Sentencia Contencioso-Administrativo 245/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 125/2023 de 23 de marzo del 2026

PRIMERO.-Se expone en la demanda que, tras más de 18 años y sobre todo a partir del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía, en el que quedan comprendidas diferentes obras de las EDAR, entre otras la de Trebujena, el procedimiento para la construcción de la EDAR de Trebujena, tan solo cuenta con un proyecto supervisado por el órgano competente, sin que por la Administración demandada se haya desplegado la más mínima actividad en orden al cumplimiento de las obligaciones que no sólo la Unión Europea y el Estado han impuesto, sino que la propia Junta de Andalucía se autoimpone mediante al citado acuerdo. Con todo ello, incumple, no solo la práctica totalidad de la legislación vigente, sino también sus propios acuerdos y compromisos, irrogando con ello innumerables y cuantiosos perjuicios.

Así, se expone que esta situación de inactividad ha provocado que esta parte venga siendo sancionada continuamente por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por el vertido de aguas residuales procedentes del núcleo urbano a cauce público innominado, careciendo de la preceptiva autorización del Organismo de Cuenca y resultando vertidos contaminante con capacidad de afección a la calidad de las aguas en el término municipal. El resultado de lo abonado en concepto de sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, ante la imposibilidad de depuración de las aguas residuales, y que suponen un daño directo a las arcas municipales, es de 187.465,04€.

Destaca además esta parte que desde el año 2011, la Junta de Andalucía viene liquidando y cobrando a los abonados del municipio de Trebujena el Canon de Mejora de Infraestructuras Hidráulicas de Depuración de Interés de la Comunidad de Andalucía, regulado en la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, con la finalidad esencial de dar respuesta al principio de recuperación de costes, establecido por la Directiva Marco de Aguas y por el Texto Refundido de la Ley de Aguas, gravando la utilización del agua de uso urbano con el fin de posibilitar la financiación de las infraestructuras hidráulicas de cualquier naturaleza correspondientes al ciclo integral del agua de uso urbano. En lo que respecta al Ayuntamiento de Trebujena, por el mismo se han liquidado desde el año 2011 hasta la actualidad las cantidades que se relacionan y que alcanzan un importe total de 956.611,12€.

Finalmente, y habida cuenta que la actitud más que obstativa de la demandada para con el cumplimiento de sus obligaciones, opone esta parte que la situación de inactividad descrita le ha provocado un daño o lesión directo y evaluable. Estima que por ello concurren los requisitos para la exigencia de daños y perjuicios a la demandada, interesando el reconocimiento de su derecho a obtener una indemnización por daños y perjuicios causados por importe de 1.144.076,16€, suma resultante de las cantidades abonadas en concepto de sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por vertidos de aguas residuales sin depurar a cauces competencia de la misma, todo ello por no contar con una EDAR, así como el importe total liquidado en concepto de canon de depuración desde el año 2011, hasta el 2022.

Subsidiariamente y para el caso de que se estime que la inactividad de la Administración demandada ha causado un daño a esta parte, aunque no en la cuantía solicitada por la misma, interesa que se fije en aplicación de la doctrina jurisprudencial de la pérdida de oportunidad, que se asemeja en cierto modo al daño sufrido por esta parte ante la inacción de la demandada.

SEGUNDO.-Se opone la demandada que, en primer lugar, señala que el Ayuntamiento recurrente requiere a la Consejería el 7 de enero de 2021, y, considerando que dicho requerimiento no fue respondido ni atendido, no interpone recurso contencioso-administrativo hasta el 10 de marzo de 2023, habiendo transcurrido en exceso el plazo de dos meses posterior al de tres meses establecido conjuntamente en los artículos 29 y 46 LJCA. Lo anterior lleva a la inadmisión del recurso, en los términos del artículo 69.e) LJCA.

Añade que, a mayor abundamiento, la Administración demandada inició el 24 de febrero de 2021 actividad administrativa tendente a la construcción de la citada EDAR, consistiendo en la licitación del contrato para la reelaboración del proyecto básico de dicha depuradora, así como en las actuaciones administrativas de supervisión previas a la licitación del contrato de obras, constando en el expediente Informe de Supervisión del Proyecto de 27 de febrero de 2023. Alega que el Ayuntamiento recurrente señala que desde dicha fecha la Administración también ha incurrido en inactividad, al no continuar con la actividad administrativa tendente a la construcción de la EDAR. Si, en virtud de lo anterior, entendemos que el requerimiento sí fue atendido y, por tanto, que no se incurrió en inactividad sino a partir de los tres meses posteriores al 27 de febrero de 2023, el recurso también se habría interpuesto extemporáneamente, contados los dos meses a partir de dicha fecha. Ello ratifica, para la demandada, la inadmisibilidad del recurso, al amparo del artículo 69.c) LJCA. También esgrime esta parte la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al no concurrir los requisitos para apreciar una inactividad administrativa, de acuerdo con el artículo 69.c) LJCA.

Sobre el fondo de la controversia que se suscita, defiende la demandada que no existe inactividad de la Administración y sostiene la carencia sobrevenida del objeto del presente recurso.

Sobre la reclamación de daños y perjuicios acumulada a la pretensión relativa a la inactividad administrativa, alega la improcedencia de acumular ambas pretensiones; y, de modo subsidiario, que no concurren los requisitos para atender la reclamación de daños y perjuicios instada de contrario, con arreglo a los presupuestos propios de la responsabilidad patrimonial.

Por lo demás, estima la demandada que se habría producido la prescripción de la acción para articular la anterior reclamación, pues, aunque el Ayuntamiento lleva a cabo un requerimiento el 7 de enero de 2021, lo que podría considerase una reclamación extrajudicial con efecto interruptivo de la prescripción ex artículo 1975 CC, la realidad es que no procede a interponer seguidamente un recurso contencioso-administrativo, retrasándolo hasta marzo de 2023. Lo anterior supone que el plazo de prescripción de un año se compute tomando como referencia el 10 de marzo de 2023, fecha de interposición del recurso. Y, por último, opone que las cantidades reclamadas no habrían sido objeto de la debida concreción y acreditación suficiente, lo que exigiría que su acreditación se efectuase en ejecución de sentencia.

TERCERO.-Alega la Administración sendas causas de inadmisibilidad al amparo del artículo 69 c) de la Ley Jurisdiccional, por extemporaneidad del recurso.

Sin embargo, el Ayuntamiento requiere a la demandada el 7 de enero de 2021, sin que dicho requerimiento fuere respondido ni atendido; esto es, nada se ha opuesto en sede administrativa frente a dicha reclamación, pues se ha limitado la demandada a denegarla por silencio, por lo que la inactividad es susceptible de impugnación.

En, fin estas causas de inadmisibilidad se centran en una eventual extemporaneidad del recurso formulado frente a la inactividad. Pues bien, se ha dicho por el Tribunal Supremo en sentencia de 6 de marzo de 2018 que "ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, (...)

Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa...". Y, en el mismo sentido, la más reciente STS, Contencioso sección 4 del 28 de mayo de 2020 ( ROJ: STS 1253/2020- ECLI:ES:TS:2020:1253 ), que fija su doctrina casacional del siguiente modo : "(...) La determinación de los plazos de impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, por la aplicación conjunta de los artículos 29 y 46.2 de nuestra Ley Jurisdiccional , a los efectos de la aplicación de la casusa de inadmisibilidad del recurso por la extemporaneidad en su interposición, que se suscita en la cuestión de interés casacional antes señalada, ya ha sido objeto de respuesta por esta Sala Tercera, en Sentencia de 5 de febrero de 2020 (recurso de casación nº 6287/2018 ), en el que se suscitó la misma cuestión de interés casacional. Teniendo en cuenta, además, que la citada Sentencia de 5 de febrero de 2020 de la Sección Quinta , cita como precedente la Sentencia de la misma Sección, de 26 de junio de 2018, dictada en el recurso de casación nº 1017/17 .

De modo que, por elementales razones de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE ), de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), y de la propia coherencia de nuestra jurisprudencia, debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos.

La expresada Sentencia de 5 de febrero pasado señala , al citar al precedente de 26 de junio de 2018 siguiente " mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad". Y añade la dicha sentencia de 5 de febrero, que el precedente que cita no hizo " pronunciamiento expreso en relación con el alcance del art. 46.2 -en la medida que lo que se recurría en casación era un pronunciamiento de inadmisión de un recurso interpuesto en plazo en relación con un segundo requerimiento de cese de una inactividad que persistía, segundo requerimiento que el Tribunal de apelación entendía que se había efectuado para reabrir los plazos del recurso jurisdiccional- la sentencia entendía que no era preciso un pronunciamiento general, al estar en condiciones de resolver el recurso de casación". De modo que señala que " En este recurso, sin embargo, la cuestión propuesta, única y exclusivamente, se desenvuelve en el ámbito del art. 46.2 en relación con el 29.1 LJCA , cuando, como aquí acontece, el recurso jurisdiccional se interpuso transcurridos con creces el plazo de 2 meses previsto en el art. 46.2 , computados, una vez transcurrido el plazo de 3 meses desde el requerimiento a la Administración de cese de la inactividad, sin respuesta o con respuesta negativa (5 meses en total desde el requerimiento).

(...) Si bien la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.

(...) L a doctrina plasmada en la sentencia T.C 52/14 , en relación con el plazo para la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio, previsto en el art. 46.1 LJCA (6 meses a partir de la fecha que, conforme a su legislación específica, se haya producido el silencio negativo) es plenamente trasplantable, por iguales razones por las que la STC nº 52/14 , interpretando el art. 46.1 de la Ley 30/92, declaró que "tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento ( art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992 , y....que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA . Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE . (...) Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio." (La negrita es nuestra).

(...) Y tal declaración -realizada con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procede al enjuiciamiento en abstracto del precepto cuestionado (46.1 LJCA) - entronca con la línea marcada en sus numerosos pronunciamientos en recursos de amparo, en los que se reitera "que "ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración". Por eso hemos dicho también que la "Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa", la solicitud o el recurso presentado por aquél. "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" ( STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "laAdministración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE " ( SSTC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5 ; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6)", y la doctrina que nace de esos pronunciamientos es la que debe guiar, dice la sentencia, la reflexión, si bien reconoce que no es directamente trasplantable dado el distinto ámbito de enjuiciamiento.

(...) Sobre la base de esta doctrina, luego reiterada, entre otras, por sentencias de esta Sala Tercera, a título de ejemplo, la de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/10 ), en relación con la denegación presunta de una solicitud de revisión de oficio, se dice: "Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso administrativo contra actos presuntos. (...) De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002) cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración". (...)

Siendo la "ratio decidendi" de todas estas sentencias plenamente trasplantable al supuesto previsto en el art. 46.2 LJCA , la respuesta ha de ser en idéntico sentido".

Por lo que concluye, en respuesta la cuestión de interés casacional que " Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA , hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2".(...)". La aplicación de estas consideraciones, lleva a rechazar esta causa de inadmisibilidad.

CUARTO.-En lo demás y dado que asimismo la siguiente causa de inadmisibilidad que plantea la demandada atiende versa sobre la existencia de inactividad, debe tomarse en cuenta que el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en el que sustenta la Corporación recurrente su pretensión, previene: "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.".

Acerca de esta inactividad, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2013, STS 4502/2013 - ECLI:ES:TS:2013:4502; "(...)Al respecto, cabe señalar que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2011 (RC 1920/2006 ), con cita de los argumentos expuestos en la precedente sentencia de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), hemos significado el alcance y límites del ejercicio de acciones contra la inactividad administrativa establecidos en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 32.1 y 71.1 c) LJCA , en los siguientes términos:

« [...] Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

«Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad ».

«La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos: Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración » .

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006 ), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas: « A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2.007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2.007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2.005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado. Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida. Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general» .».(...)".

Con el fin de observar la efectiva concurrencia de un supuesto de inactividad, que, por otra parte, resulte impugnable, a tenor el apartado primero del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, se hace preciso destacar las alegaciones formuladas por la recurrente en sus conclusiones, que resumen los acontecimientos e hitos ampliamente descritos en su demanda, y que opone frente a los argumentos de la contestación a la demanda acerca de la inexistencia de inactividad administrativa o actuación susceptible de impugnación.

Así, se relaciona inicialmente la resolución de 11 de marzo de 2020 de la Secretaría General de la Coordinación Territorial del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de ministros, de 10 de marzo de 2020, por el que se resuelve el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10, en materia de recogida y tratamiento de agua residuales, que identifica a la Junta de Andalucía como sujeto incumplidor en relación con la realización de obras hidráulicas necesarias para la prestación de dicho servicio, esto es, para la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales, entre ellas, las correspondientes a Trebujena. Por otra parte, apunta al incumplimiento de la normativa de la Unión Europea sobre tratamiento de aguas residuales, de la que traen causas la sanciones que le fueron impuestas en esta materia, que tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras necesarias, destacando los títulos competenciales relativos a infraestructuras hidráulicas para la determinación del sujeto incumplidor. Y, ello determina cual es la Administración responsable de la falta de ejecución de estas infraestructuras para llevar a cabo el saneamiento y depuración de las aguas residuales, apareciendo como tal la Junta de Andalucía.

De este modo, estima la parte actora que se pone de manifiesto la inacción denunciada, más aún teniendo en cuenta la propia Exposición de Motivos del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, en el que la demandada asume las obligaciones que aún hoy permanecen incumplidas. Además, señala que se ha aportado al procedimiento documental acreditativa del íter seguido entre la Administración autonómica y la entidad actora para la ejecución de la EDAR, en su término municipal, desde el mes de abril de 1996 hasta la actualidad, que constata la infracción por omisión de su deber legal de obrar, de contenido material y técnico, que además no es materialmente imposible.

Se detallan las actuaciones seguidas a partir del mes de octubre del año 2010, en que se da inicio al procedimiento de puesta a disposición de la parcela a favor de la Agencia Andaluza del Agua, a los efectos de la construcción de la EDAR, seguida por el Acuerdo plenario de fecha 20 de octubre de 2010, por el que se ponen a disposición de la Consejería de Medio Ambiente, los terrenos para su ejecución. Con fecha 27 de julio de 2011, se remite oficio del Alcalde-Presidente a la Consejería de Medio Ambiente instando la agilización de la tramitación administrativa correspondiente a la ejecución de la EDAR. El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 6 de agosto de 2013, que hace constar la conformidad municipal con los terrenos propuestos por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, a los efectos de la construcción de dicha estación de depuradora. La adquisición de terrenos por el Ayuntamiento, necesarios para la implantación de la EDAR, mediante escritura otorgada ante notario el 1 de abril de 2014, que se traslada a este organismo mediante acuerdo del Pleno de fecha 10 de abril de 2014, poniendo a disposición de la Consejería de Medio Ambiente, los citados terrenos. El 4 de diciembre de 2014 tiene entrada en el Ayuntamiento oficio de la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía en Cádiz, por el que se remite resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación de Agua de fecha 7 de noviembre de 2014, por la que se aprueba provisionalmente el proyecto básico de la obra "Agrupación de vertidos y EDAR de Trebujena"e información pública del mismo. El 2 de diciembre de 2014 tiene entrada la resolución de 7 de noviembre de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, autorizando las obras de la EDAR. El 5 de agosto de 2015, el Ayuntamiento emite resolución favorable de calificación ambiental del proyecto básico de agrupación de vertidos y EDAR de Trebujena, la cual fue remitida con fecha 11 de septiembre de 2015 a la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía en Cádiz.

En definitiva, a juicio de la parte actora se constata la presencia de diversos actos y acuerdos de carácter vinculante para las partes, que tras trece años, desde la publicación de aquel acuerdo, no permiten estimar justificada la existencia de esta inactividad administrativa. Tras más de dieciocho años, el procedimiento para la construcción de la EDAR de Trebujena tan solo cuenta con un proyecto supervisado por el órgano competente, sin que por la Administración demandada se haya llevado a cabo la más mínima actividad en orden al cumplimiento de las obligaciones descritas.

Sobre el cumplimiento del requerimiento formulado en fecha 7 de enero de 2021, a consecuencia de que el 24 de febrero siguiente la demandada llevó a cabo actuaciones tendentes a la terminación del proyecto básico de la EDAR, mediante un informe en el que se señalaron los defectos del proyecto anterior y emplazaba para la redacción de uno nuevo que subsanase tales deficiencias, continuando la tramitación administrativa hasta la licitación del contrato de servicios para su elaboración, concluyendo con la adjudicación del mismo y con la elaboración del nuevo documento, oportunamente supervisado el 27 de febrero de 2023, como requisito previo para la licitación de las obras, opone el Ayuntamiento actor que nos encontramos ante lo que el Tribunal Supremo califica como diligencias argucia, con el objetivo de sustituir el cumplimiento de las obligaciones que atañen a la demandada con una serie de actuaciones que simulan una completa inacción, según se describe.

QUINTO.-A pesar de lo expuesto, no es posible apreciar la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, con arreglo el apartado primero del artículo 29 de la Ley de la jurisdicción y jurisprudencia interpretativa, se exigen para apreciar un supuesto constitutivo de inactividad administrativa.

Sin duda, es cierto que la Administración autonómica incumple las obligaciones que le corresponden en materia de ejecución de obras hidráulicas. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 21 de noviembre de 2025, recurso de casación número 4089/2024. Y, por otra parte, el propio Tribunal Supremo ha venido destacando la particular diligencia que han venido observando las Administraciones locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales en la exigencia de que la Administración autonómica cumpla con sus obligaciones.

Sin embargo, ello no permite identificar que la relación de acontecimientos que se describe en la demanda ilustre acerca de la concurrencia de un supuesto de inactividad, siendo empero este el fundamento de la pretensión que se formula por el Ayuntamiento de Trebujena.

En este contexto, debe darse la razón a la Administración demandada. Con independencia de la demora y de los retrasos e incumplimientos en que incurre, según ha declarado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal y aún cuando la adecuada satisfacción de estas obligación corresponde a la Junta de Andalucía, como Administración competente para la ejecución de la infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales, con la consiguiente interferencia que ello genera en el ejercicio de las competencias municipales, no es posible dejar de observar, en este caso, que la adecuada e íntegra satisfacción de estas obligaciones impone la realización de un cúmulo de trámites y decisiones que han de llevar a la licitación del contrato de obras correspondiente. Esto es, como señala la demandada en su escrito de contestación, comporta la necesidad de redactar los correspondientes pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas particulares, así como el resto de la documentación administrativa precisa, máxime en un proyecto de esta envergadura.

Según señala la jurisprudencia anteriormente transcrita, el artículo 29.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción delimita su ámbito de aplicación con el fin de obtener la efectiva realización por parte de la Administración competente de prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción, sin que pueda emplearse con el fin de poner remedio a casos de indolencia, lentitud o ineficacia administrativas. Por ello, su aplicación exige la presencia de una disposición, acto, contrato o convenio que establezcan una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada; en definitiva, que presente un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación.

La entidad actora sustenta indudablemente su pretensión en el anterior precepto; de ahí, su petición de condena a la demandada a que se inicie de manera efectiva las obras en un plazo no superior a seis meses. Sin embargo, la adecuada ejecución y cumplimiento de estas obligaciones que corresponden a la Administración autonómica, aun cuando su incumplimiento haya sido efectivamente apreciado por el Tribunal Supremo con ocasión del análisis de la responsabilidad imputable en la comisión de infracciones en este ámbito, no permite identificar la efectiva desatención de las prestaciones concretas a las que se refiere el anterior precepto, sino que estas precisan de una ulterior especificación a través del desarrollo del procedimiento de contratación correspondiente, con el fin de llevar a cabo la licitación de las obras de ejecución de la EDAR. Así se pone de manifiesto de un modo manifiesto a tenor de los documentos obrantes en el expediente administrativo, sin que las actuaciones realizadas por la demandada tras el requerimiento que le fue formulado en el mes de enero de 2021, puedan considerase diligencias argucia, dada su justificación no desvirtuada, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia que se esgrime se formula acerca de la eficacia de actuaciones desplegadas por la Administración con la única finalidad de evitar la interrupción de los plazos de prescripción legalmente previstos.

Por lo tanto, se concluye en que no es posible apreciar la concurrencia de los presupuestos exigidos, con arreglo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, con el fin de constatar un supuesto inactividad administrativa en los términos que defiende la recurrente.

Todo ello debe llevar necesariamente a desestimar la pretensión indemnizatoria formulada, pues esta se articula de manera vinculada con la presencia de la previa declaración de la inactividad administrativa, de modo que decae la premisa sobre la que se asienta dicha reclamación. De hecho, en las propias conclusiones formuladas por la entidad recurrente se insiste en esta vinculación, destacando que queda meridianamente probado que la inactividad de la demandada, entendida como el incumplimiento ilícito de su deber de actuación legal y posible, ha generado un daño indemnizatorio. En consecuencia y no dándose el presupuesto necesario al que se vincula la reclamación resarcitoria, esta debe ser igualmente desestimada.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se hace condena al pago de las costas, dado que el supuesto presenta serias dudas de derecho.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-Se expone en la demanda que, tras más de 18 años y sobre todo a partir del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía, en el que quedan comprendidas diferentes obras de las EDAR, entre otras la de Trebujena, el procedimiento para la construcción de la EDAR de Trebujena, tan solo cuenta con un proyecto supervisado por el órgano competente, sin que por la Administración demandada se haya desplegado la más mínima actividad en orden al cumplimiento de las obligaciones que no sólo la Unión Europea y el Estado han impuesto, sino que la propia Junta de Andalucía se autoimpone mediante al citado acuerdo. Con todo ello, incumple, no solo la práctica totalidad de la legislación vigente, sino también sus propios acuerdos y compromisos, irrogando con ello innumerables y cuantiosos perjuicios.

Así, se expone que esta situación de inactividad ha provocado que esta parte venga siendo sancionada continuamente por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por el vertido de aguas residuales procedentes del núcleo urbano a cauce público innominado, careciendo de la preceptiva autorización del Organismo de Cuenca y resultando vertidos contaminante con capacidad de afección a la calidad de las aguas en el término municipal. El resultado de lo abonado en concepto de sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, ante la imposibilidad de depuración de las aguas residuales, y que suponen un daño directo a las arcas municipales, es de 187.465,04€.

Destaca además esta parte que desde el año 2011, la Junta de Andalucía viene liquidando y cobrando a los abonados del municipio de Trebujena el Canon de Mejora de Infraestructuras Hidráulicas de Depuración de Interés de la Comunidad de Andalucía, regulado en la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, con la finalidad esencial de dar respuesta al principio de recuperación de costes, establecido por la Directiva Marco de Aguas y por el Texto Refundido de la Ley de Aguas, gravando la utilización del agua de uso urbano con el fin de posibilitar la financiación de las infraestructuras hidráulicas de cualquier naturaleza correspondientes al ciclo integral del agua de uso urbano. En lo que respecta al Ayuntamiento de Trebujena, por el mismo se han liquidado desde el año 2011 hasta la actualidad las cantidades que se relacionan y que alcanzan un importe total de 956.611,12€.

Finalmente, y habida cuenta que la actitud más que obstativa de la demandada para con el cumplimiento de sus obligaciones, opone esta parte que la situación de inactividad descrita le ha provocado un daño o lesión directo y evaluable. Estima que por ello concurren los requisitos para la exigencia de daños y perjuicios a la demandada, interesando el reconocimiento de su derecho a obtener una indemnización por daños y perjuicios causados por importe de 1.144.076,16€, suma resultante de las cantidades abonadas en concepto de sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por vertidos de aguas residuales sin depurar a cauces competencia de la misma, todo ello por no contar con una EDAR, así como el importe total liquidado en concepto de canon de depuración desde el año 2011, hasta el 2022.

Subsidiariamente y para el caso de que se estime que la inactividad de la Administración demandada ha causado un daño a esta parte, aunque no en la cuantía solicitada por la misma, interesa que se fije en aplicación de la doctrina jurisprudencial de la pérdida de oportunidad, que se asemeja en cierto modo al daño sufrido por esta parte ante la inacción de la demandada.

SEGUNDO.-Se opone la demandada que, en primer lugar, señala que el Ayuntamiento recurrente requiere a la Consejería el 7 de enero de 2021, y, considerando que dicho requerimiento no fue respondido ni atendido, no interpone recurso contencioso-administrativo hasta el 10 de marzo de 2023, habiendo transcurrido en exceso el plazo de dos meses posterior al de tres meses establecido conjuntamente en los artículos 29 y 46 LJCA. Lo anterior lleva a la inadmisión del recurso, en los términos del artículo 69.e) LJCA.

Añade que, a mayor abundamiento, la Administración demandada inició el 24 de febrero de 2021 actividad administrativa tendente a la construcción de la citada EDAR, consistiendo en la licitación del contrato para la reelaboración del proyecto básico de dicha depuradora, así como en las actuaciones administrativas de supervisión previas a la licitación del contrato de obras, constando en el expediente Informe de Supervisión del Proyecto de 27 de febrero de 2023. Alega que el Ayuntamiento recurrente señala que desde dicha fecha la Administración también ha incurrido en inactividad, al no continuar con la actividad administrativa tendente a la construcción de la EDAR. Si, en virtud de lo anterior, entendemos que el requerimiento sí fue atendido y, por tanto, que no se incurrió en inactividad sino a partir de los tres meses posteriores al 27 de febrero de 2023, el recurso también se habría interpuesto extemporáneamente, contados los dos meses a partir de dicha fecha. Ello ratifica, para la demandada, la inadmisibilidad del recurso, al amparo del artículo 69.c) LJCA. También esgrime esta parte la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al no concurrir los requisitos para apreciar una inactividad administrativa, de acuerdo con el artículo 69.c) LJCA.

Sobre el fondo de la controversia que se suscita, defiende la demandada que no existe inactividad de la Administración y sostiene la carencia sobrevenida del objeto del presente recurso.

Sobre la reclamación de daños y perjuicios acumulada a la pretensión relativa a la inactividad administrativa, alega la improcedencia de acumular ambas pretensiones; y, de modo subsidiario, que no concurren los requisitos para atender la reclamación de daños y perjuicios instada de contrario, con arreglo a los presupuestos propios de la responsabilidad patrimonial.

Por lo demás, estima la demandada que se habría producido la prescripción de la acción para articular la anterior reclamación, pues, aunque el Ayuntamiento lleva a cabo un requerimiento el 7 de enero de 2021, lo que podría considerase una reclamación extrajudicial con efecto interruptivo de la prescripción ex artículo 1975 CC, la realidad es que no procede a interponer seguidamente un recurso contencioso-administrativo, retrasándolo hasta marzo de 2023. Lo anterior supone que el plazo de prescripción de un año se compute tomando como referencia el 10 de marzo de 2023, fecha de interposición del recurso. Y, por último, opone que las cantidades reclamadas no habrían sido objeto de la debida concreción y acreditación suficiente, lo que exigiría que su acreditación se efectuase en ejecución de sentencia.

TERCERO.-Alega la Administración sendas causas de inadmisibilidad al amparo del artículo 69 c) de la Ley Jurisdiccional, por extemporaneidad del recurso.

Sin embargo, el Ayuntamiento requiere a la demandada el 7 de enero de 2021, sin que dicho requerimiento fuere respondido ni atendido; esto es, nada se ha opuesto en sede administrativa frente a dicha reclamación, pues se ha limitado la demandada a denegarla por silencio, por lo que la inactividad es susceptible de impugnación.

En, fin estas causas de inadmisibilidad se centran en una eventual extemporaneidad del recurso formulado frente a la inactividad. Pues bien, se ha dicho por el Tribunal Supremo en sentencia de 6 de marzo de 2018 que "ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, (...)

Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa...". Y, en el mismo sentido, la más reciente STS, Contencioso sección 4 del 28 de mayo de 2020 ( ROJ: STS 1253/2020- ECLI:ES:TS:2020:1253 ), que fija su doctrina casacional del siguiente modo : "(...) La determinación de los plazos de impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, por la aplicación conjunta de los artículos 29 y 46.2 de nuestra Ley Jurisdiccional , a los efectos de la aplicación de la casusa de inadmisibilidad del recurso por la extemporaneidad en su interposición, que se suscita en la cuestión de interés casacional antes señalada, ya ha sido objeto de respuesta por esta Sala Tercera, en Sentencia de 5 de febrero de 2020 (recurso de casación nº 6287/2018 ), en el que se suscitó la misma cuestión de interés casacional. Teniendo en cuenta, además, que la citada Sentencia de 5 de febrero de 2020 de la Sección Quinta , cita como precedente la Sentencia de la misma Sección, de 26 de junio de 2018, dictada en el recurso de casación nº 1017/17 .

De modo que, por elementales razones de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE ), de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), y de la propia coherencia de nuestra jurisprudencia, debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos.

La expresada Sentencia de 5 de febrero pasado señala , al citar al precedente de 26 de junio de 2018 siguiente " mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad". Y añade la dicha sentencia de 5 de febrero, que el precedente que cita no hizo " pronunciamiento expreso en relación con el alcance del art. 46.2 -en la medida que lo que se recurría en casación era un pronunciamiento de inadmisión de un recurso interpuesto en plazo en relación con un segundo requerimiento de cese de una inactividad que persistía, segundo requerimiento que el Tribunal de apelación entendía que se había efectuado para reabrir los plazos del recurso jurisdiccional- la sentencia entendía que no era preciso un pronunciamiento general, al estar en condiciones de resolver el recurso de casación". De modo que señala que " En este recurso, sin embargo, la cuestión propuesta, única y exclusivamente, se desenvuelve en el ámbito del art. 46.2 en relación con el 29.1 LJCA , cuando, como aquí acontece, el recurso jurisdiccional se interpuso transcurridos con creces el plazo de 2 meses previsto en el art. 46.2 , computados, una vez transcurrido el plazo de 3 meses desde el requerimiento a la Administración de cese de la inactividad, sin respuesta o con respuesta negativa (5 meses en total desde el requerimiento).

(...) Si bien la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.

(...) L a doctrina plasmada en la sentencia T.C 52/14 , en relación con el plazo para la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio, previsto en el art. 46.1 LJCA (6 meses a partir de la fecha que, conforme a su legislación específica, se haya producido el silencio negativo) es plenamente trasplantable, por iguales razones por las que la STC nº 52/14 , interpretando el art. 46.1 de la Ley 30/92, declaró que "tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento ( art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992 , y....que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA . Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE . (...) Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio." (La negrita es nuestra).

(...) Y tal declaración -realizada con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procede al enjuiciamiento en abstracto del precepto cuestionado (46.1 LJCA) - entronca con la línea marcada en sus numerosos pronunciamientos en recursos de amparo, en los que se reitera "que "ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración". Por eso hemos dicho también que la "Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa", la solicitud o el recurso presentado por aquél. "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" ( STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "laAdministración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE " ( SSTC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5 ; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6)", y la doctrina que nace de esos pronunciamientos es la que debe guiar, dice la sentencia, la reflexión, si bien reconoce que no es directamente trasplantable dado el distinto ámbito de enjuiciamiento.

(...) Sobre la base de esta doctrina, luego reiterada, entre otras, por sentencias de esta Sala Tercera, a título de ejemplo, la de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/10 ), en relación con la denegación presunta de una solicitud de revisión de oficio, se dice: "Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso administrativo contra actos presuntos. (...) De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002) cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración". (...)

Siendo la "ratio decidendi" de todas estas sentencias plenamente trasplantable al supuesto previsto en el art. 46.2 LJCA , la respuesta ha de ser en idéntico sentido".

Por lo que concluye, en respuesta la cuestión de interés casacional que " Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA , hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2".(...)". La aplicación de estas consideraciones, lleva a rechazar esta causa de inadmisibilidad.

CUARTO.-En lo demás y dado que asimismo la siguiente causa de inadmisibilidad que plantea la demandada atiende versa sobre la existencia de inactividad, debe tomarse en cuenta que el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en el que sustenta la Corporación recurrente su pretensión, previene: "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.".

Acerca de esta inactividad, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2013, STS 4502/2013 - ECLI:ES:TS:2013:4502; "(...)Al respecto, cabe señalar que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2011 (RC 1920/2006 ), con cita de los argumentos expuestos en la precedente sentencia de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), hemos significado el alcance y límites del ejercicio de acciones contra la inactividad administrativa establecidos en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 32.1 y 71.1 c) LJCA , en los siguientes términos:

« [...] Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

«Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad ».

«La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos: Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración » .

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006 ), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas: « A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2.007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2.007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2.005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado. Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida. Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general» .».(...)".

Con el fin de observar la efectiva concurrencia de un supuesto de inactividad, que, por otra parte, resulte impugnable, a tenor el apartado primero del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, se hace preciso destacar las alegaciones formuladas por la recurrente en sus conclusiones, que resumen los acontecimientos e hitos ampliamente descritos en su demanda, y que opone frente a los argumentos de la contestación a la demanda acerca de la inexistencia de inactividad administrativa o actuación susceptible de impugnación.

Así, se relaciona inicialmente la resolución de 11 de marzo de 2020 de la Secretaría General de la Coordinación Territorial del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de ministros, de 10 de marzo de 2020, por el que se resuelve el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10, en materia de recogida y tratamiento de agua residuales, que identifica a la Junta de Andalucía como sujeto incumplidor en relación con la realización de obras hidráulicas necesarias para la prestación de dicho servicio, esto es, para la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales, entre ellas, las correspondientes a Trebujena. Por otra parte, apunta al incumplimiento de la normativa de la Unión Europea sobre tratamiento de aguas residuales, de la que traen causas la sanciones que le fueron impuestas en esta materia, que tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras necesarias, destacando los títulos competenciales relativos a infraestructuras hidráulicas para la determinación del sujeto incumplidor. Y, ello determina cual es la Administración responsable de la falta de ejecución de estas infraestructuras para llevar a cabo el saneamiento y depuración de las aguas residuales, apareciendo como tal la Junta de Andalucía.

De este modo, estima la parte actora que se pone de manifiesto la inacción denunciada, más aún teniendo en cuenta la propia Exposición de Motivos del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, en el que la demandada asume las obligaciones que aún hoy permanecen incumplidas. Además, señala que se ha aportado al procedimiento documental acreditativa del íter seguido entre la Administración autonómica y la entidad actora para la ejecución de la EDAR, en su término municipal, desde el mes de abril de 1996 hasta la actualidad, que constata la infracción por omisión de su deber legal de obrar, de contenido material y técnico, que además no es materialmente imposible.

Se detallan las actuaciones seguidas a partir del mes de octubre del año 2010, en que se da inicio al procedimiento de puesta a disposición de la parcela a favor de la Agencia Andaluza del Agua, a los efectos de la construcción de la EDAR, seguida por el Acuerdo plenario de fecha 20 de octubre de 2010, por el que se ponen a disposición de la Consejería de Medio Ambiente, los terrenos para su ejecución. Con fecha 27 de julio de 2011, se remite oficio del Alcalde-Presidente a la Consejería de Medio Ambiente instando la agilización de la tramitación administrativa correspondiente a la ejecución de la EDAR. El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 6 de agosto de 2013, que hace constar la conformidad municipal con los terrenos propuestos por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, a los efectos de la construcción de dicha estación de depuradora. La adquisición de terrenos por el Ayuntamiento, necesarios para la implantación de la EDAR, mediante escritura otorgada ante notario el 1 de abril de 2014, que se traslada a este organismo mediante acuerdo del Pleno de fecha 10 de abril de 2014, poniendo a disposición de la Consejería de Medio Ambiente, los citados terrenos. El 4 de diciembre de 2014 tiene entrada en el Ayuntamiento oficio de la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía en Cádiz, por el que se remite resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación de Agua de fecha 7 de noviembre de 2014, por la que se aprueba provisionalmente el proyecto básico de la obra "Agrupación de vertidos y EDAR de Trebujena"e información pública del mismo. El 2 de diciembre de 2014 tiene entrada la resolución de 7 de noviembre de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, autorizando las obras de la EDAR. El 5 de agosto de 2015, el Ayuntamiento emite resolución favorable de calificación ambiental del proyecto básico de agrupación de vertidos y EDAR de Trebujena, la cual fue remitida con fecha 11 de septiembre de 2015 a la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía en Cádiz.

En definitiva, a juicio de la parte actora se constata la presencia de diversos actos y acuerdos de carácter vinculante para las partes, que tras trece años, desde la publicación de aquel acuerdo, no permiten estimar justificada la existencia de esta inactividad administrativa. Tras más de dieciocho años, el procedimiento para la construcción de la EDAR de Trebujena tan solo cuenta con un proyecto supervisado por el órgano competente, sin que por la Administración demandada se haya llevado a cabo la más mínima actividad en orden al cumplimiento de las obligaciones descritas.

Sobre el cumplimiento del requerimiento formulado en fecha 7 de enero de 2021, a consecuencia de que el 24 de febrero siguiente la demandada llevó a cabo actuaciones tendentes a la terminación del proyecto básico de la EDAR, mediante un informe en el que se señalaron los defectos del proyecto anterior y emplazaba para la redacción de uno nuevo que subsanase tales deficiencias, continuando la tramitación administrativa hasta la licitación del contrato de servicios para su elaboración, concluyendo con la adjudicación del mismo y con la elaboración del nuevo documento, oportunamente supervisado el 27 de febrero de 2023, como requisito previo para la licitación de las obras, opone el Ayuntamiento actor que nos encontramos ante lo que el Tribunal Supremo califica como diligencias argucia, con el objetivo de sustituir el cumplimiento de las obligaciones que atañen a la demandada con una serie de actuaciones que simulan una completa inacción, según se describe.

QUINTO.-A pesar de lo expuesto, no es posible apreciar la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, con arreglo el apartado primero del artículo 29 de la Ley de la jurisdicción y jurisprudencia interpretativa, se exigen para apreciar un supuesto constitutivo de inactividad administrativa.

Sin duda, es cierto que la Administración autonómica incumple las obligaciones que le corresponden en materia de ejecución de obras hidráulicas. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 21 de noviembre de 2025, recurso de casación número 4089/2024. Y, por otra parte, el propio Tribunal Supremo ha venido destacando la particular diligencia que han venido observando las Administraciones locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales en la exigencia de que la Administración autonómica cumpla con sus obligaciones.

Sin embargo, ello no permite identificar que la relación de acontecimientos que se describe en la demanda ilustre acerca de la concurrencia de un supuesto de inactividad, siendo empero este el fundamento de la pretensión que se formula por el Ayuntamiento de Trebujena.

En este contexto, debe darse la razón a la Administración demandada. Con independencia de la demora y de los retrasos e incumplimientos en que incurre, según ha declarado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal y aún cuando la adecuada satisfacción de estas obligación corresponde a la Junta de Andalucía, como Administración competente para la ejecución de la infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales, con la consiguiente interferencia que ello genera en el ejercicio de las competencias municipales, no es posible dejar de observar, en este caso, que la adecuada e íntegra satisfacción de estas obligaciones impone la realización de un cúmulo de trámites y decisiones que han de llevar a la licitación del contrato de obras correspondiente. Esto es, como señala la demandada en su escrito de contestación, comporta la necesidad de redactar los correspondientes pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas particulares, así como el resto de la documentación administrativa precisa, máxime en un proyecto de esta envergadura.

Según señala la jurisprudencia anteriormente transcrita, el artículo 29.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción delimita su ámbito de aplicación con el fin de obtener la efectiva realización por parte de la Administración competente de prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción, sin que pueda emplearse con el fin de poner remedio a casos de indolencia, lentitud o ineficacia administrativas. Por ello, su aplicación exige la presencia de una disposición, acto, contrato o convenio que establezcan una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada; en definitiva, que presente un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación.

La entidad actora sustenta indudablemente su pretensión en el anterior precepto; de ahí, su petición de condena a la demandada a que se inicie de manera efectiva las obras en un plazo no superior a seis meses. Sin embargo, la adecuada ejecución y cumplimiento de estas obligaciones que corresponden a la Administración autonómica, aun cuando su incumplimiento haya sido efectivamente apreciado por el Tribunal Supremo con ocasión del análisis de la responsabilidad imputable en la comisión de infracciones en este ámbito, no permite identificar la efectiva desatención de las prestaciones concretas a las que se refiere el anterior precepto, sino que estas precisan de una ulterior especificación a través del desarrollo del procedimiento de contratación correspondiente, con el fin de llevar a cabo la licitación de las obras de ejecución de la EDAR. Así se pone de manifiesto de un modo manifiesto a tenor de los documentos obrantes en el expediente administrativo, sin que las actuaciones realizadas por la demandada tras el requerimiento que le fue formulado en el mes de enero de 2021, puedan considerase diligencias argucia, dada su justificación no desvirtuada, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia que se esgrime se formula acerca de la eficacia de actuaciones desplegadas por la Administración con la única finalidad de evitar la interrupción de los plazos de prescripción legalmente previstos.

Por lo tanto, se concluye en que no es posible apreciar la concurrencia de los presupuestos exigidos, con arreglo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, con el fin de constatar un supuesto inactividad administrativa en los términos que defiende la recurrente.

Todo ello debe llevar necesariamente a desestimar la pretensión indemnizatoria formulada, pues esta se articula de manera vinculada con la presencia de la previa declaración de la inactividad administrativa, de modo que decae la premisa sobre la que se asienta dicha reclamación. De hecho, en las propias conclusiones formuladas por la entidad recurrente se insiste en esta vinculación, destacando que queda meridianamente probado que la inactividad de la demandada, entendida como el incumplimiento ilícito de su deber de actuación legal y posible, ha generado un daño indemnizatorio. En consecuencia y no dándose el presupuesto necesario al que se vincula la reclamación resarcitoria, esta debe ser igualmente desestimada.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se hace condena al pago de las costas, dado que el supuesto presenta serias dudas de derecho.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-Se expone en la demanda que, tras más de 18 años y sobre todo a partir del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía, en el que quedan comprendidas diferentes obras de las EDAR, entre otras la de Trebujena, el procedimiento para la construcción de la EDAR de Trebujena, tan solo cuenta con un proyecto supervisado por el órgano competente, sin que por la Administración demandada se haya desplegado la más mínima actividad en orden al cumplimiento de las obligaciones que no sólo la Unión Europea y el Estado han impuesto, sino que la propia Junta de Andalucía se autoimpone mediante al citado acuerdo. Con todo ello, incumple, no solo la práctica totalidad de la legislación vigente, sino también sus propios acuerdos y compromisos, irrogando con ello innumerables y cuantiosos perjuicios.

Así, se expone que esta situación de inactividad ha provocado que esta parte venga siendo sancionada continuamente por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por el vertido de aguas residuales procedentes del núcleo urbano a cauce público innominado, careciendo de la preceptiva autorización del Organismo de Cuenca y resultando vertidos contaminante con capacidad de afección a la calidad de las aguas en el término municipal. El resultado de lo abonado en concepto de sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, ante la imposibilidad de depuración de las aguas residuales, y que suponen un daño directo a las arcas municipales, es de 187.465,04€.

Destaca además esta parte que desde el año 2011, la Junta de Andalucía viene liquidando y cobrando a los abonados del municipio de Trebujena el Canon de Mejora de Infraestructuras Hidráulicas de Depuración de Interés de la Comunidad de Andalucía, regulado en la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, con la finalidad esencial de dar respuesta al principio de recuperación de costes, establecido por la Directiva Marco de Aguas y por el Texto Refundido de la Ley de Aguas, gravando la utilización del agua de uso urbano con el fin de posibilitar la financiación de las infraestructuras hidráulicas de cualquier naturaleza correspondientes al ciclo integral del agua de uso urbano. En lo que respecta al Ayuntamiento de Trebujena, por el mismo se han liquidado desde el año 2011 hasta la actualidad las cantidades que se relacionan y que alcanzan un importe total de 956.611,12€.

Finalmente, y habida cuenta que la actitud más que obstativa de la demandada para con el cumplimiento de sus obligaciones, opone esta parte que la situación de inactividad descrita le ha provocado un daño o lesión directo y evaluable. Estima que por ello concurren los requisitos para la exigencia de daños y perjuicios a la demandada, interesando el reconocimiento de su derecho a obtener una indemnización por daños y perjuicios causados por importe de 1.144.076,16€, suma resultante de las cantidades abonadas en concepto de sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por vertidos de aguas residuales sin depurar a cauces competencia de la misma, todo ello por no contar con una EDAR, así como el importe total liquidado en concepto de canon de depuración desde el año 2011, hasta el 2022.

Subsidiariamente y para el caso de que se estime que la inactividad de la Administración demandada ha causado un daño a esta parte, aunque no en la cuantía solicitada por la misma, interesa que se fije en aplicación de la doctrina jurisprudencial de la pérdida de oportunidad, que se asemeja en cierto modo al daño sufrido por esta parte ante la inacción de la demandada.

SEGUNDO.-Se opone la demandada que, en primer lugar, señala que el Ayuntamiento recurrente requiere a la Consejería el 7 de enero de 2021, y, considerando que dicho requerimiento no fue respondido ni atendido, no interpone recurso contencioso-administrativo hasta el 10 de marzo de 2023, habiendo transcurrido en exceso el plazo de dos meses posterior al de tres meses establecido conjuntamente en los artículos 29 y 46 LJCA. Lo anterior lleva a la inadmisión del recurso, en los términos del artículo 69.e) LJCA.

Añade que, a mayor abundamiento, la Administración demandada inició el 24 de febrero de 2021 actividad administrativa tendente a la construcción de la citada EDAR, consistiendo en la licitación del contrato para la reelaboración del proyecto básico de dicha depuradora, así como en las actuaciones administrativas de supervisión previas a la licitación del contrato de obras, constando en el expediente Informe de Supervisión del Proyecto de 27 de febrero de 2023. Alega que el Ayuntamiento recurrente señala que desde dicha fecha la Administración también ha incurrido en inactividad, al no continuar con la actividad administrativa tendente a la construcción de la EDAR. Si, en virtud de lo anterior, entendemos que el requerimiento sí fue atendido y, por tanto, que no se incurrió en inactividad sino a partir de los tres meses posteriores al 27 de febrero de 2023, el recurso también se habría interpuesto extemporáneamente, contados los dos meses a partir de dicha fecha. Ello ratifica, para la demandada, la inadmisibilidad del recurso, al amparo del artículo 69.c) LJCA. También esgrime esta parte la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al no concurrir los requisitos para apreciar una inactividad administrativa, de acuerdo con el artículo 69.c) LJCA.

Sobre el fondo de la controversia que se suscita, defiende la demandada que no existe inactividad de la Administración y sostiene la carencia sobrevenida del objeto del presente recurso.

Sobre la reclamación de daños y perjuicios acumulada a la pretensión relativa a la inactividad administrativa, alega la improcedencia de acumular ambas pretensiones; y, de modo subsidiario, que no concurren los requisitos para atender la reclamación de daños y perjuicios instada de contrario, con arreglo a los presupuestos propios de la responsabilidad patrimonial.

Por lo demás, estima la demandada que se habría producido la prescripción de la acción para articular la anterior reclamación, pues, aunque el Ayuntamiento lleva a cabo un requerimiento el 7 de enero de 2021, lo que podría considerase una reclamación extrajudicial con efecto interruptivo de la prescripción ex artículo 1975 CC, la realidad es que no procede a interponer seguidamente un recurso contencioso-administrativo, retrasándolo hasta marzo de 2023. Lo anterior supone que el plazo de prescripción de un año se compute tomando como referencia el 10 de marzo de 2023, fecha de interposición del recurso. Y, por último, opone que las cantidades reclamadas no habrían sido objeto de la debida concreción y acreditación suficiente, lo que exigiría que su acreditación se efectuase en ejecución de sentencia.

TERCERO.-Alega la Administración sendas causas de inadmisibilidad al amparo del artículo 69 c) de la Ley Jurisdiccional, por extemporaneidad del recurso.

Sin embargo, el Ayuntamiento requiere a la demandada el 7 de enero de 2021, sin que dicho requerimiento fuere respondido ni atendido; esto es, nada se ha opuesto en sede administrativa frente a dicha reclamación, pues se ha limitado la demandada a denegarla por silencio, por lo que la inactividad es susceptible de impugnación.

En, fin estas causas de inadmisibilidad se centran en una eventual extemporaneidad del recurso formulado frente a la inactividad. Pues bien, se ha dicho por el Tribunal Supremo en sentencia de 6 de marzo de 2018 que "ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, (...)

Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa...". Y, en el mismo sentido, la más reciente STS, Contencioso sección 4 del 28 de mayo de 2020 ( ROJ: STS 1253/2020- ECLI:ES:TS:2020:1253 ), que fija su doctrina casacional del siguiente modo : "(...) La determinación de los plazos de impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, por la aplicación conjunta de los artículos 29 y 46.2 de nuestra Ley Jurisdiccional , a los efectos de la aplicación de la casusa de inadmisibilidad del recurso por la extemporaneidad en su interposición, que se suscita en la cuestión de interés casacional antes señalada, ya ha sido objeto de respuesta por esta Sala Tercera, en Sentencia de 5 de febrero de 2020 (recurso de casación nº 6287/2018 ), en el que se suscitó la misma cuestión de interés casacional. Teniendo en cuenta, además, que la citada Sentencia de 5 de febrero de 2020 de la Sección Quinta , cita como precedente la Sentencia de la misma Sección, de 26 de junio de 2018, dictada en el recurso de casación nº 1017/17 .

De modo que, por elementales razones de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE ), de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), y de la propia coherencia de nuestra jurisprudencia, debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos.

La expresada Sentencia de 5 de febrero pasado señala , al citar al precedente de 26 de junio de 2018 siguiente " mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad". Y añade la dicha sentencia de 5 de febrero, que el precedente que cita no hizo " pronunciamiento expreso en relación con el alcance del art. 46.2 -en la medida que lo que se recurría en casación era un pronunciamiento de inadmisión de un recurso interpuesto en plazo en relación con un segundo requerimiento de cese de una inactividad que persistía, segundo requerimiento que el Tribunal de apelación entendía que se había efectuado para reabrir los plazos del recurso jurisdiccional- la sentencia entendía que no era preciso un pronunciamiento general, al estar en condiciones de resolver el recurso de casación". De modo que señala que " En este recurso, sin embargo, la cuestión propuesta, única y exclusivamente, se desenvuelve en el ámbito del art. 46.2 en relación con el 29.1 LJCA , cuando, como aquí acontece, el recurso jurisdiccional se interpuso transcurridos con creces el plazo de 2 meses previsto en el art. 46.2 , computados, una vez transcurrido el plazo de 3 meses desde el requerimiento a la Administración de cese de la inactividad, sin respuesta o con respuesta negativa (5 meses en total desde el requerimiento).

(...) Si bien la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.

(...) L a doctrina plasmada en la sentencia T.C 52/14 , en relación con el plazo para la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio, previsto en el art. 46.1 LJCA (6 meses a partir de la fecha que, conforme a su legislación específica, se haya producido el silencio negativo) es plenamente trasplantable, por iguales razones por las que la STC nº 52/14 , interpretando el art. 46.1 de la Ley 30/92, declaró que "tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento ( art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992 , y....que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA . Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE . (...) Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio." (La negrita es nuestra).

(...) Y tal declaración -realizada con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procede al enjuiciamiento en abstracto del precepto cuestionado (46.1 LJCA) - entronca con la línea marcada en sus numerosos pronunciamientos en recursos de amparo, en los que se reitera "que "ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración". Por eso hemos dicho también que la "Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa", la solicitud o el recurso presentado por aquél. "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" ( STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "laAdministración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE " ( SSTC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5 ; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6)", y la doctrina que nace de esos pronunciamientos es la que debe guiar, dice la sentencia, la reflexión, si bien reconoce que no es directamente trasplantable dado el distinto ámbito de enjuiciamiento.

(...) Sobre la base de esta doctrina, luego reiterada, entre otras, por sentencias de esta Sala Tercera, a título de ejemplo, la de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/10 ), en relación con la denegación presunta de una solicitud de revisión de oficio, se dice: "Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso administrativo contra actos presuntos. (...) De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002) cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración". (...)

Siendo la "ratio decidendi" de todas estas sentencias plenamente trasplantable al supuesto previsto en el art. 46.2 LJCA , la respuesta ha de ser en idéntico sentido".

Por lo que concluye, en respuesta la cuestión de interés casacional que " Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA , hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2".(...)". La aplicación de estas consideraciones, lleva a rechazar esta causa de inadmisibilidad.

CUARTO.-En lo demás y dado que asimismo la siguiente causa de inadmisibilidad que plantea la demandada atiende versa sobre la existencia de inactividad, debe tomarse en cuenta que el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en el que sustenta la Corporación recurrente su pretensión, previene: "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.".

Acerca de esta inactividad, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2013, STS 4502/2013 - ECLI:ES:TS:2013:4502; "(...)Al respecto, cabe señalar que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2011 (RC 1920/2006 ), con cita de los argumentos expuestos en la precedente sentencia de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), hemos significado el alcance y límites del ejercicio de acciones contra la inactividad administrativa establecidos en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 32.1 y 71.1 c) LJCA , en los siguientes términos:

« [...] Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

«Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad ».

«La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos: Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración » .

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006 ), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas: « A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2.007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2.007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2.005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado. Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida. Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general» .».(...)".

Con el fin de observar la efectiva concurrencia de un supuesto de inactividad, que, por otra parte, resulte impugnable, a tenor el apartado primero del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, se hace preciso destacar las alegaciones formuladas por la recurrente en sus conclusiones, que resumen los acontecimientos e hitos ampliamente descritos en su demanda, y que opone frente a los argumentos de la contestación a la demanda acerca de la inexistencia de inactividad administrativa o actuación susceptible de impugnación.

Así, se relaciona inicialmente la resolución de 11 de marzo de 2020 de la Secretaría General de la Coordinación Territorial del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de ministros, de 10 de marzo de 2020, por el que se resuelve el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10, en materia de recogida y tratamiento de agua residuales, que identifica a la Junta de Andalucía como sujeto incumplidor en relación con la realización de obras hidráulicas necesarias para la prestación de dicho servicio, esto es, para la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales, entre ellas, las correspondientes a Trebujena. Por otra parte, apunta al incumplimiento de la normativa de la Unión Europea sobre tratamiento de aguas residuales, de la que traen causas la sanciones que le fueron impuestas en esta materia, que tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras necesarias, destacando los títulos competenciales relativos a infraestructuras hidráulicas para la determinación del sujeto incumplidor. Y, ello determina cual es la Administración responsable de la falta de ejecución de estas infraestructuras para llevar a cabo el saneamiento y depuración de las aguas residuales, apareciendo como tal la Junta de Andalucía.

De este modo, estima la parte actora que se pone de manifiesto la inacción denunciada, más aún teniendo en cuenta la propia Exposición de Motivos del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, en el que la demandada asume las obligaciones que aún hoy permanecen incumplidas. Además, señala que se ha aportado al procedimiento documental acreditativa del íter seguido entre la Administración autonómica y la entidad actora para la ejecución de la EDAR, en su término municipal, desde el mes de abril de 1996 hasta la actualidad, que constata la infracción por omisión de su deber legal de obrar, de contenido material y técnico, que además no es materialmente imposible.

Se detallan las actuaciones seguidas a partir del mes de octubre del año 2010, en que se da inicio al procedimiento de puesta a disposición de la parcela a favor de la Agencia Andaluza del Agua, a los efectos de la construcción de la EDAR, seguida por el Acuerdo plenario de fecha 20 de octubre de 2010, por el que se ponen a disposición de la Consejería de Medio Ambiente, los terrenos para su ejecución. Con fecha 27 de julio de 2011, se remite oficio del Alcalde-Presidente a la Consejería de Medio Ambiente instando la agilización de la tramitación administrativa correspondiente a la ejecución de la EDAR. El Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 6 de agosto de 2013, que hace constar la conformidad municipal con los terrenos propuestos por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, a los efectos de la construcción de dicha estación de depuradora. La adquisición de terrenos por el Ayuntamiento, necesarios para la implantación de la EDAR, mediante escritura otorgada ante notario el 1 de abril de 2014, que se traslada a este organismo mediante acuerdo del Pleno de fecha 10 de abril de 2014, poniendo a disposición de la Consejería de Medio Ambiente, los citados terrenos. El 4 de diciembre de 2014 tiene entrada en el Ayuntamiento oficio de la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía en Cádiz, por el que se remite resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación de Agua de fecha 7 de noviembre de 2014, por la que se aprueba provisionalmente el proyecto básico de la obra "Agrupación de vertidos y EDAR de Trebujena"e información pública del mismo. El 2 de diciembre de 2014 tiene entrada la resolución de 7 de noviembre de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, autorizando las obras de la EDAR. El 5 de agosto de 2015, el Ayuntamiento emite resolución favorable de calificación ambiental del proyecto básico de agrupación de vertidos y EDAR de Trebujena, la cual fue remitida con fecha 11 de septiembre de 2015 a la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía en Cádiz.

En definitiva, a juicio de la parte actora se constata la presencia de diversos actos y acuerdos de carácter vinculante para las partes, que tras trece años, desde la publicación de aquel acuerdo, no permiten estimar justificada la existencia de esta inactividad administrativa. Tras más de dieciocho años, el procedimiento para la construcción de la EDAR de Trebujena tan solo cuenta con un proyecto supervisado por el órgano competente, sin que por la Administración demandada se haya llevado a cabo la más mínima actividad en orden al cumplimiento de las obligaciones descritas.

Sobre el cumplimiento del requerimiento formulado en fecha 7 de enero de 2021, a consecuencia de que el 24 de febrero siguiente la demandada llevó a cabo actuaciones tendentes a la terminación del proyecto básico de la EDAR, mediante un informe en el que se señalaron los defectos del proyecto anterior y emplazaba para la redacción de uno nuevo que subsanase tales deficiencias, continuando la tramitación administrativa hasta la licitación del contrato de servicios para su elaboración, concluyendo con la adjudicación del mismo y con la elaboración del nuevo documento, oportunamente supervisado el 27 de febrero de 2023, como requisito previo para la licitación de las obras, opone el Ayuntamiento actor que nos encontramos ante lo que el Tribunal Supremo califica como diligencias argucia, con el objetivo de sustituir el cumplimiento de las obligaciones que atañen a la demandada con una serie de actuaciones que simulan una completa inacción, según se describe.

QUINTO.-A pesar de lo expuesto, no es posible apreciar la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, con arreglo el apartado primero del artículo 29 de la Ley de la jurisdicción y jurisprudencia interpretativa, se exigen para apreciar un supuesto constitutivo de inactividad administrativa.

Sin duda, es cierto que la Administración autonómica incumple las obligaciones que le corresponden en materia de ejecución de obras hidráulicas. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 21 de noviembre de 2025, recurso de casación número 4089/2024. Y, por otra parte, el propio Tribunal Supremo ha venido destacando la particular diligencia que han venido observando las Administraciones locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales en la exigencia de que la Administración autonómica cumpla con sus obligaciones.

Sin embargo, ello no permite identificar que la relación de acontecimientos que se describe en la demanda ilustre acerca de la concurrencia de un supuesto de inactividad, siendo empero este el fundamento de la pretensión que se formula por el Ayuntamiento de Trebujena.

En este contexto, debe darse la razón a la Administración demandada. Con independencia de la demora y de los retrasos e incumplimientos en que incurre, según ha declarado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal y aún cuando la adecuada satisfacción de estas obligación corresponde a la Junta de Andalucía, como Administración competente para la ejecución de la infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales, con la consiguiente interferencia que ello genera en el ejercicio de las competencias municipales, no es posible dejar de observar, en este caso, que la adecuada e íntegra satisfacción de estas obligaciones impone la realización de un cúmulo de trámites y decisiones que han de llevar a la licitación del contrato de obras correspondiente. Esto es, como señala la demandada en su escrito de contestación, comporta la necesidad de redactar los correspondientes pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas particulares, así como el resto de la documentación administrativa precisa, máxime en un proyecto de esta envergadura.

Según señala la jurisprudencia anteriormente transcrita, el artículo 29.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción delimita su ámbito de aplicación con el fin de obtener la efectiva realización por parte de la Administración competente de prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción, sin que pueda emplearse con el fin de poner remedio a casos de indolencia, lentitud o ineficacia administrativas. Por ello, su aplicación exige la presencia de una disposición, acto, contrato o convenio que establezcan una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada; en definitiva, que presente un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación.

La entidad actora sustenta indudablemente su pretensión en el anterior precepto; de ahí, su petición de condena a la demandada a que se inicie de manera efectiva las obras en un plazo no superior a seis meses. Sin embargo, la adecuada ejecución y cumplimiento de estas obligaciones que corresponden a la Administración autonómica, aun cuando su incumplimiento haya sido efectivamente apreciado por el Tribunal Supremo con ocasión del análisis de la responsabilidad imputable en la comisión de infracciones en este ámbito, no permite identificar la efectiva desatención de las prestaciones concretas a las que se refiere el anterior precepto, sino que estas precisan de una ulterior especificación a través del desarrollo del procedimiento de contratación correspondiente, con el fin de llevar a cabo la licitación de las obras de ejecución de la EDAR. Así se pone de manifiesto de un modo manifiesto a tenor de los documentos obrantes en el expediente administrativo, sin que las actuaciones realizadas por la demandada tras el requerimiento que le fue formulado en el mes de enero de 2021, puedan considerase diligencias argucia, dada su justificación no desvirtuada, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia que se esgrime se formula acerca de la eficacia de actuaciones desplegadas por la Administración con la única finalidad de evitar la interrupción de los plazos de prescripción legalmente previstos.

Por lo tanto, se concluye en que no es posible apreciar la concurrencia de los presupuestos exigidos, con arreglo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, con el fin de constatar un supuesto inactividad administrativa en los términos que defiende la recurrente.

Todo ello debe llevar necesariamente a desestimar la pretensión indemnizatoria formulada, pues esta se articula de manera vinculada con la presencia de la previa declaración de la inactividad administrativa, de modo que decae la premisa sobre la que se asienta dicha reclamación. De hecho, en las propias conclusiones formuladas por la entidad recurrente se insiste en esta vinculación, destacando que queda meridianamente probado que la inactividad de la demandada, entendida como el incumplimiento ilícito de su deber de actuación legal y posible, ha generado un daño indemnizatorio. En consecuencia y no dándose el presupuesto necesario al que se vincula la reclamación resarcitoria, esta debe ser igualmente desestimada.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se hace condena al pago de las costas, dado que el supuesto presenta serias dudas de derecho.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación