Sentencia Contencioso-Administrativo 276/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 159/2024 de 19 de marzo del 2025

PRIMERO.-La entidad recurrente JULIÀ TRAVEL, S.L.U., AUTOMÓVILES LUARCA, S.A.U. Y TRANSPORTES BACOMA, S.A.U., UNIÓN TEMPORAL DE EMPRESAS, LEY 18/1982, DE 26 DE MAYO, (UTE MADRID CITY TOUR), interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Cultura, Turismo y Deporte del Ayuntamiento de Madrid, de 27 de abril de 2022, por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por la UTE frente a la liquidación del canon variable correspondiente al segundo semestre de 2021 del contrato de concesión del autobús turístico de Madrid, girado mediante abonaré de fecha 4 de febrero de 2022.

La UTE recurrente que actúa bajo el nombre comercial de MADRID CITY TOUR es la adjudicataria del contrato de gestión de servicio público, modalidad concesión, denominado transporte turístico urbano con itinerario fijo en el término municipal de Madrid.

Conforme al apartado 13 del Anexo I del PCAP el contratista está obligado al abono de los cánones ofertados al Ayuntamiento de Madrid, tomando como base el importe de adjudicación.

Respecto al canon variable, el pliego y el contrato formalizado establecen que:

"El canon variable anual relativo a los porcentajes de la cifra de facturación bruta anual, se hará efectivo semestralmente, debiendo aportar la empresa adjudicataria toda la información necesaria para acreditar las ventas realizadas (facturas y justificantes necesarios). Los servicios del órgano de contratación emitirán las correspondientes liquidaciones (ABONARÉ) por los conceptos establecidos.

El ingreso del canon variable anual se efectuará tras la remisión del documento de ABONARÉ que se le expedirá por la Administración en los 20 primeros días del mes siguiente al semestre natural. Finalizado el ejercicio económico, la empresa adjudicataria presentará al órgano de contratación las cuentas auditadas, para verificar las liquidaciones semestrales de los cánones variables."

En lo relativo al importe del canon variable, según la oferta presentada por la empresa concesionaria y el contrato formalizado (cláusula tercera) dicho importe asciende al19% para la cifra de negocios inferior a 9.000.000 euros y al 6% para la cifra de negocios superior a dicha cifra.

Como expone la recurrente el servicio Madrid City Tour estuvo suspendido, como consecuencia de los efectos de la pandemia de la Covid-19, desde el día 11 de diciembre de 2020 hasta el Decreto de 21 de octubre de 2021 en que se procedió al levantamiento de la anulación temporal de las rutas. Notificado dicho Decreto a la empresa concesionaria con fecha 25 de octubre, la reanudación de las rutas, aunque inicialmente previsto para el 10 de noviembre, tuvo lugar el 19 de noviembre.

Reanudado el servicio el Ayuntamiento con fecha 4 de febrero de 2022 emite documento abonaré por importe de 112.448,75 euros, cantidad resultante de aplicar a las cifras de ingresos remitidas por la empresa concesionaria el porcentaje del 19% establecido en los pliegos y el contrato.

Las cifras de ingresos comunicadas para el periodo del 19 de noviembre al 31 de diciembre de 2021 ascendían a 591.835, 52 euros, resultando el 19% de este importe en 112.448,75 euros.

En la demanda en su día formalizada la parte recurrente instaba la anulación de la resolución invocando que el cálculo variable atenta contra el espíritu del contrato de concesión y el principio de buena fe contractual, que la cláusula tercera del contrato está pensada para un escenario que se rompe por la pandemia, y que estuvo paralizado hasta el 19 de noviembre de 2021, siendo la interpretación que realiza el Ayuntamiento que el mes y medio que estuvo en funcionamiento constituye una anualidad, conculca la lógica de la cláusula, cláusula que está pensada para la anualidad completa, aplicando el tipo del 19% sin tener en consideración que el servicio solo llego al dos meses de funcionamiento. Estimaba la actora que en dicho escenario no es posible aplicar la cláusula tercera del contrato, debiendo adoptar una solución de reparto de riesgos, aplicando el canon variable del 6%, arrojando una cifra de canon variable de 35.510,13 euros. Añadiéndose que el cálculo así considerado supone un enriquecimiento injusto.

La sentencia desestimará el recurso fundado principalmente en que al estar en servicio el autobús turístico objeto de la concesión en el segundo semestre de 2021 solo durante dos meses se estima que no es conforme a Derecho aplicar los parámetros fijados para toda una anualidad. Y lo desestimará al entender que el Ayuntamiento al girar el canon variable del segundo semestre de 2021 se ha limitado a aplicar en sus propios términos, tanto los relativos al plazo, como al importe tal y como se hace constar en el informe técnico precedente y en la propia fundamentación del Decreto impugnado

"· Que la aplicación del 19% obedece a la previsión expresa y literalmente recogida en la cláusula 3 del contrato y es, además, el resultado de la oferta realizada por la empresa concesionaria que, por otra parte, le valió la adjudicación del contrato dado que se trataba de uno de los criterios de adjudicación, con una ponderación del 15% respecto del total de la puntuación.

· Que la aplicación del porcentaje del 19% ha sido validada y considerada conforme a Derecho por la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid y por la Intervención en el expediente de reequilibrio, en el que la citada Asesoría indica expresamente en su informe en relación con la oposición de la concesionaria a la aplicación del 19%, que: "los argumentos aducidos por la concesionaría son eminentemente de tipo económico a excepción de la cuestión de la interpretación de la cláusula 3 del contrato, considerando esta Asesoría Jurídica que tales argumentos no desvirtúan la valoración municipal y que resulta adecuada la interpretación efectuada por el órgano contratante de la expresada cláusula tercera del contrato para calcular el canon variable, toda vez que es la que se deduce del tenor literal de la misma, siendo sus términos claros y no generando dudas que obliguen a acudir a otros criterios interpretativos ( artículo 1281 del Código Civil) ."

De manera que, atendiendo a lo anterior, el importe de canon variable girado a la empresa concesionaria es el procedente de acuerdo con el régimen jurídico aplicable al contrato".

La juzgadora de instancia recalca que la aplicación del 19% sobre la cifra de negocios bruta, para calcular el canon variable, es la consecuencia de la aplicación de la previsión literal contenida en la cláusula 3 del contrato suscrito el 01 de julio de 2011, y que establece que si la cifra de facturación bruta anual del servicio es inferior a 9.000.000 euros el canon será del 19%.

Teniendo en cuenta que las cifras de ingresos comunicadas para el periodo del 19 de noviembre al 31 de diciembre de 2021 ascendían a 591.835, 52 euros, resultando el 19% de este importe en 112.448,75 euros, por lo que la aplicación del porcentaje del 19 es correcta de acuerdo con los pliegos.

Y en orden a la interpretación de la cláusula trae a colación el art. 1281 del Código Civil "Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas".

La claridad de la cláusula 3 del contrato no deja ninguna duda sobre la intención de los contratantes y no permite en consecuencia otra interpretación diferente como pretende la actora.

Sin que por lo demás se produzca ningún enriquecimiento injusto del Ayuntamiento, pues precisamente así fue como se pactó, que si la cifra de facturación bruta anual del servicio fuese inferior a 9.000.000 euros el canon fuese del 19%, siendo esto lo que pasó en el año 2021, y por tanto para el periodo del 19 de noviembre al 31 de diciembre de 2021"

SEGUNDO. -La UTE apelante funda en primer lugar su recurso en la interpretación de la cláusula tercera del contrato de concesión, que en su opinión está pensada, para una anualidad del servicio, y que aplicar el canon para un mes y medio de servicio en un semestre es contrario a la literalidad, al espíritu del contrato de concesión, y al principio de buena fe contractual. Por lo que la sentencia yerra en la interpretación de la cláusula tercera, la utilización en dicha cláusula de expresiones tales como como "facturación anual" o "títulos vendidos a lo largo del año" revela sin lugar a duda que el planteamiento de dicha cláusula es el de que el servicio esté en funcionamiento durante toda una anualidad, es decir, 12 meses. La sentencia solo tiene en cuenta el literal del mecanismo para obtener el canon (tipo del 19% para facturación inferior a 9.000.000 euros y tipo del 6% para facturación superior a 9.000.000 euros), pero no tiene en cuenta el literal del presupuesto para la aplicación del canon variable, esto es, que exista una facturación anual, a lo largo de todo un año. Invoca la sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, sección 4º, de 15 de febrero de 1999, recurso 3470/1993.

Y como no está previsto en el contrato la prestación del servicio por tiempo inferior a la anualidad para la actora lo que impone el principio de buena fe contractual es adoptar una solución que reparta los riesgos entre concesionario y Administración. Y concluye que procede aplicar el tipo del 6% a la facturación "anual" de 2021, tipo que, en otro orden de cosas, es el que siempre ha resultado de aplicación (por cuanto la facturación pre pandemia siempre había sido superior a 9.000.000 euros).

Seguidamente invoca que este proceder, que califica de torticero, de la Administración conlleva para la misma un enriquecimiento injusto al obtener una ventaja patrimonial con un paralelo empobrecimiento por parte de la empresa contratista, y, por último, sin que exista causa o justificación fundada en Derecho para la producción de ese enriquecimiento.

TERCERO.-La Administración demanda se ha opuesto al recurso adhiriéndose plenamente a la fundamentación de la sentencia.

Por lo que se refiere a la interpretación de la cláusula tercera del contrato de concesión, la parte recurrente insiste en proponer una interpretación que se aparta del literal de dicha cláusula acudiendo a una interpretación sistemática, cuando, su literal no plantea ninguna duda al respecto.

Efectivamente, según se prevé en el Pliego de Cláusulas Administrativas que rige el contrato, el concesionario debe satisfacer al Ayuntamiento de Madrid un canon por la prestación del servicio objeto de licitación, canon que tiene carácter mixto toda vez que está compuesto por un importe fijo y otro variable en función de la cifra de facturación bruta anual del servicio. Por su parte, el concesionario tiene derecho a percibir las tarifas (precio privado) de los usuarios por la prestación del servicio de conformidad con los importes fijados por la Administración que son de obligado cumplimiento.

El importe del canon variable, según la oferta presentada por la empresa concesionaria y el contrato formalizado (cláusula tercera), la cláusula 3 del contrato suscrito el 1 de julio de 2011 establece que si la cifra de facturación bruta anual del servicio es inferior a 9.000.000 euros el canon será del 19% y del 6% si es superior.

No explica la recurrente que términos de la cláusula que establece el porcentaje del canon variable presenta algún tipo de oscuridad que haga necesario acudir a la interpretación que propone.

Cosa diferente, es que a consecuencia de la pandemia ocasionada por el COVID 19 el servicio del contrato no estuviera en funcionamiento durante todo el ejercicio 2021, situación que en su caso podría haber ocasionado un desequilibrio del contrato, desequilibrio que, por otro lado, ya ha sido solicitado por la actora.

Por último, y en cuanto a la afirmación de que la liquidación del canon variable de 2021 constituye un enriquecimiento injusto del ayuntamiento, en ningún caso se ha producido tal, si se tiene en cuenta que el abono del canon variable del 19% responde a lo así pactado, no concurriendo así los requisitos jurisprudencialmente exigibles para poder apreciarlo, que precisa en todo caso que no exista causa o justificación fundada en derecho para la producción del enriquecimiento.

CUARTO. -Estima en primer lugar la parte apelante que se yerra en la sentencia en la interpretación que se hace, de conformidad con el criterio que sustenta el Ayuntamiento, de la cláusula 3 del contrato.

Obra al expediente el contrato suscrito entre las partes el día 1 de julio de 2011, contrato de gestión de servicio público, modalidad de concesión denominado TRANSPORTE TURÍSTICO URBANO CON ITINERARIO FIJO EN EL TÉRMINO MUNICIPAL DE MADRID, el cual se rige por los pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que fueron aprobados con fecha 5 de enero de 2011.

Su cláusula tercera establece "El adjudicatario del contrato satisfará al Ayuntamiento de Madrid un canon por la prestación del servicio. Este canon es de carácter mixto, compuesto por un importe fijo y un importe variable, éste último en función de la cifra de facturación bruta anual del servicio (se entiende por facturación bruta anual el importe resultante de la multiplicación del número de billetes o títulos de viaje vendidos a lo largo del año, por el precio de venta al público).

Canon fijo: 3.003.000.-€

Canon variable:

Para la cifra de negocios bruta inferior a 9.000.000,00 E: 19,00 % Para la cifra de negocios bruta superior a 9.000.000,01 €: 6,00 %

Tanto el canon fijo como el variable tienen consideración de ingresos de Derecho Público.

El Ayuntamiento, tendrá derecho a percibir del adjudicatario 500 billetes gratuitos al mes, con el fin de atender sus compromisos institucionales.

En cuanto al régimen de pagos, en orden al canon variable que es el cuestionado se establece seguidamente "El canon variable anual relativo a los porcentajes de la cifra de facturación bruta anual, se hará efectivo semestralmente, debiendo aportar la empresa adjudicataria toda la información necesaria para acreditar las ventas realizadas (facturas y justificantes necesarios). Los servicios del órgano de contratación emitirán las correspondientes liquidaciones (ABONARÉ) por los conceptos establecidos.

El ingreso del canon variable anual se efectuará tras la remisión del documento de ABONARÉ que se le expedirá por la Administración en los 20 primeros días del mes siguiente al semestre natural. Finalizado el ejercicio económico, la empresa adjudicataria presentará al órgano de contratación las cuentas auditadas, para verificar las liquidaciones semestrales de los cánones variables".

Obra también el pliego de Prescripciones Técnicas y el de Cláusulas Administrativas Particulares, en este último su cláusula 5 es la relativa al régimen económico del contrato remitiéndose al apartado 4 del Anexo 1 donde consta que "El adjudicatario del contrato satisfará al Ayuntamiento de Madrid un canon por la prestación del servicio objeto de licitación. Este canon será de carácter mixto, compuesto por un importe fijo y un importe variable, éste en función de la cifra de facturación bruta anual del servicio (se entiende por facturación bruta anual el importe resultante de la multiplicación del número de billetes o títulos de viaje vendidos a. lo largo del año, por el precio de venta al público).

Los valores mínimos para ambos importes serán los siguientes: Canon fijo anual: 1.050.000 euros

Canon variable anual: 3,5% de la cifra de facturación bruta anual hasta 9.000.000,00 euros y si la cifra de facturación bruta anual superase los

9,000.000,01 euros, el canon variable que se aplicará será del 4,5% de la cifra total de facturación bruta anual.

Los licitadores podrán mejorar en su oferta económica, y al alza, el canon a satisfacer (tanto el fijo corno los variables).

Tanto el canon fijo como el variable tienen consideración de ingresos de Derecho Público.

El Ayuntamiento, tendrá derecho a percibir del adjudicatario 500 billetes gratuitos al mes, con el fin de atender sus compromisos institucionales."

El contrato quedaba regido por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que en su artículo 99.3 exige que los contratos se ajusten al contenido de los pliegos particulares, cuyas clausulas se consideran parte integrante de los mismos. En el caso de autos dicha norma ha sido estrictamente observada recogiendo la cláusula tercera del contrato los términos del PCAP tras el proceso de licitación. Establece el artículo 193 del mismo texto legal que "Los contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas".

Como bien se expone en la sentencia apelada en el caso de autos el Ayuntamiento se ha limitado a aplicar una cláusula del contrato, a los efectos de percibir el canon variable que le corresponde por el segundo semestre del año 2021. Sin que la cláusula aplicada presente algún tipo de oscuridad que exigiera la interpretación de la misma.

En orden a la interpretación de los contratos ya en sentencia de esta Sala y sección nº 404/2018, de 8 de junio (recurso de apelación 1016/2017) se exponía que "es necesario traer a colación en cuanto a la interpretación de los contratos al Tribunal Supremo, que manifiesta que la interpretación contractual debe hacerse para encontrar el verdadero sentido y contenido de la cláusula a la que se sometieron las partes, y para ello puede acudirse, aunque sea con carácter supletorio, a las reglas que con carácter general establecen los artículos 1.281 y siguientes del Código Civil .

La potestad de interpretación del contrato se fundamenta en la defensa del interés público, teniendo en cuenta, que al ser la Administración la redactora de los pliegos de condiciones contractuales, es, por tanto, quien mejor conoce, y puede establecer cuál es el sentido que mejor se orienta a la satisfacción de aquel interés. Así, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 1984 . La regulación actual de la citada facultad viene recogida en los artículos 210 y 211 del TRLCSP y 97 del RCAP.

Si conforme al art. 1281 del Código Civil , los términos de un contrato son claros y "no dejan lugar a dudas sobre la intención de las partes, no cabe la posibilidad de que entren en juego las restantes reglas" de interpretación contenidas en los arts. 1282 y siguientes del Código Civil "que funcionan con el carácter de normas subsidiarias respecto a lo que preconiza la interpretación literal" [ STS de 14 de noviembre de 2000 , RJ 2000/9614]. Sólo cuando no existe tal certeza, habrá de acudirse a los otros parámetros de interpretación a fin de averiguar la "verdadera y real voluntad de las partes para establecer el alcance y contenido de lo pactado" [STSJ de Andalucía de 15 de febrero de 2001]. Y para llegar a esa conclusión se deberá estar, entre otros, al principio de "proporcionalidad" (congruencia entre los hechos y sus consecuencias), "equidad", "buena fe y confianza legítima" ( art. 3.1 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAP -PAC); a la doctrina de los "actos propios", los "actos coetáneos y posteriores al contrato"; y a las reglas de que la interpretación del contrato "no debe favorecer a la parte causante de la oscuridad" (STS id.), y de que no son admisibles las interpretaciones "ad absurdum" [ STS de 11 de septiembre de 1979 , RJ 1979/3448]...."

Con estos criterios partimos de que el art. 3 de Código Civil establece que "1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas",y en materia de contratos se aplican los mismo criterios hermenéuticos conforme a los artículos 1281 y ss., siendo este primer precepto el que impone "Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas. Si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas".Los restantes preceptos como dice el Tribunal Supremo "funcionan con el carácter de normas subsidiarias respecto a lo que preconiza la interpretación literal". Por lo que solo en defecto de la aplicación de la primera norma podremos acudir al artículo 1282 "Para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato", y el artículo 1288 "La interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad".

En el caso de autos la cláusula tercera no deja duda alguna de la intención de los contratantes, el contratista asumió abonar al Ayuntamiento un canon por la prestación del servicio. Canon mixto compuesto por un importe fijo y por un importe variable. Expresando con toda claridad que el canon variable lo es en función de la facturación bruta anual del servicio, y especificando que dicha facturación bruta anual es el resultado de multiplicar el número de billetes vendidos al largo del año por el precio de venta al público. Pero este canon variable se prevé se haga efectivo semestralmente, imponiendo a la concesionaria el deber de aportar toda la información necesaria para acreditar las ventas realizadas.

En nada afecta a la literalidad del precepto el hecho de que el servicio fuera prestado únicamente durante dos meses dentro del segundo semestre del año 2021; expirado el semestre y presentada la documentación de la facturación bruta de los mismos, la Administración liquida el canon, y lo hace aplicando lo convenido entre las partes en la misma clausula tercera: Para la cifra de negocios bruta inferior a 9.000.000,00 E: 19,00 % Para la cifra de negocios bruta superior a 9.000.000,01 €: 6,00 %;habiendo aplicado el 19% al haber comunicado la apelante una cifra de ingresos de 591.835, 52 euros.

No se alcanza a ver otro sentido a la cláusula tercera distinto al de su propia literalidad, la pretensión de la actora de que dadas las especiales circunstancias se compartan entre ambas partes los riesgos, carece de todo fundamento, en el contrato suscrito en su cláusula 12 se establece que "la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, según los dispuesto en el art. 199 de la LCSP ".

Igualmente carece de todo sentido invocar la teoría del enriquecimiento injusto cuando nos encontramos ante la ejecución de un contrato, ante la exigencia del abono del canon convenido, y por tanto ante una actuación de la Administración amparada en el propio contrato sujeto al derecho administrativo, nunca concurrirá el elemento esencial del enriquecimiento injusto que exige que el enriquecimiento y consiguiente empobrecimiento carezcan de causa o tengan una causa ilícita.

Procede en consecuencia la desestimación del recurso al plenamente acertados los razonamientos de la sentencia de instancia.

QUINTO.-Conforme al art. 139.2 de la LJC-A en los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

Establece el apartado 4. Que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima. Fijándose las mismas en 5000 euros más IVA.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,