Sentencia Contencioso-Administrativo 423/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 192/2023 de 21 de mayo del 2026

PRIMERO.- Constituye el objeto del recurso la resolución de 1 de febrero de 2023 del Secretario General para la Administración Pública que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial que había formulado don Pablo Jesús en escrito de 10 de febrero de 2021.

Dicho acto recoge estos antecedentes fácticos de interés para resolver la litis:

"Primero. Por Resolución de la Secretaria General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014, se denegó la compatibilidad solicitada por don Pablo Jesús para el ejercicio de su primera actividad de Técnico de la Agencia IDEA y una actividad privada por cuenta propia de "Ingeniería Agraria y Forestal".

Segundo. Contra la resolución antedicha, se presentó recurso de reposición que fue desestimado por Resolución de 3 de junio de 2014.

Tercero. Frente a la desestimación del recurso de reposición, el interesado interpuso recurso contencioso-administrativo seguido por los cauces del procedimiento abreviado núm. 461/2014 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Sevilla, dictándose Sentencia núm. 331/15, con fecha 27 de julio de 2015 .

La sentencia mencionada estima el recurso anulando la resolución recurrida y ordena que "se reconozca el derecho del recurrente a que le sea reconocida la autorización de compatibilidad solicitada para el ejercicio de actividades privadas propias de la Ingeniería Agrícola y Forestal fuera de la jornada laboral. Sin costas."

Cuarto. Contra dicha sentencia se interpuso por la entonces Consejería de Hacienda y Administración Pública recurso de apelación n.º 539/2015. Por sentencia de 26 de enero de 2017 de la Sección Tercera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, se estimó el recurso de apelación n.º 539/2015 , "confirmando la resolución de fecha 3 de junio de 2014 de la Secretaría General para la Administración Pública de la Junta de Andalucía que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 25 de febrero de 2014, por la que se declaró no haber lugar al reconocimiento de compatibilidad."

Quinto. Frente a dicha sentencia de 26 de enero de 2017 se interpuso por el interesado recurso de casación núm. 2454/2017 .

Por sentencia de 5 de diciembre de 2019 de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, se estima el recurso de casación n.º 2454/2017 , "el recurso contencioso administrativo deducido por D. Pablo Jesús contra la resolución de 3 de junio de 2014 de la Secretaría General para la Administración Pública que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 25 de febrero de 2014 que denegó la compatibilidad solicitada por la que se anula el acto impugnado condenando a la Administración a autorizar la compatibilidad solicitada para ejercer actividades propias de Ingeniería Agrícola y Forestal fuera de la jornada laboral y en el tiempo libre del solicitante".

Mediante Resolución de la Secretaria General para la Administración Pública de 4 de marzo de 2020, se dispuso el cumplimiento de lo establecido en la Sentencia de 5 de diciembre de 2019, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , anulando la resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reconociendo la compatibilidad para la actividad privada por cuenta propia de ingeniería agrícola y forestal, en los siguientes términos:

Dicha actividad no podrá extenderse a asuntos sometidos a autorización, licencia, ayuda financiera o Control del Departamento u Organismo al que el interesado está adscrito, ni ejercerse en jornada que pueda suponer coincidencia, aunque sea esporádica, con el horario del puesto público ( artículo 11.6 y 7 del Real Decreto 598/1985, de 30 de Abril , por el que se desarrolla la Ley 53/1984).

El tiempo de presencia efectiva en la actividad privada deberá ser inferior a la mitad de la jornada semanal ordinaria de las Administraciones Públicas.

Este reconocimiento de compatibilidad tiene carácter genérico y deberá completarse con otro específico para cada proyecto, trabajo técnico o intervención profesional que requiera licencia, resolución administrativa o visado colegial ( artículo 12 del Real Decreto 598/1985 ).

La presente autorización quedará automáticamente sin efecto en el momento en que se modifiquen las circunstancias que han servido de base a la misma, debiendo solicitarse nueva compatibilidad en caso de producirse algún cambio en los puestos o actividades declaradas, ( art. 3 de Decreto 524/2008, de 16 de diciembre , por el que se regulan las competencias y el procedimiento en materia de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía y del Sector Público Andaluz)"(...).

A estos antecedentes siguen los siguientes fundamentos de derecho que son de interés para resolver la causa:

«(...) III. Con carácter previo al análisis de las cuestiones de fondo planteadas, conviene recordar que la existencia de un régimen de incompatibilidades de los empleados públicos es una exigencia de nuestro texto constitucional.

Así, los empleados públicos están sometidos a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas que, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones laborales en el ámbito privado, les impone determinadas limitaciones al derecho constitucional al trabajo que, entre otras, se concreta en la prohibición de iniciar cualquier actividad profesional sin obtener el previo reconocimiento de compatabilidad.

La exposición de Motivos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, parte, como principio fundamental, de la dedicación del personal al servicio de las Administraciones Públicas a un solo puesto de trabajo y una retribución pública, sin más excepciones que las previstas expresamente en la Ley. En tal sentido se exige de los servidores públicos un esfuerzo testimonial de ejemplaridad ante los ciudadanos, en aras de avanzar en la solidaridad, la eficacia, la ejemplaridad y la transparencia de la Administración.

Tal y como se indica en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de noviembre de 1989 (STC n.º 178/1989), que desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 53/1984, el sistema de incompatibilidades de los empleados públicos pretende garantizar la imparcialidad de sus servidores, pero no es ésta su única finalidad. El principio de eficacia justifica la existencia de un fundamento económico claro en la Ley 53/1984, no únicamente vinculado al principio de imparcialidad sino referido a las denominadas incompatibilidades económicas o de dedicación a un solo puesto de trabajo. En consecuencia, los empleados públicos no sólo pueden ser incompatibles con el fin de asegurar su imparcialidad y el cumplimiento de sus obligaciones, sino objetivamente por las retribuciones que percibe.

En definitiva la normativa española sobre incompatibilidades ha implicado históricamente y supone actualmente, que los empleados públicos hayan visto constreñidos su derecho o sus posibilidades de desarrollar otras actividades durante el ejercicio de sus funciones públicas.

Así, en el presente supuesto, no nos encontramos ante un ciudadano que ha podido sufrir algún tipo de daño en su patrimonio como consecuencia de la actividad de la Administración, sino que nos encontramos ante un empleado público que, al estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 53/1984, tiene especiales limitaciones impuestas por la norma para poder desarrollar otras actividades profesionales, entre las que se encuentra, que tiene prohibido iniciar actividad profesional privada alguna sin obtener previamente el reconocimiento de compatibilidad. Regulando el artículo 20 de la Ley 53/1984 que el incumplimiento de la misma "será sancionado conforme al régimen disciplinario de aplicación". En este sentido, de lo expuesto en el escrito de reclamación queda patente un reiterado y continuado incumplimiento por su parte de la normativa de incompatibilidades. Efectivamente, remontándonos exclusivamente al año 2003, en el que afirma incorporarse a la Agencia IDEA perteneciente al Sector Público Andaluz, aunque parece que la misma situación mantenía cuando trabajó anteriormente para otras entidades públicas, el interesado declara haber desarrollado de manera ininterrumpida, actividad profesional privada hasta 2014, sin que conste en los archivos de la Inspección General de Servicios que haya obtenido, como es su obligación, el oportuno reconocimiento de compatibilidad. De todo ello se deduce que durante todo el periodo comprendido entre 2003 y 2014, ha venido incumpliendo sistemáticamente la normativa sobre incompatibilidades de los empleados públicos, al realizar actividades profesionales sin el preceptivo y previo reconocimiento de compatibilidad.

Todo ello ha supuesto no solo un incumplimiento de la norma durante todos esos años, sino que ha impedido que los órganos competentes de la Junta de Andalucía, hayan podido analizar si las actividades concretas realizadas hubieran sido declaradas compatibles o no, cuestión ésta sobre las que surgen dudas razonables, en cuanto se afirma haber desarrollado trabajos para entidades locales como la Mancomunidad de la Vega o el Ayuntamiento de Guillena que deben presumirse actividades incompatibles en aplicación del artículo 1 de la Ley 53/1984 , en cuanto se trata de actividades para otras Administraciones Públicas .

IV. Atendiendo a las cuestiones de fondo planteadas (...) debemos recordar que el artículo 32.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , establece que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

(...) debemos plantearnos si en el presente caso concurre la antijuridicidad que exige la normativa, o sea, si el interesado tiene o no el deber jurídico de soportar el daño que alega (...) en el presente caso, parece evidente que no puede observarse la concurrencia de antijuricidad en tanto que la resolución anulada estaba suficiente y adecuadamente fundamentada. En este sentido, frente a las afirmaciones del interesado, no puede sino señalarse que carecen claramente de base alguna, pues la realidad que intenta obviar el reclamante es que la resolución fue avalada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (...) al considerar en su Fundamento de Derecho Segundo que "el artículo 16.4 de la Ley 53/1984 no es de aplicación al caso" como defendía el interesado y que "no es posible la compatibilidad pretendida" cuando, como es el caso, "el propio convenio colectivo del personal laboral de la Agencia IDEA contempla, de conformidad con el artículo 24.b) del EBEP , el factor de incompatibilidad, a través del complemento del puesto de trabajo", todo ello de acuerdo con la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014 .

(...) Así la resolución impugnada denegó la compatibilidad solicitada en virtud del artículo 16.1 de la Ley 53/1984 , al considerarse acreditado que el interesado percibía un complemento específico que de acuerdo con el artículo 36.3 del convenio colectivo de la Agencia IDEA incluía, entre otros factores, el factor de incompatibilidad. En primera instancia el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo consideró que no era de aplicación el artículo 16.1 de la Ley 53/1984 , sino el 16.4, por lo que teniendo en cuenta que el complemento específico no superaba el 30% del sueldo, procedió a anular la resolución y a conceder la compatibilidad. Por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia, acogió la tesis de la Administración sobre la aplicación del artículo 16.1 y, en consecuencia, confirmó la resolución impugnada, estableciendo que aunque el complemento específico no superara el 30% de la retribución básica no procedía el reconocimiento de compatibilidad, aplicando el criterio mantenido en la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014 y de acuerdo con lo establecido en el convenio colectivo de la Agencia IDEA.

Finalmente, la sentencia del Tribunal Supremo en respuesta a la cuestión casacional planteada, establece, en todo caso, que "la percepción por parte de los empleados públicos de complementos específicos, o concepto equiparable, que incluyan expresamente entre los componentes que remuneran, el factor de incompatibilidad impide, en todo caso, y con independencia de la cuantía de aquellas retribuciones complementarias, reconocer la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas" . O sea, confirma el criterio mantenido en los fundamentos de la resolución de la Administración, en el sentido de que para denegar la compatibilidad, no hace falta que el complemento sea superior al 30% de la retribución básica, como defendía el interesado, sino que en aplicación del artículo 16.1, el empleado público que perciba un complemento específico, con independencia de su cuantía, que incluya el factor de incompatibilidad, sería incompatible aunque dicho complemento no supere el 30% de su retribución básica. Aunque, en este caso, el Alto Tribunal matiza que dicho factor de incompatibilidad debe estar incluido en el complemento de manera expresa entre los componentes que remunera. Cuestión ésta que es el matiz que le lleva a anular la resolución de la Administración, en tanto se consideró en la resolución, como así entendió el Tribunal Superior de Justicia, que era suficiente lo contemplado en el artículo 36.3 del convenio colectivo de aplicación, cuando dispone que el complemento de puesto es el destinado a retribuir, entre otros factores, el de incompatibilidad. Es de destacar, que en ninguna de las sentencias hay la menor alusión a que la resolución administrativa pudiera incurrir en arbitrariedad, negligencia o desviación de poder como afirma el reclamante. Así mismo, es de señalar que en ninguna de las instancias judiciales que han conocido el asunto, ha habido condena en costas.

(...) aunque en su escrito habla de que con su solicitud de compatibilidad pretendía la regularización de su situación, la realidad es que el concepto regularizar es ajeno a la normativa de incompatibilidades de los empleados públicos, en el sentido que no se encuentra en dicha normativa. Tal como se señala en el informe emitido con ocasión del presente recurso, la realidad, de la que ahora somos conscientes, a la vista de los datos que el propio reclamante ha dejado plasmados en su solicitud, es que el interesado desde el año 2003 en que se incorpora a la Agencia IDEA y como tal, al ser personal de una entidad instrumental del Sector Público Andaluz, pasa a estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre de incompatibilidades del personal al servicios de las Administraciones Públicas, ha venido desempeñado irregularmente actividades profesionales, incumpliendo la normativa de incompatibilidades, al no obtener la previa autorización de compatibilidad que obliga a todo empleado público, prevista en el artículo 14 de la Ley 53/1984 . Por tanto, aunque afirme que "siempre se le ha permitido compatibilizar la actividad profesional libre como Ingeniero", lo cierto es que nunca planteó ni obtuvo por el órgano competente de la Junta de Andalucía el reconocimiento de compatibilidad. Debemos recordar que para todos los empleados de la Junta Andalucía y del Sector Público Andaluz, la competencia para resolver todas las solicitudes de compatibilidad reside en la Consejería competente en materia de administración pública, competencia que se delega en la Secretaría General para la Administración Pública, sin que nunca, ni en la actualidad ni en el pasado, dicha competencia haya sido atribuida a las entidades instrumentales de la Junta de Andalucía. Por ello en ningún caso tiene apoyo jurídico afirmaciones como que "se le siga reconociendo la compatibilidad como hasta ese momento se estaba llevando a cabo.... como derecho consolidado que injustamente me ha sido privado durante cinco años".

(...) Tampoco, en contra de lo alegado aunque sin concretar a quiénes, se ha reconocido la compatibilidad a otro personal de la Agencia IDEA, en su misma situación. No puede estimarse como se alega, el principio de confianza legítima, pues nunca, previamente, se había obtenido el reconocimiento de compatibilidad. Aunque se alega que el desarrollo de la actividad privada era conocida y permitida por la entidad, con independencia de que nada de ello queda acreditado en el expediente, debe afirmarse que es de general conocimiento por cualquier empleado público la exigencia de la normativa, de contar con una autorización de compatibilidad para iniciar actividades privadas.

(...) Así, lo que el interesado denomina regulación de su situación y derecho consolidado a la compatibilidad, por tanto, no es más que la constatación palmaria de que, al menos, entre 2003 y 2014 ha ejercido actividad privada irregularmente, sin someterse a la obligación legal de todo empleado público de obtener previamente el reconocimiento de compatibilidad, hurtando de esta manera a la Administración cualquier control sobre la actividad desarrollada. Precisamente, como igualmente se indica en el escrito de reclamación, el hecho que origina su solicitud de compatibilidad, aunque nada de ello lo indicó en dicha solicitud, parece que fue la propuesta de trabajo realizada por la "Mancomunidad de la Vega". Esta oferta que al parecer se produce en 2014, y que el interesado declara que no era la primera vez que se le hacía, puesto que indica que dicha Mancomunidad vuelve a requerirle para prestar sus servicios, es fiel reflejo de que, con independencia del reconocimiento de compatibilidad para la actividad profesional otorgado vía sentencia del Tribunal Supremo, algunas actividades realizadas no hubieran obtenido dicho reconocimiento pues vulneran claramente la normativa. En este sentido recordamos que, como se decía en la resolución de ejecución de sentencia, los reconocimientos de compatibilidad para la actividad profesional de ingeniero, tienen carácter genérico y deberá completarse con otro específico para cada proyecto, trabajo técnico o intervención profesional que requiera licencia, resolución administrativa o visado colegial, tal y como se le indicó en la resolución de ejecución de acuerdo con el artículo 12 del Real Decreto 598/1985 . El reconocimiento específico es el que se reserva la administración para analizar si el trabajo desarrollado puede incumplir algunos aspectos de la normativa de incompatibilidad, en concreto para dicho reconocimiento se analiza fundamentalmente el cumplimiento de lo establecido en los artículos 1 y 11 de la Ley 53/1984 . En el caso concreto, de haberse solicitado compatibilidad para realizar trabajos para la "Mancomunidad La Vega", el resultado hubiera sido claramente denegatorio en tanto que dicha Mancomunidad es una entidad local y, por tanto, Administración Pública, por lo que en la misma no puede realizar trabajos un empleado público de otra Administración, pues supondría un incumplimiento del artículo 1 que prohíbe el desempeño de dos actividades públicas y la percepción de más de una remuneración con cargo a presupuestos públicos, teniendo en cuenta que en el artículo 2.2 de la Ley 53/1984 se contempla que, en la aplicación de la Ley, se entenderá incluido todo el personal, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. Lo mismo cabría decir de otros trabajos que afirma haber realizado sin autorización de compatibilidad, por ejemplo, para el Ayuntamiento de Guillena.

(...) En consecuencia, el daño alegado carece del requisito de antijuridicidad necesario para apreciar la concurrencia de la lesión resarcible y por tanto de la responsabilidad patrimonial reclamada, sin necesidad de ulteriores consideraciones sobre los restantes requisitos de la misma. No obstante, procede hacer alguna alusión al elemento del supuesto nexo causal que afirma la persona reclamante, ya que se observan circunstancias que nos llevarían a poner en cuestión dicha relación de causalidad entre el acto impugnado y el daño invocado por el interesado.

Efectivamente, en algunos procedimientos de licencias y autorizaciones como pueden ser las de obras o las de uso de suelo público para actividades privadas, el nexo causal entre el acto administrativo y el daño, se puede observar meridianamente por el hecho de que una vez otorgada la licencia y comenzada legalmente la actividad, el daño es consecuencia de una posterior anulación, en vía judicial, de dicha licencia que implica un perjuicio económico por la imposibilidad de continuar con la actividad ya iniciada legalmente.

Sin embargo en los procedimientos de reconocimiento de compatibilidad no se dan generalmente estas circunstancias o, al menos, no se observa en el presente caso. En el presente expediente, no nos encontramos ante el supuesto de un reconocimiento de compatibilidad previo, en virtud del cual el interesado hubiera iniciado la actividad de manera ajustada a derecho tras obtener el preceptivo de reconocimiento de compatibilidad, y que una vez iniciada legalmente ésta, dicho reconocimiento hubiera sido anulado, lo que provocaría el cese de la actividad legalmente iniciada y por ende unos perjuicios cuyo deber de soportarlo podría ser cuestionado. Claramente en los expedientes de compatibilidad esta situación no suele darse nunca, ya que la norma exige a los empleados públicos no comenzar la actividad hasta que previamente no se tenga el reconocimiento, tal y como se contempla en el artículo 14 de la Ley 53/1984 , que establece que "El ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas requerirá el previo reconocimiento de compatibilidad".

(...) Tal como ya se ha señalado, sobre el presente expediente han recaído tres sentencias judiciales. (...) Pues bien, el interesado desde la sentencia de primera instancia habría podido solicitar, cosa que no hizo, su ejecución provisional, lo que le hubiera permitido desarrollar su actividad profesional. (...) En consecuencia, el perjuicio ahora invocado, es consecuencia, en parte, de su decisión, ya que pudo ser evitado de promover la ejecución provisional de la sentencia, lo que entendemos rompería también el nexo causal entre la resolución de la administración y el supuesto daño invocado.

VI. A mayor abundamiento, si bien de todo lo expuesto no puede sino concluirse que no concurren los presupuestos determinantes para la exigencia de la pretendida reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por el interesado, procede hacer algunas consideraciones en cuanto a la cuantía reclamada.

Así, el montante de la cuantía reclamada se justifica en un informe denominado de indemnización emitido por una entidad privada que el interesado aporta, que se justifica en función de los beneficios obtenidos por el interesado entre los años 2009 a 2014 y por los supuestos ingresos dejados de percibir por una serie de propuestas de contratos que podría haber obtenido desde 2014 en que se le denegó la compatibilidad. Dicho informe asume la tesis defendida por el interesado, basando el daño producido en que se le ha privado de un derecho que supuestamente tenía reconocido y consolidado a compatibilizar una actividad privada que venía realizando desde 2001, de ahí el daño producido en su patrimonio por la obligación injustificada de dejar la actividad privada aludiendo a una cartera de clientes.

Como ya se ha señalado con anterioridad, el reclamante ha realizado la actividad desde 2001 sin pedir ni obtener el preceptivo reconocimiento de compatibilidad, sin el cual la norma prohíbe realizar cualquier actividad profesional. Es decir, realizando la actividad de manera irregular, sin cumplir sus obligaciones como empleado público. No procede invocar un perjuicio que se cuantifica en función de unos beneficios obtenidos y una cartera de clientes creada por una actividad desarrollada de manera no ajustada a derecho al no contar con el previo reconocimiento de compatibilidad que le es exigido como empleado público.

Con independencia de que dicho informe de indemnización, en su caso, pueda ser rebatido, en cuanto a metodología, cálculos realizados y otros aspectos que se consideren necesarios, por otro, emitido por algún órgano especializado de la Administración de la Junta de Andalucía, entendemos conveniente exponer algunos hechos y consideraciones que pudieran ser relevantes para cuantificar un montante del supuesto daño causado que, partiendo de la improcedencia de lo reclamado, en cualquier caso, modularían el montante de la cuantía reclamada:

-Los trabajos realizados entre 2001 a 2014, los desarrolló el interesado de manera irregular, sin la debida autorización que exige la Ley 53/1984, por tanto incumpliendo la norma.

-Cualquier montante que, en su caso, se entendiera que pueda ser reconocido, solo debería tener como referencia los beneficios reales obtenidos con carácter previo a la denegación de compatibilidad, excluyendo cualquier compensación de supuestos ingresos potenciales basados en meras conjeturas o expectativas de futuros contratos. En este sentido se observa en el informe de indemnización aportado que la evolución de los ingresos por actividad, en lo que se denominan "servicios recurrentes", es decreciente entre los años 2009 a 2014. Por otro lado la cuantía a percibir por futuros contratos no son sino una previsión/especulación al alza que no tiene más elementos en cuenta que la repetición hacia el futuro de las cantidades a percibir, sin valorar otros elementos (circunstancias que pudieran condicionar las propuestas, situación/crisis económica, renuncia de clientes, finalización de proyectos, autorizaciones administrativas...), por lo que habría que considerarlos sueños de ganancias como los denomina la doctrina y la jurisprudencia. En cualquier caso, para que algunas de esas propuestas pudieran ser tenidas en cuenta, sería necesario previamente hacer un análisis de la compatibilidad de las mismas. Nos referimos a las actividades que supongan direcciones de obras que podrían ser incompatibles si exigen la presencia en cualquier momento de interesado en la obra a requerimiento del constructor, ante la posibilidad de coincidencia horaria con la actividad pública que ello supondría. También nos referimos a las actividades relacionadas con legalizaciones de obras y edificios que requieran licencia o resolución administrativa o visado colegial, al tratarse de actividades que habrían necesitado de un reconocimiento de compatibilidad específico que en el presente caso, tampoco se ha solicitado, por lo que dichas actividades no han podido ser analizadas por la Administración de la Junta de Andalucía.

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a toda actividad que el interesado haya desarrollado durante ese periodo o que se pretenda desarrollar para otras Administraciones Públicas incluidas las entidades locales (Mancomunidad de la Vega, Ayuntamiento de Guillena, ...), que deben ser calificadas de incompatibles al tratarse de actividades para otras administraciones públicas que estarían prohibidas en aplicación del artículo 1 de la Ley 53/1984 .

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a toda actividad desarrollada que coincidiera en el tiempo con el periodo en que el interesado ocupó el cargo de Director-Coordinador de la Agencia Provincial de la Energía de Sevilla, entre los años 2010 y 2012, en la Diputación de Sevilla, que debe ser calificada de incompatible en virtud del artículo 16.1 de la Ley 53/1984 que declara la incompatibilidad del personal directivo, incluyendo al personal con relación laboral de carácter especial de alta dirección.

Además, lógicamente sería incompatible ocupar un cargo en la Diputación de Sevilla y prestar servicios profesionales a entidades locales de la provincia de Sevilla.

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a lo reclamado por el periodo a partir de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de julio de 2015 que anuló en primera instancia la resolución administrativa, ya que el interesado no instó en ningún caso, en el ámbito judicial la ejecución provisional que le hubiera permitido comenzar la actividad profesional privada, evitando los supuestos perjuicios que seis años después pretende invocar.»

Alega en su demanda el recurrente, en síntesis, que "comienza a trabajar en la Gerencia Provincial de Sevilla de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (antes Instituto de Fomento de Andalucía), donde nada más ingresar consulta a su superior, Gerente Provincial de Sevilla de del organismo D. Severiano, le contesta que tras haber consultado el tema con la superioridad, no había inconveniente en ejercer la actividad profesional, siempre que fuese otra ajena a la del organismo y en distinto horario, cosa que éste hizo, hasta que en una posterior consulta le informan que debía obtener la autorización de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas, por lo que sabido esto, solicita la autorización que le es denegada por la Administración y otorgada por los Tribunales"; que estos hechos "demuestran una clara relación causa efecto con el daño ocasionados por la actuación negligente e injustificada de la administración demandada como única obligada a soportar el mismo, desde el mismo instante que mi mandante se ve obligado a tramitar la baja en la actividad profesional ordinaria por cuenta propia en febrero de 2014, hasta la Sentencia del Tribunal Supremo 1684/2019 de fecha 5 de diciembre de 2019 que anula el acto impugnado y cuyos efectos se mantienen hasta la actualidad, durante un periodo que abarca siete años; periodo este en que mi mandante recibe diversas ofertas de trabajo que tiene que rechazar una vez que tiene constancia que el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades se considera falta muy grave, según lo dispuesto en el artículo 95.n) del Estatuto Básico del Empleado Público, lo que le ocasiona unos daños y perjuicios, que se describen en el dictamen pericial de valoración económica del lucro cesante y daño emergente aportado en vía administrativa, que se cuantifican en 166.551,80 euros"; que "no es admisible que la Administración argumente que mi mandante debiera haber instado la ejecución provisional de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo- que revocaba la denegación de la autorización de compatibilidad porque supondría someter a éste a un requisito no exigido por ninguna norma, también podría la Administración no haber recurrido la sentencia del Juzgado confirmada por el Tribunal Supremo, máxime cuando el de mi representado es el único caso de denegación de compatibilidad en sus circunstancias dado que a todo el personal que estaba en su situación se le había reconocido"; y que "el daño es antijurídico, real y efectivo, y este no solo se ha producido por la mera impugnación jurisdiccional de un acto administrativo que no estaba solicitando un derecho inicial o de mera expectativa, sino que el que suscribe estaba solicitando la consolidación de un derecho del que era ya titular, y que ha sido injustamente despojado".

La Letrada de la Junta de Andalucía, por su parte, se opone al recurso alegando, también en síntesis, que no concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial; en concreto, el requisito de la antijuridicidad del daño, reiterando cuantas razones se ofrecían en el acto recurrido obstativas a la reclamación del interesado.

SEGUNDO.- Pues bien, la responsabilidad de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico está sancionada, no sólo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución, sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, después artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y hoy artículo 32 apartados 1 y 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas"; habiendo precisado la jurisprudencia (STSs de 24 de marzo de 1992, 5 de octubre de 1993 y 2 y 22 de marzo de 1995, por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Asimismo, a los fines del art. 106.2 de la Constitución, la jurisprudencia (STSs de 5 de junio de 1989 y 22 de marzo de 1995), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta o por la de unos de sus empleados.

Comenzando con el examen relativo a la concurrencia de este último requisito, la antijuridicidad del daño, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2023 (recurso 8428/2021) glosa de este modo la doctrina jurisprudencial que se ha vertido al respecto:

"Así, la jurisprudencia el Tribunal Supremo - STS 22 de abril de 2016 (fj.3)- tras señalar los requisitos que han de concurrir para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y por lo que respecta a la indemnización por anulación de actos administrativos afirma: "Al efecto, debemos recordar, en primer lugar, que en supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, se excluye la antijuridicidad del daño cuando la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados, y cuando, para la aplicación de la norma, hayan de valorarse conceptos jurídicos indeterminados determinantes del sentido de la decisión, en los que es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración".

Y en el mismo sentido la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 32.1, señala que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, derecho a la indemnización. Por consiguiente, al quedar establecido en la normativa de la materia la posibilidad de que la Administración se pueda ver exonerada de la obligación de resarcir el daño causado, se colige que el instituto de la responsabilidad patrimonial es por demás complejo, toda vez que deben tomarse en consideración las circunstancias que originan cada asunto, la reunión de los requisitos de operatividad, la persona o grupo de personas a las que afecte, así como el denominado "margen de tolerancia" del que dispone la Administración.

Debemos recordar la doctrina contenida en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2011 (recurso 5813/2010) a cuyo tenor: "el derecho a la indemnización no se presupone por la sola anulación de una acto administrativo, sino que es preciso que concurran los requisitos exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos que como señala la sentencia de 12 de julio de 2001, han de ser observados con mayor rigor en los casos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daños derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo".

También la STS de 16 de marzo de 2009 (recurso 9911/2004) recuerda que aunque "el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador", sin embargo, "también resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes".

A la luz de esta doctrina consideramos que la actuación administrativa, que no es otra que la resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014 que denegó la compatibilidad solicitada por el interesado, pese a resultar anulada, se mantuvo dentro de unos límites razonados y razonables. Basta con considerar las razones contenidas en la sentencia de esta Sala y Sección de 26 de enero de 2017 (rollo de apelación 539/2015), para concluir que los preceptos de aplicación no sufrieron una interpretación irracional cuando estimó ajustada a derecho la denegación administrativa de compatibilidad:

"(...) las excepciones para el ejercicio de actividades privadas son muy distintas dependiendo de la redacción del referido artículo 16.1 que apliquemos pues si es el anterior a su modificación por el EBEP, aun percibiéndose complemento específico o concepto equiparable, será posible compatibilizar el puesto público con una actividad privada, siempre que las cantidades percibidas por aquel complemento retributivo no superen en cómputo anual el 30 % de las retribuciones básicas, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad, caso contrario, como aquí ocurre, el propio convenio colectivo del personal laboral de la agencia IDEA contempla, de conformidad con el artículo 24 b) del EBEP, el factor de incompatibilidad, retribuido a través del complemento del puesto de trabajo, y por tanto no es posible la compatibilidad pretendida.

En tal sentido y como dice la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014, (Rec. 67/2013): "... para la compatibilidad del ejercicio de actividades privadas, el apartado 4 del art. 16, introducido por la Ley 31/1991, atiende a la percepción de "complementos específicos", o conceptos equiparable, sin hacer referencia en concreto a alguno de los factores que intervienen en la estructura de las retribuciones complementarias conforme al art. 24 b) de la Ley 7/2007, a diferencia del apartado 1 del art. 16, luego de su modificación por la citada Ley 7/2007. Por lo que la percepción de complemento específico por importe superior al establecido en el apartado 4 para la autorización de compatibilidad, impide obtener la misma. En consecuencia, la referencia que a la percepción de retribución por el factor de incompatibilidad hace el apartado 1 del art. 16 (regla general) no es de aplicación al supuesto subsumible en el apartado 4 (regla especial), cuya constitucionalidad, desde la perspectiva de los arts. 9.3 y 134.2 CE fue declarada por sentencia constitucional núm. 67/2002, de 21 de marzo."

La respuesta a la cuestión casacional expresada en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2019 (recurso 2454/2017), es que: "A la vista de lo establecido en la Ley 53/1984 la percepción por parte de los empleados públicos de complementos específicos, o concepto equiparable, que incluyan expresamente entre los componentes que remuneran, el factor de incompatibilidad impide, en todo caso y con independencia de la cuantía de aquellas retribuciones complementarias, reconocerles la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas".

Y razona la misma sentencia que, en el presente supuesto:

"No existen elementos para concluir que el complemento "puesto de trabajo" percibido por el recurrente (en jornada de verano de 8 a 15 horas y en invierno la misma más una tarde, a elegir entre lunes o martes de 16,30 a 19 horas) lo sea por "incompatibilidad". No consta así ni en las nóminas que ha acompañado,ni lo indica el certificado de la Agencia emitido el 7 de julio 2014 a petición del interesado, en que figura la percepción de tal complemento, 6.358, 21 euros anuales más otro de dedicación de 5.237,68 euros que según el punto 3 del art. 36 del convenio es el destinado a retribuir la especial dedicación de los trabajadores que ocupen puestos de trabajo que tengan asignados complementos de puesto de trabajo y de permanencia.

La Ley 6/1985, ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía, veta en su art. 46.3.b) la asignación de más de un complemento específico, tal cual hacia la Ley 30/1984, en su art. 23,3. b).

Y al no constar que la retribución lo fuere expresamente por incompatibilidad y ser incuestionable que la retribución por puesto de trabajo no supera el umbral del 30% de las retribuciones básicas procede anular la sentencia de la Sala de Andalucía y por ende el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo condenando a la administración a autorizar la compatibilidad solicitada para ejercer actividades propias de Ingeniera Agraria y Forestal fuera de la jornada laboral y en el tiempo libre del solicitante".

Por otro lado, aunque constan diecisiete resoluciones autorizadas de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas del personal de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía frente a cuatro resoluciones denegatorias (incluida la del recurrente) en el certificado que ha sido remitido a la Sala, no puede apreciarse, sin examinar caso por caso, la pretendida discriminación y arbitrariedad que se alega cometida en su contra.

El recurso, pues, se ha de desestimar por la falta de concurrencia del aludido requisito de la antijuridicidad del daño, exigido para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración, lo que hace innecesario más consideraciones.

TERCERO.- No obstante el signo desestimatorio del fallo, la cuestión litigiosa presenta suficientes y serias dificultades de derecho que justifican el que no se haga un pronunciamiento de condena en costas (ex art. 139.1 LJCA).

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.- Constituye el objeto del recurso la resolución de 1 de febrero de 2023 del Secretario General para la Administración Pública que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial que había formulado don Pablo Jesús en escrito de 10 de febrero de 2021.

Dicho acto recoge estos antecedentes fácticos de interés para resolver la litis:

"Primero. Por Resolución de la Secretaria General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014, se denegó la compatibilidad solicitada por don Pablo Jesús para el ejercicio de su primera actividad de Técnico de la Agencia IDEA y una actividad privada por cuenta propia de "Ingeniería Agraria y Forestal".

Segundo. Contra la resolución antedicha, se presentó recurso de reposición que fue desestimado por Resolución de 3 de junio de 2014.

Tercero. Frente a la desestimación del recurso de reposición, el interesado interpuso recurso contencioso-administrativo seguido por los cauces del procedimiento abreviado núm. 461/2014 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Sevilla, dictándose Sentencia núm. 331/15, con fecha 27 de julio de 2015 .

La sentencia mencionada estima el recurso anulando la resolución recurrida y ordena que "se reconozca el derecho del recurrente a que le sea reconocida la autorización de compatibilidad solicitada para el ejercicio de actividades privadas propias de la Ingeniería Agrícola y Forestal fuera de la jornada laboral. Sin costas."

Cuarto. Contra dicha sentencia se interpuso por la entonces Consejería de Hacienda y Administración Pública recurso de apelación n.º 539/2015. Por sentencia de 26 de enero de 2017 de la Sección Tercera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, se estimó el recurso de apelación n.º 539/2015 , "confirmando la resolución de fecha 3 de junio de 2014 de la Secretaría General para la Administración Pública de la Junta de Andalucía que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 25 de febrero de 2014, por la que se declaró no haber lugar al reconocimiento de compatibilidad."

Quinto. Frente a dicha sentencia de 26 de enero de 2017 se interpuso por el interesado recurso de casación núm. 2454/2017 .

Por sentencia de 5 de diciembre de 2019 de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, se estima el recurso de casación n.º 2454/2017 , "el recurso contencioso administrativo deducido por D. Pablo Jesús contra la resolución de 3 de junio de 2014 de la Secretaría General para la Administración Pública que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 25 de febrero de 2014 que denegó la compatibilidad solicitada por la que se anula el acto impugnado condenando a la Administración a autorizar la compatibilidad solicitada para ejercer actividades propias de Ingeniería Agrícola y Forestal fuera de la jornada laboral y en el tiempo libre del solicitante".

Mediante Resolución de la Secretaria General para la Administración Pública de 4 de marzo de 2020, se dispuso el cumplimiento de lo establecido en la Sentencia de 5 de diciembre de 2019, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , anulando la resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reconociendo la compatibilidad para la actividad privada por cuenta propia de ingeniería agrícola y forestal, en los siguientes términos:

Dicha actividad no podrá extenderse a asuntos sometidos a autorización, licencia, ayuda financiera o Control del Departamento u Organismo al que el interesado está adscrito, ni ejercerse en jornada que pueda suponer coincidencia, aunque sea esporádica, con el horario del puesto público ( artículo 11.6 y 7 del Real Decreto 598/1985, de 30 de Abril , por el que se desarrolla la Ley 53/1984).

El tiempo de presencia efectiva en la actividad privada deberá ser inferior a la mitad de la jornada semanal ordinaria de las Administraciones Públicas.

Este reconocimiento de compatibilidad tiene carácter genérico y deberá completarse con otro específico para cada proyecto, trabajo técnico o intervención profesional que requiera licencia, resolución administrativa o visado colegial ( artículo 12 del Real Decreto 598/1985 ).

La presente autorización quedará automáticamente sin efecto en el momento en que se modifiquen las circunstancias que han servido de base a la misma, debiendo solicitarse nueva compatibilidad en caso de producirse algún cambio en los puestos o actividades declaradas, ( art. 3 de Decreto 524/2008, de 16 de diciembre , por el que se regulan las competencias y el procedimiento en materia de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía y del Sector Público Andaluz)"(...).

A estos antecedentes siguen los siguientes fundamentos de derecho que son de interés para resolver la causa:

«(...) III. Con carácter previo al análisis de las cuestiones de fondo planteadas, conviene recordar que la existencia de un régimen de incompatibilidades de los empleados públicos es una exigencia de nuestro texto constitucional.

Así, los empleados públicos están sometidos a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas que, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones laborales en el ámbito privado, les impone determinadas limitaciones al derecho constitucional al trabajo que, entre otras, se concreta en la prohibición de iniciar cualquier actividad profesional sin obtener el previo reconocimiento de compatabilidad.

La exposición de Motivos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, parte, como principio fundamental, de la dedicación del personal al servicio de las Administraciones Públicas a un solo puesto de trabajo y una retribución pública, sin más excepciones que las previstas expresamente en la Ley. En tal sentido se exige de los servidores públicos un esfuerzo testimonial de ejemplaridad ante los ciudadanos, en aras de avanzar en la solidaridad, la eficacia, la ejemplaridad y la transparencia de la Administración.

Tal y como se indica en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de noviembre de 1989 (STC n.º 178/1989), que desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 53/1984, el sistema de incompatibilidades de los empleados públicos pretende garantizar la imparcialidad de sus servidores, pero no es ésta su única finalidad. El principio de eficacia justifica la existencia de un fundamento económico claro en la Ley 53/1984, no únicamente vinculado al principio de imparcialidad sino referido a las denominadas incompatibilidades económicas o de dedicación a un solo puesto de trabajo. En consecuencia, los empleados públicos no sólo pueden ser incompatibles con el fin de asegurar su imparcialidad y el cumplimiento de sus obligaciones, sino objetivamente por las retribuciones que percibe.

En definitiva la normativa española sobre incompatibilidades ha implicado históricamente y supone actualmente, que los empleados públicos hayan visto constreñidos su derecho o sus posibilidades de desarrollar otras actividades durante el ejercicio de sus funciones públicas.

Así, en el presente supuesto, no nos encontramos ante un ciudadano que ha podido sufrir algún tipo de daño en su patrimonio como consecuencia de la actividad de la Administración, sino que nos encontramos ante un empleado público que, al estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 53/1984, tiene especiales limitaciones impuestas por la norma para poder desarrollar otras actividades profesionales, entre las que se encuentra, que tiene prohibido iniciar actividad profesional privada alguna sin obtener previamente el reconocimiento de compatibilidad. Regulando el artículo 20 de la Ley 53/1984 que el incumplimiento de la misma "será sancionado conforme al régimen disciplinario de aplicación". En este sentido, de lo expuesto en el escrito de reclamación queda patente un reiterado y continuado incumplimiento por su parte de la normativa de incompatibilidades. Efectivamente, remontándonos exclusivamente al año 2003, en el que afirma incorporarse a la Agencia IDEA perteneciente al Sector Público Andaluz, aunque parece que la misma situación mantenía cuando trabajó anteriormente para otras entidades públicas, el interesado declara haber desarrollado de manera ininterrumpida, actividad profesional privada hasta 2014, sin que conste en los archivos de la Inspección General de Servicios que haya obtenido, como es su obligación, el oportuno reconocimiento de compatibilidad. De todo ello se deduce que durante todo el periodo comprendido entre 2003 y 2014, ha venido incumpliendo sistemáticamente la normativa sobre incompatibilidades de los empleados públicos, al realizar actividades profesionales sin el preceptivo y previo reconocimiento de compatibilidad.

Todo ello ha supuesto no solo un incumplimiento de la norma durante todos esos años, sino que ha impedido que los órganos competentes de la Junta de Andalucía, hayan podido analizar si las actividades concretas realizadas hubieran sido declaradas compatibles o no, cuestión ésta sobre las que surgen dudas razonables, en cuanto se afirma haber desarrollado trabajos para entidades locales como la Mancomunidad de la Vega o el Ayuntamiento de Guillena que deben presumirse actividades incompatibles en aplicación del artículo 1 de la Ley 53/1984 , en cuanto se trata de actividades para otras Administraciones Públicas .

IV. Atendiendo a las cuestiones de fondo planteadas (...) debemos recordar que el artículo 32.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , establece que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

(...) debemos plantearnos si en el presente caso concurre la antijuridicidad que exige la normativa, o sea, si el interesado tiene o no el deber jurídico de soportar el daño que alega (...) en el presente caso, parece evidente que no puede observarse la concurrencia de antijuricidad en tanto que la resolución anulada estaba suficiente y adecuadamente fundamentada. En este sentido, frente a las afirmaciones del interesado, no puede sino señalarse que carecen claramente de base alguna, pues la realidad que intenta obviar el reclamante es que la resolución fue avalada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (...) al considerar en su Fundamento de Derecho Segundo que "el artículo 16.4 de la Ley 53/1984 no es de aplicación al caso" como defendía el interesado y que "no es posible la compatibilidad pretendida" cuando, como es el caso, "el propio convenio colectivo del personal laboral de la Agencia IDEA contempla, de conformidad con el artículo 24.b) del EBEP , el factor de incompatibilidad, a través del complemento del puesto de trabajo", todo ello de acuerdo con la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014 .

(...) Así la resolución impugnada denegó la compatibilidad solicitada en virtud del artículo 16.1 de la Ley 53/1984 , al considerarse acreditado que el interesado percibía un complemento específico que de acuerdo con el artículo 36.3 del convenio colectivo de la Agencia IDEA incluía, entre otros factores, el factor de incompatibilidad. En primera instancia el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo consideró que no era de aplicación el artículo 16.1 de la Ley 53/1984 , sino el 16.4, por lo que teniendo en cuenta que el complemento específico no superaba el 30% del sueldo, procedió a anular la resolución y a conceder la compatibilidad. Por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia, acogió la tesis de la Administración sobre la aplicación del artículo 16.1 y, en consecuencia, confirmó la resolución impugnada, estableciendo que aunque el complemento específico no superara el 30% de la retribución básica no procedía el reconocimiento de compatibilidad, aplicando el criterio mantenido en la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014 y de acuerdo con lo establecido en el convenio colectivo de la Agencia IDEA.

Finalmente, la sentencia del Tribunal Supremo en respuesta a la cuestión casacional planteada, establece, en todo caso, que "la percepción por parte de los empleados públicos de complementos específicos, o concepto equiparable, que incluyan expresamente entre los componentes que remuneran, el factor de incompatibilidad impide, en todo caso, y con independencia de la cuantía de aquellas retribuciones complementarias, reconocer la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas" . O sea, confirma el criterio mantenido en los fundamentos de la resolución de la Administración, en el sentido de que para denegar la compatibilidad, no hace falta que el complemento sea superior al 30% de la retribución básica, como defendía el interesado, sino que en aplicación del artículo 16.1, el empleado público que perciba un complemento específico, con independencia de su cuantía, que incluya el factor de incompatibilidad, sería incompatible aunque dicho complemento no supere el 30% de su retribución básica. Aunque, en este caso, el Alto Tribunal matiza que dicho factor de incompatibilidad debe estar incluido en el complemento de manera expresa entre los componentes que remunera. Cuestión ésta que es el matiz que le lleva a anular la resolución de la Administración, en tanto se consideró en la resolución, como así entendió el Tribunal Superior de Justicia, que era suficiente lo contemplado en el artículo 36.3 del convenio colectivo de aplicación, cuando dispone que el complemento de puesto es el destinado a retribuir, entre otros factores, el de incompatibilidad. Es de destacar, que en ninguna de las sentencias hay la menor alusión a que la resolución administrativa pudiera incurrir en arbitrariedad, negligencia o desviación de poder como afirma el reclamante. Así mismo, es de señalar que en ninguna de las instancias judiciales que han conocido el asunto, ha habido condena en costas.

(...) aunque en su escrito habla de que con su solicitud de compatibilidad pretendía la regularización de su situación, la realidad es que el concepto regularizar es ajeno a la normativa de incompatibilidades de los empleados públicos, en el sentido que no se encuentra en dicha normativa. Tal como se señala en el informe emitido con ocasión del presente recurso, la realidad, de la que ahora somos conscientes, a la vista de los datos que el propio reclamante ha dejado plasmados en su solicitud, es que el interesado desde el año 2003 en que se incorpora a la Agencia IDEA y como tal, al ser personal de una entidad instrumental del Sector Público Andaluz, pasa a estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre de incompatibilidades del personal al servicios de las Administraciones Públicas, ha venido desempeñado irregularmente actividades profesionales, incumpliendo la normativa de incompatibilidades, al no obtener la previa autorización de compatibilidad que obliga a todo empleado público, prevista en el artículo 14 de la Ley 53/1984 . Por tanto, aunque afirme que "siempre se le ha permitido compatibilizar la actividad profesional libre como Ingeniero", lo cierto es que nunca planteó ni obtuvo por el órgano competente de la Junta de Andalucía el reconocimiento de compatibilidad. Debemos recordar que para todos los empleados de la Junta Andalucía y del Sector Público Andaluz, la competencia para resolver todas las solicitudes de compatibilidad reside en la Consejería competente en materia de administración pública, competencia que se delega en la Secretaría General para la Administración Pública, sin que nunca, ni en la actualidad ni en el pasado, dicha competencia haya sido atribuida a las entidades instrumentales de la Junta de Andalucía. Por ello en ningún caso tiene apoyo jurídico afirmaciones como que "se le siga reconociendo la compatibilidad como hasta ese momento se estaba llevando a cabo.... como derecho consolidado que injustamente me ha sido privado durante cinco años".

(...) Tampoco, en contra de lo alegado aunque sin concretar a quiénes, se ha reconocido la compatibilidad a otro personal de la Agencia IDEA, en su misma situación. No puede estimarse como se alega, el principio de confianza legítima, pues nunca, previamente, se había obtenido el reconocimiento de compatibilidad. Aunque se alega que el desarrollo de la actividad privada era conocida y permitida por la entidad, con independencia de que nada de ello queda acreditado en el expediente, debe afirmarse que es de general conocimiento por cualquier empleado público la exigencia de la normativa, de contar con una autorización de compatibilidad para iniciar actividades privadas.

(...) Así, lo que el interesado denomina regulación de su situación y derecho consolidado a la compatibilidad, por tanto, no es más que la constatación palmaria de que, al menos, entre 2003 y 2014 ha ejercido actividad privada irregularmente, sin someterse a la obligación legal de todo empleado público de obtener previamente el reconocimiento de compatibilidad, hurtando de esta manera a la Administración cualquier control sobre la actividad desarrollada. Precisamente, como igualmente se indica en el escrito de reclamación, el hecho que origina su solicitud de compatibilidad, aunque nada de ello lo indicó en dicha solicitud, parece que fue la propuesta de trabajo realizada por la "Mancomunidad de la Vega". Esta oferta que al parecer se produce en 2014, y que el interesado declara que no era la primera vez que se le hacía, puesto que indica que dicha Mancomunidad vuelve a requerirle para prestar sus servicios, es fiel reflejo de que, con independencia del reconocimiento de compatibilidad para la actividad profesional otorgado vía sentencia del Tribunal Supremo, algunas actividades realizadas no hubieran obtenido dicho reconocimiento pues vulneran claramente la normativa. En este sentido recordamos que, como se decía en la resolución de ejecución de sentencia, los reconocimientos de compatibilidad para la actividad profesional de ingeniero, tienen carácter genérico y deberá completarse con otro específico para cada proyecto, trabajo técnico o intervención profesional que requiera licencia, resolución administrativa o visado colegial, tal y como se le indicó en la resolución de ejecución de acuerdo con el artículo 12 del Real Decreto 598/1985 . El reconocimiento específico es el que se reserva la administración para analizar si el trabajo desarrollado puede incumplir algunos aspectos de la normativa de incompatibilidad, en concreto para dicho reconocimiento se analiza fundamentalmente el cumplimiento de lo establecido en los artículos 1 y 11 de la Ley 53/1984 . En el caso concreto, de haberse solicitado compatibilidad para realizar trabajos para la "Mancomunidad La Vega", el resultado hubiera sido claramente denegatorio en tanto que dicha Mancomunidad es una entidad local y, por tanto, Administración Pública, por lo que en la misma no puede realizar trabajos un empleado público de otra Administración, pues supondría un incumplimiento del artículo 1 que prohíbe el desempeño de dos actividades públicas y la percepción de más de una remuneración con cargo a presupuestos públicos, teniendo en cuenta que en el artículo 2.2 de la Ley 53/1984 se contempla que, en la aplicación de la Ley, se entenderá incluido todo el personal, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. Lo mismo cabría decir de otros trabajos que afirma haber realizado sin autorización de compatibilidad, por ejemplo, para el Ayuntamiento de Guillena.

(...) En consecuencia, el daño alegado carece del requisito de antijuridicidad necesario para apreciar la concurrencia de la lesión resarcible y por tanto de la responsabilidad patrimonial reclamada, sin necesidad de ulteriores consideraciones sobre los restantes requisitos de la misma. No obstante, procede hacer alguna alusión al elemento del supuesto nexo causal que afirma la persona reclamante, ya que se observan circunstancias que nos llevarían a poner en cuestión dicha relación de causalidad entre el acto impugnado y el daño invocado por el interesado.

Efectivamente, en algunos procedimientos de licencias y autorizaciones como pueden ser las de obras o las de uso de suelo público para actividades privadas, el nexo causal entre el acto administrativo y el daño, se puede observar meridianamente por el hecho de que una vez otorgada la licencia y comenzada legalmente la actividad, el daño es consecuencia de una posterior anulación, en vía judicial, de dicha licencia que implica un perjuicio económico por la imposibilidad de continuar con la actividad ya iniciada legalmente.

Sin embargo en los procedimientos de reconocimiento de compatibilidad no se dan generalmente estas circunstancias o, al menos, no se observa en el presente caso. En el presente expediente, no nos encontramos ante el supuesto de un reconocimiento de compatibilidad previo, en virtud del cual el interesado hubiera iniciado la actividad de manera ajustada a derecho tras obtener el preceptivo de reconocimiento de compatibilidad, y que una vez iniciada legalmente ésta, dicho reconocimiento hubiera sido anulado, lo que provocaría el cese de la actividad legalmente iniciada y por ende unos perjuicios cuyo deber de soportarlo podría ser cuestionado. Claramente en los expedientes de compatibilidad esta situación no suele darse nunca, ya que la norma exige a los empleados públicos no comenzar la actividad hasta que previamente no se tenga el reconocimiento, tal y como se contempla en el artículo 14 de la Ley 53/1984 , que establece que "El ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas requerirá el previo reconocimiento de compatibilidad".

(...) Tal como ya se ha señalado, sobre el presente expediente han recaído tres sentencias judiciales. (...) Pues bien, el interesado desde la sentencia de primera instancia habría podido solicitar, cosa que no hizo, su ejecución provisional, lo que le hubiera permitido desarrollar su actividad profesional. (...) En consecuencia, el perjuicio ahora invocado, es consecuencia, en parte, de su decisión, ya que pudo ser evitado de promover la ejecución provisional de la sentencia, lo que entendemos rompería también el nexo causal entre la resolución de la administración y el supuesto daño invocado.

VI. A mayor abundamiento, si bien de todo lo expuesto no puede sino concluirse que no concurren los presupuestos determinantes para la exigencia de la pretendida reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por el interesado, procede hacer algunas consideraciones en cuanto a la cuantía reclamada.

Así, el montante de la cuantía reclamada se justifica en un informe denominado de indemnización emitido por una entidad privada que el interesado aporta, que se justifica en función de los beneficios obtenidos por el interesado entre los años 2009 a 2014 y por los supuestos ingresos dejados de percibir por una serie de propuestas de contratos que podría haber obtenido desde 2014 en que se le denegó la compatibilidad. Dicho informe asume la tesis defendida por el interesado, basando el daño producido en que se le ha privado de un derecho que supuestamente tenía reconocido y consolidado a compatibilizar una actividad privada que venía realizando desde 2001, de ahí el daño producido en su patrimonio por la obligación injustificada de dejar la actividad privada aludiendo a una cartera de clientes.

Como ya se ha señalado con anterioridad, el reclamante ha realizado la actividad desde 2001 sin pedir ni obtener el preceptivo reconocimiento de compatibilidad, sin el cual la norma prohíbe realizar cualquier actividad profesional. Es decir, realizando la actividad de manera irregular, sin cumplir sus obligaciones como empleado público. No procede invocar un perjuicio que se cuantifica en función de unos beneficios obtenidos y una cartera de clientes creada por una actividad desarrollada de manera no ajustada a derecho al no contar con el previo reconocimiento de compatibilidad que le es exigido como empleado público.

Con independencia de que dicho informe de indemnización, en su caso, pueda ser rebatido, en cuanto a metodología, cálculos realizados y otros aspectos que se consideren necesarios, por otro, emitido por algún órgano especializado de la Administración de la Junta de Andalucía, entendemos conveniente exponer algunos hechos y consideraciones que pudieran ser relevantes para cuantificar un montante del supuesto daño causado que, partiendo de la improcedencia de lo reclamado, en cualquier caso, modularían el montante de la cuantía reclamada:

-Los trabajos realizados entre 2001 a 2014, los desarrolló el interesado de manera irregular, sin la debida autorización que exige la Ley 53/1984, por tanto incumpliendo la norma.

-Cualquier montante que, en su caso, se entendiera que pueda ser reconocido, solo debería tener como referencia los beneficios reales obtenidos con carácter previo a la denegación de compatibilidad, excluyendo cualquier compensación de supuestos ingresos potenciales basados en meras conjeturas o expectativas de futuros contratos. En este sentido se observa en el informe de indemnización aportado que la evolución de los ingresos por actividad, en lo que se denominan "servicios recurrentes", es decreciente entre los años 2009 a 2014. Por otro lado la cuantía a percibir por futuros contratos no son sino una previsión/especulación al alza que no tiene más elementos en cuenta que la repetición hacia el futuro de las cantidades a percibir, sin valorar otros elementos (circunstancias que pudieran condicionar las propuestas, situación/crisis económica, renuncia de clientes, finalización de proyectos, autorizaciones administrativas...), por lo que habría que considerarlos sueños de ganancias como los denomina la doctrina y la jurisprudencia. En cualquier caso, para que algunas de esas propuestas pudieran ser tenidas en cuenta, sería necesario previamente hacer un análisis de la compatibilidad de las mismas. Nos referimos a las actividades que supongan direcciones de obras que podrían ser incompatibles si exigen la presencia en cualquier momento de interesado en la obra a requerimiento del constructor, ante la posibilidad de coincidencia horaria con la actividad pública que ello supondría. También nos referimos a las actividades relacionadas con legalizaciones de obras y edificios que requieran licencia o resolución administrativa o visado colegial, al tratarse de actividades que habrían necesitado de un reconocimiento de compatibilidad específico que en el presente caso, tampoco se ha solicitado, por lo que dichas actividades no han podido ser analizadas por la Administración de la Junta de Andalucía.

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a toda actividad que el interesado haya desarrollado durante ese periodo o que se pretenda desarrollar para otras Administraciones Públicas incluidas las entidades locales (Mancomunidad de la Vega, Ayuntamiento de Guillena, ...), que deben ser calificadas de incompatibles al tratarse de actividades para otras administraciones públicas que estarían prohibidas en aplicación del artículo 1 de la Ley 53/1984 .

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a toda actividad desarrollada que coincidiera en el tiempo con el periodo en que el interesado ocupó el cargo de Director-Coordinador de la Agencia Provincial de la Energía de Sevilla, entre los años 2010 y 2012, en la Diputación de Sevilla, que debe ser calificada de incompatible en virtud del artículo 16.1 de la Ley 53/1984 que declara la incompatibilidad del personal directivo, incluyendo al personal con relación laboral de carácter especial de alta dirección.

Además, lógicamente sería incompatible ocupar un cargo en la Diputación de Sevilla y prestar servicios profesionales a entidades locales de la provincia de Sevilla.

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a lo reclamado por el periodo a partir de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de julio de 2015 que anuló en primera instancia la resolución administrativa, ya que el interesado no instó en ningún caso, en el ámbito judicial la ejecución provisional que le hubiera permitido comenzar la actividad profesional privada, evitando los supuestos perjuicios que seis años después pretende invocar.»

Alega en su demanda el recurrente, en síntesis, que "comienza a trabajar en la Gerencia Provincial de Sevilla de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (antes Instituto de Fomento de Andalucía), donde nada más ingresar consulta a su superior, Gerente Provincial de Sevilla de del organismo D. Severiano, le contesta que tras haber consultado el tema con la superioridad, no había inconveniente en ejercer la actividad profesional, siempre que fuese otra ajena a la del organismo y en distinto horario, cosa que éste hizo, hasta que en una posterior consulta le informan que debía obtener la autorización de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas, por lo que sabido esto, solicita la autorización que le es denegada por la Administración y otorgada por los Tribunales"; que estos hechos "demuestran una clara relación causa efecto con el daño ocasionados por la actuación negligente e injustificada de la administración demandada como única obligada a soportar el mismo, desde el mismo instante que mi mandante se ve obligado a tramitar la baja en la actividad profesional ordinaria por cuenta propia en febrero de 2014, hasta la Sentencia del Tribunal Supremo 1684/2019 de fecha 5 de diciembre de 2019 que anula el acto impugnado y cuyos efectos se mantienen hasta la actualidad, durante un periodo que abarca siete años; periodo este en que mi mandante recibe diversas ofertas de trabajo que tiene que rechazar una vez que tiene constancia que el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades se considera falta muy grave, según lo dispuesto en el artículo 95.n) del Estatuto Básico del Empleado Público, lo que le ocasiona unos daños y perjuicios, que se describen en el dictamen pericial de valoración económica del lucro cesante y daño emergente aportado en vía administrativa, que se cuantifican en 166.551,80 euros"; que "no es admisible que la Administración argumente que mi mandante debiera haber instado la ejecución provisional de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo- que revocaba la denegación de la autorización de compatibilidad porque supondría someter a éste a un requisito no exigido por ninguna norma, también podría la Administración no haber recurrido la sentencia del Juzgado confirmada por el Tribunal Supremo, máxime cuando el de mi representado es el único caso de denegación de compatibilidad en sus circunstancias dado que a todo el personal que estaba en su situación se le había reconocido"; y que "el daño es antijurídico, real y efectivo, y este no solo se ha producido por la mera impugnación jurisdiccional de un acto administrativo que no estaba solicitando un derecho inicial o de mera expectativa, sino que el que suscribe estaba solicitando la consolidación de un derecho del que era ya titular, y que ha sido injustamente despojado".

La Letrada de la Junta de Andalucía, por su parte, se opone al recurso alegando, también en síntesis, que no concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial; en concreto, el requisito de la antijuridicidad del daño, reiterando cuantas razones se ofrecían en el acto recurrido obstativas a la reclamación del interesado.

SEGUNDO.- Pues bien, la responsabilidad de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico está sancionada, no sólo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución, sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, después artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y hoy artículo 32 apartados 1 y 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas"; habiendo precisado la jurisprudencia (STSs de 24 de marzo de 1992, 5 de octubre de 1993 y 2 y 22 de marzo de 1995, por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Asimismo, a los fines del art. 106.2 de la Constitución, la jurisprudencia (STSs de 5 de junio de 1989 y 22 de marzo de 1995), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta o por la de unos de sus empleados.

Comenzando con el examen relativo a la concurrencia de este último requisito, la antijuridicidad del daño, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2023 (recurso 8428/2021) glosa de este modo la doctrina jurisprudencial que se ha vertido al respecto:

"Así, la jurisprudencia el Tribunal Supremo - STS 22 de abril de 2016 (fj.3)- tras señalar los requisitos que han de concurrir para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y por lo que respecta a la indemnización por anulación de actos administrativos afirma: "Al efecto, debemos recordar, en primer lugar, que en supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, se excluye la antijuridicidad del daño cuando la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados, y cuando, para la aplicación de la norma, hayan de valorarse conceptos jurídicos indeterminados determinantes del sentido de la decisión, en los que es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración".

Y en el mismo sentido la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 32.1, señala que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, derecho a la indemnización. Por consiguiente, al quedar establecido en la normativa de la materia la posibilidad de que la Administración se pueda ver exonerada de la obligación de resarcir el daño causado, se colige que el instituto de la responsabilidad patrimonial es por demás complejo, toda vez que deben tomarse en consideración las circunstancias que originan cada asunto, la reunión de los requisitos de operatividad, la persona o grupo de personas a las que afecte, así como el denominado "margen de tolerancia" del que dispone la Administración.

Debemos recordar la doctrina contenida en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2011 (recurso 5813/2010) a cuyo tenor: "el derecho a la indemnización no se presupone por la sola anulación de una acto administrativo, sino que es preciso que concurran los requisitos exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos que como señala la sentencia de 12 de julio de 2001, han de ser observados con mayor rigor en los casos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daños derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo".

También la STS de 16 de marzo de 2009 (recurso 9911/2004) recuerda que aunque "el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador", sin embargo, "también resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes".

A la luz de esta doctrina consideramos que la actuación administrativa, que no es otra que la resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014 que denegó la compatibilidad solicitada por el interesado, pese a resultar anulada, se mantuvo dentro de unos límites razonados y razonables. Basta con considerar las razones contenidas en la sentencia de esta Sala y Sección de 26 de enero de 2017 (rollo de apelación 539/2015), para concluir que los preceptos de aplicación no sufrieron una interpretación irracional cuando estimó ajustada a derecho la denegación administrativa de compatibilidad:

"(...) las excepciones para el ejercicio de actividades privadas son muy distintas dependiendo de la redacción del referido artículo 16.1 que apliquemos pues si es el anterior a su modificación por el EBEP, aun percibiéndose complemento específico o concepto equiparable, será posible compatibilizar el puesto público con una actividad privada, siempre que las cantidades percibidas por aquel complemento retributivo no superen en cómputo anual el 30 % de las retribuciones básicas, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad, caso contrario, como aquí ocurre, el propio convenio colectivo del personal laboral de la agencia IDEA contempla, de conformidad con el artículo 24 b) del EBEP, el factor de incompatibilidad, retribuido a través del complemento del puesto de trabajo, y por tanto no es posible la compatibilidad pretendida.

En tal sentido y como dice la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014, (Rec. 67/2013): "... para la compatibilidad del ejercicio de actividades privadas, el apartado 4 del art. 16, introducido por la Ley 31/1991, atiende a la percepción de "complementos específicos", o conceptos equiparable, sin hacer referencia en concreto a alguno de los factores que intervienen en la estructura de las retribuciones complementarias conforme al art. 24 b) de la Ley 7/2007, a diferencia del apartado 1 del art. 16, luego de su modificación por la citada Ley 7/2007. Por lo que la percepción de complemento específico por importe superior al establecido en el apartado 4 para la autorización de compatibilidad, impide obtener la misma. En consecuencia, la referencia que a la percepción de retribución por el factor de incompatibilidad hace el apartado 1 del art. 16 (regla general) no es de aplicación al supuesto subsumible en el apartado 4 (regla especial), cuya constitucionalidad, desde la perspectiva de los arts. 9.3 y 134.2 CE fue declarada por sentencia constitucional núm. 67/2002, de 21 de marzo."

La respuesta a la cuestión casacional expresada en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2019 (recurso 2454/2017), es que: "A la vista de lo establecido en la Ley 53/1984 la percepción por parte de los empleados públicos de complementos específicos, o concepto equiparable, que incluyan expresamente entre los componentes que remuneran, el factor de incompatibilidad impide, en todo caso y con independencia de la cuantía de aquellas retribuciones complementarias, reconocerles la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas".

Y razona la misma sentencia que, en el presente supuesto:

"No existen elementos para concluir que el complemento "puesto de trabajo" percibido por el recurrente (en jornada de verano de 8 a 15 horas y en invierno la misma más una tarde, a elegir entre lunes o martes de 16,30 a 19 horas) lo sea por "incompatibilidad". No consta así ni en las nóminas que ha acompañado,ni lo indica el certificado de la Agencia emitido el 7 de julio 2014 a petición del interesado, en que figura la percepción de tal complemento, 6.358, 21 euros anuales más otro de dedicación de 5.237,68 euros que según el punto 3 del art. 36 del convenio es el destinado a retribuir la especial dedicación de los trabajadores que ocupen puestos de trabajo que tengan asignados complementos de puesto de trabajo y de permanencia.

La Ley 6/1985, ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía, veta en su art. 46.3.b) la asignación de más de un complemento específico, tal cual hacia la Ley 30/1984, en su art. 23,3. b).

Y al no constar que la retribución lo fuere expresamente por incompatibilidad y ser incuestionable que la retribución por puesto de trabajo no supera el umbral del 30% de las retribuciones básicas procede anular la sentencia de la Sala de Andalucía y por ende el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo condenando a la administración a autorizar la compatibilidad solicitada para ejercer actividades propias de Ingeniera Agraria y Forestal fuera de la jornada laboral y en el tiempo libre del solicitante".

Por otro lado, aunque constan diecisiete resoluciones autorizadas de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas del personal de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía frente a cuatro resoluciones denegatorias (incluida la del recurrente) en el certificado que ha sido remitido a la Sala, no puede apreciarse, sin examinar caso por caso, la pretendida discriminación y arbitrariedad que se alega cometida en su contra.

El recurso, pues, se ha de desestimar por la falta de concurrencia del aludido requisito de la antijuridicidad del daño, exigido para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración, lo que hace innecesario más consideraciones.

TERCERO.- No obstante el signo desestimatorio del fallo, la cuestión litigiosa presenta suficientes y serias dificultades de derecho que justifican el que no se haga un pronunciamiento de condena en costas (ex art. 139.1 LJCA).

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.- Constituye el objeto del recurso la resolución de 1 de febrero de 2023 del Secretario General para la Administración Pública que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial que había formulado don Pablo Jesús en escrito de 10 de febrero de 2021.

Dicho acto recoge estos antecedentes fácticos de interés para resolver la litis:

"Primero. Por Resolución de la Secretaria General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014, se denegó la compatibilidad solicitada por don Pablo Jesús para el ejercicio de su primera actividad de Técnico de la Agencia IDEA y una actividad privada por cuenta propia de "Ingeniería Agraria y Forestal".

Segundo. Contra la resolución antedicha, se presentó recurso de reposición que fue desestimado por Resolución de 3 de junio de 2014.

Tercero. Frente a la desestimación del recurso de reposición, el interesado interpuso recurso contencioso-administrativo seguido por los cauces del procedimiento abreviado núm. 461/2014 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Sevilla, dictándose Sentencia núm. 331/15, con fecha 27 de julio de 2015 .

La sentencia mencionada estima el recurso anulando la resolución recurrida y ordena que "se reconozca el derecho del recurrente a que le sea reconocida la autorización de compatibilidad solicitada para el ejercicio de actividades privadas propias de la Ingeniería Agrícola y Forestal fuera de la jornada laboral. Sin costas."

Cuarto. Contra dicha sentencia se interpuso por la entonces Consejería de Hacienda y Administración Pública recurso de apelación n.º 539/2015. Por sentencia de 26 de enero de 2017 de la Sección Tercera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, se estimó el recurso de apelación n.º 539/2015 , "confirmando la resolución de fecha 3 de junio de 2014 de la Secretaría General para la Administración Pública de la Junta de Andalucía que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 25 de febrero de 2014, por la que se declaró no haber lugar al reconocimiento de compatibilidad."

Quinto. Frente a dicha sentencia de 26 de enero de 2017 se interpuso por el interesado recurso de casación núm. 2454/2017 .

Por sentencia de 5 de diciembre de 2019 de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, se estima el recurso de casación n.º 2454/2017 , "el recurso contencioso administrativo deducido por D. Pablo Jesús contra la resolución de 3 de junio de 2014 de la Secretaría General para la Administración Pública que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 25 de febrero de 2014 que denegó la compatibilidad solicitada por la que se anula el acto impugnado condenando a la Administración a autorizar la compatibilidad solicitada para ejercer actividades propias de Ingeniería Agrícola y Forestal fuera de la jornada laboral y en el tiempo libre del solicitante".

Mediante Resolución de la Secretaria General para la Administración Pública de 4 de marzo de 2020, se dispuso el cumplimiento de lo establecido en la Sentencia de 5 de diciembre de 2019, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , anulando la resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reconociendo la compatibilidad para la actividad privada por cuenta propia de ingeniería agrícola y forestal, en los siguientes términos:

Dicha actividad no podrá extenderse a asuntos sometidos a autorización, licencia, ayuda financiera o Control del Departamento u Organismo al que el interesado está adscrito, ni ejercerse en jornada que pueda suponer coincidencia, aunque sea esporádica, con el horario del puesto público ( artículo 11.6 y 7 del Real Decreto 598/1985, de 30 de Abril , por el que se desarrolla la Ley 53/1984).

El tiempo de presencia efectiva en la actividad privada deberá ser inferior a la mitad de la jornada semanal ordinaria de las Administraciones Públicas.

Este reconocimiento de compatibilidad tiene carácter genérico y deberá completarse con otro específico para cada proyecto, trabajo técnico o intervención profesional que requiera licencia, resolución administrativa o visado colegial ( artículo 12 del Real Decreto 598/1985 ).

La presente autorización quedará automáticamente sin efecto en el momento en que se modifiquen las circunstancias que han servido de base a la misma, debiendo solicitarse nueva compatibilidad en caso de producirse algún cambio en los puestos o actividades declaradas, ( art. 3 de Decreto 524/2008, de 16 de diciembre , por el que se regulan las competencias y el procedimiento en materia de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía y del Sector Público Andaluz)"(...).

A estos antecedentes siguen los siguientes fundamentos de derecho que son de interés para resolver la causa:

«(...) III. Con carácter previo al análisis de las cuestiones de fondo planteadas, conviene recordar que la existencia de un régimen de incompatibilidades de los empleados públicos es una exigencia de nuestro texto constitucional.

Así, los empleados públicos están sometidos a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas que, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones laborales en el ámbito privado, les impone determinadas limitaciones al derecho constitucional al trabajo que, entre otras, se concreta en la prohibición de iniciar cualquier actividad profesional sin obtener el previo reconocimiento de compatabilidad.

La exposición de Motivos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, parte, como principio fundamental, de la dedicación del personal al servicio de las Administraciones Públicas a un solo puesto de trabajo y una retribución pública, sin más excepciones que las previstas expresamente en la Ley. En tal sentido se exige de los servidores públicos un esfuerzo testimonial de ejemplaridad ante los ciudadanos, en aras de avanzar en la solidaridad, la eficacia, la ejemplaridad y la transparencia de la Administración.

Tal y como se indica en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de noviembre de 1989 (STC n.º 178/1989), que desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 53/1984, el sistema de incompatibilidades de los empleados públicos pretende garantizar la imparcialidad de sus servidores, pero no es ésta su única finalidad. El principio de eficacia justifica la existencia de un fundamento económico claro en la Ley 53/1984, no únicamente vinculado al principio de imparcialidad sino referido a las denominadas incompatibilidades económicas o de dedicación a un solo puesto de trabajo. En consecuencia, los empleados públicos no sólo pueden ser incompatibles con el fin de asegurar su imparcialidad y el cumplimiento de sus obligaciones, sino objetivamente por las retribuciones que percibe.

En definitiva la normativa española sobre incompatibilidades ha implicado históricamente y supone actualmente, que los empleados públicos hayan visto constreñidos su derecho o sus posibilidades de desarrollar otras actividades durante el ejercicio de sus funciones públicas.

Así, en el presente supuesto, no nos encontramos ante un ciudadano que ha podido sufrir algún tipo de daño en su patrimonio como consecuencia de la actividad de la Administración, sino que nos encontramos ante un empleado público que, al estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 53/1984, tiene especiales limitaciones impuestas por la norma para poder desarrollar otras actividades profesionales, entre las que se encuentra, que tiene prohibido iniciar actividad profesional privada alguna sin obtener previamente el reconocimiento de compatibilidad. Regulando el artículo 20 de la Ley 53/1984 que el incumplimiento de la misma "será sancionado conforme al régimen disciplinario de aplicación". En este sentido, de lo expuesto en el escrito de reclamación queda patente un reiterado y continuado incumplimiento por su parte de la normativa de incompatibilidades. Efectivamente, remontándonos exclusivamente al año 2003, en el que afirma incorporarse a la Agencia IDEA perteneciente al Sector Público Andaluz, aunque parece que la misma situación mantenía cuando trabajó anteriormente para otras entidades públicas, el interesado declara haber desarrollado de manera ininterrumpida, actividad profesional privada hasta 2014, sin que conste en los archivos de la Inspección General de Servicios que haya obtenido, como es su obligación, el oportuno reconocimiento de compatibilidad. De todo ello se deduce que durante todo el periodo comprendido entre 2003 y 2014, ha venido incumpliendo sistemáticamente la normativa sobre incompatibilidades de los empleados públicos, al realizar actividades profesionales sin el preceptivo y previo reconocimiento de compatibilidad.

Todo ello ha supuesto no solo un incumplimiento de la norma durante todos esos años, sino que ha impedido que los órganos competentes de la Junta de Andalucía, hayan podido analizar si las actividades concretas realizadas hubieran sido declaradas compatibles o no, cuestión ésta sobre las que surgen dudas razonables, en cuanto se afirma haber desarrollado trabajos para entidades locales como la Mancomunidad de la Vega o el Ayuntamiento de Guillena que deben presumirse actividades incompatibles en aplicación del artículo 1 de la Ley 53/1984 , en cuanto se trata de actividades para otras Administraciones Públicas .

IV. Atendiendo a las cuestiones de fondo planteadas (...) debemos recordar que el artículo 32.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , establece que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

(...) debemos plantearnos si en el presente caso concurre la antijuridicidad que exige la normativa, o sea, si el interesado tiene o no el deber jurídico de soportar el daño que alega (...) en el presente caso, parece evidente que no puede observarse la concurrencia de antijuricidad en tanto que la resolución anulada estaba suficiente y adecuadamente fundamentada. En este sentido, frente a las afirmaciones del interesado, no puede sino señalarse que carecen claramente de base alguna, pues la realidad que intenta obviar el reclamante es que la resolución fue avalada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (...) al considerar en su Fundamento de Derecho Segundo que "el artículo 16.4 de la Ley 53/1984 no es de aplicación al caso" como defendía el interesado y que "no es posible la compatibilidad pretendida" cuando, como es el caso, "el propio convenio colectivo del personal laboral de la Agencia IDEA contempla, de conformidad con el artículo 24.b) del EBEP , el factor de incompatibilidad, a través del complemento del puesto de trabajo", todo ello de acuerdo con la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014 .

(...) Así la resolución impugnada denegó la compatibilidad solicitada en virtud del artículo 16.1 de la Ley 53/1984 , al considerarse acreditado que el interesado percibía un complemento específico que de acuerdo con el artículo 36.3 del convenio colectivo de la Agencia IDEA incluía, entre otros factores, el factor de incompatibilidad. En primera instancia el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo consideró que no era de aplicación el artículo 16.1 de la Ley 53/1984 , sino el 16.4, por lo que teniendo en cuenta que el complemento específico no superaba el 30% del sueldo, procedió a anular la resolución y a conceder la compatibilidad. Por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia, acogió la tesis de la Administración sobre la aplicación del artículo 16.1 y, en consecuencia, confirmó la resolución impugnada, estableciendo que aunque el complemento específico no superara el 30% de la retribución básica no procedía el reconocimiento de compatibilidad, aplicando el criterio mantenido en la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014 y de acuerdo con lo establecido en el convenio colectivo de la Agencia IDEA.

Finalmente, la sentencia del Tribunal Supremo en respuesta a la cuestión casacional planteada, establece, en todo caso, que "la percepción por parte de los empleados públicos de complementos específicos, o concepto equiparable, que incluyan expresamente entre los componentes que remuneran, el factor de incompatibilidad impide, en todo caso, y con independencia de la cuantía de aquellas retribuciones complementarias, reconocer la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas" . O sea, confirma el criterio mantenido en los fundamentos de la resolución de la Administración, en el sentido de que para denegar la compatibilidad, no hace falta que el complemento sea superior al 30% de la retribución básica, como defendía el interesado, sino que en aplicación del artículo 16.1, el empleado público que perciba un complemento específico, con independencia de su cuantía, que incluya el factor de incompatibilidad, sería incompatible aunque dicho complemento no supere el 30% de su retribución básica. Aunque, en este caso, el Alto Tribunal matiza que dicho factor de incompatibilidad debe estar incluido en el complemento de manera expresa entre los componentes que remunera. Cuestión ésta que es el matiz que le lleva a anular la resolución de la Administración, en tanto se consideró en la resolución, como así entendió el Tribunal Superior de Justicia, que era suficiente lo contemplado en el artículo 36.3 del convenio colectivo de aplicación, cuando dispone que el complemento de puesto es el destinado a retribuir, entre otros factores, el de incompatibilidad. Es de destacar, que en ninguna de las sentencias hay la menor alusión a que la resolución administrativa pudiera incurrir en arbitrariedad, negligencia o desviación de poder como afirma el reclamante. Así mismo, es de señalar que en ninguna de las instancias judiciales que han conocido el asunto, ha habido condena en costas.

(...) aunque en su escrito habla de que con su solicitud de compatibilidad pretendía la regularización de su situación, la realidad es que el concepto regularizar es ajeno a la normativa de incompatibilidades de los empleados públicos, en el sentido que no se encuentra en dicha normativa. Tal como se señala en el informe emitido con ocasión del presente recurso, la realidad, de la que ahora somos conscientes, a la vista de los datos que el propio reclamante ha dejado plasmados en su solicitud, es que el interesado desde el año 2003 en que se incorpora a la Agencia IDEA y como tal, al ser personal de una entidad instrumental del Sector Público Andaluz, pasa a estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre de incompatibilidades del personal al servicios de las Administraciones Públicas, ha venido desempeñado irregularmente actividades profesionales, incumpliendo la normativa de incompatibilidades, al no obtener la previa autorización de compatibilidad que obliga a todo empleado público, prevista en el artículo 14 de la Ley 53/1984 . Por tanto, aunque afirme que "siempre se le ha permitido compatibilizar la actividad profesional libre como Ingeniero", lo cierto es que nunca planteó ni obtuvo por el órgano competente de la Junta de Andalucía el reconocimiento de compatibilidad. Debemos recordar que para todos los empleados de la Junta Andalucía y del Sector Público Andaluz, la competencia para resolver todas las solicitudes de compatibilidad reside en la Consejería competente en materia de administración pública, competencia que se delega en la Secretaría General para la Administración Pública, sin que nunca, ni en la actualidad ni en el pasado, dicha competencia haya sido atribuida a las entidades instrumentales de la Junta de Andalucía. Por ello en ningún caso tiene apoyo jurídico afirmaciones como que "se le siga reconociendo la compatibilidad como hasta ese momento se estaba llevando a cabo.... como derecho consolidado que injustamente me ha sido privado durante cinco años".

(...) Tampoco, en contra de lo alegado aunque sin concretar a quiénes, se ha reconocido la compatibilidad a otro personal de la Agencia IDEA, en su misma situación. No puede estimarse como se alega, el principio de confianza legítima, pues nunca, previamente, se había obtenido el reconocimiento de compatibilidad. Aunque se alega que el desarrollo de la actividad privada era conocida y permitida por la entidad, con independencia de que nada de ello queda acreditado en el expediente, debe afirmarse que es de general conocimiento por cualquier empleado público la exigencia de la normativa, de contar con una autorización de compatibilidad para iniciar actividades privadas.

(...) Así, lo que el interesado denomina regulación de su situación y derecho consolidado a la compatibilidad, por tanto, no es más que la constatación palmaria de que, al menos, entre 2003 y 2014 ha ejercido actividad privada irregularmente, sin someterse a la obligación legal de todo empleado público de obtener previamente el reconocimiento de compatibilidad, hurtando de esta manera a la Administración cualquier control sobre la actividad desarrollada. Precisamente, como igualmente se indica en el escrito de reclamación, el hecho que origina su solicitud de compatibilidad, aunque nada de ello lo indicó en dicha solicitud, parece que fue la propuesta de trabajo realizada por la "Mancomunidad de la Vega". Esta oferta que al parecer se produce en 2014, y que el interesado declara que no era la primera vez que se le hacía, puesto que indica que dicha Mancomunidad vuelve a requerirle para prestar sus servicios, es fiel reflejo de que, con independencia del reconocimiento de compatibilidad para la actividad profesional otorgado vía sentencia del Tribunal Supremo, algunas actividades realizadas no hubieran obtenido dicho reconocimiento pues vulneran claramente la normativa. En este sentido recordamos que, como se decía en la resolución de ejecución de sentencia, los reconocimientos de compatibilidad para la actividad profesional de ingeniero, tienen carácter genérico y deberá completarse con otro específico para cada proyecto, trabajo técnico o intervención profesional que requiera licencia, resolución administrativa o visado colegial, tal y como se le indicó en la resolución de ejecución de acuerdo con el artículo 12 del Real Decreto 598/1985 . El reconocimiento específico es el que se reserva la administración para analizar si el trabajo desarrollado puede incumplir algunos aspectos de la normativa de incompatibilidad, en concreto para dicho reconocimiento se analiza fundamentalmente el cumplimiento de lo establecido en los artículos 1 y 11 de la Ley 53/1984 . En el caso concreto, de haberse solicitado compatibilidad para realizar trabajos para la "Mancomunidad La Vega", el resultado hubiera sido claramente denegatorio en tanto que dicha Mancomunidad es una entidad local y, por tanto, Administración Pública, por lo que en la misma no puede realizar trabajos un empleado público de otra Administración, pues supondría un incumplimiento del artículo 1 que prohíbe el desempeño de dos actividades públicas y la percepción de más de una remuneración con cargo a presupuestos públicos, teniendo en cuenta que en el artículo 2.2 de la Ley 53/1984 se contempla que, en la aplicación de la Ley, se entenderá incluido todo el personal, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. Lo mismo cabría decir de otros trabajos que afirma haber realizado sin autorización de compatibilidad, por ejemplo, para el Ayuntamiento de Guillena.

(...) En consecuencia, el daño alegado carece del requisito de antijuridicidad necesario para apreciar la concurrencia de la lesión resarcible y por tanto de la responsabilidad patrimonial reclamada, sin necesidad de ulteriores consideraciones sobre los restantes requisitos de la misma. No obstante, procede hacer alguna alusión al elemento del supuesto nexo causal que afirma la persona reclamante, ya que se observan circunstancias que nos llevarían a poner en cuestión dicha relación de causalidad entre el acto impugnado y el daño invocado por el interesado.

Efectivamente, en algunos procedimientos de licencias y autorizaciones como pueden ser las de obras o las de uso de suelo público para actividades privadas, el nexo causal entre el acto administrativo y el daño, se puede observar meridianamente por el hecho de que una vez otorgada la licencia y comenzada legalmente la actividad, el daño es consecuencia de una posterior anulación, en vía judicial, de dicha licencia que implica un perjuicio económico por la imposibilidad de continuar con la actividad ya iniciada legalmente.

Sin embargo en los procedimientos de reconocimiento de compatibilidad no se dan generalmente estas circunstancias o, al menos, no se observa en el presente caso. En el presente expediente, no nos encontramos ante el supuesto de un reconocimiento de compatibilidad previo, en virtud del cual el interesado hubiera iniciado la actividad de manera ajustada a derecho tras obtener el preceptivo de reconocimiento de compatibilidad, y que una vez iniciada legalmente ésta, dicho reconocimiento hubiera sido anulado, lo que provocaría el cese de la actividad legalmente iniciada y por ende unos perjuicios cuyo deber de soportarlo podría ser cuestionado. Claramente en los expedientes de compatibilidad esta situación no suele darse nunca, ya que la norma exige a los empleados públicos no comenzar la actividad hasta que previamente no se tenga el reconocimiento, tal y como se contempla en el artículo 14 de la Ley 53/1984 , que establece que "El ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas requerirá el previo reconocimiento de compatibilidad".

(...) Tal como ya se ha señalado, sobre el presente expediente han recaído tres sentencias judiciales. (...) Pues bien, el interesado desde la sentencia de primera instancia habría podido solicitar, cosa que no hizo, su ejecución provisional, lo que le hubiera permitido desarrollar su actividad profesional. (...) En consecuencia, el perjuicio ahora invocado, es consecuencia, en parte, de su decisión, ya que pudo ser evitado de promover la ejecución provisional de la sentencia, lo que entendemos rompería también el nexo causal entre la resolución de la administración y el supuesto daño invocado.

VI. A mayor abundamiento, si bien de todo lo expuesto no puede sino concluirse que no concurren los presupuestos determinantes para la exigencia de la pretendida reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por el interesado, procede hacer algunas consideraciones en cuanto a la cuantía reclamada.

Así, el montante de la cuantía reclamada se justifica en un informe denominado de indemnización emitido por una entidad privada que el interesado aporta, que se justifica en función de los beneficios obtenidos por el interesado entre los años 2009 a 2014 y por los supuestos ingresos dejados de percibir por una serie de propuestas de contratos que podría haber obtenido desde 2014 en que se le denegó la compatibilidad. Dicho informe asume la tesis defendida por el interesado, basando el daño producido en que se le ha privado de un derecho que supuestamente tenía reconocido y consolidado a compatibilizar una actividad privada que venía realizando desde 2001, de ahí el daño producido en su patrimonio por la obligación injustificada de dejar la actividad privada aludiendo a una cartera de clientes.

Como ya se ha señalado con anterioridad, el reclamante ha realizado la actividad desde 2001 sin pedir ni obtener el preceptivo reconocimiento de compatibilidad, sin el cual la norma prohíbe realizar cualquier actividad profesional. Es decir, realizando la actividad de manera irregular, sin cumplir sus obligaciones como empleado público. No procede invocar un perjuicio que se cuantifica en función de unos beneficios obtenidos y una cartera de clientes creada por una actividad desarrollada de manera no ajustada a derecho al no contar con el previo reconocimiento de compatibilidad que le es exigido como empleado público.

Con independencia de que dicho informe de indemnización, en su caso, pueda ser rebatido, en cuanto a metodología, cálculos realizados y otros aspectos que se consideren necesarios, por otro, emitido por algún órgano especializado de la Administración de la Junta de Andalucía, entendemos conveniente exponer algunos hechos y consideraciones que pudieran ser relevantes para cuantificar un montante del supuesto daño causado que, partiendo de la improcedencia de lo reclamado, en cualquier caso, modularían el montante de la cuantía reclamada:

-Los trabajos realizados entre 2001 a 2014, los desarrolló el interesado de manera irregular, sin la debida autorización que exige la Ley 53/1984, por tanto incumpliendo la norma.

-Cualquier montante que, en su caso, se entendiera que pueda ser reconocido, solo debería tener como referencia los beneficios reales obtenidos con carácter previo a la denegación de compatibilidad, excluyendo cualquier compensación de supuestos ingresos potenciales basados en meras conjeturas o expectativas de futuros contratos. En este sentido se observa en el informe de indemnización aportado que la evolución de los ingresos por actividad, en lo que se denominan "servicios recurrentes", es decreciente entre los años 2009 a 2014. Por otro lado la cuantía a percibir por futuros contratos no son sino una previsión/especulación al alza que no tiene más elementos en cuenta que la repetición hacia el futuro de las cantidades a percibir, sin valorar otros elementos (circunstancias que pudieran condicionar las propuestas, situación/crisis económica, renuncia de clientes, finalización de proyectos, autorizaciones administrativas...), por lo que habría que considerarlos sueños de ganancias como los denomina la doctrina y la jurisprudencia. En cualquier caso, para que algunas de esas propuestas pudieran ser tenidas en cuenta, sería necesario previamente hacer un análisis de la compatibilidad de las mismas. Nos referimos a las actividades que supongan direcciones de obras que podrían ser incompatibles si exigen la presencia en cualquier momento de interesado en la obra a requerimiento del constructor, ante la posibilidad de coincidencia horaria con la actividad pública que ello supondría. También nos referimos a las actividades relacionadas con legalizaciones de obras y edificios que requieran licencia o resolución administrativa o visado colegial, al tratarse de actividades que habrían necesitado de un reconocimiento de compatibilidad específico que en el presente caso, tampoco se ha solicitado, por lo que dichas actividades no han podido ser analizadas por la Administración de la Junta de Andalucía.

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a toda actividad que el interesado haya desarrollado durante ese periodo o que se pretenda desarrollar para otras Administraciones Públicas incluidas las entidades locales (Mancomunidad de la Vega, Ayuntamiento de Guillena, ...), que deben ser calificadas de incompatibles al tratarse de actividades para otras administraciones públicas que estarían prohibidas en aplicación del artículo 1 de la Ley 53/1984 .

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a toda actividad desarrollada que coincidiera en el tiempo con el periodo en que el interesado ocupó el cargo de Director-Coordinador de la Agencia Provincial de la Energía de Sevilla, entre los años 2010 y 2012, en la Diputación de Sevilla, que debe ser calificada de incompatible en virtud del artículo 16.1 de la Ley 53/1984 que declara la incompatibilidad del personal directivo, incluyendo al personal con relación laboral de carácter especial de alta dirección.

Además, lógicamente sería incompatible ocupar un cargo en la Diputación de Sevilla y prestar servicios profesionales a entidades locales de la provincia de Sevilla.

-No procedería incluir en el montante la cuantía correspondiente a lo reclamado por el periodo a partir de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de julio de 2015 que anuló en primera instancia la resolución administrativa, ya que el interesado no instó en ningún caso, en el ámbito judicial la ejecución provisional que le hubiera permitido comenzar la actividad profesional privada, evitando los supuestos perjuicios que seis años después pretende invocar.»

Alega en su demanda el recurrente, en síntesis, que "comienza a trabajar en la Gerencia Provincial de Sevilla de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (antes Instituto de Fomento de Andalucía), donde nada más ingresar consulta a su superior, Gerente Provincial de Sevilla de del organismo D. Severiano, le contesta que tras haber consultado el tema con la superioridad, no había inconveniente en ejercer la actividad profesional, siempre que fuese otra ajena a la del organismo y en distinto horario, cosa que éste hizo, hasta que en una posterior consulta le informan que debía obtener la autorización de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas, por lo que sabido esto, solicita la autorización que le es denegada por la Administración y otorgada por los Tribunales"; que estos hechos "demuestran una clara relación causa efecto con el daño ocasionados por la actuación negligente e injustificada de la administración demandada como única obligada a soportar el mismo, desde el mismo instante que mi mandante se ve obligado a tramitar la baja en la actividad profesional ordinaria por cuenta propia en febrero de 2014, hasta la Sentencia del Tribunal Supremo 1684/2019 de fecha 5 de diciembre de 2019 que anula el acto impugnado y cuyos efectos se mantienen hasta la actualidad, durante un periodo que abarca siete años; periodo este en que mi mandante recibe diversas ofertas de trabajo que tiene que rechazar una vez que tiene constancia que el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades se considera falta muy grave, según lo dispuesto en el artículo 95.n) del Estatuto Básico del Empleado Público, lo que le ocasiona unos daños y perjuicios, que se describen en el dictamen pericial de valoración económica del lucro cesante y daño emergente aportado en vía administrativa, que se cuantifican en 166.551,80 euros"; que "no es admisible que la Administración argumente que mi mandante debiera haber instado la ejecución provisional de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo- que revocaba la denegación de la autorización de compatibilidad porque supondría someter a éste a un requisito no exigido por ninguna norma, también podría la Administración no haber recurrido la sentencia del Juzgado confirmada por el Tribunal Supremo, máxime cuando el de mi representado es el único caso de denegación de compatibilidad en sus circunstancias dado que a todo el personal que estaba en su situación se le había reconocido"; y que "el daño es antijurídico, real y efectivo, y este no solo se ha producido por la mera impugnación jurisdiccional de un acto administrativo que no estaba solicitando un derecho inicial o de mera expectativa, sino que el que suscribe estaba solicitando la consolidación de un derecho del que era ya titular, y que ha sido injustamente despojado".

La Letrada de la Junta de Andalucía, por su parte, se opone al recurso alegando, también en síntesis, que no concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial; en concreto, el requisito de la antijuridicidad del daño, reiterando cuantas razones se ofrecían en el acto recurrido obstativas a la reclamación del interesado.

SEGUNDO.- Pues bien, la responsabilidad de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico está sancionada, no sólo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución, sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, después artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y hoy artículo 32 apartados 1 y 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas"; habiendo precisado la jurisprudencia (STSs de 24 de marzo de 1992, 5 de octubre de 1993 y 2 y 22 de marzo de 1995, por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Asimismo, a los fines del art. 106.2 de la Constitución, la jurisprudencia (STSs de 5 de junio de 1989 y 22 de marzo de 1995), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta o por la de unos de sus empleados.

Comenzando con el examen relativo a la concurrencia de este último requisito, la antijuridicidad del daño, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2023 (recurso 8428/2021) glosa de este modo la doctrina jurisprudencial que se ha vertido al respecto:

"Así, la jurisprudencia el Tribunal Supremo - STS 22 de abril de 2016 (fj.3)- tras señalar los requisitos que han de concurrir para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y por lo que respecta a la indemnización por anulación de actos administrativos afirma: "Al efecto, debemos recordar, en primer lugar, que en supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, se excluye la antijuridicidad del daño cuando la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados, y cuando, para la aplicación de la norma, hayan de valorarse conceptos jurídicos indeterminados determinantes del sentido de la decisión, en los que es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración".

Y en el mismo sentido la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 32.1, señala que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, derecho a la indemnización. Por consiguiente, al quedar establecido en la normativa de la materia la posibilidad de que la Administración se pueda ver exonerada de la obligación de resarcir el daño causado, se colige que el instituto de la responsabilidad patrimonial es por demás complejo, toda vez que deben tomarse en consideración las circunstancias que originan cada asunto, la reunión de los requisitos de operatividad, la persona o grupo de personas a las que afecte, así como el denominado "margen de tolerancia" del que dispone la Administración.

Debemos recordar la doctrina contenida en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2011 (recurso 5813/2010) a cuyo tenor: "el derecho a la indemnización no se presupone por la sola anulación de una acto administrativo, sino que es preciso que concurran los requisitos exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos que como señala la sentencia de 12 de julio de 2001, han de ser observados con mayor rigor en los casos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daños derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo".

También la STS de 16 de marzo de 2009 (recurso 9911/2004) recuerda que aunque "el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador", sin embargo, "también resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes".

A la luz de esta doctrina consideramos que la actuación administrativa, que no es otra que la resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 25 de febrero de 2014 que denegó la compatibilidad solicitada por el interesado, pese a resultar anulada, se mantuvo dentro de unos límites razonados y razonables. Basta con considerar las razones contenidas en la sentencia de esta Sala y Sección de 26 de enero de 2017 (rollo de apelación 539/2015), para concluir que los preceptos de aplicación no sufrieron una interpretación irracional cuando estimó ajustada a derecho la denegación administrativa de compatibilidad:

"(...) las excepciones para el ejercicio de actividades privadas son muy distintas dependiendo de la redacción del referido artículo 16.1 que apliquemos pues si es el anterior a su modificación por el EBEP, aun percibiéndose complemento específico o concepto equiparable, será posible compatibilizar el puesto público con una actividad privada, siempre que las cantidades percibidas por aquel complemento retributivo no superen en cómputo anual el 30 % de las retribuciones básicas, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad, caso contrario, como aquí ocurre, el propio convenio colectivo del personal laboral de la agencia IDEA contempla, de conformidad con el artículo 24 b) del EBEP, el factor de incompatibilidad, retribuido a través del complemento del puesto de trabajo, y por tanto no es posible la compatibilidad pretendida.

En tal sentido y como dice la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 2014, (Rec. 67/2013): "... para la compatibilidad del ejercicio de actividades privadas, el apartado 4 del art. 16, introducido por la Ley 31/1991, atiende a la percepción de "complementos específicos", o conceptos equiparable, sin hacer referencia en concreto a alguno de los factores que intervienen en la estructura de las retribuciones complementarias conforme al art. 24 b) de la Ley 7/2007, a diferencia del apartado 1 del art. 16, luego de su modificación por la citada Ley 7/2007. Por lo que la percepción de complemento específico por importe superior al establecido en el apartado 4 para la autorización de compatibilidad, impide obtener la misma. En consecuencia, la referencia que a la percepción de retribución por el factor de incompatibilidad hace el apartado 1 del art. 16 (regla general) no es de aplicación al supuesto subsumible en el apartado 4 (regla especial), cuya constitucionalidad, desde la perspectiva de los arts. 9.3 y 134.2 CE fue declarada por sentencia constitucional núm. 67/2002, de 21 de marzo."

La respuesta a la cuestión casacional expresada en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2019 (recurso 2454/2017), es que: "A la vista de lo establecido en la Ley 53/1984 la percepción por parte de los empleados públicos de complementos específicos, o concepto equiparable, que incluyan expresamente entre los componentes que remuneran, el factor de incompatibilidad impide, en todo caso y con independencia de la cuantía de aquellas retribuciones complementarias, reconocerles la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas".

Y razona la misma sentencia que, en el presente supuesto:

"No existen elementos para concluir que el complemento "puesto de trabajo" percibido por el recurrente (en jornada de verano de 8 a 15 horas y en invierno la misma más una tarde, a elegir entre lunes o martes de 16,30 a 19 horas) lo sea por "incompatibilidad". No consta así ni en las nóminas que ha acompañado,ni lo indica el certificado de la Agencia emitido el 7 de julio 2014 a petición del interesado, en que figura la percepción de tal complemento, 6.358, 21 euros anuales más otro de dedicación de 5.237,68 euros que según el punto 3 del art. 36 del convenio es el destinado a retribuir la especial dedicación de los trabajadores que ocupen puestos de trabajo que tengan asignados complementos de puesto de trabajo y de permanencia.

La Ley 6/1985, ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía, veta en su art. 46.3.b) la asignación de más de un complemento específico, tal cual hacia la Ley 30/1984, en su art. 23,3. b).

Y al no constar que la retribución lo fuere expresamente por incompatibilidad y ser incuestionable que la retribución por puesto de trabajo no supera el umbral del 30% de las retribuciones básicas procede anular la sentencia de la Sala de Andalucía y por ende el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo condenando a la administración a autorizar la compatibilidad solicitada para ejercer actividades propias de Ingeniera Agraria y Forestal fuera de la jornada laboral y en el tiempo libre del solicitante".

Por otro lado, aunque constan diecisiete resoluciones autorizadas de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas del personal de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía frente a cuatro resoluciones denegatorias (incluida la del recurrente) en el certificado que ha sido remitido a la Sala, no puede apreciarse, sin examinar caso por caso, la pretendida discriminación y arbitrariedad que se alega cometida en su contra.

El recurso, pues, se ha de desestimar por la falta de concurrencia del aludido requisito de la antijuridicidad del daño, exigido para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración, lo que hace innecesario más consideraciones.

TERCERO.- No obstante el signo desestimatorio del fallo, la cuestión litigiosa presenta suficientes y serias dificultades de derecho que justifican el que no se haga un pronunciamiento de condena en costas (ex art. 139.1 LJCA).

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación