Sentencia Contencioso-Administrativo 589/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 618/2024 de 18 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

El presente recurso de apelación dimana de la solicitud de autorización de entrada número 285/2024, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián, en virtud de la cual la Comunidad de Propietarios de la DIRECCION000 de Donostia, interesa autorización judicial de entrada en el inmueble sito en la planta DIRECCION000 o piso DIRECCION000 de la citada calle, a efectos de proceder a la ocupación material de la superficie de 10 metros cuadrados expropiada por el Ayuntamiento de Donostia en beneficio de la comunidad, a fin de poder ejecutar el proyecto de instalación de ascensor que ha motivado el expediente de expropiación forzosa.

Se impugna el auto del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián nº 233/2024, de 27 de septiembre de 2024, en virtud del cual se declara la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo para el conocimiento de las presentes actuaciones, declarando la competencia del orden jurisdiccional civil.

Sentado lo anterior, el auto da cuenta de las actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento y de las acciones emprendidas por BETI JAI BERRO DONOSTIA, SL, impugnando el acuerdo de la junta de Propietarios de la DIRECCION000 de Donostia, lo que se está tramitando en el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de San Sebastián (procedimiento ordinario nº 739/2024), así como contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Guipuzkoa, de 17 de noviembre de 2023, en el que se acordaba fijar el justiprecio, que se tramita como procedimiento ordinario nº 85/2024 ante esta Sala. Considera el auto apelado que, tratándose de una Comunidad de Propietarios que pretende entrar en un local de una sociedad mercantil a los efectos de ejecutar obras de instalación de un ascensor, no estamos en el supuesto del art. 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se entiende que no se trata de la ejecución forzosa de un acto administrativo, sino de un particular que quiere acceder al local propiedad de una mercantil para ejecutar unas obras de instalación de un ascensor, entendiendo que estamos ante un conflicto entre particulares. Se añade que la única intervención de la Administración es anterior al proceder a la expropiación forzosa.

Por su parte, la Comunidad de Propietarios de la DIRECCION000 de Donostia apela el auto, considerando que resulta indiferente que la actora no resulte una Administración Pública y que nos encontremos ante un conflicto entre particulares, ya que lo que realmente determina la competencia es la necearía ejecución forzosa de un acto administrativo. Se invoca al efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León, con sede en Burgos, nº 307/2007, de 14 de junio (recuro nº 101/2007). Entiende la apelante que, con la nueva Ley, el juez de lo contencioso se convierte en garante del derecho fundamental proclamado en el art. 18.2 de la Constitución. se indica que la autorización de entrada es un eslabón en la cadena de actuaciones integrantes del expediente administrativo de expropiación forzosa tramitado por la Administración por lo que su conocimiento debe de corresponder necesariamente a la jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se invoca al efecto el informe del Ministerio Fiscal.

Finalmente, BETI JAI BERRO DONOSTIA, SL se opone a la apelación y alega la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de presentación del acurdo de la comunidad de propietarios para recurrir, conforme al art. 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En cuanto al fondo se invoca el auto apelado y se indica que no procede la autorización de entrada a efectos de proceder a la ocupación material de la superficie de 10,00 m2 expropiada por el Ayuntamiento de San Sebastián, por falta de jurisdicción del Juzgado, y por deber de resolverse previamente los procedimientos del orden civil y Contencioso-Administrativos reseñados y que están en trámite. Se indica que no se trata de la ejecución de un acto administrativo, sino de un particular dando cuenta del alcance del pleito que se ventila en el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de San Sebastián (procedimiento ordinario nº 739/2024), así como el que se tramita como procedimiento ordinario nº 85/2024 ante esta Sala contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Guipuzkoa, de 17 de noviembre de 2023, en el que se acordaba fijar el justiprecio.

SEGUNDO.- Inadmisión del recurso de apelación.

Antes de entrar en el fondo del asunto planteado por la parte actora, conviene analizar la causa de inadmisibilidad aducidas por el letrado BETI JAI BERRO DONOSTIA, SL. El TC en sentencia 115/1984 ha señalado que el primer contenido en el orden lógico y cronológico de la tutela judicial efectiva es el acceso a la jurisdicción. Planteada la inadmisibilidad del recurso, la misma debe de ser estudiada en primer lugar, ya que su aceptación cierra totalmente las posibilidades de cualquier enjuiciamiento sobre el fondo del asunto ( Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de1987).

En cuanto a la genérica referencia al art. 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que establece que el recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito al que se acompañará el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado, en relación con lo previsto en el mismo art. 69.b, según el cual la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso cuando se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada, sostiene la parte apelada que no consta el correspondiente y preceptivo acuerdo del órgano de la comunidad de propietarios con competencias conforme a sus Estatutos sociales para acordar o disponer la interposición del presente recurso.

Es cierto que el TS en sentencia de 5 de noviembre de 2008 ha señalado que el referido acuerdo es distinto al poder para pleitos, pero además de que ello es subsanable desde el respeto al principio pro actionehay que tener en consideración que la solicitud de autorización de entrada no es stricto sensuun recurso contencioso-administrativo, sino una actuación judicial en salvaguarda del art. 18.2 de la Constitución para la ejecución de actuaciones administrativas.

A lo anterior hay que sumar, además de lo dicho ut suprasobre el derecho a la tutela judicial efectiva, que la STC 11/1988, de 2 de febrero, establece que "en punto a las decisiones judiciales de inadmisión... la doctrina reiterada de este Tribunal es la de que para que aquellos sean constitucionalmente legítimos han de apoyarse en una causa a la que la norma legal aluda a tal efecto".Además, incluso en relación con los cauces legalmente establecidos, éstos deben de constar de modo "inequívoco y manifiesto",pues en caso de duda operará el principio pro actione, ya que, como dice la STS de 5 de abril de 1988 (RJ 1988, 2608), se trata de "no quebrar con un somero enjuiciamiento previo la tutela judicial efectiva consagrada como fundamental en el art. 24 de la Constitución Española ."Junto al principio de acceso a la jurisdicción, el carácter antiformalistadel proceso contencioso-adminstrativo lleva a entender que debe de hacerse una interpretación restrictiva de los obstáculos procesalesque impidan el pronunciamiento de fondo respecto a las pretensiones de las partes, como ha mantenido el TC en sentencia de 24 de junio de 1984 en los siguientes términos: "La Sala, aunque los defectos formales sean graves, estima más conforme con el carácter antiformalista de esta jurisdicción soslayar los serios inconvenientes que plantea el defectuoso planteamiento del asunto y partir de que, en definitiva, de lo que se trata es de pronunciarse sobre el tema realmente suscitado y sus consecuencias."Por todo ello, y teniendo en cuenta en punto a la legitimación, que el Tribunal Constitucional ha configurado en el análisis de esa exigencia que no se requiere la apreciación de un interés directo en el asunto, sino otro más tenue como es el interés legítimo, y como dicho Tribunal tiene establecido en Sentencia 60/1982, de 11 de octubre, en la 48/1984, de 4 de abril, y en la 252/2000, de 20 de octubre, vale decir que el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( STC 143/1994, de 9 de mayo, STC 195/1992, de 16 de noviembre). Por consiguiente, atendiendo a lo dicho sobre el carácter antiformalista de esta jurisdicción y teniendo en cuenta el carácter restrictivo que inspira la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en virtud del principio pro actione, como ya ha quedado dicho, hay que desestimar la causa de inadmisibilidad invocada.

TERCERO.- Desestimación del recurso de apelación.

Nada tienen que ver las cuestiones que se alegan por la apelada respecto al pleito que se sigue en el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de San Sebastián (procedimiento ordinario nº 739/2024), ni el procedimiento ordinario nº 85/2024 que se tramita en esta Sala contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Guipuzkoa, de 17 de noviembre de 2023, en el que se acordaba fijar el justiprecio. En consecuencia, el pronunciamiento ha de constreñirse a determinar si el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo carece o no de jurisdicción para acordar la autorización de entrada solicitada por la comunidad de propietarios para llevar a cabo las obras en la superficie del local que ha sido expropiada.

Sentado lo anterior, el art. 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone:

6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública,salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia.

La cuestión a determinar es si nos encontramos ante un acto de una Administración Pública. Es del todo punto evidente que, aunque se pretenda la ejecución de un acto de naturaleza expropiatoria, no nos encontramos ante un acto del Ayuntamiento de San Sebastián pues la autorización de entrada la promueve la comunidad de propietarios.

El art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local determina que, en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

..d) Las potestades expropiatoriay de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.

e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora...

En similares términos se pronuncia el art. 4 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

En este punto y dado el debate planteado por las partes recurrentes sobre la naturaleza expropiatoria en que ha de incardinarse la cuestión, hay que recordar que, con carácter general, a los efectos de las prerrogativas de la Administración, en analogía con la contratación administrativa, como indica la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1987, lo que determina la naturaleza jurídico administrativa del contrato es la inserción en la contratación de un fin público; fin público que no puede ser interpretado en el sentido estricto de servicio público, ni de la consecución de finalidades públicas a través de las llamadas prerrogativas exorbitantes ( sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1991, que recoge la llamada teoría "sustantivadora" del contrato administrativo, unánimemente aceptada por la doctrina, y que desvincula el contrato administrativo del servicio público en sentido estricto y de las potestades exorbitantes).

Sentado lo anterior, es del todo punto claro que la teoría sustantivadora, propia de la contratación administrativa se aplica siempre teniendo en consideración actos administrativos dictados por Administraciones públicas.

La cuestión a determinar en el presente caso es si, aunque se trate de ejecutar actos administrativos, la comunidad de propietarios tiene facultad para efectuar una solicitud que dimana de una potestad eminentemente pública, como es la potestad expropiatoria.

En ese sentido, partiendo de que la potestad expropiatoria es ínsita de las Administraciones territoriales, se trata de verificar si la condición de beneficiario le permite por ministerio de ley solicitar la autorización de entrada que se promueve.

En este punto, hay que estar a la regulación que efectúa al respecto la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa. Así, el art. Segundo señala:

Artículo segundo.

1. La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio.

2. Además podrán ser beneficiarios de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública las entidades y concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición.

3. Por causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos.

Y el art. 75 es del siguiente tenor literal:

b) Cuando por virtud de la Ley puedan los particulares ser beneficiarios de la expropiación, la Administración podrá expropiar la cosa directamente, por su justo precio, para adjudicarla posteriormente a tales particulareso bien sacarla a subasta pública, en cuyo caso la determinación del justo precio jugará a los solos efectos de fijación del tipo de licitación.

Y el art. 3.1 del Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa define al beneficiario como el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria,y que adquiere el bien o derecho expropiados.

Y muy expresivamente los arts. 4 y 5 añaden:

Artículo 4.

Cuando no concurran en el mismo sujeto las cualidades de expropiante y beneficiario, el titular de la potestad expropiatoria corresponderá ejercerla en favor del beneficiario, a instancia del mismo;decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado y adoptar todas las demás resoluciones que impliquen ejercicio de dicha potestad,sin perjuicio de la intervención, facultades y obligaciones que al que al beneficiario atribuye el artículo siguiente.

Artículo 5.

1. Corresponderá a las personas o entidades que ostenten la condición de beneficiarios de la expropiación forzosa solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio en su favor, para lo que deberán justificar plenamente la procedencia legal de la expropiación y su cualidad de beneficiarios, pudiendo la Administración expropiante pedirles cuantas justificaciones estime pertinentes y efectuar por sus propios medios las comprobaciones necesarias.

2. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones:

1.° Como parte en el expediente expropiatorio, impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio sobre las incidencias y pronunciamientos del mismo.

2.° Formular la relación a que se refiere el artículo 17 de la Ley.

3.° Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa a que se refiere el artículo 24 de la Ley.

4.° Actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de aprecio a que se refiere el artículo 30 de la Ley, y de aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios.

5.° Pagar o consignar, en su caso, la cantidad fijada como justo precio.

6.° Abonar las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que le sean imputables.

7.° Las obligaciones y derechos derivados de la reversión; y

8.° Los demás derechos y obligaciones establecidos en la Ley y en este Reglamento.

Como ya se ha dicho y se desprende de dichos preceptos, la potestad expropiatoria es propia de la Administración de base territorial. En ese sentido, de la normativa transcrita se desprende que el beneficiario no está facultado por la Ley para sustituir a la Administración en la ejecución de esa potestad. Así pues, estando tasadas sus facultades y obligaciones en los términos indicados, la única posibilidad que tiene este es instar a la Administración la autorización de entrada, pero en modo alguno dirigirse directamente al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo para efectuar una autorización que corresponde exclusivamente al Ayuntamiento como titular de la potestad expropiatoria.

En consecuencia, la inadmisibilidad acordada es ajustada a derecho, sin perjuicio de que en la jurisdicción civil se puedan apreciar, en orden a los intereses que se defienden, motivos que justifiquen la autorización de entrada solicitada.

Así pues, el auto debe de confirmarse en todos sus términos por cuanto es absolutamente ajustado a derecho.

En virtud de todo lo anterior, hay que desestimar el recurso de apelación.

CUARTO.- Costas.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, dada la complejidad del asunto, no se hace especial imposición de costas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo