Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.
PRIMERO.- Por D. Lázaro se impugna la Resolución de 22/03/2.023 de la Dirección General de Ordenación de Seguridad Social-Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas, dependiente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que inadmitió por extemporáneo el recurso de reposición respecto de su Resolución de 21/07/2.022 por la que se le reconoció el complemento por maternidad solicitado en la pensión de jubilación, estableciéndose como fecha de efectos económicos la de 01/03/2.018 por "una retroactividad de cuatro años a contar desde el primer día del mes siguiente al 1 de febrero de 2022, fecha de presentación de la solicitud, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13.1 del Real Decreto 5/1993 y la disposición adicional 12ª de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008 ".
Demanda el recurrente que "se dicte sentencia por la que con carácter principal, en virtud del artículo 4.1.a) del Real Decreto 1769/1994 de 5 de agosto y del artículo 24.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , reconozca, por el silencio administrativo positivo acaecido, el complemento de maternidad del 10% de su pensión reconocida -previsto en la Disposición Adicional 18ª LCPE vigente en el momento de acceso a su pensión -1 de julio de 2016- con las actualizaciones debidas y el abono de las cantidades no percibidas junto con los intereses legales desde el momento de acceso a su pensión, en virtud de los efectos estimatorios del silencio administrativo producido; con carácter subsidiario, primero, para el caso de entender que los efectos que despliega el silencio administrativo no son estimatorios, se reconozca que el complemento de maternidad a abonar se corresponde con el 10% de su pensión reconocida, ex apartados 1º de la disposición adicional 18ª de la Ley de Clases Pasivas vigente en el momento que accedió a su pensión, y que los efectos retroactivos del mismo alcancen hasta dicha fecha de acceso a su pensión -1 de julio de 2016-, con la aplicación de las actualizaciones porcentuales acaecidas; segundo, para el caso de entender que no corresponde conceder el complemento desde la fecha de acceso a la pensión de jubilación, deberá ser en todo caso de aplicación lo dispuesto en el artículo 13.1 del Real Decreto 5/1993 , y reconocer que el complemento de maternidad a abonar debe alcanzar los efectos retroactivos de cinco años contados desde que se instó la revisión por el interesado -1 de febrero de 2022-, con la aplicación de las actualizaciones porcentuales acaecidas;argumentando sustancialmente: (i)que frente a la Resolución de 21 de Julio de 2.022 se presentó solicitud de revisión de actos administrativos firmes conforme al artículo 13 del Real Decreto 5/1.993, de 8 Enero, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases pasivas para 1.993 y otras normas en materia de Clases Pasivas, no tratándose de un recurso de reposición, ni encabezándose con la referida denominación, por lo que no encontrándose sujeta al plazo legal de un mes previsto para los recursos de reposición, no resulta aplicable la fundamentación ofrecida por la Resolución de 22 de Marzo de 2.023 que erróneamente inadmite el recurso de reposición; (ii)que la concesión del complemento de pensión debe entenderse estimada por silencio administrativo positivo al haber transcurrido cuatro meses desde su solicitud, de conformidad con la normativa que se reseña; (iii)que en la resolución inicial se limitan los efectos retroactivos a los cuatros años anteriores a la solicitud, cuando precisamente el aplicado artículo 13.1 del Real Decreto 5/1.993 dispone que la retroactividad en todo caso alcanzaría los últimos cinco años; (iv)y que resulta improcedente limitar la retroactividad de los efectos del complemento por maternidad reconocido porque la norma -la disposición adicional 18ª LCPE en su redacción anterior- no preveía la concesión de la prestación bajo ningún concepto a los hombres, sino que esta viene dada por la nulidad parcial del precepto por ser contrario al Derecho de la Unión Europea, abriendo la posibilidad, ex novo, a que los hombres tengan acceso al complemento, de manera que no resulta posible revisar algo que con anterioridad no había sido concedido porque la propia norma no lo preveía, por lo que los efectos del complemento de maternidad han de ser reconocidos desde la fecha en que se accedió a la pensión, pues lo contrario no solo supondría una vulneración del derecho a la igualdad en relación con las mujeres pensionistas de clases pasivas, sino también en relación con los hombres (y mujeres) pensionistas de régimen general.
