Sentencia Contencioso-Administrativo 1101/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1517/2022 de 18 de diciembre del 2024

PRIMERO. - Impugna la parte actora la resolución de fecha 9 de julio de 2022 por la cual la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social procede a revisar y sustituir la anterior resolución que reconoció al recurrente una pensión ordinaria de jubilación forzosa al objeto de reconocer el complemento de maternidad por haber tenido dos hijos con anterioridad al hecho causante de la pensión; se reconoce el complemento solicitado y se fija como fecha de efectos económicos una retroactividad de cuatro años a contar desde el primer día del mes siguiente al día 21 de febrero de 2022, fecha de presentación de su solicitud de acuerdo con lo establecido en el art. 13.1 del Real Decreto 5/1993 y la disposición adicional 12ª de la Ley 51/2007 de 26 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008.

Interesa la parte recurrente se anule esta resolución y se reconozca en virtud de silencio positivo ( o subsidiariamente sin que opere el silencio) el complemento de maternidad del 5% de su pensión reconocida -, ex aptados 1º y 3º de la disposición adicional 18ª de la Ley de Clases Pasivas vigente en el momento que accedió a su pensión -31 de agosto de 2017- con las actualizaciones debidas y el abono de las cantidades no percibidas junto con los intereses legales desde el momento de acceso a su pensión. Con aplicación en todo caso de una retroactividad de cinco años conforme al art. 13.1 del RD 5/1993.

Conforme al expediente administrativo al recurrente por resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social le fue reconocida una pensión ordinaria de jubilación forzosa con fecha de jubilación 31 de agosto de 2017 y fecha de efectos económicos 1 de septiembre 2017.

Con fecha 21 de febrero de 2022 solicitó el reconocimiento del complemento de maternidad al haber tenido dos hijos con anterioridad a la fecha del hecho causante de su pensión, aportando al efecto el Libro de familia, con aplicación de las actualizaciones porcentuales, y con abono de las cantidades debidas desde el momento de acceso a la pensión junto con los intereses legales desde la liquidación de cada una de ellas.

Iniciado el expediente la Administración requirió de subsanación a fin de que se aportaran los datos del otro progenitor o progenitores, evacuando este trámite y solicitando la estimación de su solicitud en virtud del silencio positivo.

La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social dictó la resolución hoy impugnada con fecha 9 de julio de 2022 reconociendo el derecho a percibir el complemento y aplicando en sus efectos económicos una retroactividad de cuatro años.

SEGUNDO. - Estima la representación procesal del recurrente que el mismo tiene derecho al complemento que reclama sobre su pensión, complemento de maternidad, al haber tenido dos hijos con anterioridad el hecho causante de su pensión; y dado que la Administración demandada dejó transcurrir más de cuatro meses desde la fecha de presentación de su solicitud hasta que dictó la resolución hoy impugnada, había operado el silencio positivo. Y ello conforme a lo establecido por el artículo 2.1 del Real Decreto 1769/1994 de 5 de agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de clases pasivas a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que establece un plazo de cuatro meses para la resolución para los procedimientos de reconocimiento, rehabilitación y acumulación de derechos pasivas. Y habiéndose solicitado expresamente el reconocimiento del mismo antes de que haya recaído dicha resolución expresa, debe ser estimado el complemento por maternidad en la pensión de jubilación de mi mandante tal y como dispone el art. 4.1, a) del mencionado Real Decreto 1769/1994 de 5 de agosto.

Ello es conforme igualmente con el art. 24.4 de la LPAC, en este sentido la Sala Tercera del TS, en su sentencia de 17 de junio de 2021 (rec. 2300/2020), por tanto, ha de reconocerse a al recurrente el complemento de maternidad del 5% previsto en la Disposición Adicional 18ª LCPE vigente en el momento de acceso a su pensión, con las actualizaciones debidas y el abono de las cantidades no percibidas junto con los intereses legales desde el momento de su devengo, en virtud de los efectos estimatorios del silencio administrativo producido.

Seguidamente muestra la parte actora su disconformidad con los efectos retroactivos que se aplican en la resolución impugnada y que se limitan a cuatro años cuando precisamente el artículo 13.1 del Real Decreto 5/1993, de 8 de enero, sobre la revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para 1993 y otras normas en materia de Clases Pasivas, en el cual se basa la resolución, dispone que la retroactividad en todo caso alcanzaría los últimos cinco años. En cualquier caso, es de aplicación el art. 39.3 de la LPAC precepto este que establece que excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derecho o intereses legítimo de otras personas.

Citando a continuación diversas sentencias que imponen que este reconocimiento del complemnto debe surtir efectos desde la fecha del hecho causante de la pensión, así Tribunal Supremo (Sala de lo Social) en su recentísima Sentencia 487/2022, de 30 de mayo.

TERCERO. - Opone la Administración en relación con el efecto positivo del silencio administrativo que alega el recurrente, se debe señalar que la disposición expresa posterior, de 9 de julio de 2022, es una resolución estimatoria, en la que se reconoce el complemento de maternidad al solicitante en los términos previstos en la disposición adicional decimoctava del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987 de 30 de abril (TRLCPE), vigente en el momento de acceso a su pensión contributiva, el 1 de septiembre de 2017.

Por otra parte, en vía administrativa se conceden los efectos retroactivos del complemento desde 1 de septiembre de 2017, que es lo correcto. En la demanda solicita el reconocimiento de efectos económicos desde el 31 de agosto de 2017, que es un error porque esa es la fecha de su jubilación (así consta en el folio 1 del expediente administrativo) pero la pensión de retiro se ha reconocido con efectos económicos desde el 1 de septiembre de 2017 (consta en folios 1 y 3 del expediente) no pudiendo reconocer al complemento por maternidad efectos económicos anteriores al inicio de efectos de la pensión de retiro sobre la que se calcula dicho complemento. Respecto a la limitación de efectos económicos a los cuatro años anteriores a contar desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la solicitud del citado complemento, realizada el 21-02-2022, que establece la resolución de 14 de julio de 2022, fijando el inicio de efectos el 1-03-2018, se efectúa en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.1 del Real Decreto 5/1993 y la disposición adicional 12ª de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008.

La limitación fijada por la resolución impugnada en aplicación de los preceptos citados y de lo dispuesto en el artículo 20.1 del TRLCPE es conforme a Derecho, debiendo señalar que se obtiene la misma solución aplicando el artículo 25.1 de la Ley 47/3003 de 26 de noviembre, Ley General Presupuestaria, y el párrafo final de la disposición adicional decimoquinta del TRLCPE, limitando el reconocimiento del pago, por prescripción, a los cuatro años anteriores del primer día del mes siguiente a la solicitud.

CUARTO. -Interesa la parte actora, en primer lugar, sea estimada su demanda íntegramente en virtud de la aplicación del silencio positivo dado que entre la presentación de su reclamación y la notificación de la resolución impugnada ha transcurrido el plazo legal de cuatro meses que la Administración tenía para resolver. Esta Sección ya se ha pronunciado en contra de la aplicación del silencio administrativo positivo con relación al mismo complemento de maternidad en Sentencia de 25 de enero de 2.023 dictada en recurso contencioso nº 614/2.022, cuyas consideraciones se han reiterado en otras, por lo que razones de unidad de criterio y seguridad jurídica imponen igual pronunciamiento en el presente caso, exponiéndose a continuación los fundamentos de la precedente sentencia.

Como punto de partida el efecto positivo del silencio administrativo se aplica a procedimientos legalmente establecidos y no a meras solicitudes, como la de la inclusión del complemento de pensión por maternidad a que remite el presente recurso. La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de Noviembre de 2.018 (recurso 1763/17) recuerda, en efecto, que la Sentencia dictada por el Pleno de la Sala Tercera en el recurso de casación nº 302/2.004, de fecha 28 de Febrero de 2.007, consideró equivocada la tesis según la cual cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar a un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, de modo que si no se contestaba por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debía considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1.992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Las referencias efectuadas a ese precepto se extrapolan al artículo 24.2 de la actual Ley 39/2.015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tener ambos preceptos el mismo contenido.

Asimismo, sobre esta cuestión se ha pronunciado esta Sección Tercera en Sentencia de 10 de febrero de 2.021 (recurso nº 874/19) con remisión a Sentencias de la Sección Séptima de esta misma Sala de 13 de abril y 14 de noviembre de 2.018, y de 28 de mayo de 2.020, resumiendo la doctrina aplicable en los siguientes términos:

"En cuanto a la inexistencia de silencio administrativo positivo, comenzaremos indicando que el efecto del silencio que regula la LPA se refiere al generado por el silencio de la Administración en procedimientos incoados de oficio o a instancia de parte, no ante solicitudes que no ponen en marcha un procedimiento específicamente reglado. La Sentencia del TS de 14 de octubre de 2014 (rec. 2007/2012 ), que se remite a la de 28 de febrero de 2010 (RC 302/2004 ), razona que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. La LPA establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 (hoy art. 21.2 Ley 39/2015 ), que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5 (hoy art. 21.4 Ley 39/2015 ) que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En definitiva, atendiendo a la anterior doctrina jurisprudencial, se ha de concluir que una petición de reclamación de diferencias retributivas no da lugar a la incoación de ningún procedimiento expresamente formalizado, por lo que no cabe aplicar al respecto el silencio positivo por no resolver la Administración en plazo".

Tal doctrina resulta de aplicación al caso del presente recurso al tratarse de una reclamación de naturaleza económica derivada de la revisión de pensión de jubilación forzosa ya reconocida al objeto de la inclusión del complemento de pensión por maternidad que según el número de hijos se traduce en determinado porcentaje de incremento de la prestación.

A mayor abundamiento, el Real Decreto 1777/1.994 sobre adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1.992, actual Ley 39/2.015, determina en su artículo 2.k) que en los procedimientos administrativos cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento, podrán entenderse desestimadas las solicitudes por el transcurso del plazo señalado en la normativa específica o en su defecto el general de tres meses sin dictarse resolución expresa.

Y más específicamente el Real Decreto 1769/1.994, de 5 de agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de clases pasivas a la Ley 30/1.992 dispone en su artículo 4 en lo que ahora interesa: "4. Actos presuntos. 1. Podrán entenderse estimadas, cuando no recaiga resolución expresa en los plazos establecidos al efecto en el presente Real Decreto, las solicitudes formuladas por los interesados en las siguientes materias: (...) e) Reconocimiento de derechos pasivos, excepto en los siguientes supuestos, en los que los actos presuntos podrán entenderse desestimatorios: (...) solicitudes de revisión de derechos pasivos",entre las que encaja la planteada por el hoy recurrente.

QUINTO. - En segundo lugar se impugna la resolución por disconformidad con la retroacción de los efectos económicos del complemento de maternidad que se ha aplicado en la resolución impugnada, esta Sala y sección ya se ha pronunciado en la sentencia de fecha 23 de octubre de 2024 dictada en el PO 964/2022 en la cual ya se hacía expresa referencia a la reciente sentencia de fecha 6 de junio pasado dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, en recurso de casación nº 5740/2.022, en la cual se ha establecido que los efectos económicos han de retrotraerse a la fecha en que se causó la pensión a la que complementa, con imposición además el abono de los atrasos más intereses legales, declarando que "la percepción de los intereses cumple el fin de resarcimiento al que se refiere la Sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2023, C-113/22 ", sobre fijación de indemnización de 1.800 € a efectos compensatorios por la reclamación planteada.

La Sentencia de la Sala Tercera del TS se remite a la jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo "por constituir la Seguridad Social un sistema cuyos regímenes General y especiales -ahora el de Clases pasivas- presentan la misma regulación en cuanto al complemento de maternidad: los artículos 53 , 60 y 212 de la LGSS , tienen su reflejo en el artículo 7.2 y disposición adicional decimoctava de la LCPE . [...] Por tanto, dentro el sistema de prestaciones de la Seguridad Social hay dos normativas coincidentes, por lo que en aquello que sea común la jurisprudencia debe coincidir en su función hermenéutica, ya proceda de este orden jurisdiccional como del Social. Citamos así, de la Sala Cuarta, las Sentencias más recientes: las Sentencias 322 y 324/2024, ambas de 21 de febrero, dictadas en los recursos de casación para unificación de doctrina 862 y 1083/2023 , respectivamente, [...] que resuelven lo siguiente:

1º Circunstancias particulares al margen, en esos casos se plantea si el complemento de maternidad sobre la pensión de jubilación goza de la misma naturaleza jurídica que la pensión a la que complementa.

2º Tal complemento no es ni puede considerarse una prestación específica, independiente, autónoma, sino que es accesoria de la pensión en este caso, de jubilación forzosa, luego los efectos económicos del complemento de maternidad se retrotraen a la fecha en que se causó la pensión, esto es, al hecho causante, siempre que se cumplan los restantes requisitos exigidos por la redacción original del artículo 60 de la LGSS , en nuestro caso los de la disposición adicional decimoctava de la LCPE .

3º La Sala Cuarta expresamente cita en sus sentencias la sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2023, C-113/22 que, en cuanto a los efectos retroactivos del reconocimiento del complemento, dice que constatada una discriminación contraria al Derecho de la Unión y mientras no se adopten medidas que restablezcan la igualdad de trato, el principio de igualdad exige al juez nacional conceder a los desfavorecidos las mismas ventajas de quienes están en una "categoría privilegiada".

4º Esa misma sentencia del TJUE añade que el juez nacional no puede limitarse a reconocer ese complemento con efectos retroactivos sino, además, una reparación pecuniaria que compense íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos por la discriminación.

5º Con base en la jurisprudencia del TJUE añaden que las sentencias que resuelven cuestiones prejudiciales no tienen valor constitutivo, sino declarativo, son sentencias interpretativas que, salvo excepciones por razón de seguridad jurídica, la regla general es que tienen efectos ex tunc, y que el juez debe aplicar la norma interpretada a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de que se haya pronunciado la sentencia del TJUE.

6º La sentencia del TJUE de 12 de diciembre de 2019 no estableció ninguna excepción a esa regla general plasmada en una limitación temporal respecto de los efectos del complemento de maternidad.

7º Se ha reconocido así que, por aplicación de los principios de interpretación conforme del Derecho de la Unión, de cooperación leal ( artículo 4 del Tratado de la Unión Europea ), y de efecto útil, el reconocimiento del complemento de maternidad debe producir efectos desde la fecha del hecho causante de la pensión, siempre que se cumplan los restantes requisitos exigidos por la redacción original del artículo 60 de la LGSS .

En consecuencia, y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , declaramos que una vez reconocido el complemento de maternidad regulado en la disposición adicional decimoctava de la LCPE , los efectos económicos se retrotraen a la fecha en que se causó la pensión a la que complementa".

Debe entenderse más propiamente que por el carácter accesorio del complemento de maternidad sus efectos económicos se retrotraen a la fecha de los del reconocimiento de la pensión que complementa sobre la base de que el hecho causante de la pensión y el reconocimiento de la misma no tienen la misma fecha (ex artículo 20.1 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1.987 de 30 de Abril), no pudiéndose reconocer al complemento por maternidad efectos económicos anteriores al inicio de efectos de la pensión de jubilación sobre la que se calcula dicho complemento.

No obstante, y como aplica la resolución impugnada, rige en esta materia el límite de prescripción de cuatro años según lo establecido en el párrafo final del apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta del TRLCPE ("Para el cumplimiento de las obligaciones económicas establecidas en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, el plazo de prescripción será asimismo de cuatro años")en concordancia con el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2.003 General Presupuestaria, de 26 de noviembre ("1 . Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos [...]"),y con la disposición adicional 12ª de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, que establece "Con efectos de 1 de enero de 2008 y vigencia indefinida, el plazo de caducidad de cinco años para el ejercicio de los derechos o para el cumplimiento de obligaciones económicas, establecido en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, cualquiera que sea su legislación reguladora, así como en la legislación especial de guerra, se entenderá referido a cuatro años".No siendo de aplicación el plazo de cinco años invocado por la parte actora al amparo del art. 13.1 del Real Decreto 5/1993, de 8 de enero, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para 1993 y otras normas en materia de Clases Pasivas, ya que el plazo prescriptivo de cuatro años es impuesto por norma especial y posterior en el tiempo ya que la disposición adicional decimoquinta se añade por la disposición adicional primera de la Ley 22/2013 de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014.

Prescripción que concurre en el caso de autos ya que el actor presentó su solicitud de reconocimiento del complemento en fecha 21 de febrero de 2022 y la pensión de jubilación le fue reconocida en fecha 31 de agosto de 2017, con fecha de efectos 1 de septiembre de 2017.

Estos preceptos determinan efectivamente la prescripción del derecho al reconocimiento de los efectos económicos del complemento por maternidad correspondientes a períodos que excedan del límite de los cuatro años anteriores a la solicitud del complemento, por lo que tales efectos económicos solo pueden retrotraerse a los cuatro años anteriores al primer día del mes siguiente a la solicitud, según el cómputo inicial establecido en el apartado uno "in fine" de la disposición adicional decimoquinta del TRLCPE.

El presente recurso debe ser desestimado por cuanto que los efectos económicos del complemento han de retrotraerse a la fecha de los efectos de la pensión que complementa, si bien con el límite de prescriptivo de los cuatro años que preceden al primer día del mes siguiente a la solicitud, y la resolución hoy impugnada ya aplica ese límite legal prescriptivo, por lo que ningún pronunciamiento debe efectuarse con relación al abono de atrasos e intereses.

SEXTO. - Conforme al art. 139 de la LJC-A tras la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre en primera o en única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos e incidentes, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Conforme al párrafo 4 de este artículo se limitan las costas procesales a la cantidad de 600 euros más IVA.

Y en virtud de la autoridad que nos confieren la Constitución y las Leyes, en nombre de S.M EL REY