Sentencia Contencioso-Administrativo 412/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 347/2023 de 19 de marzo del 2026

PRIMERO. Resolución judicial impugnada. Pretensión.

La parte actora pretende la anulación de la sentencia nº 269/2022 del Juzgado contencioso administrativo nº 7 de Barcelona y de la resolución de 10 de junio de 2021, de la directora del Servei Públic d?Ocupació de Catalunya, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 27 de febrero de 2020, que acuerda revocar parcialmente la subvención otorgada al Ayuntamiento de Granollers, para realizar el Programa de Trabajo y Formación 2016, en la cuantía de 11.537,40 euros.

La resolución impugnada considera que se ha incumplido el objeto de la subvención porque dos trabajadoras que formaban parte del programa, Dª. María y Dª. Coro, no recibieron la formación prevista en las bases de la convocatoria. Por este motivo, revoca la parte de la subvención correspondiente a estas dos personas.

La parte actora expuso en la demanda los siguientes hechos:

La señora María inició su relación laboral, pero el día 28 de febrero comunico su baja voluntaria con efectos a partir del 5 de marzo de 2017, por mejora de ocupación. Por este motivo, y de conformidad con las bases reguladoras de la subvención, el Ayuntamiento procedió a la sustitución por la siguiente persona que se encontraba suplente en el proceso de selección, la señora Isidora. Esta segunda aceptó la oferta e inició el contrato el 6 de marzo de 2017, es decir, al día siguiente mismo de la baja de la señora María, y realizó el programa hasta su finalización, el 22 de julio de 2017, sin ninguna incidencia. Cuando la señora María causó baja, no se había impartido la acción formativa, y por tanto, la recibió íntegramente la señora Isidora.

D.ª Coro fue contratada del 23 de enero al 22 de julio de 2017. Sin embargo, el 3 de abril causó baja por motivos médicos, y esta baja se prolongó hasta el 21 de julio, por lo que no pudo participar en la formación.

Fundamentó su demanda en que la ausencia de las dos trabajadoras no es imputable al Ayuntamiento. Alegó que el SOC había realizado una interpretación errónea, perversa, descontextualizada y desproporcionada de las bases. Que la Guía de prescripciones técnicas no es un documento normativo para justificar la revocación. También sostuvo que las resoluciones contradicen el criterio aplicado por el SOC en otras subvencioness. Subsidiariamente alegó vulneración del principio de proporcionalidad al considerar que el único importe revocable sería en todo caso el correspondiente a la cantidad concedida para el desarrollo de la acción de formación de las participantes que no asistieron por motivo de la baja médica.

La parte demandada se opuso a la demanda alegando que la revocación de la subvención trae causa del incumplimiento de la base 5.1.2. de la Orden TSF/296/2016 y de lo dispuesto en la base 20.5. En cuanto a la Guía de Prescripciones Técnicas alegó que la misma no regula cosa diferente ni innova el marco normativo de la subvención. Negó además la infracción del principio de proporcionalidad señalando que en el caso de María la revocació es de carácter parcial, proporcional al tiempo en que no estuvo contratada por el Ayuntamiento y afecta exclusivamente al módulo de contratación laboral, habiéndose subvencionado toda la formación y la parte proporcional del módulo de contratación de la señora Isidora. Respecto a la señora Coro, se le revoca el importe correspondiente el módulo de la acción formativa, por no realizar la acción formativa, la cual condicionaba la subvencionalidad de la parte relativa a la contratación laboral.

La sentencia desestimo el recurso con los siguientes argumentos jurídicos:

En primer término se ha de atender a la propia Orden TSF/296/2016, de 2 de noviembre, per la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el programa de Treball i Formació. La Base 7 de la Orden se refiere a las obligaciones de las entidades beneficiarias, disponiendo que son obligaciones generales de las entidades beneficiarias de estas subvenciones, "a) Complir l'objectiu i la finalitat, realitzar l'activitat i adoptar el comportament que fonamenta la concessió de la subvenció, i acreditarho davant el Servei Públic d'Ocupació de Catalunya en la forma i termini que s'estableix a la base 17 de l'annex 1 d'aquesta Ordre". En atención a dicha Base, no es suficiente con que por parte de la Administración subvencionada se haya adoptado el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino que se exige la realización de la actividad y el cumplimiento del objetivo y finalidad. Nos encontramos ante el supuesto opuesto al de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia nº 1634 de fecha 6 de mayo de 2022, en la que la Base de la correspondiente Orden establece como obligación de las entidades beneficiarias de las subvenciones "cumplir el objectivo y la finalidad, ejecutar el proyecto, realizar la actividad oadoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención (...)". Sobre la base del empleo de la conjunción disyuntiva "o", entiende el Tribunal Sentenciador que dado que por parte de la Administración actora se había adoptado el comportamiento que fundamentaba la concesión de la subvención, no se podía atribuir a la misma que algunas de las personas contratadas no asistiesen a la acción formativa como consecuencia de una baja médica que no se cuestionaba. Ahora bien, el supuesto de autos, como se decía, es el radicalmente opuesto. En la Orden aplicable se utiliza la conjunción copulativa "y", por lo que no es suficiente con que por parte de la Administración subvencionada se haya adoptado el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino que se exige que "se haya cumplido el objetivo y la finalidad, realizado la actividad y adoptado el comportamiento", con lo que se ha de concluir que a diferencia del supuesto objeto de la Sentencia referida, en el presenta caso la consecuencia de no haber llevado a cabo las acciones formativas y de experiencia laboral, aun cuando sea por la situación de baja de las personas contratadas, supondrá consecuencias para la Administración subvencionada.

La Base 20 establece cuáles son las causas de revocación así como los criterios para calcular los importes a revocar. En consonancia con el mismo, en el caso de la señora María, que causa baja por mejora en la ocupación, se revoca la subvención por un importe de 2.157,40 euros toda vez que a pesar de estar contratada, no recibió la acción formativa. Se alega por parte de la actora que en cuanto la señora María causó baja, fue sustituida inmediatamente por la señora Isidora, siendo que por parte de la Administración demandada se subvenciona la suma de 7.222,60 euros por la contratación de la misma, por lo que nada en este sentido puede reclamar la recurrente. Respecto al caso de la señora Coro, se revoca la subvención por importe de 9.380 euros por cuanto que la misma no realizó la acción formativa; en ambos casos, tal y como se ha referido, se aplica la Base 20.5 que dispone que "Si la persona destinatària del programa no rep l'acció d'experiència laboral ni l'acció de formació, l'import a revocar és el corresponent a la subvenció de l'acció d'experiència i de l'acció formativa de la persona afectada".

Se alega asimismo por parte de la actora que la demandada cita, a la hora de motivar su decisión, la Guía de prescripciones técnicas, que no deja de ser una circular, una instrucción o instrumento interpretativo y que no puede introducir innovaciones normativas o contradecir la normativa de aplicación. No se especifica por la actora en qué punto la Guía contradice la normativa de aplicación, siendo que la Base 20.5, como se ha dicho, establece como causa de revocación que no se reciba la acción formativa o la de experiencia laboral. Por ello dicha alegación tampoco puede prosperar.

Se alega que la Resolución es desproporcionada por cuanto que por las dos personas que no recibieron la acción formativa en su integridad se revocan tanto las cantidades concedidas por la acción formativa como por la experiencia laboral, lo que no se ajusta a la realidad de las cantidad que se revocan que no lo fueron por la totalidad de la subvención correspondiente a cada una de las citades señoras, sino sólo a la parte de la acción formativa no recibida, y todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en las propias Bases.

Por todo ello, se ha de concluir que por parte de la Administración demandada no se lleva a cabo ninguna interpretación errónea, perversa o desproporcionada de las Bases, sino que la misma es ajustada a derecho, debiendo en consecuencia desestimarse el recurso."

SEGUNDO. Alegaciones en sede de apelación.

La actora fundamenta su recurso de apelación en los siguientes motivos:

1. La sentencia en primera instancia no responde las cuestiones planteadas en el escrito de demanda.

2. La sentencia hace una interpretación perversa, descontextualitzada y desproporcionada de las bases.

3. La sentencia obvia la sentencia previa del TSJC nº 1.634/2022 y la jurisprudencia que ha declarado que no es revocable una subvención por el simple hecho de no alcanzar el objetivo perseguido.

4. El Ayuntamiento ha cumplido las obligaciones impuestas en las bases de la subvención y por tanto la revocación es improcedente. Las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento eran desarrollar las acciones formativas, acciones de experiencia laboral y acciones de coordinación y soporte técnico. El no cumplimiento del objetivo de la subvención no le es imputable al Ayuntamiento y no puede por tanto motivar la revocación de la subvención.

5. La sentencia y las resoluciones recurridas contradicen el criterio que el SOC ha aplicado en otras subvenciones.

6. La resolución es desproporcionada pues revoca tanto las cantidades concedidas por la acción formativa como por la acción de experiencia laboral.

La demandada solicita que se declare la inadmisión del recurso por razón de cuantía, al no tratarse de un litigio entre administraciones públicas en el sentido que ha interpretado la jurisprudencia del Tribunal Supremo y ser la cuantía inferior a los 30.000 euros.

En cuanto al fondo se opone con los siguientes argumentos jurídicos:

1. La sentencia analiza todos y cada uno de los motivos alegados para sustentar la pretensión de nulidad.

2. La interpretación que realiza la sentencia es correcta y la revocación parcial se ha realizado conforme a lo dispuesto en el artículo 20.5 del anexo 1 de la Orden TSF/296/2016

3. La sentencia del TSJC 1634/2022 no es aplicable al caso por los motivos que se exponen en la sentencia.

4. El precedente alegado se dicta al amparo de la Orden EMO/204/2015 de 23 de junio, que fue derogada por la Orden TSF/296/201. Además el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 faculta al órgano administrativo a separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes con la oportuna motivación, y la resolución impugnada contiene una motivación suficiente del motivo de revocación.

5. Se ha respetado el principio de proporcionalidad pues la revocación de la subvención es de carácter parcial, circunscrita al valor económico e afectación de los motivos de revocación o incumplimientos observados.

Tercero. Causa de inadmisión.

La parte actora considera que el recurso es admisible, a pesar de ser la cuantía inferior a 30.000 euros, por concurrir el supuesto previsto en el artículo 81.2 c) de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa, conforme al cual serán siempre susceptibles de apelación las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.

La jurisprudencia ha interpretado el concepto "litigios entre administraciones públicas" limitándolo a los supuestos en que ambas administraciones ejerzan facultades de imperium.

Así, entre otras, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15/09/2025 (rec. 1498/2022) señala:

"Como vemos, los artículos 81.2.c ) y 44.1 LJCA emplean idéntica expresión, "litigios entre Administraciones públicas". Pues bien, en la interpretación del artículo 44.1 LJCA esta Sala ha considerado que para apreciar la existencia de un litigio entre Administraciones públicas es preciso no solo que las partes enfrentadas sean Administraciones públicas sino también que actúen en el ejercicio de las potestades y competencias que las normas les atribuyen como tales, es decir, en ejercicio de facultades de imperium. Además, hemos de tener en cuenta que el supuesto al que se refiere el artículo 81.2.c) LJCA , que reconoce la admisibilidad del recurso de apelación siempre que se impugnen sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, constituye una excepción a la regla general del artículo 81.1 LJCA , que no admite el recurso de apelación en los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros; y como tal excepción debe ser interpretada en sentido estricto, entendiendo que litigio entre Administraciones públicas es el que se da cuando se enfrentan en el proceso dos Administraciones públicas que actúan como tales, sin que sea posible ampliar el ámbito de aplicación de la expresión de litigio entre Administraciones públicas a aquellos casos en los que una de ellas no actúa como tal sino como sujeto desprovisto de facultades de imperium.

La Sala no encuentra razones que permitan exceptuar del régimen general de admisibilidad de los recursos de apelación al Servicio Andaluz de Empleo, que aquí actúa como un empresario más, otorgándole una situación procesal de ventaja o privilegio respecto de otros empleadores sujetos a las mismas obligaciones de cotización a la Seguridad Social"

La STS de 22 de mayo de 2025 (rec. 2646/2023) que haciendo mención a otras anteriores señala:

"5.2.Siguiendo con nuestro análisis debemos examinar los supuestos en los que hemos entendido que estábamos ante un litigio entre Administraciones públicas porque la Administración Pública actuaba ejerciendo potestades públicas, así en nuestra sentencia de 14 de noviembre 2016 (rec. de casación 2434/2016 ECLI:ES:TS:2016:5034 ) reconocimos que el Ayuntamiento no actuaba como un particular, sino investido de poder ante otra Administración, cuando venía a cuestionar precisamente que la Consejería de Obras Públicas se había extralimitado en sus competencias invadiendo las propias en materia de urbanismo, de ahí que le fuera de plena aplicación el artículo 44 LJCA . En la sentencia de 18 de junio de 2020 (rec. de casación 3588/2019 ; ECLI:ES:TS:2020:1822) declaramos en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44 LJCA «cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención. Específicamente, cabe considerar que concurren los presupuestos para entender que estamos ante un litigio entre Administraciones Públicas cuando ambas Administraciones actúan revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas y de la regulación del procedimiento subvencional se desprende que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas, y tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones». 5.3.Sin embargo, hemos entendido que no estábamos ante un litigio entre Administraciones públicas porque la Administración Pública no actuaba ejerciendo potestades públicas en la sentencia de 28 de febrero de 2017 (rec. de casación 2465/2015 ; ECLI:ES:TS:2017:786), en la que entendimos que AENA actuaba en el procedimiento de expropiación en concepto de beneficiaria, no en calidad de Administración Pública, por lo que declaramos que no le era de aplicación el artículo 44 LJCA . En la sentencia de 29 de septiembre de 2015 (rec. de casac. 2636/2013 ; ECLI:ES:TS:2015:4015) afirmamos que si bien el Ayuntamiento tenía «la condición de Administración expropiante, esto es, la titular de la potestad de expropiar que ejercita sobre el expropiado causándole la privación patrimonial de sus bienes o derechos, sin embargo, cuando no existe acuerdo sobre el justiprecio, la Administración expropiante y beneficiaria en este caso, acude ante el Jurado Provincial de Expropiación que es el órgano administrativo que tiene atribuida la competencia ante la falta de acuerdo de los interesados en el expediente expropiatorio, para fijar el justiprecio del bien o derecho expropiado ( art. 32 de la LEF ) por lo que en ese momento y expediente de justiprecio, expropiante y expropiado se sitúan en una situación de igualdad ante el Jurado de expropiación, carente la Administración de la posición de imperium que sí ostenta cuando ejercita frente al expropiado las potestades expropiatorias». En la sentencia de 18 de junio de 2020 (rec. de casac. número 3588/2019 ; ECLI:ES:TS:2020:1822) hemos declaramos en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que «cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003 , de 17 de diciembre, General de Subvenciones, en el que tanto www.fiscal-impuestos.com entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemos que no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ». Por último, en la sentencia de 21 de mayo de 2024 (rec. de casación 4137/2021 ; ECLI:ES:TS:2024:2844) hemos sostenido que cuando el Servicio Andaluz de Empleo, -que es una Administración pública con la configuración legal de Agencia pública empresarial de la Comunidad Autónoma de Andalucía-, impugna una liquidación de cuotas que le fueron practicadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su condición de empleador, correspondientes a los salarios de tramitación de unos trabajadores contratados como personal laboral no actúa como una Administración revestida de imperium, sino como sujeto responsable del ingreso de las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores a su servicio. 5.4.A continuación debemos examinar si estamos ante un litigio entre Administraciones públicas en los supuestos en los que se impugne una liquidación girada a una Administración Pública al amparo de una Ordenanza Fiscal por la que se aprueba la tasa por entrada de vehículos a través de aceras y calzadas, Ordenanza fiscal establecida por el Ayuntamiento en uso de su autonomía local. La tasa grava el aprovechamiento del dominio público que efectúa la Universidad de las aceras y calzadas destinado al paso de vehículos desde la vía pública, a todo tipo de inmuebles, edificados o sin edificar. La Universidad cuando usa el dominio público local del Ayuntamiento no ejercer ninguna prerrogativa de poder público, por tanto, no estamos ante un litigio entre Administración. La Administraciones en este caso ocupada en la relación jurídica una posición semejante a la de un particular.

A la vista de esta jurisprudencia debe analizarse si el Ayuntamiento de Granollers actúa en el presente caso en el ejercicio de potestades públicas, y la conclusión a la que llega esta Sala es que no, por los siguientes motivos:

Es cierto que el artículo 2 de la Resolución TSF/2496/201, por la que se abre la convocatoria por en el año 2016 para la concesión de subvenciones para el Programa Trabajo y Formación (DOGC 7244 de 10.11.2016) prevé que en la línea A del Programa de Trabajo y Formación, la línea a la que pertenece la subvención del caso, únicamente pueden ser entidades beneficiarias «los ayuntamientos y los consejos comarcales o, en su caso , sus organismos autónomos, o las entidades con competencia en materia de políticas activas de empleo, desarrollo local y de promoción del empleo, dependientes o vinculadas a aquéllos».Sin embargo, el hecho de que la subvención no se otorgue en régimen de concurrencia competitiva con entes privados no es suficiente para considerar que las administraciones beneficiarias actúan ejerciendo facultades de imperium.

No consta en este caso que el objeto de la subvención sea "la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones",como ocurría en los casos analizados en las STS de 18 de junio de 2020 y en la de 9 de julio de 2020, citada por la demandada. En este caso no existe ningún convenio de colaboración, y el objeto de la subvención es la contratación y formación dirigidos a personas en paro no perceptores de prestaciones y/o subsidios por desempleo preferentemente mayores de 45 años. El Ayuntamiento de Granollers se compromete a contratar a 20 personas durante 6 meses, a jornada completa, 18 de ellas con un perfil de auxiliar administrativa, una con perfil de auxiliar de laboratorio y otra con perfil de auxiliar de veterinario. La formación que se prevé impartir es sobre aplicaciones informáticas de tratamiento de textos, de hojas de cálculos y de bases de datos relacionadas, por tratarse de personas que han de usar estas aplicaciones para el desarrollo de sus tareas. Del objeto de la subvención se desprende que el Ayuntamiento asume la posición de mero empleador, beneficiario de una subvención por el hecho de contratar a personas con difícil acceso al mercado laboral, sin ejercer facultades de imperium y estando sometido a lo establecido en las bases de la convocatoria. De hecho la orden TSF/296/2016, de 2 de noviembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el programa de trabajo y formación establecía en la base 2 que podían ser beneficiarias de las ayudas no sólo las administraciones públicas, sino también entidades sin ánimo de lucro y organizaciones empresariales y sindicales.

Considerando por todo ello que no estamos ante un litigio entre administraciones públicas, y siendo la cuantía inferior a los 30.000 euros, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

TERCERO.- Costas.

Dado que la cuestión relativa a la admisibilidad suscita dudas de interpretación jurídica, y la apelación ha sido propiciada por el Juzgado de instancia, no procede la imposición de costas.

PRIMERO. Resolución judicial impugnada. Pretensión.

La parte actora pretende la anulación de la sentencia nº 269/2022 del Juzgado contencioso administrativo nº 7 de Barcelona y de la resolución de 10 de junio de 2021, de la directora del Servei Públic d?Ocupació de Catalunya, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 27 de febrero de 2020, que acuerda revocar parcialmente la subvención otorgada al Ayuntamiento de Granollers, para realizar el Programa de Trabajo y Formación 2016, en la cuantía de 11.537,40 euros.

La resolución impugnada considera que se ha incumplido el objeto de la subvención porque dos trabajadoras que formaban parte del programa, Dª. María y Dª. Coro, no recibieron la formación prevista en las bases de la convocatoria. Por este motivo, revoca la parte de la subvención correspondiente a estas dos personas.

La parte actora expuso en la demanda los siguientes hechos:

La señora María inició su relación laboral, pero el día 28 de febrero comunico su baja voluntaria con efectos a partir del 5 de marzo de 2017, por mejora de ocupación. Por este motivo, y de conformidad con las bases reguladoras de la subvención, el Ayuntamiento procedió a la sustitución por la siguiente persona que se encontraba suplente en el proceso de selección, la señora Isidora. Esta segunda aceptó la oferta e inició el contrato el 6 de marzo de 2017, es decir, al día siguiente mismo de la baja de la señora María, y realizó el programa hasta su finalización, el 22 de julio de 2017, sin ninguna incidencia. Cuando la señora María causó baja, no se había impartido la acción formativa, y por tanto, la recibió íntegramente la señora Isidora.

D.ª Coro fue contratada del 23 de enero al 22 de julio de 2017. Sin embargo, el 3 de abril causó baja por motivos médicos, y esta baja se prolongó hasta el 21 de julio, por lo que no pudo participar en la formación.

Fundamentó su demanda en que la ausencia de las dos trabajadoras no es imputable al Ayuntamiento. Alegó que el SOC había realizado una interpretación errónea, perversa, descontextualizada y desproporcionada de las bases. Que la Guía de prescripciones técnicas no es un documento normativo para justificar la revocación. También sostuvo que las resoluciones contradicen el criterio aplicado por el SOC en otras subvencioness. Subsidiariamente alegó vulneración del principio de proporcionalidad al considerar que el único importe revocable sería en todo caso el correspondiente a la cantidad concedida para el desarrollo de la acción de formación de las participantes que no asistieron por motivo de la baja médica.

La parte demandada se opuso a la demanda alegando que la revocación de la subvención trae causa del incumplimiento de la base 5.1.2. de la Orden TSF/296/2016 y de lo dispuesto en la base 20.5. En cuanto a la Guía de Prescripciones Técnicas alegó que la misma no regula cosa diferente ni innova el marco normativo de la subvención. Negó además la infracción del principio de proporcionalidad señalando que en el caso de María la revocació es de carácter parcial, proporcional al tiempo en que no estuvo contratada por el Ayuntamiento y afecta exclusivamente al módulo de contratación laboral, habiéndose subvencionado toda la formación y la parte proporcional del módulo de contratación de la señora Isidora. Respecto a la señora Coro, se le revoca el importe correspondiente el módulo de la acción formativa, por no realizar la acción formativa, la cual condicionaba la subvencionalidad de la parte relativa a la contratación laboral.

La sentencia desestimo el recurso con los siguientes argumentos jurídicos:

En primer término se ha de atender a la propia Orden TSF/296/2016, de 2 de noviembre, per la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el programa de Treball i Formació. La Base 7 de la Orden se refiere a las obligaciones de las entidades beneficiarias, disponiendo que son obligaciones generales de las entidades beneficiarias de estas subvenciones, "a) Complir l'objectiu i la finalitat, realitzar l'activitat i adoptar el comportament que fonamenta la concessió de la subvenció, i acreditarho davant el Servei Públic d'Ocupació de Catalunya en la forma i termini que s'estableix a la base 17 de l'annex 1 d'aquesta Ordre". En atención a dicha Base, no es suficiente con que por parte de la Administración subvencionada se haya adoptado el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino que se exige la realización de la actividad y el cumplimiento del objetivo y finalidad. Nos encontramos ante el supuesto opuesto al de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia nº 1634 de fecha 6 de mayo de 2022, en la que la Base de la correspondiente Orden establece como obligación de las entidades beneficiarias de las subvenciones "cumplir el objectivo y la finalidad, ejecutar el proyecto, realizar la actividad oadoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención (...)". Sobre la base del empleo de la conjunción disyuntiva "o", entiende el Tribunal Sentenciador que dado que por parte de la Administración actora se había adoptado el comportamiento que fundamentaba la concesión de la subvención, no se podía atribuir a la misma que algunas de las personas contratadas no asistiesen a la acción formativa como consecuencia de una baja médica que no se cuestionaba. Ahora bien, el supuesto de autos, como se decía, es el radicalmente opuesto. En la Orden aplicable se utiliza la conjunción copulativa "y", por lo que no es suficiente con que por parte de la Administración subvencionada se haya adoptado el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino que se exige que "se haya cumplido el objetivo y la finalidad, realizado la actividad y adoptado el comportamiento", con lo que se ha de concluir que a diferencia del supuesto objeto de la Sentencia referida, en el presenta caso la consecuencia de no haber llevado a cabo las acciones formativas y de experiencia laboral, aun cuando sea por la situación de baja de las personas contratadas, supondrá consecuencias para la Administración subvencionada.

La Base 20 establece cuáles son las causas de revocación así como los criterios para calcular los importes a revocar. En consonancia con el mismo, en el caso de la señora María, que causa baja por mejora en la ocupación, se revoca la subvención por un importe de 2.157,40 euros toda vez que a pesar de estar contratada, no recibió la acción formativa. Se alega por parte de la actora que en cuanto la señora María causó baja, fue sustituida inmediatamente por la señora Isidora, siendo que por parte de la Administración demandada se subvenciona la suma de 7.222,60 euros por la contratación de la misma, por lo que nada en este sentido puede reclamar la recurrente. Respecto al caso de la señora Coro, se revoca la subvención por importe de 9.380 euros por cuanto que la misma no realizó la acción formativa; en ambos casos, tal y como se ha referido, se aplica la Base 20.5 que dispone que "Si la persona destinatària del programa no rep l'acció d'experiència laboral ni l'acció de formació, l'import a revocar és el corresponent a la subvenció de l'acció d'experiència i de l'acció formativa de la persona afectada".

Se alega asimismo por parte de la actora que la demandada cita, a la hora de motivar su decisión, la Guía de prescripciones técnicas, que no deja de ser una circular, una instrucción o instrumento interpretativo y que no puede introducir innovaciones normativas o contradecir la normativa de aplicación. No se especifica por la actora en qué punto la Guía contradice la normativa de aplicación, siendo que la Base 20.5, como se ha dicho, establece como causa de revocación que no se reciba la acción formativa o la de experiencia laboral. Por ello dicha alegación tampoco puede prosperar.

Se alega que la Resolución es desproporcionada por cuanto que por las dos personas que no recibieron la acción formativa en su integridad se revocan tanto las cantidades concedidas por la acción formativa como por la experiencia laboral, lo que no se ajusta a la realidad de las cantidad que se revocan que no lo fueron por la totalidad de la subvención correspondiente a cada una de las citades señoras, sino sólo a la parte de la acción formativa no recibida, y todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en las propias Bases.

Por todo ello, se ha de concluir que por parte de la Administración demandada no se lleva a cabo ninguna interpretación errónea, perversa o desproporcionada de las Bases, sino que la misma es ajustada a derecho, debiendo en consecuencia desestimarse el recurso."

SEGUNDO. Alegaciones en sede de apelación.

La actora fundamenta su recurso de apelación en los siguientes motivos:

1. La sentencia en primera instancia no responde las cuestiones planteadas en el escrito de demanda.

2. La sentencia hace una interpretación perversa, descontextualitzada y desproporcionada de las bases.

3. La sentencia obvia la sentencia previa del TSJC nº 1.634/2022 y la jurisprudencia que ha declarado que no es revocable una subvención por el simple hecho de no alcanzar el objetivo perseguido.

4. El Ayuntamiento ha cumplido las obligaciones impuestas en las bases de la subvención y por tanto la revocación es improcedente. Las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento eran desarrollar las acciones formativas, acciones de experiencia laboral y acciones de coordinación y soporte técnico. El no cumplimiento del objetivo de la subvención no le es imputable al Ayuntamiento y no puede por tanto motivar la revocación de la subvención.

5. La sentencia y las resoluciones recurridas contradicen el criterio que el SOC ha aplicado en otras subvenciones.

6. La resolución es desproporcionada pues revoca tanto las cantidades concedidas por la acción formativa como por la acción de experiencia laboral.

La demandada solicita que se declare la inadmisión del recurso por razón de cuantía, al no tratarse de un litigio entre administraciones públicas en el sentido que ha interpretado la jurisprudencia del Tribunal Supremo y ser la cuantía inferior a los 30.000 euros.

En cuanto al fondo se opone con los siguientes argumentos jurídicos:

1. La sentencia analiza todos y cada uno de los motivos alegados para sustentar la pretensión de nulidad.

2. La interpretación que realiza la sentencia es correcta y la revocación parcial se ha realizado conforme a lo dispuesto en el artículo 20.5 del anexo 1 de la Orden TSF/296/2016

3. La sentencia del TSJC 1634/2022 no es aplicable al caso por los motivos que se exponen en la sentencia.

4. El precedente alegado se dicta al amparo de la Orden EMO/204/2015 de 23 de junio, que fue derogada por la Orden TSF/296/201. Además el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 faculta al órgano administrativo a separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes con la oportuna motivación, y la resolución impugnada contiene una motivación suficiente del motivo de revocación.

5. Se ha respetado el principio de proporcionalidad pues la revocación de la subvención es de carácter parcial, circunscrita al valor económico e afectación de los motivos de revocación o incumplimientos observados.

Tercero. Causa de inadmisión.

La parte actora considera que el recurso es admisible, a pesar de ser la cuantía inferior a 30.000 euros, por concurrir el supuesto previsto en el artículo 81.2 c) de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa, conforme al cual serán siempre susceptibles de apelación las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.

La jurisprudencia ha interpretado el concepto "litigios entre administraciones públicas" limitándolo a los supuestos en que ambas administraciones ejerzan facultades de imperium.

Así, entre otras, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15/09/2025 (rec. 1498/2022) señala:

"Como vemos, los artículos 81.2.c ) y 44.1 LJCA emplean idéntica expresión, "litigios entre Administraciones públicas". Pues bien, en la interpretación del artículo 44.1 LJCA esta Sala ha considerado que para apreciar la existencia de un litigio entre Administraciones públicas es preciso no solo que las partes enfrentadas sean Administraciones públicas sino también que actúen en el ejercicio de las potestades y competencias que las normas les atribuyen como tales, es decir, en ejercicio de facultades de imperium. Además, hemos de tener en cuenta que el supuesto al que se refiere el artículo 81.2.c) LJCA , que reconoce la admisibilidad del recurso de apelación siempre que se impugnen sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, constituye una excepción a la regla general del artículo 81.1 LJCA , que no admite el recurso de apelación en los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros; y como tal excepción debe ser interpretada en sentido estricto, entendiendo que litigio entre Administraciones públicas es el que se da cuando se enfrentan en el proceso dos Administraciones públicas que actúan como tales, sin que sea posible ampliar el ámbito de aplicación de la expresión de litigio entre Administraciones públicas a aquellos casos en los que una de ellas no actúa como tal sino como sujeto desprovisto de facultades de imperium.

La Sala no encuentra razones que permitan exceptuar del régimen general de admisibilidad de los recursos de apelación al Servicio Andaluz de Empleo, que aquí actúa como un empresario más, otorgándole una situación procesal de ventaja o privilegio respecto de otros empleadores sujetos a las mismas obligaciones de cotización a la Seguridad Social"

La STS de 22 de mayo de 2025 (rec. 2646/2023) que haciendo mención a otras anteriores señala:

"5.2.Siguiendo con nuestro análisis debemos examinar los supuestos en los que hemos entendido que estábamos ante un litigio entre Administraciones públicas porque la Administración Pública actuaba ejerciendo potestades públicas, así en nuestra sentencia de 14 de noviembre 2016 (rec. de casación 2434/2016 ECLI:ES:TS:2016:5034 ) reconocimos que el Ayuntamiento no actuaba como un particular, sino investido de poder ante otra Administración, cuando venía a cuestionar precisamente que la Consejería de Obras Públicas se había extralimitado en sus competencias invadiendo las propias en materia de urbanismo, de ahí que le fuera de plena aplicación el artículo 44 LJCA . En la sentencia de 18 de junio de 2020 (rec. de casación 3588/2019 ; ECLI:ES:TS:2020:1822) declaramos en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44 LJCA «cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención. Específicamente, cabe considerar que concurren los presupuestos para entender que estamos ante un litigio entre Administraciones Públicas cuando ambas Administraciones actúan revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas y de la regulación del procedimiento subvencional se desprende que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas, y tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones». 5.3.Sin embargo, hemos entendido que no estábamos ante un litigio entre Administraciones públicas porque la Administración Pública no actuaba ejerciendo potestades públicas en la sentencia de 28 de febrero de 2017 (rec. de casación 2465/2015 ; ECLI:ES:TS:2017:786), en la que entendimos que AENA actuaba en el procedimiento de expropiación en concepto de beneficiaria, no en calidad de Administración Pública, por lo que declaramos que no le era de aplicación el artículo 44 LJCA . En la sentencia de 29 de septiembre de 2015 (rec. de casac. 2636/2013 ; ECLI:ES:TS:2015:4015) afirmamos que si bien el Ayuntamiento tenía «la condición de Administración expropiante, esto es, la titular de la potestad de expropiar que ejercita sobre el expropiado causándole la privación patrimonial de sus bienes o derechos, sin embargo, cuando no existe acuerdo sobre el justiprecio, la Administración expropiante y beneficiaria en este caso, acude ante el Jurado Provincial de Expropiación que es el órgano administrativo que tiene atribuida la competencia ante la falta de acuerdo de los interesados en el expediente expropiatorio, para fijar el justiprecio del bien o derecho expropiado ( art. 32 de la LEF ) por lo que en ese momento y expediente de justiprecio, expropiante y expropiado se sitúan en una situación de igualdad ante el Jurado de expropiación, carente la Administración de la posición de imperium que sí ostenta cuando ejercita frente al expropiado las potestades expropiatorias». En la sentencia de 18 de junio de 2020 (rec. de casac. número 3588/2019 ; ECLI:ES:TS:2020:1822) hemos declaramos en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que «cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003 , de 17 de diciembre, General de Subvenciones, en el que tanto www.fiscal-impuestos.com entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemos que no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ». Por último, en la sentencia de 21 de mayo de 2024 (rec. de casación 4137/2021 ; ECLI:ES:TS:2024:2844) hemos sostenido que cuando el Servicio Andaluz de Empleo, -que es una Administración pública con la configuración legal de Agencia pública empresarial de la Comunidad Autónoma de Andalucía-, impugna una liquidación de cuotas que le fueron practicadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su condición de empleador, correspondientes a los salarios de tramitación de unos trabajadores contratados como personal laboral no actúa como una Administración revestida de imperium, sino como sujeto responsable del ingreso de las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores a su servicio. 5.4.A continuación debemos examinar si estamos ante un litigio entre Administraciones públicas en los supuestos en los que se impugne una liquidación girada a una Administración Pública al amparo de una Ordenanza Fiscal por la que se aprueba la tasa por entrada de vehículos a través de aceras y calzadas, Ordenanza fiscal establecida por el Ayuntamiento en uso de su autonomía local. La tasa grava el aprovechamiento del dominio público que efectúa la Universidad de las aceras y calzadas destinado al paso de vehículos desde la vía pública, a todo tipo de inmuebles, edificados o sin edificar. La Universidad cuando usa el dominio público local del Ayuntamiento no ejercer ninguna prerrogativa de poder público, por tanto, no estamos ante un litigio entre Administración. La Administraciones en este caso ocupada en la relación jurídica una posición semejante a la de un particular.

A la vista de esta jurisprudencia debe analizarse si el Ayuntamiento de Granollers actúa en el presente caso en el ejercicio de potestades públicas, y la conclusión a la que llega esta Sala es que no, por los siguientes motivos:

Es cierto que el artículo 2 de la Resolución TSF/2496/201, por la que se abre la convocatoria por en el año 2016 para la concesión de subvenciones para el Programa Trabajo y Formación (DOGC 7244 de 10.11.2016) prevé que en la línea A del Programa de Trabajo y Formación, la línea a la que pertenece la subvención del caso, únicamente pueden ser entidades beneficiarias «los ayuntamientos y los consejos comarcales o, en su caso , sus organismos autónomos, o las entidades con competencia en materia de políticas activas de empleo, desarrollo local y de promoción del empleo, dependientes o vinculadas a aquéllos».Sin embargo, el hecho de que la subvención no se otorgue en régimen de concurrencia competitiva con entes privados no es suficiente para considerar que las administraciones beneficiarias actúan ejerciendo facultades de imperium.

No consta en este caso que el objeto de la subvención sea "la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones",como ocurría en los casos analizados en las STS de 18 de junio de 2020 y en la de 9 de julio de 2020, citada por la demandada. En este caso no existe ningún convenio de colaboración, y el objeto de la subvención es la contratación y formación dirigidos a personas en paro no perceptores de prestaciones y/o subsidios por desempleo preferentemente mayores de 45 años. El Ayuntamiento de Granollers se compromete a contratar a 20 personas durante 6 meses, a jornada completa, 18 de ellas con un perfil de auxiliar administrativa, una con perfil de auxiliar de laboratorio y otra con perfil de auxiliar de veterinario. La formación que se prevé impartir es sobre aplicaciones informáticas de tratamiento de textos, de hojas de cálculos y de bases de datos relacionadas, por tratarse de personas que han de usar estas aplicaciones para el desarrollo de sus tareas. Del objeto de la subvención se desprende que el Ayuntamiento asume la posición de mero empleador, beneficiario de una subvención por el hecho de contratar a personas con difícil acceso al mercado laboral, sin ejercer facultades de imperium y estando sometido a lo establecido en las bases de la convocatoria. De hecho la orden TSF/296/2016, de 2 de noviembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el programa de trabajo y formación establecía en la base 2 que podían ser beneficiarias de las ayudas no sólo las administraciones públicas, sino también entidades sin ánimo de lucro y organizaciones empresariales y sindicales.

Considerando por todo ello que no estamos ante un litigio entre administraciones públicas, y siendo la cuantía inferior a los 30.000 euros, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

TERCERO.- Costas.

Dado que la cuestión relativa a la admisibilidad suscita dudas de interpretación jurídica, y la apelación ha sido propiciada por el Juzgado de instancia, no procede la imposición de costas.

PRIMERO. Resolución judicial impugnada. Pretensión.

La parte actora pretende la anulación de la sentencia nº 269/2022 del Juzgado contencioso administrativo nº 7 de Barcelona y de la resolución de 10 de junio de 2021, de la directora del Servei Públic d?Ocupació de Catalunya, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 27 de febrero de 2020, que acuerda revocar parcialmente la subvención otorgada al Ayuntamiento de Granollers, para realizar el Programa de Trabajo y Formación 2016, en la cuantía de 11.537,40 euros.

La resolución impugnada considera que se ha incumplido el objeto de la subvención porque dos trabajadoras que formaban parte del programa, Dª. María y Dª. Coro, no recibieron la formación prevista en las bases de la convocatoria. Por este motivo, revoca la parte de la subvención correspondiente a estas dos personas.

La parte actora expuso en la demanda los siguientes hechos:

La señora María inició su relación laboral, pero el día 28 de febrero comunico su baja voluntaria con efectos a partir del 5 de marzo de 2017, por mejora de ocupación. Por este motivo, y de conformidad con las bases reguladoras de la subvención, el Ayuntamiento procedió a la sustitución por la siguiente persona que se encontraba suplente en el proceso de selección, la señora Isidora. Esta segunda aceptó la oferta e inició el contrato el 6 de marzo de 2017, es decir, al día siguiente mismo de la baja de la señora María, y realizó el programa hasta su finalización, el 22 de julio de 2017, sin ninguna incidencia. Cuando la señora María causó baja, no se había impartido la acción formativa, y por tanto, la recibió íntegramente la señora Isidora.

D.ª Coro fue contratada del 23 de enero al 22 de julio de 2017. Sin embargo, el 3 de abril causó baja por motivos médicos, y esta baja se prolongó hasta el 21 de julio, por lo que no pudo participar en la formación.

Fundamentó su demanda en que la ausencia de las dos trabajadoras no es imputable al Ayuntamiento. Alegó que el SOC había realizado una interpretación errónea, perversa, descontextualizada y desproporcionada de las bases. Que la Guía de prescripciones técnicas no es un documento normativo para justificar la revocación. También sostuvo que las resoluciones contradicen el criterio aplicado por el SOC en otras subvencioness. Subsidiariamente alegó vulneración del principio de proporcionalidad al considerar que el único importe revocable sería en todo caso el correspondiente a la cantidad concedida para el desarrollo de la acción de formación de las participantes que no asistieron por motivo de la baja médica.

La parte demandada se opuso a la demanda alegando que la revocación de la subvención trae causa del incumplimiento de la base 5.1.2. de la Orden TSF/296/2016 y de lo dispuesto en la base 20.5. En cuanto a la Guía de Prescripciones Técnicas alegó que la misma no regula cosa diferente ni innova el marco normativo de la subvención. Negó además la infracción del principio de proporcionalidad señalando que en el caso de María la revocació es de carácter parcial, proporcional al tiempo en que no estuvo contratada por el Ayuntamiento y afecta exclusivamente al módulo de contratación laboral, habiéndose subvencionado toda la formación y la parte proporcional del módulo de contratación de la señora Isidora. Respecto a la señora Coro, se le revoca el importe correspondiente el módulo de la acción formativa, por no realizar la acción formativa, la cual condicionaba la subvencionalidad de la parte relativa a la contratación laboral.

La sentencia desestimo el recurso con los siguientes argumentos jurídicos:

En primer término se ha de atender a la propia Orden TSF/296/2016, de 2 de noviembre, per la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el programa de Treball i Formació. La Base 7 de la Orden se refiere a las obligaciones de las entidades beneficiarias, disponiendo que son obligaciones generales de las entidades beneficiarias de estas subvenciones, "a) Complir l'objectiu i la finalitat, realitzar l'activitat i adoptar el comportament que fonamenta la concessió de la subvenció, i acreditarho davant el Servei Públic d'Ocupació de Catalunya en la forma i termini que s'estableix a la base 17 de l'annex 1 d'aquesta Ordre". En atención a dicha Base, no es suficiente con que por parte de la Administración subvencionada se haya adoptado el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino que se exige la realización de la actividad y el cumplimiento del objetivo y finalidad. Nos encontramos ante el supuesto opuesto al de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia nº 1634 de fecha 6 de mayo de 2022, en la que la Base de la correspondiente Orden establece como obligación de las entidades beneficiarias de las subvenciones "cumplir el objectivo y la finalidad, ejecutar el proyecto, realizar la actividad oadoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención (...)". Sobre la base del empleo de la conjunción disyuntiva "o", entiende el Tribunal Sentenciador que dado que por parte de la Administración actora se había adoptado el comportamiento que fundamentaba la concesión de la subvención, no se podía atribuir a la misma que algunas de las personas contratadas no asistiesen a la acción formativa como consecuencia de una baja médica que no se cuestionaba. Ahora bien, el supuesto de autos, como se decía, es el radicalmente opuesto. En la Orden aplicable se utiliza la conjunción copulativa "y", por lo que no es suficiente con que por parte de la Administración subvencionada se haya adoptado el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención, sino que se exige que "se haya cumplido el objetivo y la finalidad, realizado la actividad y adoptado el comportamiento", con lo que se ha de concluir que a diferencia del supuesto objeto de la Sentencia referida, en el presenta caso la consecuencia de no haber llevado a cabo las acciones formativas y de experiencia laboral, aun cuando sea por la situación de baja de las personas contratadas, supondrá consecuencias para la Administración subvencionada.

La Base 20 establece cuáles son las causas de revocación así como los criterios para calcular los importes a revocar. En consonancia con el mismo, en el caso de la señora María, que causa baja por mejora en la ocupación, se revoca la subvención por un importe de 2.157,40 euros toda vez que a pesar de estar contratada, no recibió la acción formativa. Se alega por parte de la actora que en cuanto la señora María causó baja, fue sustituida inmediatamente por la señora Isidora, siendo que por parte de la Administración demandada se subvenciona la suma de 7.222,60 euros por la contratación de la misma, por lo que nada en este sentido puede reclamar la recurrente. Respecto al caso de la señora Coro, se revoca la subvención por importe de 9.380 euros por cuanto que la misma no realizó la acción formativa; en ambos casos, tal y como se ha referido, se aplica la Base 20.5 que dispone que "Si la persona destinatària del programa no rep l'acció d'experiència laboral ni l'acció de formació, l'import a revocar és el corresponent a la subvenció de l'acció d'experiència i de l'acció formativa de la persona afectada".

Se alega asimismo por parte de la actora que la demandada cita, a la hora de motivar su decisión, la Guía de prescripciones técnicas, que no deja de ser una circular, una instrucción o instrumento interpretativo y que no puede introducir innovaciones normativas o contradecir la normativa de aplicación. No se especifica por la actora en qué punto la Guía contradice la normativa de aplicación, siendo que la Base 20.5, como se ha dicho, establece como causa de revocación que no se reciba la acción formativa o la de experiencia laboral. Por ello dicha alegación tampoco puede prosperar.

Se alega que la Resolución es desproporcionada por cuanto que por las dos personas que no recibieron la acción formativa en su integridad se revocan tanto las cantidades concedidas por la acción formativa como por la experiencia laboral, lo que no se ajusta a la realidad de las cantidad que se revocan que no lo fueron por la totalidad de la subvención correspondiente a cada una de las citades señoras, sino sólo a la parte de la acción formativa no recibida, y todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en las propias Bases.

Por todo ello, se ha de concluir que por parte de la Administración demandada no se lleva a cabo ninguna interpretación errónea, perversa o desproporcionada de las Bases, sino que la misma es ajustada a derecho, debiendo en consecuencia desestimarse el recurso."

SEGUNDO. Alegaciones en sede de apelación.

La actora fundamenta su recurso de apelación en los siguientes motivos:

1. La sentencia en primera instancia no responde las cuestiones planteadas en el escrito de demanda.

2. La sentencia hace una interpretación perversa, descontextualitzada y desproporcionada de las bases.

3. La sentencia obvia la sentencia previa del TSJC nº 1.634/2022 y la jurisprudencia que ha declarado que no es revocable una subvención por el simple hecho de no alcanzar el objetivo perseguido.

4. El Ayuntamiento ha cumplido las obligaciones impuestas en las bases de la subvención y por tanto la revocación es improcedente. Las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento eran desarrollar las acciones formativas, acciones de experiencia laboral y acciones de coordinación y soporte técnico. El no cumplimiento del objetivo de la subvención no le es imputable al Ayuntamiento y no puede por tanto motivar la revocación de la subvención.

5. La sentencia y las resoluciones recurridas contradicen el criterio que el SOC ha aplicado en otras subvenciones.

6. La resolución es desproporcionada pues revoca tanto las cantidades concedidas por la acción formativa como por la acción de experiencia laboral.

La demandada solicita que se declare la inadmisión del recurso por razón de cuantía, al no tratarse de un litigio entre administraciones públicas en el sentido que ha interpretado la jurisprudencia del Tribunal Supremo y ser la cuantía inferior a los 30.000 euros.

En cuanto al fondo se opone con los siguientes argumentos jurídicos:

1. La sentencia analiza todos y cada uno de los motivos alegados para sustentar la pretensión de nulidad.

2. La interpretación que realiza la sentencia es correcta y la revocación parcial se ha realizado conforme a lo dispuesto en el artículo 20.5 del anexo 1 de la Orden TSF/296/2016

3. La sentencia del TSJC 1634/2022 no es aplicable al caso por los motivos que se exponen en la sentencia.

4. El precedente alegado se dicta al amparo de la Orden EMO/204/2015 de 23 de junio, que fue derogada por la Orden TSF/296/201. Además el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 faculta al órgano administrativo a separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes con la oportuna motivación, y la resolución impugnada contiene una motivación suficiente del motivo de revocación.

5. Se ha respetado el principio de proporcionalidad pues la revocación de la subvención es de carácter parcial, circunscrita al valor económico e afectación de los motivos de revocación o incumplimientos observados.

Tercero. Causa de inadmisión.

La parte actora considera que el recurso es admisible, a pesar de ser la cuantía inferior a 30.000 euros, por concurrir el supuesto previsto en el artículo 81.2 c) de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa, conforme al cual serán siempre susceptibles de apelación las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.

La jurisprudencia ha interpretado el concepto "litigios entre administraciones públicas" limitándolo a los supuestos en que ambas administraciones ejerzan facultades de imperium.

Así, entre otras, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15/09/2025 (rec. 1498/2022) señala:

"Como vemos, los artículos 81.2.c ) y 44.1 LJCA emplean idéntica expresión, "litigios entre Administraciones públicas". Pues bien, en la interpretación del artículo 44.1 LJCA esta Sala ha considerado que para apreciar la existencia de un litigio entre Administraciones públicas es preciso no solo que las partes enfrentadas sean Administraciones públicas sino también que actúen en el ejercicio de las potestades y competencias que las normas les atribuyen como tales, es decir, en ejercicio de facultades de imperium. Además, hemos de tener en cuenta que el supuesto al que se refiere el artículo 81.2.c) LJCA , que reconoce la admisibilidad del recurso de apelación siempre que se impugnen sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, constituye una excepción a la regla general del artículo 81.1 LJCA , que no admite el recurso de apelación en los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros; y como tal excepción debe ser interpretada en sentido estricto, entendiendo que litigio entre Administraciones públicas es el que se da cuando se enfrentan en el proceso dos Administraciones públicas que actúan como tales, sin que sea posible ampliar el ámbito de aplicación de la expresión de litigio entre Administraciones públicas a aquellos casos en los que una de ellas no actúa como tal sino como sujeto desprovisto de facultades de imperium.

La Sala no encuentra razones que permitan exceptuar del régimen general de admisibilidad de los recursos de apelación al Servicio Andaluz de Empleo, que aquí actúa como un empresario más, otorgándole una situación procesal de ventaja o privilegio respecto de otros empleadores sujetos a las mismas obligaciones de cotización a la Seguridad Social"

La STS de 22 de mayo de 2025 (rec. 2646/2023) que haciendo mención a otras anteriores señala:

"5.2.Siguiendo con nuestro análisis debemos examinar los supuestos en los que hemos entendido que estábamos ante un litigio entre Administraciones públicas porque la Administración Pública actuaba ejerciendo potestades públicas, así en nuestra sentencia de 14 de noviembre 2016 (rec. de casación 2434/2016 ECLI:ES:TS:2016:5034 ) reconocimos que el Ayuntamiento no actuaba como un particular, sino investido de poder ante otra Administración, cuando venía a cuestionar precisamente que la Consejería de Obras Públicas se había extralimitado en sus competencias invadiendo las propias en materia de urbanismo, de ahí que le fuera de plena aplicación el artículo 44 LJCA . En la sentencia de 18 de junio de 2020 (rec. de casación 3588/2019 ; ECLI:ES:TS:2020:1822) declaramos en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44 LJCA «cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención. Específicamente, cabe considerar que concurren los presupuestos para entender que estamos ante un litigio entre Administraciones Públicas cuando ambas Administraciones actúan revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas y de la regulación del procedimiento subvencional se desprende que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas, y tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones». 5.3.Sin embargo, hemos entendido que no estábamos ante un litigio entre Administraciones públicas porque la Administración Pública no actuaba ejerciendo potestades públicas en la sentencia de 28 de febrero de 2017 (rec. de casación 2465/2015 ; ECLI:ES:TS:2017:786), en la que entendimos que AENA actuaba en el procedimiento de expropiación en concepto de beneficiaria, no en calidad de Administración Pública, por lo que declaramos que no le era de aplicación el artículo 44 LJCA . En la sentencia de 29 de septiembre de 2015 (rec. de casac. 2636/2013 ; ECLI:ES:TS:2015:4015) afirmamos que si bien el Ayuntamiento tenía «la condición de Administración expropiante, esto es, la titular de la potestad de expropiar que ejercita sobre el expropiado causándole la privación patrimonial de sus bienes o derechos, sin embargo, cuando no existe acuerdo sobre el justiprecio, la Administración expropiante y beneficiaria en este caso, acude ante el Jurado Provincial de Expropiación que es el órgano administrativo que tiene atribuida la competencia ante la falta de acuerdo de los interesados en el expediente expropiatorio, para fijar el justiprecio del bien o derecho expropiado ( art. 32 de la LEF ) por lo que en ese momento y expediente de justiprecio, expropiante y expropiado se sitúan en una situación de igualdad ante el Jurado de expropiación, carente la Administración de la posición de imperium que sí ostenta cuando ejercita frente al expropiado las potestades expropiatorias». En la sentencia de 18 de junio de 2020 (rec. de casac. número 3588/2019 ; ECLI:ES:TS:2020:1822) hemos declaramos en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que «cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003 , de 17 de diciembre, General de Subvenciones, en el que tanto www.fiscal-impuestos.com entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemos que no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ». Por último, en la sentencia de 21 de mayo de 2024 (rec. de casación 4137/2021 ; ECLI:ES:TS:2024:2844) hemos sostenido que cuando el Servicio Andaluz de Empleo, -que es una Administración pública con la configuración legal de Agencia pública empresarial de la Comunidad Autónoma de Andalucía-, impugna una liquidación de cuotas que le fueron practicadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su condición de empleador, correspondientes a los salarios de tramitación de unos trabajadores contratados como personal laboral no actúa como una Administración revestida de imperium, sino como sujeto responsable del ingreso de las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores a su servicio. 5.4.A continuación debemos examinar si estamos ante un litigio entre Administraciones públicas en los supuestos en los que se impugne una liquidación girada a una Administración Pública al amparo de una Ordenanza Fiscal por la que se aprueba la tasa por entrada de vehículos a través de aceras y calzadas, Ordenanza fiscal establecida por el Ayuntamiento en uso de su autonomía local. La tasa grava el aprovechamiento del dominio público que efectúa la Universidad de las aceras y calzadas destinado al paso de vehículos desde la vía pública, a todo tipo de inmuebles, edificados o sin edificar. La Universidad cuando usa el dominio público local del Ayuntamiento no ejercer ninguna prerrogativa de poder público, por tanto, no estamos ante un litigio entre Administración. La Administraciones en este caso ocupada en la relación jurídica una posición semejante a la de un particular.

A la vista de esta jurisprudencia debe analizarse si el Ayuntamiento de Granollers actúa en el presente caso en el ejercicio de potestades públicas, y la conclusión a la que llega esta Sala es que no, por los siguientes motivos:

Es cierto que el artículo 2 de la Resolución TSF/2496/201, por la que se abre la convocatoria por en el año 2016 para la concesión de subvenciones para el Programa Trabajo y Formación (DOGC 7244 de 10.11.2016) prevé que en la línea A del Programa de Trabajo y Formación, la línea a la que pertenece la subvención del caso, únicamente pueden ser entidades beneficiarias «los ayuntamientos y los consejos comarcales o, en su caso , sus organismos autónomos, o las entidades con competencia en materia de políticas activas de empleo, desarrollo local y de promoción del empleo, dependientes o vinculadas a aquéllos».Sin embargo, el hecho de que la subvención no se otorgue en régimen de concurrencia competitiva con entes privados no es suficiente para considerar que las administraciones beneficiarias actúan ejerciendo facultades de imperium.

No consta en este caso que el objeto de la subvención sea "la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones",como ocurría en los casos analizados en las STS de 18 de junio de 2020 y en la de 9 de julio de 2020, citada por la demandada. En este caso no existe ningún convenio de colaboración, y el objeto de la subvención es la contratación y formación dirigidos a personas en paro no perceptores de prestaciones y/o subsidios por desempleo preferentemente mayores de 45 años. El Ayuntamiento de Granollers se compromete a contratar a 20 personas durante 6 meses, a jornada completa, 18 de ellas con un perfil de auxiliar administrativa, una con perfil de auxiliar de laboratorio y otra con perfil de auxiliar de veterinario. La formación que se prevé impartir es sobre aplicaciones informáticas de tratamiento de textos, de hojas de cálculos y de bases de datos relacionadas, por tratarse de personas que han de usar estas aplicaciones para el desarrollo de sus tareas. Del objeto de la subvención se desprende que el Ayuntamiento asume la posición de mero empleador, beneficiario de una subvención por el hecho de contratar a personas con difícil acceso al mercado laboral, sin ejercer facultades de imperium y estando sometido a lo establecido en las bases de la convocatoria. De hecho la orden TSF/296/2016, de 2 de noviembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el programa de trabajo y formación establecía en la base 2 que podían ser beneficiarias de las ayudas no sólo las administraciones públicas, sino también entidades sin ánimo de lucro y organizaciones empresariales y sindicales.

Considerando por todo ello que no estamos ante un litigio entre administraciones públicas, y siendo la cuantía inferior a los 30.000 euros, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

TERCERO.- Costas.

Dado que la cuestión relativa a la admisibilidad suscita dudas de interpretación jurídica, y la apelación ha sido propiciada por el Juzgado de instancia, no procede la imposición de costas.