SEGUNDO.- Por el Letrado de la Administración demandada se insta la desestimación del recurso alegando: (i)que si bien el interesado calificó su escrito como solicitud de revisión de actos administrativos, sucede que el único recurso en vía administrativa que procede frente a los actos administrativos en materia de clases pasivas es el recurso potestativo de reposición, siendo resuelto por Resolución de 22 de Marzo de 2.023 inadmitiéndolo por extemporáneo; (ii)que no procede la aplicación al caso del efecto del silencio administrativo positivo; (iii)que la retroactividad de cuatro años de los efectos económicos del complemento por maternidad resulta de la aplicación de lo establecido en el artículo 13.1 del Real Decreto 5/1.993, la disposición adicional 12ª de la Ley 51/2.007 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.008 y el artículo 20.1 del TRLCPE, limitándose el reconocimiento del pago, por prescripción, a los cuatro años anteriores a contar desde el primer día del mes siguiente a la solicitud del complemento de maternidad, por lo que las cantidades correspondientes a períodos que exceden de ese límite de cuatro años deben considerarse prescritas, habiéndose establecido el plazo de cuatro años con efectos desde el 1 de Enero de 2.008 por la citada disposición adicional 12ª de la Ley 51/2.007.
TERCERO.- Debe en primer término anularse la Resolución de 22 de Marzo de 2.023 sobre inadmisión por extemporaneidad del recurso de reposición de referencia por cuanto que consta que lo presentado fue "solicitud de revisión de actos administrativos ex art. 13 RD 5/1993 , y tras los trámites oportunos, dicte resolución por la que reconozca a D. Lázaro el complemento de pensión previsto en la disposición adicional decimoctava del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado con carácter retroactivo desde la fecha de su efectiva jubilación, esto es, el 4 de junio de 2016 y, en suma, abone las cantidades debidas por este complemento desde el momento de acceso a la pensión",de modo que siendo estos los términos del escrito, la Administración debió haber dictado resolución en concordancia con lo solicitado, y la reconversión en recurso de reposición y su declarada extemporaneidad por la firmeza de la Resolución de 21 de Julio de 2.022 devenía improcedente al solicitarse la "revisión de actos administrativos en materia de Clases Pasivas" por la vía prevista en el artículo 13 del Real Decreto Real Decreto 5/1.993, de 8 de Enero, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para 1993 y otras normas en materia de Clases Pasivas.
CUARTO.- Cabe así entrar a conocer respecto de la inicial Resolución de 21 de Julio de 2.022 por razones de economía procesal dado que las partes procesales han formulado alegaciones de fondo sobre la misma.
Esta Sección ya se ha pronunciado en contra de la aplicación del silencio administrativo positivo con relación al mismo complemento de maternidad en Sentencia de 25 de Enero de 2.023 dictada en recurso contencioso nº 614/2.022, cuyas consideraciones se han reiterado en otras, por lo que razones de unidad de criterio y seguridad jurídica imponen igual pronunciamiento en el presente caso, exponiéndose a continuación los fundamentos de la precedente sentencia.
Como punto de partida el efecto positivo del silencio administrativo se aplica a procedimientos legalmente establecidos y no a meras solicitudes, como la de la inclusión del complemento de pensión por maternidad a que remite el presente recurso. La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de Noviembre de 2.018 (recurso 1763/17) recuerda, en efecto, que la Sentencia dictada por el Pleno de la Sala Tercera en el recurso de casación nº 302/2.004, de fecha 28 de Febrero de 2.007, consideró equivocada la tesis según la cual cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar a un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, de modo que si no se contestaba por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debía considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1.992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Las referencias efectuadas a ese precepto se extrapolan al artículo 24.2 de la actual Ley 39/2.015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tener ambos preceptos el mismo contenido.
Asimismo, sobre esta cuestión se ha pronunciado esta Sección Tercera en Sentencia de 10 de Febrero de 2.021 (recurso nº 874/19) con remisión a Sentencias de la Sección Séptima de esta misma Sala de 13 de Abril y 14 de Noviembre de 2.018, y de 28 de Mayo de 2.020, resumiendo la doctrina aplicable en los siguientes términos:
"En cuanto a la inexistencia de silencio administrativo positivo, comenzaremos indicando que el efecto del silencio que regula la LPA se refiere al generado por el silencio de la Administración en procedimientos incoados de oficio o a instancia de parte, no ante solicitudes que no ponen en marcha un procedimiento específicamente reglado. La Sentencia del TS de 14 de octubre de 2014 (rec. 2007/2012 ), que se remite a la de 28 de febrero de 2010 (RC 302/2004 ), razona que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. La LPA establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 (hoy art. 21.2 Ley 39/2015 ), que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5 (hoy art. 21.4 Ley 39/2015 ) que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
En definitiva, atendiendo a la anterior doctrina jurisprudencial, se ha de concluir que una petición de reclamación de diferencias retributivas no da lugar a la incoación de ningún procedimiento expresamente formalizado, por lo que no cabe aplicar al respecto el silencio positivo por no resolver la Administración en plazo".
Tal doctrina resulta de aplicación al caso del presente recurso al tratarse de una reclamación de naturaleza económica derivada de la revisión de pensión de jubilación forzosa ya reconocida al objeto de la inclusión del complemento de pensión por maternidad que según el número de hijos se traduce en determinado porcentaje de incremento de la prestación.
A mayor abundamiento, el Real Decreto 1777/1.994 sobre adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1.992, actual Ley 39/2.015, determina en su artículo 2.k) que en los procedimientos administrativos cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento, podrán entenderse desestimadas las solicitudes por el transcurso del plazo señalado en la normativa específica o en su defecto el general de tres meses sin dictarse resolución expresa.
Y más específicamente el Real Decreto 1769/1.994, de 5 de Agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de clases pasivas a la Ley 30/1.992 dispone en su artículo 4 en lo que ahora interesa: "4. Actos presuntos. 1. Podrán entenderse estimadas, cuando no recaiga resolución expresa en los plazos establecidos al efecto en el presente Real Decreto, las solicitudes formuladas por los interesados en las siguientes materias: (...) e) Reconocimiento de derechos pasivos, excepto en los siguientes supuestos, en los que los actos presuntos podrán entenderse desestimatorios: (...) solicitudes de revisión de derechos pasivos",entre las que encaja la planteada por el hoy recurrente.
QUINTO.- Sobre la retroacción de los efectos económicos del complemento de maternidad regulado en la disposición adicional decimoctava del TRLCPE se ha pronunciado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de su Sección Cuarta de 6 de Junio de 2.024 dictada en recurso de casación nº 5740/2.022, estableciendo que los efectos económicos han de retrotraerse a la fecha en que se causó la pensión a la que complementa, con imposición además el abono de los atrasos más intereses legales, declarando que "la percepción de los intereses cumple el fin de resarcimiento al que se refiere la Sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2023, C-113/22", sobre fijación de indemnización de 1.800 € a efectos compensatorios por la reclamación planteada.
Tal Sentencia remite a la jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo "por constituir la Seguridad Social un sistema cuyos regímenes General y especiales -ahora el de Clases pasivas- presentan la misma regulación en cuanto al complemento de maternidad: los artículos 53 , 60 y 212 de la LGSS , tienen su reflejo en el artículo 7.2 y disposición adicional decimoctava de la LCPE .[...] Por tanto, dentro el sistema de prestaciones de la Seguridad Social hay dos normativas coincidentes, por lo que en aquello que sea común la jurisprudencia debe coincidir en su función hermenéutica, ya proceda de este orden jurisdiccional como del Social. Citamos así, de la Sala Cuarta, las Sentencias más recientes: las Sentencias 322 y 324/2024, ambas de 21 de febrero, dictadas en los recursos de casación para unificación de doctrina 862 y 1083/2023 , respectivamente,[...] que resuelven lo siguiente:
1º Circunstancias particulares al margen, en esos casos se plantea si el complemento de maternidad sobre la pensión de jubilación goza de la misma naturaleza jurídica que la pensión a la que complementa.
2º Tal complemento no es ni puede considerarse una prestación específica, independiente, autónoma, sino que es accesoria de la pensión en este caso, de jubilación forzosa, luego los efectos económicos del complemento de maternidad se retrotraen a la fecha en que se causó la pensión, esto es, al hecho causante, siempre que se cumplan los restantes requisitos exigidos por la redacción original del artículo 60 de la LGSS , en nuestro caso los de la disposición adicional decimoctava de la LCPE .
3º La Sala Cuarta expresamente cita en sus sentencias la sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2023, C-113/22 que, en cuanto a los efectos retroactivos del reconocimiento del complemento, dice que constatada una discriminación contraria al Derecho de la Unión y mientras no se adopten medidas que restablezcan la igualdad de trato, el principio de igualdad exige al juez nacional conceder a los desfavorecidos las mismas ventajas de quienes están en una "categoría privilegiada".
4º Esa misma sentencia del TJUE añade que el juez nacional no puede limitarse a reconocer ese complemento con efectos retroactivos sino, además, una reparación pecuniaria que compense íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos por la discriminación.
5º Con base en la jurisprudencia del TJUE añaden que las sentencias que resuelven cuestiones prejudiciales no tienen valor constitutivo, sino declarativo, son sentencias interpretativas que, salvo excepciones por razón de seguridad jurídica, la regla general es que tienen efectos ex tunc, y que el juez debe aplicar la norma interpretada a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de que se haya pronunciado la sentencia del TJUE.
6º La sentencia del TJUE de 12 de diciembre de 2019 no estableció ninguna excepción a esa regla general plasmada en una limitación temporal respecto de los efectos del complemento de maternidad.
7º Se ha reconocido así que, por aplicación de los principios de interpretación conforme del Derecho de la Unión, de cooperación leal ( artículo 4 del Tratado de la Unión Europea ), y de efecto útil, el reconocimiento del complemento de maternidad debe producir efectos desde la fecha del hecho causante de la pensión, siempre que se cumplan los restantes requisitos exigidos por la redacción original del artículo 60 de la LGSS .
En consecuencia, y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , declaramos que una vez reconocido el complemento de maternidad regulado en la disposición adicional decimoctava de la LCPE , los efectos económicos se retrotraen a la fecha en que se causó la pensión a la que complementa".
Debe entenderse más propiamente que por el carácter accesorio del complemento de maternidad sus efectos económicos se retrotraen a la fecha de los del reconocimiento de la pensión que complementa sobre la base de que el hecho causante de la pensión y el reconocimiento de la misma no tienen la misma fecha (ex artículo 20.1 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1.987 de 30 de Abril), no pudiéndose reconocer al complemento por maternidad efectos económicos anteriores al inicio de efectos de la pensión de jubilación sobre la que se calcula dicho complemento.
No obstante, rige en esta materia el límite de prescripción de cuatro años según lo establecido en el párrafo final del apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta del TRLCPE ("Para el cumplimiento de las obligaciones económicas establecidas en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, el plazo de prescripción será asimismo de cuatro años")en concordancia con el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2.003 General Presupuestaria, de 26 de Noviembre ("1 . Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos[...]").
Carece de fundamento el planteamiento actor de aplicación del plazo de prescripción de cinco años, no solo por ser contrario a los preceptos transcritos, sino además porque remite al artículo 13.1 de Real Decreto 5/1.993, de 8 de Enero, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para 1.993 y otras normas en materia de Clases Pasivas, cuya fijación del plazo de cinco años se modificó al de cuatro años por la disposición adicional 12ª de la Ley 51/2.007 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.008.
Estos preceptos determinan la prescripción del derecho al reconocimiento de los efectos económicos del complemento por maternidad correspondientes a períodos que excedan del límite de los cuatro años anteriores a la solicitud del complemento, por lo que tales efectos económicos solo pueden retrotraerse a los cuatro años anteriores al primer día del mes siguiente a la solicitud, según el cómputo inicial establecido en el apartado uno "in fine" de la disposición adicional decimoquinta del TRLCPE.
En definitiva, debe confirmarse la Resolución de 21 de Julio de 2.022 por cuanto que los efectos económicos del reconocimiento de la pensión de jubilación a que remite el complemento de maternidad solicitado son de fecha anterior a los cuatro años que preceden al primer día del mes siguiente a la solicitud, y la resolución hoy impugnada ya aplica ese límite legal prescriptivo, por lo que ningún pronunciamiento debe efectuarse con relación al abono de atrasos e intereses.
En atención a lo expuesto y razonado el recurso debe estimarse parcialmente en los términos que se recogen en el fallo de esta sentencia.
SEXTO.- Tratándose de estimación parcial del recurso no procede imposición de costas procesales de conformidad con lo previsto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.
VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.
Fallo
Que ESTIMAMOS EN PARTE EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO de D. Lázaro, anulando la impugnada Resolución de la Dirección General de Ordenación de Seguridad Social-Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas de 22 de Marzo de 2.023 sobre inadmisión del recurso de reposición respecto de su Resolución de 21 de Julio de 2.022 anterior, y confirmamos ésta última, sin pronunciamiento sobre costas procesales.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá presentarse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente; previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2608-0000-85-0874-23 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo "concepto" del documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta expediente 2608-0000-85-0874-23 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
