Sentencia Contencioso-Administrativo 1186/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 24/2023 de 17 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso.

El recurso se interpone contra la Orden de 14 de noviembre de 2022, por la que se convoca procedimiento selectivo extraordinario de estabilización para el ingreso mediante concurso de méritos a los Cuerpos de Profesores de Enseñanza Secundaria, Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas, Catedráticos de Música y Artes Escénicas, Profesores de Música y Artes Escénicas, Profesores de Artes Plásticas y Diseño, Maestros de Taller de Artes Plásticas y Diseño, Maestros y Profesores Especialistas en Sectores Singulares de Formación Profesional; y sus anexos Bases (BOJA nº 222, de 18 de noviembre de 2022). Posteriormente el recurso se amplía contra la Orden de 25 de julio de 2024, por la que se hacen públicas las listas del personal seleccionado en el procedimiento selectivo extraordinario de estabilización, antes indicado, para el ingreso, mediante concurso de méritos, a los Cuerpos de Profesores de Enseñanza Secundaria, Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas, Catedráticos de Música y Artes Escénicas, Profesores de Música y Artes Escénicas, Profesores de Artes Plásticas y Diseño, Maestros de Taller de Artes Plásticas y Diseño, Maestros y Profesores Especialistas en Sectores Singulares de Formación Profesional, y por la que se propone su nombramiento como personal funcionario de carrera.

SEGUNDO.- Expone la demanda su oposición al procedimiento de estabilización, en cuanto que refiere que con el mismo se persigue como objetivo dice "regalar" puestos o acabar con la temporalidad del empleado público laboral. Señala que la diferencia entre "consolidación" y "estabilización" se encontraría en que en la consolidación no figura la plaza en la RPT (Relación de Puestos de Trabajo) mientras que en la estabilización sí, por tanto, la estabilización es perniciosa al venir a regularizar a las personas (al empleado público) y no la plaza (como así hizo la consolidación).

El primer motivo de invalidez consistiría en la nulidad radical de los actos administrativos objeto del presente procedimiento contencioso-administrativo ex art. 47.1.a) de la Ley 39/2015, 1 oct ., LPACAP, en cuanto que la "estabilización" prevista en la Ley 20/2021 vulnera (i) la Constitución en sus arts. 1.1, 9, 14, 23.2 y 103; ( ii) la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en sus arts. 20, 21.1; en relación al art. 10.2 de la CE; y (iii) la Disposición Transitoria 17 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Asimismo interesa la oportuna cuestión de inconstitucionalidad frente al art. 2.2 y Disposición Adicional 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

TERCERO.- Al respecto debemos comenzar exponiendo que como bien señala la propia demanda, la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público contempla en su artículo 2: "1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir." Asimismo, las disposiciones adicionales sexta y octava contemplan respectivamente lo siguiente: "Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma"; y "Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016."

Tras exponer la normativa aplicable de forma general, debemos señalar que ya en alguna ocasión anterior el propio Tribunal Supremo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre alguna de las cuestiones que la parte demandante expone para combatir como se ha dicho, los actos impugnados. Así en la sentencia de 20 de julio de 2023 (recurso 695/2022) ha venido a señalar: " CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El recurso debe ser desestimado ya que el Real Decreto 408/2022 no incurre en las infracciones al ordenamiento jurídico que le imputa el recurrente.

A) Sobre la distinción entre plaza y puesto de trabajo.

Buena parte del esfuerzo que hace la demanda se centra en la distinción entre plaza y puesto de trabajo a fin de sostener que en la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional no hay unidad de plaza y puesto y, en consecuencia, tampoco hay abuso de nombramientos temporales y, por tanto, no le resulta de aplicación la Ley 20/2021, con lo que el Real Decreto 408/2022 carecería de cobertura legal. Entiende que los nombramientos interinos que hacen las Comunidades Autónomas no son para plazas de habilitación nacional sino para puestos dotados por las entidades locales. Como estas no seleccionan a los interinos ni estos se vinculan con ellas por una relación de servicio, que solamente tienen con el Estado, el resultado es que no hay habilitados nacionales que ocupen interinamente plazas de la Escala.

Tiene razón el recurrente en que plaza y puesto no son nociones equivalentes. Ahora bien, la realidad que la propia demanda admite es que existe un gran número de interinos en puestos de las entidades locales desde los que ejercen funciones reservadas a la Escala y que la Administración Local no es una excepción respecto a las otras Administraciones públicas en lo que se refiere al empleo temporal. Por tanto, también en ella se da el fenómeno que la Ley 20/2021 quiere revertir. Este propósito, sin perjuicio de que sirva también para evitar el abuso en los nombramientos de ese carácter, mira también a restablecer la regla sobre la que descansa el régimen jurídico del empleo público: está constituido por funcionarios de carrera y el interino es una excepción. Los artículos 9 y siguientes del Estatuto Básico del Empleado Público y el artículo 92 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local son explícitos al respecto.

Así, pues, existiendo personal interino que desempeña puestos de las entidades locales que implican el ejercicio de funciones reservadas a la Escala de Funcionarios con habilitación de carácter nacional, debe entenderse que se da el presupuesto necesario para que también en este ámbito se aplique la Ley 20/2021 en las plazas que cumplan los requisitos de su artículo 2 y de sus disposiciones adicionales sexta y octava.

La disquisición formal, cuidadosamente elaborada por la demanda, no impide apreciar el hecho relevante que acabamos de señalar.

Además, aun siendo distintos plaza y puesto, la realidad es que quien ha sido nombrado interinamente por la Comunidad Autónoma conforme al artículo 53 del Real Decreto 128/2018 , desempeña un puesto de los que, según este precepto, están reservados a los funcionarios con plaza en la Escala en cuestión.

B) El sentido del segundo párrafo del artículo 2.4 de la Ley 20/2021 .

Esgrime igualmente la demanda en contra de la aplicabilidad a esta última de la Ley 20/2021 su interpretación del párrafo segundo de su artículo 2.4 . Al parecer del recurrente cuando el precepto dice: "Sin perjuicio de la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica" fortalece su tesis. Al estar previsto un sistema selectivo concreto para la Escala, para la demanda, el que contempla el Real Decreto 128/2018, no cabe la convocatoria única y específica de la Ley 20/2021. Sin embargo, del segundo párrafo del artículo 2.4 no se desprende la conclusión que apunta la demanda.

Al contrario, está estableciendo una excepción para aquellos casos en que haya una regulación propia o específica de un sistema selectivo diferente al que establece. Recordemos el texto de este segundo párrafo y podremos comprobar que el sentido propio de sus palabras, además del contexto normativo en el que se encuentra y de la finalidad perseguida por el legislador, conducen al entendimiento que acabamos de señalar y no al que defiende la demanda:

"Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ".

No hay aquí ninguna exclusión de ámbitos funcionariales para acceder a los cuales se hayan establecido procedimientos selectivos singulares.

Por último, el hecho de que se hayan convocado procesos selectivos para acceder a la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional entre 2014 y 2018 no quita la realidad de la presencia en puestos a ella reservados de funcionarios interinos, tal como se desprende de cuanto consta en el expediente y de lo que viene a admitir la propia demanda en su apartado cuarto.

C) La Ley 20/2021 no incurre en la inconstitucionalidad que le reprocha el recurrente.

En el razonamiento de la demanda, reiterado en el escrito de conclusiones, el procedimiento excepcional que articula la Ley 20/2021 carece de justificación en lo que respecta a la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional porque pone en mejor situación a quienes tienen como mérito el ejercicio de la interinidad frente al resto de aspirantes.

Acepta, sin embargo, que se ha producido una "gran cantidad de nombramientos en interinidad, como los listados de las Comunidades Autónomas obrantes al expediente demuestran". Y aunque se deba esta situación a que no se han convocado plazas suficientes y no se ha hecho esfuerzo alguno de reorganización de los puestos y de asistencia a las Diputaciones Provinciales, lo cierto es que existe una extendida interinidad también en este ámbito del empleo público. Por tanto, el propósito de reducirlo desde los niveles existentes a menos del 8% a que apunta el preámbulo de la Ley 20/2021 sirve de justificación igualmente en este caso, desde luego para el texto legal y, en consecuencia, para el Real Decreto 408/2022."

Debemos por tanto rechazar ab initio las consideraciones de la demanda sobre la nulidad de la orden de convocatoria, sin que por otra parte, se haga alusión alguna concreta sobre la posible inconstitucionalidad de la misma.

CUARTO.- Alega la demanda en segundo lugar la invalidez de la convocatoria, en cuanto que la misma incluye más plazas de las previstas en la Oferta de Empleo Público, así como que no se trata de plazas estructurales que por llevar ocupada de forma temporal los plazos previstos, deban ser ofertas a estabilización.

Si acudimos a la propia orden impugnada, la misma explica con claridad lo siguiente: "El Decreto 93/2022, de 31 de mayo, aprueba la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración Educativa de la Junta de Andalucía para el año 2022 correspondiente a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 2.1 de la referida Ley es objeto de esta convocatoria, además de las plazas ofertadas en el mencionado Decreto 93/2022, de 31 de mayo, las plazas ofertadas, que fueron convocadas o habiendo sido convocadas y resueltas quedaron sin cubrir del Decreto 213/2017, de 26 de diciembre, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración de la Junta de Andalucía, del Decreto 406/2019, de 5 de marzo, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración de la Junta de Andalucía para 2019, y del Decreto 623/2019, de 27 de diciembre, por el que se amplía la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración de la Junta de Andalucía para 2019, aprobada por Decreto 406/2019, de 5 de marzo. De las plazas ofertadas en los referidos decretos, se convocarán por este procedimiento aquellas plazas que cumplan con los requisitos de las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre."

Por otra parte, y en cuanto al cálculo de las plazas a ofertar, sin que podamos en ningún caso poder concluir que haya estabilización de personas y no de plazas, en cuanto que efectivamente son estas las ofertadas, tenemos en el expediente informa elaborado ciertamente ad hoc, pero que explica a falta de cualquier otra exposición de la demanda o previa del expediente, el sistema seguido para tal objetivo. Así se señala que "En este sentido, debe incidirse en que el modo de cálculo de las plazas ofertadas para cada especialidad es estrictamente técnico, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1 antes transcrito. Aplicando literalmente lo decretado en dicho precepto, se ha solicitado al Servicio de Sistemas Digitales de Educación de la Agencia Digital de Andalucía la relación de puestos estructurales que cumplían los requisitos establecidos en el mismo. En relación a la consideración de puestos de carácter estructural, es crucial hacer referencia a la organización de las plantillas de recursos humanos de la Administración educativa, en nuestro caso la Administración educativa andaluza, aunque nuestra realidad es extrapolable, en general, a todo el Estado Español.

La administración educativa andaluza trabaja con dos plantillas de recursos humanos: la plantilla orgánica y la plantilla de funcionamiento. La plantilla orgánica está constituida por aquellos puestos de trabajo de la plantilla de funcionamiento que se consideran necesarios para atender la escolarización del alumnado y sirven de base para la cobertura con carácter definitivo. Esta es la plantilla que incluye los puestos de carácter estructural. La plantilla de funcionamiento incluye los puestos no estructurales pero imprescindibles para el funcionamiento de nuestro sistema educativo. Esto se debe a que en nuestro sistema educativo hay una gran cantidad de factores que hacen necesario incrementar la plantilla de cada centro docente sin ser puestos estructurales: reducciones de horario lectivo de cargos directivos y de otros puestos y jefaturas de coordinación docente, puestos temporales derivados del desarrollo de planes y proyectos educativos, incremento de unidades de alumnado cada curso en determinados niveles debido a la fluctuación de los nacimientos, elección de asignaturas optativas, etc. lo que modifica el número de horas de unas y otras asignaturas y en consecuencia, el número de docentes de unas u otras especialidades, la creación o supresión de enseñanzas (por ejemplo de ciclos formativos de formación profesional), entre otros factores. Como ya se ha indicado, el cómputo del número de plazas ha sido rigurosamente técnico, pues la norma no da lugar a interpretación de otra índole por parte de las administraciones educativas. Todos datos referentes los puestos docentes de la Administración educativa andaluza se encuentran registrados en el Sistema Integrado de Gestión de Recursos Humanos de Educación (SIRhUS-e). Los puestos estructurales, ocupados de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020 por personal funcionario interinos, se se han calculado informáticamente a partir de los datos de SIRhUS-e por el Servicio de Sistemas Digitales de Educación. La única limitación a los cálculos anteriores la da el apartado 2.5 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, que con buen criterio establece que de la resolución de estos procesos no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, debiendo ofertarse en estos procesos, necesariamente, plazas de naturaleza estructural que se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal; esto es, que si el cómputo antes explicado supera en alguna especialidad docente el número de puestos presupuestados y disponibles en la actualidad, habrá que reducirlos hasta ajustarlos a lo que presupuestariamente esté contemplado. El mecanismo para calcular y computar las plazas ha estado presidido por el principio de transparencia, se han realizado mesas técnicas de trabajo con los representantes sindicales del sector docente que forman parte de la Mesa Sectorial de Educación de Andalucía, en las que se han detallado los procedimientos de cálculo y las cifras obtenidas, atendiendo a todas las dudas planteadas y considerando sus aportaciones. Estos trabajos técnicos se han refrendado en dos convocatorias . Concretamente el 22 de abril de 2022, cuando se aprobó en Mesa Sectorial el número de plazas derivado de la aplicación del artículo 2.1 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, antes citado, y el 15 de septiembre de 2022, cuando se aprobó en Mesa Sectorial el número de plazas convocadas por concurso extraordinario de méritos, en aplicación de las disposiciones adicionales sexta y octava de la referenciada Ley 20/2021, de 28 de diciembre. El cálculo fue, asimismo, realizado por el Servicio de Sistemas Digitales de Educación a partir de los datos que constan en SIRhUS-E. Conviene destacar que este cálculo fue refrendado de forma unánime por la representación sindical del profesorado andaluz, como explícitamente se refleja en la exposición de motivos del Decreto 93/2022, de 31 de mayo donde se dice textualmente: "En su virtud, previa negociación con las organizaciones sindicales más representativas en la Mesa Sectorial de Negociación de Educación de la Junta de Andalucía celebrada en fecha 22 de abril de 2022 y tras acuerdo unánime, según lo establecido en los artículos 4.2.f) y 35 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, a propuesta del Consejero de Educación y Deporte, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión del día 31 de mayo de 2022, [...]" Todo este procedimiento meticuloso e informado a los representantes legales del profesorado en la Mesa Sectorial culminó con la publicación de la oferta de empleo público para la estabilización, sancionada por el Decreto 93/2022, de 31 de mayo, que estableció la oferta para la estabilización del empleo temporal en la Administración educativa de la Junta de Andalucía."

De acuerdo con lo expuesto, no podemos concluir que se haya producido infracción a la hora de designar aquellas plazas, insistimos que no personas o puestos concretos reservados, que son susceptibles de estabilizar. Máxime cuando la parte si bien describe en los puntos de hecho su desacuerdo con la determinación de las plazas, no propone prueba alguna conducente a determinar la posible incorrección de las mismas.

QUINTO.- Se expone por último la nulidad o anulabilidad de la Orden "por deber de ser la única forma legal de provisión la del concurso-oposición y no la de concurso previsto en la BASE SEXTA (folio 35 e.a). Además incumplimiento de los requisitos para el acceso al cuerpo de Catedráticos (BASE 2.2.2 folio 21 e.a). Vulneración de la L.O 2/2006 de Educación en su D.A 12ª y en su D.T 17ª."

Se solicita de este modo la NULIDAD de pleno derecho, o su anulabilidad, de la Orden o Bases y anexos objeto del presente recurso al no haberse convocado por el procedimiento de 'concurso-oposición' que es la forma específicamente prevista por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación -LOE-, y, además, en relación a la convocatoria de las plazas para el ingreso en los Cuerpos de Catedráticos y Profesores de Música y Artes Escénicas; su nulidad o anulabilidad también por vulneración de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 mayo, de Educación en su D.A 12ª que establece que los funcionarios docentes de los cuerpos de profesores de enseñanza secundaria, de profesores de escuelas oficiales de idiomas, de profesores de música y artes escénicas y de profesores de artes plásticas y diseño que quieran acceder a los cuerpos de catedráticos de enseñanza secundaria, de catedráticos de escuelas oficiales de idiomas, de catedráticos de música y artes escénicas y de catedráticos de artes plásticas y diseño, respectivamente, deberán contar con una antigüedad mínima de ocho años en el correspondiente cuerpo como funcionarios de carrera.

Por lo que se refiere a la forma de acceder a la función pública, esta cuestión se encuentra ya resuelta, en cuanto que hemos visto que la disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público contempla de forma excepcional y cumpliendo para ello las previsiones del Estatuto Básico del Empleado Público, que el sistema de acceso no sea el de concurso oposición, sino exclusivamente concurso. La excepcionalidad de esta norma, que responde la misma situación que ha provocado el dictado de la misma, amparan la previsión de un sistema, que si bien no es ninguno de los dos ordinarios contemplados en el EBEP, sí aparece de forma excepcional, y ha sido el elegido por el legislador para la estabilización de las plazas ocupadas de forma temporal. Esta excepcionalidad de la normas temporales invocadas, respecto de la L.O. 2/2006 de Educación, es la que asimismo justifica que cumpliendo de forma estricta los requisitos exigidos en la norma básica orgánica, sea posible la estabilización de plazas correspondientes al cuerpo de catedráticos. Sin que en modo alguno con ello insistimos, se prescinda de los requisitos de mérito y capacidad que deben reunir los aspirantes a esas plazas.

SEXTO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 11 de octubre, no procede imponer condena en costas ante las dudas ciertas que plantea la cuestión discutida.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación