Sentencia Contencioso-Administrativo 79/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 888/2023 de 18 de febrero del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida. Alegaciones de las partes.

La apelante recurre la sentencia 149/2023 de 1 de junio dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo 1 de Vitoria (abreviado 225/2022), que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de 22 de abril del 2021 de la Conserjería de Gobernanza por la que se convocó un proceso selectivo para constituir una bolsa de interinos propios de la Comunidad Autónoma Vasca, de secretarios-interventores de Administración Local, con objeto de cubrir los puestos reservados a habilitados nacionales en las Administraciones Locales Vizcaínas, en concreto:

1º.- La Base Segunda, apartado 1, letra g): exigencia del PL 3 o 4.

2º.- La Base Quinta, apartados 5.1.4: para acceder al curso de formación se sumarán las puntuaciones de los méritos.

3º.- La Base Quinta, apartado 5.4: regulación del curso de formación.

4º.- La Base Quinta, apartado 5.5: quienes posean el PL 3 y lo soliciten, serán convocados a una prueba de acreditación del PL 4.

5º La Base Sexta 6.2: rebaremación tras los sucesivos cursos de formación, mediante la suma de los méritos y el curso de formación, y consiguiente alteración de la posición en la bolsa de interinos.

6º.- La Base Sexta 6.3 in fine: perfil lingüístico cuando fuere preceptivo.

La sentencia estima el recurso.

Argumenta la sentencia que la Orden impugnada contempla la existencia de dos bolsas o listas de interinos. Una de ellas es la remitida por el INAP y que contiene las personas que han aprobado algún ejercicio de la oposición. Según el RD 128/2018, estas personas tienen preferencia para ser nombrados interinos. La otra bolsa estaría integrada por quienes superen el proceso selectivo que establece la Orden, y que deben poseer el PL 3 o 4 necesariamente pues es requisito de participación. Estas personas pueden o no haberse presentado a las oposiciones estatales. Si algún espirante de la lista del INAP tiene el PL 3 o 4 podrá presentarse y superar el proceso de la Orden e integrarse en esta segunda lista, pero siempre causando baja en la del INAP. Además, esto sucederá en la práctica, porque en la lista de Intervención-Tesorería del INAP, sólo 1 de 39 personas posee PL, en la de Secretarios de Entrada, sólo 2 de 56 y en la de Secretaría-Intervención, sólo 6 de 94.

Ello implica otorgar prioridad a la bolsa de la Orden, lo que supone una preferencia contraria al artículo 53 2º RD 128/2018.

Además, resulta contrario al artículo 98 LFPV, que dispone que el euskera es un mérito y no un requisito. Cita también la STC 46/1991 para concluir que vulnera el artículo 23.2 CE.

También afirma que quienes, ostentando el PL y formando parte de la bolsa del INAP, quieran formar parte de la lista de la CA, deben superar un segundo proceso selectivo. Considera la sentencia que ello supone una discriminación del interino respecto del funcionario de carrera, que sólo debe aprobar un proceso selectivo, contrario a la Directiva 1999/70.

En relación con el propio proceso, expone que se trata de una valoración de méritos y que es suficiente para superarlo obtener 1 punto, tras lo cual se realizará un curso de 75 horas no presencial para cuya superación basta el 80 % de asistencia. La prueba obligatoria tras el curso no es eliminatoria y otorga un máximo de 30 puntos. Las materias estudiadas hacen hincapié en las especialidades forales, cuando las competencias que desarrolla el cuerpo son de control de legalidad y de fondos públicos que no tienen especialidades forales, mientras que no hay pruebas de conocimiento sobre dicha legalidad y control de fondos públicos.

No puede ser que se valore como mérito poseer una titulación, que es requisito para el acceso al propio cuerpo por ser A1 o A2.

Considera la sentencia que se vulnera el principio de mérito y capacidad para el acceso a la función ( artículo 55.1 TREBEP) .

Por todo ello estima el recurso y falla:

«1º.- Se estima el presente recurso.

2º.- Se anulan los siguientes preceptos de la Orden de 22 de abril del 2021 de la Conserjería de Gobernanza por la que se convocó un proceso selectivo para constituir una bolsa de interinos propios de la Comunidad Autónoma Vasca, de secretarios-interventores de Adm Local, con objeto de cubrir los puestos de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Quedan anulados los siguientes preceptos del Anexo:

1º.- La Base Segunda, apartado 1, letra g); Exigencia del PL 3 o 4 como requisito de participación

2º.- La Base Quinta, apartados 5.1.4; para acceder al curso de formación NO PRESENCIAL, se sumarán las puntuaciones de los méritos.

3º.- La Base Quinta, apartado 5.4; regulación del curso de formación.

4º.- La Base Quinta, apartado 5.5; quienes posean el PL 3 y lo soliciten, serán convocados a una prueba de acreditación del PL 4.

5º La Base Sexta 6.2; rebaremación tras los sucesivos cursos de formación, mediante la suma de los méritos y el curso de formación, y consiguiente alteración de la posición en la bolsa de interinos.

6º.- La Base Sexta 6.3 in fine, perfil lingüístico cuando fuere preceptivo.

3º.- Se declaran nulas todas las disposiciones de rango inferior dictadas en desarrollo de tales Bases así como todos los actos administrativos dictados en ejecución de las mismas. Se declara nula, expresamente, la Instrucción de 5 de mayo del 2021.

El gobierno vasco recurre la sentencia.

Afirma que no se vulnera el artículo 53.2 RD 128/2018. Tal precepto prevé que las CCAA constituyan la relación de candidatos para la provisión interina de puestos cuando la entidad local no proponga personal, lo cual es acorde al artículo 100 LBRL.

La Base primera, apartado b) in fine, establece:

«La relación de personas candidatas se constituye sin perjuicio de la preferencia que el artículo 53 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, establece a favor de aquellas personas aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso a la subescala y consten en las relaciones remitidas por el Instituto Nacional de Administración Pública. Durante el tiempo de vigencia de cada relación, éstas tendrán preferencia sobre las restantes personas componentes de la relación de personas candidatas que se constituya mediante este proceso».

Por lo tanto, expresamente se respeta la preferencia establecida en el RD 128/2018.

Por otro lado, no se vulnera la reserva de tales funciones por el hecho de que sean desempeñadas interinamente por personas que no han sido seleccionadas por la administración del Estado.

La selección de funcionarios interinos forma parte de competencias ejecutivas de la CAPV de acuerdo con la DA 2ª apartado 7º LBRL.

En cuanto a la exigencia del euskera, afirma que las RPT aprobadas por cada ayuntamiento tienen, la mayoría de ellas, PL 3 o PL 4 asignado (documento anexo I). Así, el 81,21 % de los puestos de trabajo de secretaría clase 3ª, subescala Secretaría-Intervención, tienen fecha de preceptividad vencida.

Así pues, aun teniendo una lista de personas con preferencia (la del INAP), dado que la mayoría de esas personas no tienen el PL que de acuerdo con la norma vasca ya es exigible, es necesaria una lista de personas que tengan acreditado el PL de los puestos.

En cuanto a la constitucionalidad de la exigencia del PL cita las SSTC 82/1986 de 26 de junio y 46/1991 de 28 de febrero, así como las SSTS de 24 julio 2013, rec 278/2012; de 16 de julio de 2014, rec 2915/2012; y de 22 de julio de 2014, rec 167/2013.

En concreto respecto de los puestos de secretaría-intervención, cita la STSJPV de 1 de abril de 2014 (rec 146/2013), STSJPV de 22 de abril de 2014 (rec 577/2012).

Tampoco se vulnera la Directiva 1999/70, pues el artículo 53.2 RD 128/2018 permite a las CCAA crear las listas de interinos. No existe una doble exigencia de superar dos procesos selectivos.

Sobre la configuración del proceso selectivo, la CA tiene un margen de actuación propio siempre que no sea contario a la ley y al interés público y no se le impone ningún contenido concreto. La sentencia no explica por qué el proceso no respeta las exigencias de mérito y capacidad. Sobre el análisis de las especialidades forales, se remite a la DA 2ª LBRL, apartado 1, que expresamente hace referencia a la necesidad de garantizar las peculiaridades históricas de las entidades locales vascas, y el apartado 6 que hace referencia al régimen especial municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero, y el apartado 9 que establece la posibilidad de introducir en la formación de los habilitados nacionales materias propias de las específicas peculiaridades. También se remite a la DA 8ª TRLHL en cuanto al régimen especial en materia municipal en lo que afecta el régimen económico-financiero de la Ley de Concierto Económico, y a la Ley 2/2016 de Instituciones Locales de Euskadi cuyo artículo 93.1 remite a las normas forales de los TTHH en cuando al régimen jurídico y formas de gestión de los servicios públicos locales y cuyo artículo 109.2 remite a normas forales en materia de hacienda local.

Por último, considera excesiva la cuantía de costas impuesta a la administración (que fue de 1500 euros más los aranceles de procurador), haciendo referencia a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de baremos de abogados.

La parte apelada insiste en la imposibilidad práctica de cumplir la preferencia del artículo 53.2 RD 128/2018.

La apelada afirma que todas las referencias a la constitucionalidad del privilegio foral sobre los habilitados nacionales son irrelevantes, porque dicho mecanismo no alcanza al artículo 53 RD 128/2018.

En cuanto a la exigencia del euskera, se remite a la STSJPV 152/2021 de 4 de mayo (apelación 602/2020) y la STC 85/2023.

En relación con el contenido del curso, el apelado no niega que existan especialidades forales que deben tratarse, sino que también debe garantizar el conocimiento de contenidos comunes, idénticos en todo el país.

Por último, se opone a la objeción sobre las costas.

SEGUNDO.- Sobre el sistema de provisión de funcionarios interinos y la preferencia de la lista remitida por el INAP.

El nombramiento interino para puestos reservados a funcionarios de la administración local con habilitación de carácter nacional se regula por el artículo 53 RD 128/2018, que dispone:

«Artículo 53. Nombramientos interinos.

1. Cuando no fuese posible la provisión de los puestos reservados por funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y, sin perjuicio de la previsión establecida en el artículo 10.4 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, las Corporaciones Locales podrán proponer a la Comunidad Autónoma,con respeto a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, el nombramiento de un funcionario interino,que deberá estar en posesión de la titulación exigida para el acceso al subgrupo A1.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, las Comunidades Autónomas podrán constituir, en su ámbito territorial, relación de candidatos propiapara la provisión, con carácter interino, de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Para la constitución de dicha relación de candidatos, la Comunidad Autónoma podrá convocar la celebración de las correspondientes pruebas de aptitud,con respeto, en todo caso, a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Asimismo, se dará preferencia para la constitución de la mencionada lista, a aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso a la subescala correspondiente.Estas convocatorias se publicarán en los Diarios Oficiales correspondientes.

El nombramiento de funcionario interino previamente seleccionado por la Comunidad Autónoma sólo se efectuará cuando la Corporación Local no proponga funcionario previamente seleccionado por ella.

3. La resolución del nombramiento se efectuará por el órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, debiendo quedar acreditado en el expediente la imposibilidad de proveer el puesto por funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional».

De la lectura del artículo se desprende que:

i) En primer lugar, cualquier ayuntamiento puede proponer a la CA el nombramiento de una persona como funcionario interino, tras un proceso de selección realizado por el propio ayuntamiento, siempre que tenga la titulación exigida para el acceso al subgrupo A1.

ii) En caso de que el ayuntamiento no haya realizado ningún proceso selectivo y propuesta de nombramiento propios (subsidiariedad prevista en el último párrafo del apartado 2), se acudirá a la lista de interinos que la CA puede elaborar.

iii) Para elaborar esa lista, la CA debe respetar la preferencia de quienes hayan aprobado algún ejercicio de la oposición (para cuya convocatoria, al tiempo de la orden, era competente exclusivamente el Estado) y además podrá convocar la celebración de pruebas de aptitud.

La DA Tercera RD 128/2018 no añade nada relevante al debate, puesto que se limita a remitir a la normativa autonómica a la hora de determinar qué institución será competente para el ejercicio de tal competencia (es decir, si la CAPV o los TTHH, y resulta ser la CAPV).

Del artículo se desprende, en definitiva, que no hay en realidad dos listas de interinos, o que, si la hay, la distinción es puramente formal. Hay una sola relación de candidatos, que debe elaborar la CA partiendo de los aspirantes que hubieran aprobado algún ejercicio de la oposición -a quienes se reconoce preferencia en esa lista de interinos- e integrando en ella a continuación a quienes superen las pruebas de aptitud que establezca la propia CA.

Pues bien, la Base Primera dispone:

«Primera.- Objeto de la Convocatoria.

Crear una relación de personas candidatas para el desempeño, mediante nombramiento interino, de puestos correspondientes a la subescala de Secretaría-Intervención, de la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional en entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, con las siguientes condiciones:

a) Localización geográfica: cualquiera de las Entidades Locales de los tres Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

b) Relación con la Administración: nombramiento como personal funcionario interino.

La elaboración de la relación de personas candidatas no afecta a la competencia que poseen las Corporaciones locales para la selección de sus funcionarios o funcionarias, de tal manera que estas podrán acudir a esta bolsa siempre que no acuerden convocar por sí mismas los procesos selectivos para la cobertura temporal de los puestos reservados a personal funcionario con habilitación de carácter nacional existentes en las entidades locales.

La relación de personas candidatas se constituye sin perjuicio de la preferencia que el artículo 53 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo , por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, establece a favor de aquellas personas aspirantes que hayan aprobado algún ejercicioen las pruebas de acceso a la subescala y consten en las relaciones remitidas por el Instituto Nacional de Administración Pública. Durante el tiempo de vigencia de cada relación, estas tendrán preferencia sobre las restantes personas componentes de la relación de personas candidatas que se constituya mediante este proceso».

De la lectura de esta base, especialmente de los fragmentos subrayados, se desprende que las personas que hubieran aprobado algún ejercicio de la oposición en ningún caso van a ser preteridas en favor de otras personas que resulten seleccionadas en virtud del proceso que regula la Orden.

No se está obligando, por tanto, a quienes hubieran superado algún ejercicio de la oposición de habilitados nacionales a acudir a un nuevo proceso.

Descartada así la supuesta vulneración de la igualdad, y también descartada vulneración alguna de la Directiva 70/1999, que nada tiene que ver con el supuesto porque dicha Directiva se aplica a las condiciones de empleo y no al acceso al empleo público como hemos tenido ocasión de reiterar ( STSJPV de 8 de octubre de 2024, rec. 297/2024 y STSJPV de 30 de octubre de 2024, rec 409/2024), procede adentrarnos en la exigencia del euskera como requisito.

TERCERO.- De la exigencia de PL3 y PL4 como requisito para participar en el proceso selectivo para la elaboración de una lista de interinos: base segunda, apartado 1 letra g) y base sexta apartado 3 in fine.

La base específica segunda, apartado 1 letra g) establece como requisito para tomar parte del proceso selectivo:

«g) Tener acreditado el perfil lingüístico 3 o 4.A los efectos de acreditación de los perfiles lingüísticos se tendrán en cuenta el Decreto 297/2010, de 9 de noviembre, de convalidación de títulos y certificados acreditativos de conocimientos de euskera, y equiparación con los niveles del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas y el Decreto 47/2012, de 3 de abril, de reconocimiento de los estudios oficiales realizados en euskera y de exención de la acreditación con títulos y certificaciones lingüísticas en euskera».

Resulta aquí plenamente aplicable la argumentación desarrollada por la Sala en otros supuestos, como el caso de la constitución de bolsas de policías locales interinos. Así, en la STSJPV 123/2024 de 20 de marzo (rec 198/2023) dijimos:

«Por otro lado, tal como apunta el sindicato apelado, nada tienen que ver en este caso las previsiones sobre perfiles lingüísticos y su preceptividad: el objetivo de la convocatoria es la creación de una bolsa de auxiliares de policía local, que se pondrá a disposición de aquellas corporaciones locales que hayan participado o participen en las convocatorias unificadas para ingreso por turno libre en la categoría de Agente, así como aquellas corporaciones locales que, sin haber participado en tales convocatorias unificadas, realicen una petición expresa en tal sentido.

Es decir, la bosa de auxiliares no está predeterminada a ser destinada, exclusivamente, a puestos con perfil lingüístico vencido, sino a cualquier necesidad, en general, de las entidades locales de disponer de policías locales para las funciones que se refieren en la resolución. La cuestión de si es para puestos con perfil lingüístico o sin él, vencido o no vencido, es algo posterior. Por lo tanto, carece de sentido la exigencia de perfil lingüístico como requisito de acceso a la bolsa: es un requisito desproporcionado, que limita el acceso a funciones y cargos públicos de los castellanoparlantes sin una razón objetiva. En efecto, nada impide que potenciales aspirantes que sean finalmente seleccionados fueran destinados a puestos sin perfil lingüístico, o sin perfil lingüístico vencido, o con menor perfil lingüístico.

En este sentido, la administración hace referencia a las obligaciones contenidas en el Decreto 86/1997. Dicho Decreto 86/1997 define el perfil lingüístico (artículo 7), y dice que en tanto no fuera preceptivo «servirá exclusivamente para determinar la valoración que, como mérito, habrá de otorgarse al conocimiento del euskera, tanto en la provisión de puestos de trabajo como en la selección externa» (artículo 7 in fine). Tanto el perfil lingüístico como la fecha de preceptividad (definida en el artículo 8) quedarán incorporados en las RPT (artículo 9). Además, se prevé precisamente un índice de obligado cumplimiento, definido como «porcentaje que, para cada Administración y en cada periodo de planificación, debe suponer, respecto del total de dotaciones de puestos de trabajo, el número de aquellas que tengan asignado un perfil lingüístico preceptivo», y que se establece en el artículo 17 del Decreto.

Por lo tanto, de la misma configuración del Decreto 86/1997 efectivamente resulta que no todos puestos han de tener perfil lingüístico. Además, precisamente los artículos 26 y ss. imponen el perfil lingüístico como requisito en aquellos casos de perfil lingüístico con preceptividad vencida - lo que no es aplicable cuando lo que se pretende formar es una bolsa, no la provisión de puestos concretos -, establecen que tal circunstancia debe figurar en la OEP y demás convocatorias (lo que por la propia naturaleza de la bolsa no puede realizarse), además de que permiten su acreditación en las pruebas selectivas o en los cursos de formación y prácticas.

Por último, la finalidad declarada de la resolución es cubrir dificultades que tienen las entidades locales para atender a tales funciones por falta de policías locales; nada se dice ni se justifica sobre dificultades para cubrir plazas con perfil lingüístico vencido, por lo que la finalidad de la convocatoria no se compadece con las supuestas dificultades alegadas por la administración.

También los artículos 97 a 99 LFPV alegados por la administración son aplicables y no son en modo alguno contrarios a lo que decide la sentencia apelada, por los motivos expuestos en el párrafo anterior (pues el Decreto 86/1997 no es sino desarrollo de tales preceptos). [...]

Por último, en la medida en que no se está discutiendo la procedencia de exigir el perfil lingüístico como requisito para acceder a un puesto, sino a una bolsa que se va a utilizar para proveer puestos con y sin perfil lingüístico, y con perfil vencido y no vencido, son superfluas las referencias a las STS de 24 de julio de 2013, rec. 278/2012; de 16 de julio de 2014, rec. 2915/2012; y de 22 de julio de 2014, rec. 167/2013, todas ellas sobre la posibilidad, admitida por el TC, de exigir el conocimiento de una lengua oficial distinta del castellano como requisito para determinados puestos cuando de la naturaleza de sus funciones se derive dicha exigencia ( STC 82/1986, 83/1986, 84/1986 y 46/1991, de 28 de febrero)».

En aplicación de dicha doctrina, a lo que debe añadirse el argumento de que, en efecto, la exigencia de euskera como requisito para participar en la relación de la CA deja sin efecto la preferencia que el artículo 53 RD 128/2018 reconoce a los integrantes de la lista del INAP, que no podrán acceder a puestos interinos en el País Vasco aun cuando se trate de la cobertura de puestos sin preceptividad o sin preceptividad vencida, debe desestimarse el recurso en cuanto a la anulación de la Base específica segunda, apartado 1, letra g), que establece la acreditación del PL 3 o 4 como requisito para presentarse al proceso.

Es más, la propia apelante indica que el 81,21 % de los puestos de trabajo de secretaría clase 3ª, subescala Secretaría-Intervención, tienen fecha de preceptividad vencida. Ello quiere decir que hay prácticamente un 20 % de puestos que no tienen preceptividad vencida, y sin embargo se excluye de la posibilidad de ser nombrados interinos a quienes no tengan un PL que resulta perfectamente prescindible.

Sin embargo, debe desestimarse la apelación en cuanto al inciso subrayado de la base sexta apartado 3:

«3.- Para acceder a un puesto de trabajo, las personas integrantes de la relación de personas candidatas deberán cumplir necesariamente con todos los requisitos específicos establecidos para el puesto concreto, en particular la titulación académica exigida según la legislación vigente y el perfil lingüístico cuando fuese preceptivo.

Estas personas deberán aportar, antes de su nombramiento, la documentación exigida en las bases segunda y quinta y una declaración jurada o promesa de no haber sido separadas, mediante expediente disciplinario, del servicio de ninguna Administración Pública, ni hallarse inhabilitadas para el ejercicio de las funciones públicas».

Esta previsión se limita a recordar que para ser nombrado para un determinado puesto es preciso respetar el PL vencido que en su caso establezca en la RPT de dicho puesto, lo cual es conforme a Derecho en la medida en que, para desconocer tal regla, habría que analizar y discutir en cada caso el PL vencido exigido.

CUARTO.- Sobre las bases 5.1.4, 5.4 y 6.2: el proceso selectivo.

Dichas bases establecen:

Quinta.- Desarrollo del proceso selectivo.

5.1.- Aspectos generales.

4.- El orden de clasificación para acceder al curso de formación vendrá determinado por la suma de las puntuaciones obtenidas en la valoración de méritos.

«5.4.- Curso de formación.

1.- Quienes obtengan una puntuación mínima de 1 punto podrán integrarse en la lista de personas candidatas y participar en el curso formativo. Quienes no alcancen la puntuación de 1 punto quedarán excluidas del proceso.

2.- Las personas aspirantes admitidas de acuerdo con el apartado anterior habrán de realizar el curso formativo convocado y organizado por el Instituto Vasco de Administración Pública. El llamamiento será escalonado convocándose en primera instancia a las 60 primeras personas admitidas en orden a los méritos aportados y valorados. Se irán convocando sucesivos cursos formativos para las personas integrantes de la bolsa en función de las necesidades de provisión de nuevos puestos de trabajo. La no incorporación al curso de formación en el momento en que la persona aspirante sea convocada implicará la exclusión del proceso selectivo.

3.- El curso se centrará en aspectos teórico-prácticos relacionados con el desempeño de las funciones propias de la subescala.

4.- El curso se desarrollará durante un máximo de 5 semanas a razón de tres sesiones semanales de 5 horas de duración y tendrá lugar por la tarde. Las sesiones se impartirán mediante la aplicación ZOOM.

5.- Parte de las sesiones se impartirán en euskera y parte, en castellano.

6.- La información sobre el contenido del curso de formación, calendario, distribución de materias y demás aspectos relativos al mismo se publicará en la página web del Instituto Vasco de Administración Pública.

7.- Finalizado el curso de formación, se valorará el aprovechamiento de las personas participantes mediante una prueba que podrá ser presencial. La prueba tendrá carácter obligatorio y no eliminatoria y se valorará con un máximo de 30 puntos.

8.- Las personas aspirantes que no alcancen una asistencia mínima del 80 % de la duración del curso quedarán excluidas del proceso selectivo. Para computar la asistencia se tendrá en cuenta el tiempo de conexión a la plataforma del curso durante las sesiones del mismo. La asistencia al curso no dará derecho a indemnización alguna.

9.- Con independencia de la calificación que se obtenga en el curso de formación a los efectos de la constitución de la relación de personas candidatas, para que el Instituto Vasco de Administración Pública certifique la formación recibida será necesario obtener una valoración mínima de 15 puntos en el curso de formación, además de la asistencia exigida en el punto anterior.

10.- Una vez finalizado el curso de formación, el Tribunal elevará las calificaciones a la Directora de Relaciones con las Administraciones Locales y Registros Administrativos para su aprobación y posterior publicación en el sitio web y en los tablones de anuncios del Instituto Vasco de Administración Pública. La publicación contendrá la relación de personas aspirantes, ordenadas según la suma de las puntuaciones obtenidas en el proceso selectivo. Contra dicho listado, las personas aspirantes dispondrán de un plazo de cinco días hábiles, a partir del día siguiente a la publicación, para formular las alegaciones o reclamaciones que estimen pertinentes».

Sexta.- Constitución de la relación de personas candidatas.

2.- Teniendo en cuenta que podrán realizarse sucesivos cursos de formación, a medida que finalicen cada uno de ellos, se efectuará una nueva baremación de la relación existente, de manera que las personas que realicen el curso de formación se incorporarán a la relación de personas candidatas con la puntuación resultante de la suma de la valoración de méritos más la puntuación del curso de formación en su caso, circunstancia que podría suponer un cambio en el orden que se tuviera en la relación en ese momento. En caso de empate se tomarán como criterio de desempate, los contenidos en la base quinta. La Directora de Relaciones con las Administraciones Locales y Registros Administrativos, actuando de la manera prevista en el apartado primero de esta base, dictará Resolución con la nueva baremación realizada, ordenando su publicación en el sitio web del servicio de Régimen Local de la Dirección de Relaciones con las Administraciones Locales y Registros Administrativos.

Como se puede observar, el proceso se articula en torno a un sistema de concurso, donde se aplica un baremo de méritos. La suma de las puntuaciones obtenidas en la valoración de los méritos determina el orden de clasificación para acceder a un curso de formación (base 5.1 apartado 4), puesto que, aunque es suficiente obtener 1 punto de méritos para acceder al curso, el curso se realizará de 60 en 60 personas cada vez (base 5.4.2 párrafo 2). El curso de formación (base 5.4), en el que como se ha dicho pueden integrarse quienes obtengan una puntuación mínima de 1 punto en la fase de méritos, se desarrolla online, exige una asistencia al 80 % de las sesiones y tratará un temario que se desarrolla en el Anexo II. Finalmente, tras el curso, se realiza una prueba no eliminatoria valorada con un máximo de 30 puntos. A partir de ahí, se constituye la relación de personas candidatas (base sexta apartado 1), relación que se irá modificando, incluyendo la posibilidad de cambios en el orden, a medida que se suceden las diversas ediciones del curso (base 6.2).

La juzgadora considera que es contrario a los principios de mérito y capacidad y anula las bases con el siguiente argumento:

«No se conoce sobre qué materias versará la mencionada prueba, siendo muy relevante que la misma NO SEA ELIMINATORIA y que pueda ser NO PRESENCIAL, ex post Base 5.4.7.

Las materias estudiadas en el curso NO PRESENCIAL, hacen hincapié en las especialidades forales sin que esto parezca relevante puesto que las funciones a desempeñar son una competencia común sin ninguna especialidad foral esto es, el ejercicio de las funciones relacionadas con el control de la legalidad y el control de los fondos públicos de Ayuntamientos y Diputaciones, normativa en gran medida definida por la Unión Europea que no admite especialidades forales.

En el diseño de este proceso selectivo para la bolsa de la CA, no existen pruebas de conocimiento sobre dicha legalidad y control de fondos públicos, y si existieren no están configuradas con la suficiencia necesaria para articular el control judicial sobre la posible arbitrariedad de la Adm convocante, en el acceso a dicha bolsa, y en definitiva en el acceso a la función pública.

La articulación del proceso es notablemente insuficiente, con una valoración de méritos en la que se puntúa poseer una titulación, que es requisito para el acceso a estos Cuerpos por ser de Grupo A1 o A2, es decir se puntúa un requisito de acceso, con un curso de formación cuyas materias se desconocen, y finalmente con una prueba de conocimiento que no es eliminatoria y que tiene una sobre valoración sobre el total de la puntuación.

En definitiva, existe una vulneración de los principios de mérito y capacidad en el acceso a la función, ex post art. 55.1 del EBEP».

Adelantamos ya que el recurso de apelación será desestimado sustancialmente, si bien por motivos parcialmente distintos de los expuestos por la juzgadora, algunos de los cuales no se comparten.

Así, por ejemplo, la Sala constata que la base 5.3 apartado 2 letra A) considera como mérito el título de grado. Pese a que efectivamente sea muy dudoso que un requisito de acceso (base segunda, apartado 1 letra c) pueda considerarse simultáneamente un mérito, no se solicitó la anulación de dicha base 5.3.2 letra a). Por lo tanto, la sentencia incurre en cierta incongruencia interna al anular el curso por este motivo si no anula también tal mérito.

Además, la sentencia afirma desconocer el contenido del curso (aunque al tiempo critica que se centren en especialidades forales según ella irrelevantes). Sin embargo, el apartado 3 de la base 5.4 dice que «se centrará en aspectos teórico-prácticos relacionados con el desempeño de las funciones propias de la subescala». Ningún reproche legal cabe hacer a este apartado, donde por cierto se establece que efectivamente el curso tendrá por objeto el desempeño de las funciones de la subescala. Si se observa el Anexo II, el temario incluye los siguientes temas.

- «Tema 1.- Instituciones locales de Euskadi: autonomía local y competencias de los municipios». En él se incluyen la Ley 2/2016 vasca, y la LBRL Título I, Título II Capítulo III y DA 2ª. Se observa, por tanto, que además de especificidades vasas se incluyen contenidos generales (Título I y Título II Capítulo III LBRL, sobre competencias del municipio).

- «Tema 2.- Instituciones locales de Euskadi: organización y funcionamiento de los municipios. Estatuto de sus representantes». Se incluye, además de la Ley 2/2016: la LBRL Capítulo II Título II (organización del municipio), Capítulos I y V del Título V (régimen de funcionamiento y estatuto de miembros de corporaciones locales); el TRRL Capítulo II Título II (organización del municipio) y Capítulos I y III del Título V (régimen de funcionamiento y estatuto de miembros de corporaciones locales); el ROF.

- «Tema 3.- Procedimiento administrativo común»: dedicado a la LPAC.

- «Tema 4.- Régimen jurídico del sector público»: dedicado a la LRJSP.

- -«Tema 5.- Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas»: dedicado a las disposiciones de la LRJSP y las especialidades procedimentales de la LPAC.

- «Tema 6.- Potestad sancionadora»: principios de la LRSJP y procedimiento LPAC, previsiones de la LBRL, Ley 2/1998 vasca y Ley 2/2016.

- «Tema 7.- Contratos del sector público»: TRLCSP.

- «Tema 8.- Bienes de las entidades locales»: LPAP, LBRL, TRRL, RBEL.

- «Tema 9.- Gestión de servicios públicos locales»: Ley 2/2016, LBRL, TRRL, RSEL.

- «Tema 10.- Subvenciones en la Administración Local»: TGS

- «Tema 11.- Medio ambiente, Ordenación del territorio y urbanismo»: Ley 3/1998, TRLS, LSUPV.

- «Tema 12.- Personal al servicio de las Administraciones Públicas»: TREBEP, LBRL, TRRL, LFPV.

- «Tema 13.- Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del sector público»: LO 2/2012

- «Tema 14.- Recursos económicos de las haciendas locales»: Ley 2/2016, TRRL, Normas forales.

- «Tema 15 Tributos locales»: TRLHL, normativa foral de impuestos locales.

- «Tema 16.- Tasas, contribuciones especiales y precios públicos»: TRLHL, normas forales.

- «Tema 17.- Actuaciones y procedimientos de recaudación»: LGT, normas forales.

- «Tema 18.- Presupuesto y gasto público de las entidades locales»: LRLHL, Orden de estructura y presupuestos de entidades locales, normas forales presupuestarias.

- «Tema 19.- Régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local»: LRLHL, RD 424/2017, normas forales.

- «Tema 20.- Marco regulatorio contable de las entidades locales»: órdenes ministeriales y decretos forales.

- «Tema 21.- Uso del euskera en la Administración Pública dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco».

- «Tema 22.- Transparencia, acceso a la información pública, buen gobierno y participación ciudadana en el ámbito local vasco»: Ley 19/2013, Ley 2/2016, LBRL.

- «Tema 23.- Igualdad de mujeres y hombres».

- «Tema 24.- Protección de datos personales».

A la vista de lo anterior, la Sala ignora por qué la juzgadora manifiesta que no se puede conocer el contenido del curso y por qué manifiesta que se centra exclusivamente en especialidades forales y no en contenidos generales, cuando es palmario que sí aborda el régimen local general.

Ningún reproche desde el punto de vista de la legalidad cabe efectuar al apartado 4. No explica la sentencia por qué habría de ser contrario a la legalidad el medio por el que se desarrolla el curso (virtual en lugar de presencial), o su duración, que no queda predeterminada en ninguna norma.

El apartado 5 tampoco resulta contrario a la legalidad en sí mismo. Ahora bien, en la medida en que se anula el euskera como requisito de acceso, debe entenderse que las sesiones en euskera deberán disponer de la correspondiente traducción o interpretación simultánea, pues lo contrario iría en detrimento injustificado de quienes, sin tener el PL (y sin obligación de tenerlo, como se ha visto), acceden al curso.

El apartado 6 sobre información sobre el contenido del curso, calendario, distribución de materias y demás no es susceptible de reproche legal.

Tampoco el apartado 8º, que se exige una asistencia mínima del 80 %, merece reproche legal alguno.

El apartado 9ª, que establece que el IVAP sólo certificará la formación si se obtienen 15 puntos, no incurre en vulneración legal alguna.

El apartado 10º sobre remisión de calificaciones, publicación en el sitio web y contenido de la publicación tampoco es contrario a norma alguna, siempre que en cualquier caso se respete la preferencia a favor de las personas que hubieran aprobado alguna prueba del proceso selectivo estatal, en lectura conjunta con la base primera y el artículo 53 RD 128/2018.

El problema trascendental, a juicio de la Sala, está en el diseño global del proceso selectivo y su encaje en la normativa básica, que concreta las exigencias de los principios de mérito y capacidad para este tipo de procesos selectivos. Veamos.

Como nociones previas esenciales, debemos tener en cuenta que el artículo 10.2 TREBEP exige que los procesos de selección de personal interino se rijan por los principios de mérito y capacidad. El Título IV TREBEP, dedicado a la adquisición y pérdida de la relación de servicio, comienza con un Capítulo I dedicado al «acceso al empleo público y adquisición de la relación de servicio». El artículo 55.2 TREBEP obliga a las administraciones públicas a seleccionar a su personal funcionario mediante procedimientos que garanticen los principios de mérito y capacidad, y también la «adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar» ( artículo 55.2 e) TREBEP) . No debemos olvidar que el interino es también personal funcionario (así lo concibe el artículo 8 EBEP cuando, dentro del género «empleado público», engloba tanto la especie «funcionario de carrera» como «funcionario interino»).

El artículo 53.2 RD 128/2018, de carácter básico y de aplicación preferente en materia de habilitados nacionales, que son funcionarios de las entidades locales ( artículo 3.1 TREBEP) , establece que la Comunidad Autónoma podrá convocar «la celebración de las correspondientes pruebas de aptitud».

El precepto en cuestión no concreta exactamente qué tipo de proceso selectivo debe establecer la Comunidad Autónoma para la provisión de una lista de funcionarios interinos (en el sentido de las formas tradicionales de oposición, de concurso o de concurso-oposición del artículo 61 TREBEP) , a diferencia del artículo 19 RD 128/2018 que establece el sistema de oposición seguido de un curso selectivo para la provisión de habilitados nacionales de carrera.

Resulta patente, por tanto, que la administración autonómica dispone de un margen de actuación amplio.

Sin embargo, el mencionado margen de actuación de la Comunidad Autónoma no es absoluto, pues se encuentra sujeto a que el sistema que diseñe sea subsumible en el concepto «pruebas de aptitud».

Una «prueba», según el DRAE, es un «examen que se hace para demostrar o comprobar los conocimientos o aptitudes de alguien». Sinónimos de «prueba» son «examen, ejercicio, test, control, parcial». Volviendo al DRAE, la «aptitud» es la «capacidad para operar competentemente en una determinada actividad».

Una «prueba de aptitud», pues, implica la necesidad de su superación. De lo contrario, no sería una «prueba». Una «prueba de aptitud» que no puede suspenderse y que permite al candidato ser incluido en la relación de interinos con independencia del resultado obtenido no merece el calificativo de prueba, pues no permite «comprobar los conocimientos y aptitudes» del candidato, ya que dará igual que el candidato los haya o no adquirido, o que los adquiridos sean manifiestamente insuficientes.

En efecto, en relación con el artículo 55.2 e) TREBEP, el artículo 61.2 EBEP indica que «los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas». Nótese el inciso «pruebas a superar».Por último, el artículo 61.2 párrafo 2º indica «Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas». Este precepto debe servir, sin duda, de orientación a la Comunidad Autónoma en el diseño de las «pruebas de aptitud» (en plural, por cierto) del artículo 53.2 RD 128/2018, como de hecho realizan, según la documental aportada, la Comunidad Autónoma de Cantabria o Extremadura.

El sistema de méritos previsto en la Orden no es una prueba, como tampoco lo es el curso posterior. Ello no implica que la consideración de méritos o la realización de cursos complementarios estén vedados a la administración autonómica, como sucede, por ejemplo, con el caso de Extremadura aportado, que contiene también una valoración de méritos. Por otro lado, el artículo 61.5 TREBEP prevé con naturalidad que «para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos selectivos, las pruebas podrán completarse con la superación de cursos».

No obstante, un sistema en el que i) primero se valoran los méritos; ii) estos dan lugar, en su caso, a un curso; y iii) posteriormente se realiza un solo ejercicio sobre el contenido del curso de carácter no eliminatorio, no es conforme con el artículo 53.2 RD 128/2018, que impone que la selección pivote en torno a «pruebas de aptitud».

En efecto, según el diseño de la Orden impugnada, un candidato puede convertirse en habilitado nacional interino únicamente con el título de licenciado o graduado en Derecho: para empezar, el título de licenciado o graduado, que es en realidad requisito para acceder al puesto (base 2.1 letra c), ya computa en sí mismo como mérito valorado en un punto si el título es de los campos de estudio de Derecho, Política, Sociología, ADE, Economía, Finanzas o Gestión y Administración Pública (base 5.3.2 a). Por lo tanto, cualquier graduado en cualquiera de estos campos pasará a un curso que, si atiende en el 80 % de las sesiones, automáticamente otorgará un puesto en las listas (pues el resultado de la prueba final únicamente va a determinar la posición concreta en la lista pero no es eliminatorio). Es decir, un graduado en Derecho o Economía, sin necesidad de superar ninguna prueba de ningún tipo, es decir, sin necesidad de demostrar conocimiento alguno, podrá pasar a ejercer las esenciales funciones de control de legalidad propias de un habilitado nacional en un ayuntamiento.

Este diseño no es que introduzca consideraciones ajenas al mérito y capacidad, es que prescinde absolutamente de la necesidad de demostrar mérito y capacidad alguna. Tal degradación de la exigencia de quienes están llamados a ejercer funciones de máxima importancia en la administración local -no pocas veces el habilitado nacional es el único con una formación jurídico-económica seria en un ayuntamiento, y de él depende nada menos que el control de la legalidad y especialmente de la presupuestaria en las entidades locales- no es tolerable ni es conforme a los requerimientos mínimos del artículo 53 RD 128/2018 y el artículo 55 TREBEP.

Así las cosas, procede efectivamente anular la base 5.1.4, la base 5.4 (si bien limitada a los apartados 1 y 2, íntimamente ligados al sistema general desarrollado, pues los restantes apartados, en caso de querer realizarse un curso complementario, no son disconformes a Derecho en sí mismos), y por conexión con los anteriores, también la base 6.2, así como todos los actos posteriores del proceso selectivo que traigan causa de las anulaciones anteriores.

En cuanto a tales actos, la Resolución de 5 de mayo de 2021 de la Directora de Relaciones con las Administraciones Locales y Registros Administrativos, por la que se aprueban las Instrucciones sobre la gestión de las relaciones de personas candidatas para la provisión interna de puestos de trabajo reservados a personal funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional en la CAE merece especial atención.

No hay razón para anular la totalidad de la Resolución. La Resolución no vulnera en absoluto la reserva legal establecida a favor de los habilitados nacionales. La sentencia no explica en qué medida vulnera tal reserva legal. Si el motivo es que permite el ejercicio de las funciones por personas no seleccionadas por el Estado, es precisamente el artículo 53 RD 128/2018 quien prevé expresamente la selección de interinos por parte de la Comunidad Autónoma. La sentencia confunde en este extremo la selección de funcionarios de carrera con la selección de funcionarios interinos.

Por otro lado, la previsión de dos listas (instrucción segunda, apartado 1), una conformada por la lista del INAP, y otra conformada por los que superen el proceso de la CA, no vulnera per sela preferencia que debe darse a la primera en virtud del artículo 53.2 RD 128/2018.

Ahora bien, el apartado 3 de la instrucción segunda establece que una persona incluida en la lista resultante del proceso de la Comunidad Autónoma, si decide incorporarse en la lista preferente por haber aprobado ejercicios de la oposición estatal, quedará excluido de aquélla, dándosele de baja. Esta previsión supone una restricción de los derechos de los candidatos y una causa de exclusión o eliminación del proceso autonómico no prevista en la Orden ni en el RD 128/2018 y no puede introducirse so pretexto de gestionar las listas. Por tanto, debe considerarse nula. Nos explicamos:

Si un candidato supera, en primer lugar, el proceso de selección de interinos autonómico, queda integrado en la lista correspondiente. Dicha persona, posteriormente, podría aprobar alguno de los ejercicios de la oposición estatal y se le incluiría en la lista preferente del INAP. Si no se vuelve a presentar a la oposición estatal o no vuelve a superar algún ejercicio de dicha oposición estatal, ya no aparecerá en la lista del INAP y habrá perdido de manera definitiva sus posibilidades de ser interino en la Comunidad Autónoma de País Vasco, porque a pesar de haber superado en su día las pruebas de interino se le habrá eliminado de la segunda lista. Así, haber optado en algún momento por la inclusión en la lista preferente, como es derecho del candidato, se convierte en un castigo, pues ese candidato se ve privado de su posición en la otra lista, posición legítimamente obtenida tras superar el correspondiente proceso de selección de interinos. Su única alternativa es o bien continuar presentándose y aprobando ejercicios de la oposición estatal, para no quedar eliminado de la lista preferente (única lista en que ahora consta), o bien a renunciar a su derecho preferente para no perder su puesto en la lista resultante del proceso autonómico, pese a haberlo superado en su día.

A contrario, una persona que apruebe algún ejercicio de la oposición estatal y se vea incluido en la lista preferente (lista claudicante pues estará vigente hasta que se elabore una nueva con motivo de otra convocatoria posterior), no podrá presentarse al mismo tiempo al proceso de interinos autonómicos (aunque sea de su interés, y esté en su derecho, intentar su inclusión en dicha lista para el caso de que no se presente o no supere ejercicios de la oposición estatal en sucesivas convocatorias, perdiendo la preferencia) a menos que renuncie a la preferencia que le reconoce el RD 128/2018 y la Orden.

Todo lo anterior supone una restricción a los derechos de los ciudadanos y la introducción de una causa de exclusión de la relación autonómica no prevista ni por la normativa y ni por los actos administrativos previos habilitantes, por lo que debe anularse tal exceso.

También debe anularse la instrucción 5 (Rebaremación de la relación de personas candidatas resultante de los procedimientos de selección realizadas por la Administración de la Comunidad Autónoma), pues está directamente vinculado con las bases declaradas nulas, salvo el apartado 3 relativo a la actualización de datos del perfil lingüístico.

Por lo tanto, se estima parcialmente el recurso de apelación, pero se mantiene la anulación de las bases específicas 5.1.4, 5.4 apartados 1 y 2, 6.2, de los actos posteriores incompatibles con dicha anulación, y singularmente la instrucción segunda apartado 3 y la instrucción 5 apartados 1 y 2 de la Resolución de 5 de mayo de 2021.

QUINTO.- Sobre la base 5.5

Dicha base establece:

«Finalizado el proceso selectivo, e independientemente de que la lista de personas candidatas se constituya y produzca efectos, las personas que teniendo acreditado el perfil lingüístico 3, y así lo hayan solicitado, serán convocadas a una prueba da acreditación del perfil lingüístico 4. El perfil lingüístico así obtenido se incorporará al expediente de la persona interesada, con efectos a partir de la fecha de su acreditación».

La base no incurre tampoco en ninguna infracción legal. Se limita a permitir que las personas con PL3 puedan concurrir a una prueba para acreditar el PL4 y puede perfectamente subsistir aun con la anulación del PL como requisito.

Por tanto, se revoca este pronunciamiento.

SEXTO.- Costas

En virtud del artículo 139.2 LJCA, no se imponen las costas de la apelación ni de la instancia al estimarse parcialmente el recurso contencioso-administrativo.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,