiones de responsabilidad patrimonial por asistencia sanitaria, no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la reclamación de ser indemnizadas de las recurrentes, porque éstas, omitiendo lo dispuesto en la norma legal, no dirigieron contra ella su reclamación.

Y por si ello fuera poco, debemos siempre tener presente el escrito mediante el que la parte inició el presente procedimiento, en el que manifestó interponer su recurso contra la desestimación, mediante el silencio administrativo, de la reclamación que dirigió a "la Consejeria de Salud de la Junta de Andalucía". Sobre la desviación procesal recordemos que la jurisprudencia, y como exponente la STS de 24 de septiembre de 1996 recapitula la doctrina de dicho Tribunal, señala: "...ciertamente la jurisprudencia de esta Sala (...) configuró la desviación procesal como la extensión de las pretensiones deducidas en la demanda a actos distintos de los delimitados en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, considerándola no lícita en razón de la naturaleza y el carácter eminentemente revisor del orden jurisdiccional contencioso- administrativo, y estableció como sus consecuencias, en el caso de ejercitarse pretensiones sin relación alguna con el acto impugnado, la inadmisibilidad del recurso y, en el supuesto de deducirse unas relacionadas con él y otras sin relación alguna, por no caber inadmisibilidades parciales por fuerza del principio de la unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, juzgar de las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas,...".

SEGUNDO.-Se interpone recurso de apelación por la representación de Dª María Cristina, Dª Josefina y Dª Herminia, y aducen que la sentencia de instancia desestima nuestro recurso contencioso administrativo, únicamente toma como base de su decisión el hecho de que la solicitud administrativa inicial de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, suscrita y firmada por mis patrocinadas, en escrito de fecha 06/06/2019. Esta solicitud iba dirigida a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía (actualmente Consejería de Salud y Consumo) y no al Servicio Andaluz de Salud (Órgano éste competente y no la Consejería -según la citada sentencia- para su resolución).

Partiendo de esa premisa, la sentencia considera que el sentido material del silencio administrativo impugnado es conforme a Derecho y consecuentemente desestima el recurso (dicho razonamiento forma parte del fundamento jurídico QUINTO de la citada sentencia).

En estas condiciones, la referida resolución judicial, cuya apelación se intenta, no tiene en cuenta:

1.- Que la ya citada solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública si bien es cierto que iba dirigida a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, también es cierto que fue remitida y enviada a la "ventanilla única" de la Comunidad Autónoma Andaluza, es decir, al Registro General Electrónico de la Junta de Andalucía y es más -específicamente- al Servicio Andaluz de Salud, en fecha 07/06/2019, a través de 4 intentos, expidiendo el citado Organismo los correspondientes justificantes de presentación

2.- Que el procedimiento se inició por el Órgano administrativo competente, asignándosele el número de expediente de NUM000.

Que esta parte no puede llegar a comprender, cómo iniciado el procedimiento administrativo por el Órgano competente, se desestima el recurso contencioso administrativo por estar dirigida la solicitud inicial de responsabilidad patrimonial de la Administración pública a la Consejería de Salud y no al Servicio Andaluz de Salud. Si el Órgano administrativo resultó competente para incoar el expediente, ¿no lo sería también para resolverlo?

3.- Las normas relativas a la ventanilla única de la Junta de Andalucía, es decir, a la existencia de un agrupamiento en una sola instancia u organismo de todos los trámites diferentes que la ciudadanía debe realizar ante la Comunidad Autónoma de Andalucía, están reguladas.

4.- El contenido del art. 14.1 de la Ley 40/15, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público. En función del citado precepto, esta parte no acierta a comprende cómo se puede desestimar el recurso:

- En primer lugar, cuando el correspondiente escrito demanda fue correctamente remitido directamente al Servicio Andaluz de Salud.

- En segundo lugar, cuando en virtud del citado precepto, existe la obligación del órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto, de remitirlo directamente al órgano que se considere competente.

Evidentemente la resolución recurrida vulnera de manera manifiesta el citado precepto o al menos obvia su aplicación.

Entendemos que se ha producido indefensión, al no haberse valorado los documentos administrativos incorporados al respectivo expediente administrativo nº NUM000 de la JJAA, ni tampoco la legislación administrativa aplicable al procedimiento, lo que motivaría -de haberlo hecho- otro pronunciamiento distinto.

TERCERO.-A la vista de la documentación aportada resulta lo siguiente:

-Reclamación administrativa dirigida a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, donde se indicaba "instamos la apertura de un procedimiento de RECLAMACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL contra el Administración, a la que nos dirigimos, por deficiente asistencia médico sanitaria recibida -en el sistema público de salud del SAS de Jerez de la Frontera- por el que fuera nuestro marido y padre respectivamente, D. Pablo.

En la presentación electrónica consta: Destinatario:

Consejería: Salud y Familia.

Órgano/Agencia/ETC: SAS. Dirección General de Asistencia Sanitaria

Se interesaba a la Consejería de Salud acuerde lo procedente

-Seguidamente consta COMUNICACIÓN INICIO DEL PROCEDIMIENTO Y PRÁCTICA DE PRUEBAS por el Servicio Andaluz de Salud. EX: N/REF: NUM000. Donde se indicaba " Acusamos recibo de su escrito de fecha 07/06/2019, por el que interpone reclamación de Responsabilidad Patrimonial, que ha tenido entrada en el Registro General del Servicio de Aseguramiento y Riesgos del SERVICIO ANDALUZ DE SALUD, órgano competente para su tramitación, el día 07/06/2019 y mediante el cual se solicita una indemnización, por los daños y perjuicios presuntamente ocasionados con motivo de la asistencia sanitaria dispensada en el Centro de Salud Madre de Dios.(...)" Dirigido a Dª DIRECCION000. Al tiempo que se le indicaba podrá proponer para su admisión, en su caso, y posterior práctica, la prueba de la que intente valerse, quedando abierto el periodo de prueba, que se extenderá por TREINTA DIAS, desde el día siguiente al que reciba Vd. la presente comunicación. Fue notificado en la persona de la recurrente Herminia (f.83 EA).

-Consta solicitud por el SERVICIO DE ASEGURAMIENTO Y RIESGOS del SAS la Historia Clínica del paciente a la Dirección general de AGS Norte de Cádiz, CS Madre de Dios.

-Por las reclamantes de presentó prueba documental, dirigida a la Consejería de Salud. electrónicamente, donde de nuevo consta: Destinatario:

Consejería: Salud y Familia.

Órgano/Agencia/ETC: SAS. Dirección General de Asistencia Sanitaria.

-Consta Informe de actuación realizada al paciente D. Pablo, firmado por el médico de familia, con fecha 9 de agosto de 2019.

Ya en sede judicial consta:

-Con fecha 24/1/2020 se presentó escrito interponiendo recurso contencioso administrativo, dirigido contra la desestimación presunta por silencio administrativo, dirigido contra la CONSEJERÍA DE SALUD DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA por la deficiente asistencia médico sanitaria recibida en el sistema publico de salud del SAS de Jerez de la Frontera.

-En el escrito de demanda se indica dirigirse contra contra la CONSEJERÍA DE SALUD DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, SERVICIO ANDALUZ DE SALUD Y SU ASEGURADORA, AIG. En el suplico se insta se dicte sentencia que:

Declare la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y su aseguradora por los daños y perjuicios ocasionados, y

Condene a la CONSEJERÍA DE SALUD DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, DE LA QUE DEPENDE EL SERVICIO ANDALUZ DE SALUD conjunta y solidariamente con su Aseguradora.

-En el escrito de contestación la CONSEJERÍA DE SALUD alegó que la reclamación se dirigió indebidamente contra la Consejería de Salud y Familias de la Junta de Andalucía cuando la competencia para tramitar y resolver la misma corresponde a los órganos directivos del SERVICIO ANDALUZ DE SALUD (SAS), agencia administrativa con personalidad jurídica propia y diferenciada de la de la Junta de Andalucía, y que cuenta con asesoramiento propio a través de los Letrados de la Administración Sanitaria, a través de los cuales ejerce su representación y defensa procesal. Que es una cuestión que no puede ser desconocida por la parte recurrente porque así se le hizo saber en oficio de notificado el , donde se le indicaba que se daba traslado de su reclamación patrimonial al SERVICIO ANDALUZ DE SALUD. A pesar de ello, erróneamente interpuso el 23 de enero de 2020 el recurso contencioso administrativo contra la Consejería en lugar de hacerlo contra el SAS dando lugar a que el Juzgado haya tramitado el procedimiento en todo momento frente a la Consejería.

Y se añadía: Desde la presentación de la demanda el 25 de agosto de 2020, que vino a subsanar aquel error inicial expuesto en el apartado anterior, el Juzgado debió cuando menos tener por partes codemandadas al SERVICIO ANDALUZ DE SALUD y a su aseguradora. Al no haber actuado de esa manera se ocasiona indefensión material a esta parte y sobre todo al propio SAS pues el Juzgado estaría enjuiciando un acto administrativo del SAS sin darle plazo para su personación en el recurso, por lo que carecería de toda posibilidad de defensa en el pleito ya que esta Consejería no tiene capacidad procesal para actuar en su defensa.

CUARTO.-La cuestión suscitada, entendemos, parte de un cierto desconocimiento en cuanto al reparto de competencias del Sistema Público sanitario en la Comunidad Autónoma de Andalucia. De hecho tras dirigir la demanda contra la Consejería de Salud y el Servicio Andaluz de Salud, en el suplico viene a recogerse " Condene a la CONSEJERÍA DE SALUD DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, DE LA QUE DEPENDEEL SERVICIO ANDALUZ DE SALUD". Y es que hay Hospitales que pertenecen al Servicio Andaluz de Salud; y Hospitales que dependen de la Consejería de Salud.

En el presente supuesto lo cierto es que presentada la reclamación en vía administrativa, la primera comunicación que se recibe por los recurrentes es del Servicio Andaluz de Salud , y donde se le indica expresamente "Acusamos recibo de su escrito de fecha 07/06/2019, por el que interpone reclamación de Responsabilidad Patrimonial, que ha tenido entrada en el Registro General del Servicio de Aseguramiento y Riesgos del SERVICIO ANDALUZ DE SALUD, órgano competente para su tramitación" " Con su escrito se inicia un procedimiento de responsabilidad patrimonial que se tramita con el número de referencia arriba indicado como N/REF. por el Servicio de Aseguramiento y Riesgos del SERVICIO ANDALUZ DE SALUD, designado órgano instructor del mismo conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas." Aunque es cierto que en dicha comunicación aparece "Servicio Andaluz de Salud. CONSEJERÍA DE SALUD Y FAMILIA".

Pues bien, en reiteradas ocasiones hemos mantenido que, dada la singular posición que ostenta la Administración en este tipo de reclamaciones, así como su competencia en materia de Sanidad Pública, la falta de resolución no debe generar ningún tipo de perjuicio para el reclamante, no siendo exigible al perjudicado que indague acerca de las posibles relaciones de carácter interadministrativo para la formulación de la reclamación.

Resulta así que una vez presentado el escrito de demanda, dirigido tanto contra la Consejería de Salud como contra el Servicio Andaluz de Salud, se debió emplazar al Servicio Andaluz de Salud para personarse, incluso tras recogerse en el escrito de contestación de la Consejería de Salud. Y personado el SAS, y determinado la Administración de la que dependía el centro sanitario donde tuvo lugar la actuación que origina la reclamación de responsabilidad patrimonial, actuar y resolver en consecuencia.

Es por ello que procede estimar el recurso de apelación, revocando la sentencia de instancia, procediendo la retroacción de actuaciones al momento procesal del emplazamiento del Servicio Andaluz de Salud, a fin de personarse, continuando por los trámites que procedan.

QUINTO.-No se aprecian motivos para un expreso pronunciamiento sobre costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo