Sentencia Contencioso-Administrativo 9/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 691/2023 de 23 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Constituye el objeto de la presente apelación la sentencia que estima el recurso formulado por la entidad Aguas del Puerto Empresa Municipal, S.A. (APEMSA) contra "la resolución de fecha 21 de marzo de 2022, dictada por el Sr. Presidente del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, desestimatoria del recurso de reposición que interpuso contra la de fecha 28 de enero de 2022, que denegó a APEMSA la devolución del importe abonado por el concepto de liquidación NUM000, por importe de 248.405,77 euros, más los intereses devengados desde la fecha del pago, por el concepto Trasvase Guadiaro-Majaceite 2016, con todos los efectos legales que de ello se deriven, e imponiendo a la demandada el pago de las costas causadas en el procedimiento, según mandato legal expreso".

La sentencia contiene los siguientes razonamientos de interés para resolver esta alzada:

"(...) La mercantil Aguas del Puerto Empresa Municipal, S.A. (APEMSA), en su escrito de demanda, relata que es la empresa municipal, de mayoría de capital público, encargada de gestionar en régimen de monopolio el abastecimiento de agua, alcantarillado, depuración y vertidos en el término municipal de El Puerto de Santa María, estando entre sus competencias la de abonar el el canon anual del trasvase Guadiaro Majaceite, que liquida el Consorcio demandado. Y por tal concepto, en el año 2016, se fijó un canon de 248.405,77 euros por resolución de 16 de noviembre de 2016, que APEMSA recurrió, y solicitó la suspensión de la liquidación, presentando aval bancario por su importe. Debido a los costes del aval, consignó la cantidad, liquidándole los intereses moratorios el Consorcio.

El TEARA, por su resolución de 20 de septiembre de 2021, estimó el recurso que interpuso APEMSA contra "...la Resolución de 16 de diciembre de 2016, por la que se prorrogaba el Canon Guadiaro Majaceite para el ejercicio 2.016, y que fue publicada en el BOJA núm. 245 de 23 de diciembre de 2.016" (textual al folio 3 de su escrito de demanda). Y el 17 de septiembre de 2021 APEMSA procedió a solicitar el Consorcio "...la devolución ingresos indebidos..." (en página 4 de su escrito de demanda).

Y con fundamento en los extensos razonamientos jurídicos que en su escrito de demanda se contienen, terminó solicitando el dictado de una sentencia mediante la cual "...se condene al CAZG a la devolución de cantidades indebidas, del Canon Guadairo Majaceite, Ejercicio 2.016, a saber, la suma de 248.405,77 euros, más los intereses, con condena en costas a la Administración recurrida ..." (textual al folio 15 del escrito de demanda).

Tercero.- El Consorcio demandado, en su contestación a la demanda, se opuso a la demanda formulada en su contra con el argumento de que "...el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana pagó a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, Distrito Hidrográfico Guadalete-Barbate la liquidación que le fue girada por importe de 1.568.600,45 €" (textual al folio 1 de su escrito de contestación a la demanda), y que "...no fue parte ni tuvo conocimiento..." (textual en folio 2 de su escrito de contestación a la demanda) del recurso de APEMSA contra la liquidación. Conoce que el TEAJA, por su resolución de 20 de septiembre, "...acordó anular la resolución recurrida, esto es, el acuerdo de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua que aprobó el canon de trasvase para el ejercicio 2016..." (ídem). Y con fundamento en los demás hechos y en los extensos argumentos jurídicos que en su escrito de demanda se contienen, terminó solicitando el dictado de una sentencia "... por la que inadmita el recurso contencioso-administrativo o subsidiariamente desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de las costas judiciales a la recurrente por su temeridad y mala fe..." (textual al folio 10 del escrito de contestación a la demanda).

Cuarto.- Opone la demandada a la demanda que se formula en su contra la desviación procesal, con el argumento de la discrepancia entre lo impugnado en vía administrativa y lo impugnado en vía contencioso-administrativa. En el escrito que APEMSA dirigió a la demandada, fechado el 16 de diciembre de 2021, y que figura en el expediente administrativo a sus folios PDF 68 y 69, solicitó al CAZG, textualmente, que "...proceda a disponer el procedimiento necesario para reintegrar a APEMSA la suma abonada y sus intereses, incluso por vía de compensación, recabando si fuere necesario cualquier documentación que considere necesaria para proceder a su devolución...". En el recurso de reposición contra la resolución denegatoria de tal petición, y que obra en el expediente administrativo a sus folios 82 a 85, solicitó, textualmente, "...tenga por interpuesto en tiempo y forma recurso de reposición contra la desestimación del CAZG de nuestra solicitud de ingresos indebidos de fecha 21 de diciembre de 2021, estimando el recurso, proceda a decretar la devolución de cantidades indebidas, del canon Guadairo Majaceite, ejercicio 2016, es decir, 248.405,77 euros, más los intereses devengados, por ser nuestra petición conforme a derecho...". Y en el escrito de demanda, solicita el dictado de una sentencia como hemos transcrito, literalmente, en el fundamento de derecho segundo de la presente. A no ser que se parta de un formalismo extremo, se puede constatar que, en las tres peticiones, lo que reclamó la parte actora es, precisamente, la devolución del importe del canon por el trasvase devengado en 2016. La respuesta de la Presidencia del CAZG, en su resolución de 27 de enero de 2022 (folios 74 a 78 del expediente administrativo) que denegó la petición de 16 de diciembre de 2021, así lo reconoce expresamente, puesto que acordó, en su dispositivo primero, "...desestimar la solicitud de devolución, presentada con fecha 21/12/2021 y número NUM001 de registro de entrada, en el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana (CAZG) por D. Leonardo con DNI NUM002, en nombre y representación de Aguas del Puerto Empresa Municipal, S.A (APEMSA), con CIF A11034808, de la Liquidación del Canon de Trasvase Guadiaro-Majaceite 2016 número 184/2018 por importe de 248.405,77 €, más los intereses devengados desde la fecha del pago, así mismo como la devolución del importe embargado y los costes asociados al aval...". Ante el contenido material de esta respuesta administrativa, que fue recurrida en reposición, y cuya desestimación expresa es objeto de autos, la alegación de desviación procesal carece de sentido. El pleito versa sobre la solicitud de devolución del importe del canon del trasvase, y eso es lo que se pide en sede judicial.

Quinto.- La esencia del conflicto entre las partes parte de la anulación del canon de trasvase para el año 2016, y consiste en determinar si el CAZG demandado debe devolver a APEMSA el porcentaje de éste que abonó al CAZG, o bien debe dirigirse, directamente, a la Hacienda autonómica andaluza, que es la Administración que recibió el pago del canon.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (BOE de 10 de diciembre de 2013), que es de aplicación a las entidades que integran la Administración Local, por disponerlo así su artículo 2.1 a ), dispone en su artículo 6.1 que "los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de este título publicarán información relativa a las funciones que desarrollan, la normativa que les sea de aplicación así como a su estructura organizativa (...)". Y previamente, el artículo 5 de la norma, bajo la rúbrica de "principios generales", en su párrafo cuarto, dispone que "la información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables. Se establecerán los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada así como su identificación y localización (...)".

En aplicación de tales preceptos legales, podemos verificar que en el BOJA 85 de 6 de mayo de 2022 se contienen los estatutos del CAZG, del que forma parte El Puerto de Santa María (artículo 3 de los estatutos), al que sirve AJEMSA prestando el servicio de abastecimiento de agua, alcantarillado, depuración y vertidos.

El Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que contiene el texto refundido de la Ley de Aguas establece, en su artículo 89.1 que "el otorgamiento de las concesiones para abastecimiento a varias poblaciones estará condicionado a que las Corporaciones Locales estén constituidas a estos efectos en Mancomunidades, Consorcios u otras entidades semejantes, de acuerdo con la legislación por la que se rijan, o a que todas ellas reciban el agua a través de una misma empresa concesionaria". Es decir, por ministerio de la Ley, la pertenencia al Consorcio no es una facultad de las Corporaciones Locales que la integran. Está obligada por la Ley. Previamente, la Ley 17/1995 de 1 de junio, de transferencia de volúmenes de agua de la cuenca del río Guadiaro a la del Guadalete, en su artículo 1 , había incluído al municipio del Puerto de Santa María entre los beneficiarios del suministro de agua del trasvase. Y en su Disposición Adicional Segunda, había dispuesto la obligatoriedad de los municipios de la "Zona Gaditana" (entre los que se encuentra El Puerto de Santa María), de "hacerse cargo mancomunadamente del abastecimiento a los mismos".

Por otro lado, en el BOJA 92 de 9 de mayo de 2008 se publicó el Decreto 197/2008, de 6 de mayo, mediante el que se trasvasaron las funciones de prestación del servicio público de abastecimiento de agua en alta a la zona gaditana al CAZG. Y volviendo a los estatutos del CAZG, su artículo 5 define su naturaleza jurídica como la de una "...entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias...".

Así las cosas, si la pertenencia al CAZG es obligada por Ley para, en este caso, el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, la relación jurídica tributaria entre dicho Ayuntamiento y la Administración autonómica que recauda el canon por el trasvase no puede ser considerada "directa", sino que está mediatizada por la existencia del CAZG. Así lo reconoce explícitamente la propia Junta de Andalucía, cuando en la Resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, de 16 de diciembre de 2016, que aprobó el canon del trasvase para el año 2016 (folios 1 y ss. del expediente administrativo), define en el artículo dos de su anexo al CAZG como sujeto pasivo del canon, fijando su importe, junto al otro sujeto pasivo, la central térmica de Arcos de la Frontera. También fija, en el artículo 3, el porcentaje a satisfacer por cada uno de los municipios, "...en relación con el importe a satisfacer por el Consorcio..." (textual).

Por ello entendemos que, anulado el canon del año 2016, debe ser el Consorcio, que fue el obligado a su pago a la Administración autonómica, y el que recaudó los porcentajes atribuidos en el mismo a cada uno de sus integrantes, el que proceda a devolver el importe indebidamente cobrado al Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, a través de la empresa pública de gestión del agua en el municipio, y más los intereses legales reclamados, a contar desde la fecha de su reclamación administrativa, 17 de septiembre de 2021. Procede así la estimación de la demanda y la anulación del acto administrativo recurrido, por ser contrario a derecho".

La representación procesal del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana interpone recurso de apelación contra esta sentencia alegando, primeramente, que yerra cuando transcribe su escrito de contestación a la demanda, en el que expuso que "lo que APEMSA recurrió ante el TEAJA fue la resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Junta de Andalucía que aprobó el canon de trasvase para el ejercicio 2016 y las cuotas de reparto entre los sujetos pasivos, entre los que figuraba el CAZG por un importe de 1.568.600,45 €, y que una vez girada la liquidación fue abonada", y que "la anulación (que no declaración de nulidad) de la resolución de la Dirección General en modo alguno supuso ope legis la anulación de los actos de aplicación que hubieran podido dictarse además por órgano distinto", y que "la pretensión de devolución interesada por APEMSA, lo es de la liquidación nº NUM000 girada por el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, no de ninguna liquidación girada por la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua"; que "de haber devenido firme la citada liquidación girada por el CAZG a APEMSA, habría de haberse seguido, como paso previo a la devolución, el procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos regulado en el art. 106 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, siendo su aplicación supletoria y complementaria a lo dispuesto en el artículo 217.1 e) de la Ley General Tributaria", y siendo uno de sus argumentos la firmeza de la liquidación girada arguyó que "de entenderse el escrito presentado por APEMSA al CAZG como un recurso de reposición contra la liquidación, este no habría sido resuelto aún por lo que la liquidación no habría sido aun anulada ni dejada sin efecto, con la consecuencia de no proceder la devolución de su importe".

Alega, en segundo lugar, que incurre en error al desestimar la desviación procesal entendiendo la sentencia que lo que realmente se pretende y así se vislumbra de las peticiones de la recurrente, es la devolución del importe de la liquidación girada por el CAZG por el concepto de canon de trasvase, ejercicio 2016, pues la devolución de un ingreso indebido requiere previa y preceptivamente la existencia de un crédito (ingreso indebido) a favor del peticionario, lo que evidentemente no concurre en este supuesto en que la liquidación girada por el CAZG a APEMSA, o era firme por no haber sido recurrida, o no ha sido aun anulada al no haber sido resuelto aun el recurso de reposición interpuesto con la consiguiente desestimación presunta, y si no existe crédito vencido, líquido y exigible, no cabe solicitar y mucho menos obtener la devolución pretendida. Sostiene que notificó a APEMSA la liquidación nº NUM003 por el concepto de "canon de trasvase 2016" conforme a la cuota de reparto aprobada, por importe de 248.405,77 € (Anexo 6 -PDF 39 a 40-), que APEMSA interpuso el 20/07/2018 "aparentemente" recurso de reposición contra la citada liquidación (Anexo 7 -pag. PDF 42 a 44-), y sin haber sido resuelto expresamente el recurso de reposición, el 21 de diciembre de 2021 tuvo presenta escrito de APEMSA por el que solicita (literal Anexo 16 -PDF 69-) que se "proceda a disponer el procedimiento necesario para reintegrar a APEMSA la suma abonada y sus intereses, incluso por vía de compensación, recabando si fuera necesario cualquier documentación que considere necesaria para proceder a su devolución", solicitud que fue desestimada por resolución del CAZG de 27/01/2022 (Anexo 18 -PDF 96 a 100-), interponiendo APEMSA recurso de reposición en el que solicitó (literal Anexo 20 -PDF 106 a 109-): que "tenga por interpuesto en tiempo y forma recurso de reposición contra la desestimación del CAZG de nuestra solicitud de ingresos indebidos de fecha 21 de diciembre de 2021, estimando el recurso, proceda a decretar la Devolución de Cantidades Indebidas, del Canon Guadiaro Majaceite, Ejercicio 2016, es decir 248.405,77 euros, más los intereses devengados".

Alega a continuación que el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana no sería en ningún caso el obligado a la devolución del importe de la liquidación girada en aplicación de las cuotas de reparto aprobadas por la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, incurriendo en error la sentencia por cuanto la propia resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, invocada por APEMSA es precisamente la que fue anulada por resolución del TEAJA, y si nos atenemos a la Ley 17/1995, de 1 de junio de Transferencia de volúmenes de agua del río Guadiaro a la cuenta del río Guadalete, son los usuarios los que deben satisfacer el canon de trasvase, sin que en modo alguno se identifique al Consorcio como usuario ni sujeto pasivo; que la actuación del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, al igual que las de otros Consorcios del mismo tipo, se restringe únicamente a la recaudación del canon, siendo la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua el órgano competente para liquidar el canon de trasvase Guadiaro Majacete a través de una resolución ad hocdonde se cuantifica la deuda tributaria que, a su vez, constituye el presupuesto para el inicio del procedimiento de recaudación, de modo que, con arreglo a la normativa especial referente al canon del trasvase Guadiaro Majaceite, así como de la aplicación de las normas supletorias y de la propia Ley General Tributaria, sólo cabe deducir que el CAZG no puede ser el órgano liquidador, sino un obligado tributario cuyo cumplimiento se restringe a la recaudación del canon.

Alega igualmente que la sentencia dejó sin respuesta otros motivos de oposición invocados, en concreto, que "la liquidación nº NUM003 por importe de 248.405,77 € no fue realmente recurrida, constituyendo un acto de aplicación que devino firme y consentido", de manera subsidiaria, que "no procede la devolución del importe que se reclama por la recurrente por el concepto canon de trasvase, ejercicio 2016, ya que el recurso de reposición de entenderse como tal, interpuesto por APEMSA contra la liquidación nº NUM003 por importe de 248.405,77 € no ha sido resuelto expresamente, por lo que no ha sido anulada y por ende no existe crédito reconocido", y, en todo caso, que "no procede la devolución de ingresos indebidos que se pretende al no haberse promovido procedimiento para la revisión de actos nulos y devolución de ingresos indebidos, que habría sido en su caso el cauce legalmente previsto al efecto". Añade que la resolución del CAZG de 21/03/2022 no resuelve el citado recurso de reposición sino que anula el recargo e intereses que le fueron girados a APEMSA por la presentación extemporánea de la garantía para la suspensión de la liquidación, y si al escrito presentado el 20/07/2018 no se le atribuye la condición de recurso de reposición por limitarse a anunciar la reclamación económico-administrativa interpuesta contra el acuerdo aprobatorio del canon de trasvase y solicitar mientras tanto la suspensión de la obligación de pago de la liquidación (acto de aplicación), el recurso tendría que haber sido desestimado, por encontrarnos ante un acto de aplicación definitivo y firme sin que se hubiera promovido revisión de actos nulos y devolución de ingresos indebidos.

Alega, por último, que dicho canon de trasvase para el ejercicio 2016 fue aprobado por el órgano competente de la Junta de Andalucía, previo informe de la Comisión de Explotación, girándosele al CAZG en la condición que tiene atribuida de sujeto pasivo, una cuota de 1.568.600,45 € que satisfizo; que atendiendo a las cuotas de reparto aprobadas para los distintos municipios y usuarios emitió las correspondientes liquidaciones, entre otros a APEMSA, concesionaria del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, que a su vez repercute su importe a los distintos consumidores particulares en las propias facturas de agua que emite y cobra, y que sin embargo no abona al Consorcio, obviando su obligación de compensar la parte proporcional a la aportación económica en su día efectuada por el Estado para las obras de infraestructuras y a los gastos de explotación y conservación de los que se beneficia, lo que constituye un evidente enriquecimiento injusto en detrimento de la apelante.

Por su parte, la representación procesal de APEMSA se opone al recurso de apelación alegando que la liquidación núm. NUM003, girada por el CAZG a su nombre, por la cantidad de 248.405,77 euros, correspondientes al ejercicio 2016, del canon trasvase Guadiaro-Majaceite, trae causa de la resolución de 16 de noviembre de 2016 de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, por la que se aprueba el canon Guadiaro-Majaceite del ejercicio 2016, que incurrió en causa de nulidad al haber sido aprobada a finales del ejercicio en el que debía desplegar su eficacia, y no con anterioridad a su entrada en vigor; que ante este notorio defecto APEMSA recurrió dicha resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, que se encontraba en tramitación en vía económica administrativa ante el TEAJA, y sin resolver, cuando recibió la liquidación del CAZG de ese ejercicio 2016; que la actuación de APEMSA para que no adquiriera firmeza esa liquidación girada por el CAZG, fue recurrirla en reposición con fecha de 18 de julio de 2018, solicitando la suspensión mediante aval bancario, y ello a resultas de la impugnación de la resolución de 16 de noviembre de 2016, en tramitación ante el TEAJA; que con fecha de 4 de octubre de 2018 el CAZG estima la suspensión de la liquidación solicitada en el recurso de reposición, y nada afecta a ello que posteriormente a estos hechos, y debido a los gastos bancarios en los que estaba incurriendo APEMSA como consecuencia del aval solicitado, ingresó íntegramente con fecha de 10 diciembre de 2019 el importe de la liquidación por 248.405,77 euros, procediendo el CAZG a notificar a APEMSA una liquidación por intereses moratorios y recargos, que ascendieron a un total de 12.275,79 euros, y que se cobró embargando sendas veces directamente las cuentas de APEMSA, liquidación que por su improcedencia después tuvo que devolver; que el 20 de septiembre de 2021 el TEAJA estima el recurso interpuesto contra la resolución de 16 de noviembre de 2016 de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, por la que se aprueba el canon Guadiaro-Majaceite del ejercicio 2016, anulando el acto administrativo que aprueba el canon para ese ejercicio; y que APEMSA, ante estos hechos, solicita el 17 de diciembre de 2021 al CAZG que "proceda a disponer el procedimiento necesario para reintegrar a APEMSA la suma abonada y sus intereses, incluso por vía de compensación, recabando si fuera necesario cualquier documentación".

Con estos antecedentes alega, pues, que el recurso de reposición contra la liquidación quedó suspendido mediante el establecimiento de aval bancario, a la espera de que se resolviese el recurso contra la resolución que aprobaba el canon Guadiaro-Majaceite, ejercicio 2016; que tampoco se da la supuesta desviación procesal; que, como resuelve la sentencia apelada, es el CAZG el organismo de derecho público encargado de devolver el canon liquidado por el ejercicio 2016 a APEMSA, a virtud de lo dispuesto en el artículo 89.1 de la Ley de Aguas, que obliga a las Corporaciones Locales a constituirse "en Mancomunidades, Consorcios u otras entidades semejantes", en el Decreto 197/2008, de 6 de mayo (BOJA 92 de 9 de mayo), mediante el que se trasvasaron las funciones de prestación del servicio público de abastecimiento de agua en alta a la zona gaditana al CAZG, y en el art. 5 de los estatutos del CAZG, que define su naturaleza jurídica como la de una "...entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias..."; que que la pertenencia al CAZG del municipio de El Puerto de Santa María es obligatoria y la propia Junta de Andalucía, en la resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, de 16 de diciembre de 2016 que aprobó el canon del trasvase para el año 2016, define en el artículo dos de su anexo al CAZG como sujeto pasivo del canon, fijando su importe, junto al otro sujeto pasivo, la central térmica de Arcos de la Frontera, fijando también, en el artículo 3, el porcentaje a satisfacer por cada uno de los municipios "...en relación con el importe a satisfacer por el Consorcio..."; que se aompañaba con el escrito de demanda (documento núm. 4) la negativa de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, otrora, la ya citada Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, de devolver cantidades por el concepto de canon Guadiaro-Majaceite, trasladando la competencia de dichas devoluciones al CAZG, el órgano emisor de las liquidaciones, y también se acompañaba (documento núm. 6) una sentencia por la que el CAZG se allanaba en procedimiento seguido ante el mismo Juzgado de lo Contencioso Administrativo, a una pretensión de devolución interesada por FCC AQUALIA SA, concesionaria del municipio de Chipiona, del canon Guadairo Majaceite para el ejercicio de 2017, pero con idénticas circunstancias de las que trae causa el presente recurso, con lo que se está produciendo una quiebra del principio y doctrina de los actos propios por la apelante al tratar de manera tan desigual a municipios miembros del mismo Consorcio; insistiendo en que es el CAZG el órgano liquidador, no la Dirección General de Infraestructura y Explotación del Agua; que la sentencia da respuesta a todos los motivos de oposición alegados por el CAZG sin que sea oponible la falta de firmeza del recurso de reposición, cuando en aplicación del art. 25.1 LJCA, la comunicación posterior del CAZG ha sido a todas luces desestimatoria del mismo; y que no se da el enriquecimiento injusto por su parte que se alega de contrario, ni tampoco la estimación de su recurso supone un empobrecimiento para el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana que tiene a su favor cuantas acciones le puedan corresponder al objeto de obtener el reembolso de lo que haya podido pagar de la Administración Autonómica, cuestión esta que es ajena a este procedimiento, pues a APEMSA quien le liquidó y cobró indebidamente fue el CAZG.

Pues bien, los dos primeros motivos de impugnación de la sentencia no pueden ser estimados pues consta que, como aduce la representación procesal de APEMSA, su actuación, para "que no adquiriera firmeza" la liquidación núm. NUM003 girada por el CAZG por importe de 248.405,77 euros, correspondiente al ejercicio 2016 del canon del trasvase Guadiaro-Majaceite, fue recurrirla en reposición con fecha de 18 de julio de 2018, y se reconoce de adverso que dicho recurso de reposición no ha sido "resuelto aún", constituyendo además el objeto del recurso la resolución de 21 de marzo de 2022 del Presidente del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana que, si bien acuerda devolver a APEMSA la cantidad de 12,275 euros (intereses de demora: 10.266,07 euros y 2.000,02 euros por recargo de apremio), desestima el recurso de reposición presentado con fecha de 8 de marzo de 2022 contra la resolución de fecha 27 de enero de 2022, por la que se le deniega "la solicitud de devolución de la Liquidación del Canon de Trasvase Guadiaro-Majaceife 2016 número NUM003 por Importe de 248.405,77 euros", con expresa indicación de que "deberá dirigirse a la Agencia Tributaria de Andalucía, Organismo de la Junta Andalucía competente, quien tiene que devolver, en su caso, la cantidad ingresada por APEMSA por importe de 248.405,77 euros, correspondiente al canon de Trasvase Guadiaro-Majaceite 2016". Tampoco puede apreciarse desviación procesal si lo que se solicita en el suplico de la demanda es, precisamente, que se "dicte sentencia por la que se condene al CAZG a la devolución de cantidades indebidas, del Canon Guadiaro Majaceite, Ejercicio 2.016, a saber, la suma de 248.405,77 euros, más los intereses, con condena en costas a la Administración recurrida".

SEGUNDO.- En cuanto al error imputado a la sentencia apelada por no acoger el motivo consistente en que no es el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana el que estaría obligado en su caso a la devolución del importe de la liquidación girada por el canon de Trasvase Guadiaro-Majaceite correspondiente al ejercicio de 2016, sino la Administración de la Junta de Andalucía, mal parece casar este motivo, en principio, con la postura procesal de la misma apelante a la reclamación efectuada por FCC Aqualia, S.A. impugnando la liquidación girada por el propio CAZG en concepto de canon de trasvase Guadiaro Majaceite, correspondiente al municipio de Chipiona del ejercicio 2017, toda vez que mostró su pleno allanamiento a dicha reclamación, como así lo recoge la sentencia de 4 de marzo de 2022 (recurso 97/2021) del mismo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera, invocada por APEMSA. Se expresaba en dicha sentencia que ese canon, correspondiente al ejercicio 2017, "...fue aprobado por Resolución de 19 de diciembre de 2017, de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, publicada en el BOJA núm. 246, el 27 de diciembre de 2017 (...)" (textual al hecho segundo de tal escrito). Lo recurrió en reposición, siendo dictada "...Resolución de la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Hacienda, Industria y Energía de la Junta de Andalucía, en virtud de la cual se estima la reclamación presentada por esta parte, y se acuerda anular la Resolución recurrida..." (textual al hecho tercero de su escrito alegatorio). Y que recurrió en reposición ante el Consorcio demandado la liquidación referida, desestimando el recurso presentado, con fundamento en una sentencia de este Juzgado, que fue revocada por la de 6 de mayo de 2021, de la Sección 3ª de la Sala del TSJ en Sevilla . Así, y con fundamento en los extensos argumentos jurídicos que en su escrito de demanda se contienen, terminó solicitando el dictado de una sentencia "...por la que estimando el presente recurso, se decrete la nulidad de pleno derecho, o en cualquier caso y por si no se acepta la causa de nulidad de pleno derecho, que se anule, por su disconformidad a derecho la liquidación impugnada, con expresa condena en costas a la parte demandada" (textual en su escrito de demanda, al folio 9 de su paginación PDF)".Concluye la misma sentencia que, habiéndose allanado a las pretensiones de FCC Aqualia el CAZG, reuniendo dicho allanamiento los requisitos previstos en el artículo 75 LJCA, procede dictar sentencia de conformidad con las pretensiones de la parte recurrente. Sobre la significación de esta sentencia nada replica el Consorcio apelante.

También en nuestra reciente sentencia de 21 de noviembre de 2024 de esta misma Sala y Sección Tercera (rollo de apelación 605/2023) se estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por FCC Aqualia, S.A. interesando la ejecución de la resolución del CAZG de 5 de mayo de 2022, que anulaba las liquidaciones emitidas en concepto de canon de trasvase Guadiaro-Majaceite, en el municipio de Sanlúcar de Barrameda, campañas 2015 y 2016, por importes respectivos de 24.229,46 y 144.789,06 euros, y que habían sido abonadas por Aqualia al CAZG con fecha de 28 de enero de 2019. En dicha resolución de 5 de mayo de 2022 del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, se razonaba por la ahora apelante que FCC Aqualia, S.A. "obtuvo" una sentencia de 6 de mayo de 2021 de la Sección Tercera de esta Sala que declaraba nulas las liquidaciones habida cuenta que "la aprobación del canon de regulación en un momento posterior del devengo, es causa de nulidad de pleno derecho" y, sin embargo, sostenía que ello no implicaba el reintegro del importe de las expresadas liquidaciones. En ese procedimiento oponía la representación procesal del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana a la pretensión de FCC Aqualia, S.A. la inadmisión de su recurso con invocación del artículo 69.1.c) LJCA, aduciendo que el citado acuerdo de 5 de mayo de 2022 era un pronunciamiento meramente declarativo y no puede ser ejecutado, y "de ser la desestimación expresa de la solicitud, no sería susceptible de recurso judicial al no haberse agotado la vía administrativa" y, como motivo de fondo, que si FCC AQUALIA S.A. considera que tiene derecho a que le sea reintegrado el importe de las liquidaciones, lo que tendría que haber hecho es iniciar el procedimiento legal para la devolución de ingresos indebidos que se contempla en los artículos 14.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL), 32 y 221 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria frente al organismo o administración obligada a dicha devolución.

Pero en el caso que ahora nos ocupa este motivo de oposición del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana a la reclamación del reintegro resulta ahora inequívocamente formulado: Sería la Administración de la Junta de Andalucía la que tendrá que devolver, en su caso, la cantidad ingresada por APEMSA por importe de 248.405,77 euros.

En efecto, en el acto administrativo objeto del recurso se contiene la siguiente fundamentación obstativa al reintegro de la liquidación:

"(...) El CAZG es el organismo competente para emitir las liquidaciones y recaudar el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite.

En el BOJA n° 245 de 23/12/2016 (corrección de errores en BOJA n° 24 de 02/02/2018), se publica la Resolución de 16 de diciembre de 2016 de la Dirección General de Infraestructura y Explotación del Agua, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, por la que aprueba para el año 2016 el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite y la liquidación al CAZG como sujeto pasivo (1.568.600,45 €) y su reparto entre los distintos municipios y usuarios abastecidos por el mismo, entre los que se encuentra por supuesto el municipio del Puerto de Santa María, con un porcentaje de reparto del 15,8361 % que equivale a 248.405,77 €, que para nuestro caso se liquida a APEMSA (Empresa adjudicataria del servicio en el municipio del Puerto de Santa María)

El CAZG actúa escrupulosamente tal como dice la Resolución (que la dicta la Junta de Andalucía).

Pero no es menos cierto que el CAZG como mero recaudador del Canon de Trasvase entre los municipios y usuarios con la Junta de Andalucía, una vez recibida por parte de Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, la Liquidación NUM004 correspondiente a Canon de Trasvase 2016 por importe 1.568.600,45 € (Modelo 047), está fue abonada en su totalidad con fecha 17/01/2019, incluso se paga por el CAZG a la Consejería la totalidad sin haber cobrado todas las liquidaciones practicadas a los distintos municipios y usuarios abastecidos. En ese pago va incluida la cantidad que se le liquidó a todos los municipios incluido APEMSA (Empresa adjudicataria del servicio en el municipio del Puerto de Santa María), en virtud del Anexo punto 3 de la Resolución de 16 de diciembre de 2016 de la Dirección General de Infraestructura y Explotación del Agua de la Junta de Andalucía que ahora se anula por no ser conforme a derecho, ya que como se recoge en la Resolución del Sr. Presidente de fecha 27/01/2022 en el resultando sexto, el fallo dictado por el TEAJA (reclamación económico-administrativo número NUM005 de 21/09/2021), en su fundamento de derecho tercero en su antepenúltimo párrafo "...y de que facultativamente los Ayuntamientos puedan atribuirles la tarea de abonar el pago del canon, son éstos los destinatarios últimos de la obligación de abonar ese canon en la parte que les corresponde". .

"Tercera.- APEMSA ingresó en tiempo y forma el canon Guadiaro-Majaceite para el ejercicio 2016 al CAZG"

Eso es totalmente cierto, como ya recogía la Resolución del Sr. Presidente de fecha 27/01/2022 en el resultando quinto, último párrafo: "Se comprueba que con fecha 11 de diciembre de 2019, se ingresó (de manera voluntaria, según correo electrónico del 29/01/2019 de D. Mauricio, Jefe del Departamento de Administración y Finanzas de Aguas del Puesto, E.M.S.A.) por parte de APEMSA en el CAZG la Liquidación número NUM003 por importe de 248.405,77 euros de principal, correspondiente ai Canon de Trasvase Guadiaro-Majaceite de 2016.

Pero si la Junta de Andalucía, no devuelve al CAZG la totalidad del importe pagado del canon de Trasvase de 2017 (1.568.600,45 €) o la parte de APEMSA, por ser meros recaudadores entre los municipios y la Junta de Andalucía, ocurre lo mismo con el Canon de Trasvase de 2016.

Y no es menos cierto lo que dice la Resolución del Sr. Presidente de fecha 27/01/2022 en el resultando tercero: "Que del examen del fallo por el TEAJA (reclamación económico-administrativo número NUM006), y en su fundamento de derecho tercero, sobre "la alegación relativa a la aprobación del canon aprobado en la resolución recurrida de forma retroactiva" de la Resolución de 16 de diciembre de 2016, de la Dirección General de Infraestructura y Explotación del Agua (DGIEA) por el que se aprueba el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite, ejercicio 2016, (se anula por no ser conforme a derecho), en su apartado cuarto, se fundamenta "En un caso similar, pero referido a la aprobación del canon correspondiente a 2014, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ha dictado sentencia firme de fecha 29 de enero de 2021, en el procedimiento núm. 559/2018 , por el que anula la Resolución de fecha 19 de diciembre de 2014, de la Dirección General de Infraestructura y Explotación del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por el que se aprueba el canon de trasvase Guadiaro- Majaceite, ejercicio 2014".

En ese mismo fundamento de derecho tercero se transcribe, en su último párrafo, que: "En el presente caso, el canon de trasvase correspondiente al 2016 fue aprobado el 16 de diciembre de 2016, cuando el periodo Impositivo estaba a punto de concluir, por lo que se produce una aplicación retroactiva vedada por el ordenamiento jurídico, de manera que procede acoger lo alegado por la interesado, sin que resulte necesario examinar el resto de alegaciones realizadas".

Por lo tanto, deberá el Organismo de la Junta Andalucía competente, quien tenga que devolver, en su caso, la cantidad ingresada por APEMSA por importe de 248.405,77 €, correspondiente al canon de trasvase Guadiaro-Majaceite 2016, para lo cual, APEMSA, tendrá que dirigirse a la Agencia Tributaria de Andalucía".

Consta, efectivamente, que tras recibir esta resolución y con el fin de ser reintegrada en la suma de 248.405,77 euros, más sus intereses, APEMSA se dirigió a la Agencia Tributaria de Andalucía por ser "la que ha recibido el importe reclamado según indica el CAZG", interesando de dicha Agencia que "proceda a disponer el procedimiento necesario para reintegrar a APEMSA la suma abonada y sus intereses". Igualmente consta comunicación a APEMSA de la Jefa de Servicio de Gestión de Tributos del Agua de la Secretaría General de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climático, expresándose en dicha comunicación que, en relación con su solicitud de devolución de las liquidaciones NUM003 y NUM007 "se ha dado traslado de sus escritos al CAZG, por ser el organismo que ha emitido dichas liquidaciones, en virtud de las competencias establecidas en sus estatutos, y por tanto el competente para tramitar y resolver sus solicitudes".

Pero, ciertamente, como aduce la parte apelante, no es el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana el organismo que está obligado al reintegro del canon. La sentencia de esta misma Sala, Sección Segunda, de 11 de octubre de 2024 (recurso 522/2021), con cita de la sentencia de la misma Sección de 27 de mayo de 2021 (recurso 1024/2019), aunque resolviendo un recurso formulado contra las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo de Andalucía desestimando las reclamaciones deducidas por Aquajerez, S.L. (cuyo objeto social es la gestión de los servicios de abastecimiento de agua en baja, alcantarillado y depuración del término municipal de Jerez de la Frontera) frente a las resoluciones de la Dirección General de Infraestructuras del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que inadmitieron, por falta de legitimación de esa entidad, la impugnación que efectuó de las resoluciones de dicha Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua por las que se aprobaban el respectivo canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para los ejercicios 2018 y 2019, sin embargo, precisamente para resolver lo procedente sobre la legitimación o no de Aquajerez para tal impugnación, ofrece la correcta determinación de la relación jurídica tributaria entablada. Expone al respecto la sentencia lo siguiente:

"Lo previsto en el artículo 89.1 del citado Texto Refundido de la Ley de Aguas es que el otorgamiento de las concesiones para abastecimiento a varias poblaciones queda "condicionado" a que "las Corporaciones Locales estén constituidas a estos efectos en Mancomunidades, Consorcios u otras entidades semejantes, de acuerdo con la legislación por la que se rijan, o a que todas ellas reciban el agua a través de una misma empresa concesionaria". No obstante, y por lo que respecta al pago del canon, lo que prevé el artículo 115.3 el mismo cuerpo legal es que cuando los obligados a ello estén agrupados en una comunidad de usuarios u organización representativa de los mismos, "se podrá realizar a través de tales comunidades o entidades", que quedan facultadas a tal fin para llevar a cabo la recaudación correspondiente, en los términos que se establezcan reglamentariamente"

Por su parte, el artículo 2 de la Ley 17/1995 (de 1 de junio, de transferencia de volúmenes de agua de la cuenca del río Guadiaro a la cuenca del río Guadalete) establece que "Los usuarios satisfarán un canon de trasvase destinado a compensar la aportación económica del Estado y atender a los gastos de explotación y conservación correspondientes" (apartado 1), y que "la distribución de este canon entre los usuarios se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que el Gobierno determine. Se aplicarán coeficientes de mayoración al exceso del consumo por habitante que determine la Comisión de Explotación. Los municipios con pérdidas superiores a las que la Comisión de Explotación determine tendrán, asimismo, un coeficiente de mayoración en el reparto del canon." (apartado 2)".

A continuación, tras hacer referencia a los Estatutos del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana publicados (BOJA nº 58 de 25 de marzo de 2013), prosigue la aludida sentencia:

"De la normativa que se acaba de transcribir se extraen las siguientes conclusiones: 1º) Que son los usuarios, en este caso los Ayuntamientos consorciados, no el Consorcio, los obligados a satisfacer el canon de trasvase. 2º) Que la obligación de aquéllos de constituirse en Consorcio lo es a efectos del otorgamiento de las concesiones para abastecimiento a varias poblaciones (...)", reafirmando más adelante que "la relación jurídica tributaria está constituida por la Administración autonómica y los usuarios a los que se refiere el artículo 2 de la Ley 17/1995"; es decir, los Ayuntamientos, de modo que -postula la apelante- el reintegro del canon que aquí se reclama por APEMSA se habría de instar ante la Administración autonómica, y no al Consorcio.

Y es que, al margen de esa relación jurídica tributaria, la relación procesal constituida no puede afectar a otra Administración sino a aquella "contra cuya actividad se dirija el recurso", que es a la que considera como "parte demandada" el artículo 21 LJCA. Así lo confirma la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2021 (recurso 60/2020) con ocasión de rechazar la alegación de litisconsorcio pasivo necesario como causa de inadmisibilidad del recurso: "(...) sabido es que el proceso contencioso tiene, en cuanto su contenido, un doble objeto que se delimitan por el demandante de manera gradual y sucesiva; de una parte, una concreta actividad administrativa, que se delimita en el escrito de interposición ( artículo 45 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa); de otra, unas determinadas pretensiones necesariamente vinculadas a esa actividad administrativa, que se delimitan en la demanda o, en su caso, en la contestación ( artículo 56 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Pues bien, esa peculiar configuración del proceso contencioso incide en la relación jurídica procesal que con el mismo se constituye, de tal forma que si es necesaria la vinculación entre actividad administrativa y pretensiones, y la actividad administrativa, que debe haberse provocado o concurrir con anterioridad al proceso, condiciona la relación jurídica procesal, esta solo podrá constituirse entre la Administración, cuya actuación constituye el objeto del proceso, y a la que deben estar vinculadas las pretensiones, esto es, la misma Administración autora de dicha actividad; que es a la que debe imputarse la pretensión (...) Y ello sin perjuicio de que el mismo artículo 21 antes mencionado confiera derecho a intervenir en el proceso, como demandados, pero a instancia propia, aquellos a quienes pudieran verse afectados en su derechos o intereses con la estimación de las pretensiones; porque en dicho supuesto, al margen de no exigir una preceptiva intervención, en modo alguno condiciona la válida constitución de la relación procesal, que es donde ha de suscitarse ahora el debate".

En definitiva, el reintegro no puede ser interesado al CAZG, que ya ingresó el canon a la Administración de la Junta de Andalucía, y es ajena al procedimiento.

Como se expresa en el mismo acto recurrido:

"La Resolución del Sr. Presidente de fecha 27/01/2022 en el resultando octavo también dice lo que sigue:

Si esto no fuese así, el CAZG, pagaría por dos veces el Canon de trasvase Guadiaro-Majaceite 2016 de APEMSA (Empresa adjudicataria del servicio en el municipio del Puerto de Santa María), una vez, cuando pagó la totalidad de la liquidación NUM004 a la Junta de Andalucía y por importe de 1.568.600,45 € y la otra sería en el caso de que por parte del CAZG se aceptase la devolución solicitada en este expediente por importe de 248.405,77 €.

Esto produciría un "enriquecimiento injusto" por parte de la Junta de Andalucía, frente a la Resolución de 16 de diciembre de 2016 de la Dirección General de Infraestructura y Explotación del Agua de la de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por el que se aprueba el canon de trasvase Guadiaro- Majaceite, ejercicio 2016, dictada por la citada Administración y que el CAZG, no ha tenido participación alguna ("solo la de pagar") y que se ha anulado por el Tribunal Económico-Administrativo de la Junta de Andalucía (TEAJA) el día 20 de septiembre de 2021, frente a la reclamación económico-administrativo número NUM006, interpuesta por D. Leonardo, actuando en nombre y representación de Aguas del Puerto Empresa Municipal S.A. (APEMSA).

Aunque también hay que decir que APEMSA, les cobra a los usuarios del servicio, en el municipio del Puerto de Santa María el Canon de Trasvase, que siendo el canon de trasvase un Ingreso de carácter finalista, en el caso de que se le devuelva su importe por la Junta de Andalucía, deberían de "reintegrarlos a los usuarios del municipio" porque si no podríamos estar hablando de un posible "enriquecimiento injusto" por parte de la citada empresa APEMSA".

La parte apelada, que no cuestiona el pago por la apelante de la totalidad de la liquidación derivada del canon a la Junta de Andalucía, elude toda consideración a estas razones de justicia económica y se limita a replicar, sin desmentir esa repercusión a los consumidores particulares en las propias facturas de agua que APEMSA gira, que "la devolución que reciba en última instancia redundará en el servicio público que tiene encomendado", lo que en modo alguno desvirtúa el expresado alegato de adverso.

Se impone, pues, con la estimación de esta alzada, la revocación de la sentencia apelada y la desestimación del recurso promovido por APEMSA.

TERCERO.- No ha lugar a pronunciamiento de condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A.

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación