Sentencia Contencioso-Administrativo 340/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 249/2024 de 23 de abril del 2025

PRIMERO.-La Ilma Sra. Magistrada del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 33 de Madrid se declaró la falta de jurisdicción del orden contencioso- administrativo para conocer del recurso interpuesto por VIRTON. S.A. contra la resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid, de 17 de junio de 2023, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto por VIRTON S.A., contra la previa resolución, de 13 de octubre de 2022, del CANAL DE ISABEL II, por la que, en relación con el contrato de obra del proyecto "Obras de renovación de colectores de saneamiento y asfaltado de varias calles", en el término municipal de Ciempozuelos (Madrid), suscrito por VIRTON, S.A., y el CANAL DE ISABEL II, con número de expediente 2020/05, se desestimó la solicitud de revisión excepcional de precios regulada en el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, la Magistrada a quo declaró que la jurisdicción competente era la civil, ante la cual debía formalizarse demanda en el plazo de un mes.

Fundamentaba su resolución en el art. 7.2 de la LJCA exponiendo que "entiende este Juzgado que la competencia para conocer del recurso interpuesto corresponde a la Jurisdicción Civil, dado que si bien se recurre un acto administrativo se realiza en el marco de una relación contractual existente con carácter previo entre la recurrente y el Canal de Isabel II. En este punto es de aplicación el artículo 319 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, pues el Canal de Isabel II no tiene la condición de Administración pública.

De hecho, en la Cláusula Vigésima del Contrato declara el carácter privado de éste, según consta en la resolución recurrida.

Se concluye, por tanto, que la competencia para el conocimiento de la causa corresponde a la Jurisdicción Civil al tener por objeto la revisión de precios de un contrato privado."

SEGUNDO.-Impugna VIRTON S.A. esta resolución al estimar que no se ajusta a Derecho en primer lugar por cuando se funda, en la errónea aplicación del artículo 319 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y el recurso tiene por objeto la desestimación por la Administración de la solicitud de revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obras regulada en los artículos 6 a 10 del RDL 3/2022, en relación con el Acuerdo de 6 de julio de 2022, del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de aplicación en el ámbito de la Comunidad de Madrid las medidas en materia de revisión excepcional de precios en los contratos de obras del sector público contenidas en el título II de dicho Real Decreto-ley.

El referido artículo 6 regula los casos susceptibles de revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obras, estableciendo el artículo 9 de la propia disposición el procedimiento administrativo para dicha revisión.

El propio pie de la resolución contenía los recursos que procedían frente a la misma y a ello se ha atenido, interponiendo el recurso contencioso-administrativo tal y como se indicaba ante eta jurisdicción.

Además de ello la resolución impugnada se dicta de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, en relación con el artículo 44.6 de la Ley de Contratos del Sector Público, por lo que se está ante una inequívoca actuación administrativa en materia contractual, en los términos del artículo 2.b) de la Ley Jurisdiccional, en relación con los artículos 319 y 203 a 205 de la Ley de Contratos del Sector Público.

Nos encontramos, pues, ante una Resolución que resuelve un procedimiento administrativo sustanciado conforme al RDL 3/2022, en relación con el Acuerdo de 6 de julio de 2022 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid.

Y dicha actuación, conforme a dicho RDL, tiene por objeto la revisión de precios de un contrato público, debiendo ponderarse que la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación, al reconocer la revisión de precios como un supuesto de modificación del contrato prevista en los pliegos -artículo 72.1.a)-, dispone expresamente que la modificación del contrato puede articularse mediante «cláusulas de revisión de precios»; admitiendo, pues, las modificaciones de los contratos públicos tendentes a alterar únicamente el precio del contrato. Y trasponiendo dicha disposición comunitaria la Ley de Contratos del Sector Público dispone expresamente, en su artículo 319, que a los poderes adjudicadores se les aplicarán los artículos 203 a 205 sobre supuestos de modificación del contrato, es decir, la disciplina propia de los contratos administrativos, para la apelante en consecuencia "es erróneo concluir que no es de aplicación la legislación de contratos del sector público y que nos hallamos ante un contrato privado acerca de cuya modificación no es competente la jurisdicción contencioso-administrativa, pues lo que se colige del artículo 319 de la Ley de Contratos del Sector Público es, justamente, lo contrario".

Seguidamente expone que al ser improrrogable la competencia de los tribunales, al haber entendido el Juzgado que el recurso podría no encontrarse dentro del elenco tasado de sus competencias en relación con los actos de la Administración de la Comunidad de Madrid -por razón de su cuantía-, procedería aplicar la cláusula residual de jurisdicción proclamada por la letra n) del artículo 10.1 de la Ley Jurisdiccional, con la consecuencia de que la declaración de falta de competencia habría debido comportar la continuación del proceso ante el órgano jurisdiccional competente, en los términos afirmados por la doctrina constitucional (por todas, las Sentencias 22/1985, 38/1985, 109/1985, 55/1986, 90/1991 y 26/2008), de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 7.3 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 69 de la propia Ley, que -a diferencia de lo establecido en la Ley de 1956- ya no prevé, entre las causas de inadmisibilidad del recurso la falta de competencia del juez o tribunal.

Y en segundo lugar impugna la resolución al aplicar una mera interpretación literal y rigorista del nomen iuris del contrato, que contradice una consolidada jurisprudencia delimitadora de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Lo determinante de un contrato no es el nomen iuris que le atribuyan las partes sino el contenido obligacional pactado, debiendo por tanto atenderse a la verdadera naturaleza jurídica del contrato celebrado, con independencia de la calificación que le hayan otorgado las partes. En este sentido la Sentencia, firme, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid número 10348/2010, de 15 de abril (Rec. núm. 1417/2009] y como en dicha sentencia se analiza lo que se debate en este procedimiento es la modificación de un contrato de obras, por revisión de precios, suscrito por una entidad de derecho público que forma parte de la Administración institucional de la Comunidad de Madrid, adscrita a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, conforme dispone el Decreto 88/2021, de 30 de junio, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica la estructura orgánica básica de las Consejerías de la Comunidad de Madrid y la disposición adicional primera del Decreto 237/2021, de 17 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura.

Contrato en el cual es parte CANAL DE ISABEL II empresa pública que tiene como cometido la prestación de los servicios de abastecimiento, saneamiento y reutilización, incluyendo la atención a los usuarios y la actividad comercial. Dichas actividades son expresamente definidas como "servicio público" en el Decreto 137/1985, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen económico y financiero del abastecimiento y saneamiento de agua en la Comunidad de Madrid. Se trata de una empresa completamente pública, en cuyo accionariado está representada la Comunidad de Madrid, a través del Ente Público Canal de Isabel II, y 113 ayuntamientos de la Comunidad de Madrid.

Por tanto, es claro que para la apelante que se está ante un contrato de obras sometido a la legislación de contratos del Sector Público por lo que se refiere a las modificaciones del mismo.

Y tras ello interesa se estime el presente recurso de apelación planteado contra el referido Auto del Juez a quo, declarando la admisión a trámite del recurso contencioso-administrativo formalizado por VIRTON, S.A., "Y estimando el recurso, acuerde que se sustancie ante el órgano competente de ese orden jurisdiccional de la impugnación por mi mandante de la desestimación de la reclamación de modificación del contrato, por revisión de precios, debida al incremento del precio de los materiales precisos para la ejecución de la obra contratada con el CANAL DE ISABEL II, conforme a lo dispuesto por el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo."

TERCERO.-El letrado de la COMUNIDAD DE MADRID se ha opuesto al recurso interesando la integra confirmación del auto impugnado al ser ajustado a Derecho, exponiendo que a pesar de lo que se dice de contrario, la cuestión no es el nomen del contrato, sino el régimen jurídico aplicable al mismo, pues no es discutido: (i) que estamos en presencia de un contrato de obra de carácter privado; y (ii) que el contrato es otorgado por Canal de Isabel II (CYII) como poder adjudicador que no tiene la condición de Administración Pública.

Ello conlleva acudir al artículo 27 de la de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), según el cual: "1. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver: a) Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privados de las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras b) y c) del apartado anterior."

Por lo tanto, habiéndose recepcionado las obras y estando ante una reclamación relativa a los "efectos y extinción"del contrato, la competencia para el conocimiento de la causa corresponde a la Jurisdicción Civil.

Y como advertimos en nuestro escrito de alegaciones de fecha 23 de octubre de 2023, de seguirse el presente proceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el único efecto que pudiera producirse ante una eventual sentencia estimatoria sería el de la admisión del Recurso de Alzada para que la Consejería se pronuncie sobre la procedencia o no de la revisión excepcional de precios instada. Y en esa situación de admisión, el resultado sería el mismo. Esto es, nos situaríamos de nuevo en el ámbito de los actos separables y, alineado con ello, aparece la competencia de la jurisdicción civil.

CUARTO.-Con carácter previo a entrar en el fondo del recurso expondremos que interesada por VIRTON S.A. la revisión de precios en el contrato que unía a las partes por Resolución de 13 de octubre de 2022 del Director Gerente de CANAL DE ISABEL II se acuerda desestimar las alegaciones formuladas por VIRTON, S.A. en su escrito de 30 de septiembre de 2022, y por tanto que no procedía dictar propuesta provisional al amparo de lo dispuesto en el RDL 3/2022, de 1 de marzo, en relación con la solicitud de revisión de precios interesada en cuanto al CONTRATO DE CANAL DE ISABEL II N° 2020/05 "Obras de renovación de colectores de saneamiento y asfaltado de varias calles en el término municipal de Ciempozuelos", ni tampoco rectificar la comunicación del Área de Servicios Administrativos de CANAL DE ISABEL II de 20 de septiembre de 2022.

En dicha resolución constaba "Lo que se les notifica a sus oportunos efectos, quedando expedita la vía civil para reclamar frente a este Acuerdo dada la naturaleza privada del Contrato Nº 2020/05, como así se establece en el mismo por remisión a la cláusula 1 del PCAP de la licitación, relativa al régimen jurídico de aplicación en cuanto a los efectos y extinción del contrato, ello sin perjuicio de que optaran ustedes por acudir a cualquier otra vía que en su caso pudieran estimar procedente."

VIRTON S.A. con fecha 17 de septiembre de 2022 interpone contra dicha resolución recurso de alzada ante la Secretaría General Tecnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura. Con fecha 12 de junio de 2023 el Secretario General Técnico dictará resolución inadmitiendo el recurso de alzada en base a las siguientes consideraciones:

"De acuerdo con el Decreto 88/2021, de 30 de junio, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica la estructura orgánica básica de las Consejerías de la Comunidad de Madrid y la Disposición Adicional Primera del citado Decreto 237/2021 , la entidad de derecho público Canal de Isabel II y su grupo empresarial, forma parte de la administración institucional adscrita a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura.

Respeto al contrato de obras objeto de controversia, se trata de un contrato de carácter privado, cuyo Régimen Jurídico aparece descrito en la Cláusula Vigésima del mismo, en la que se dispone que dicho contrato se regulara:

"(...) por el artículo 318 del Título I del Libro Tercero de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante "LCSP") en cuanto a su adjudicación. En cuanto a sus efectos y extinción, el contrato está sujeto a las normas de derecho privado y a lo establecido en el artículo 319 de la LCSP .

De conformidad con lo previsto en el artículo 27.1 letra c) de la LCSP , corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la adjudicación y modificaciones del contrato, cuando la impugnación de estas últimas se base en el incumplimiento de lo establecido en los artículos 204 y 205 de la LCSP , cuando se entienda que dicha modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación. Los actos relacionados en el apartado 2 del artículo 44 de la LCSP serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos establecidos en el Capítulo V del Título I del Libro Primero de la LCSP ante el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid."

De conformidad con lo previsto en el artículo 27.2 letra a) de la LCSP , el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos y extinción del contrato, con excepción de las modificaciones contractuales indicadas en el párrafo anterior. Las partes, con renuncia expresa a cualquier otro fuero que pudiera corresponderles, se someten expresamente para la resolución de dichas controversias, a la competencia de los juzgados y tribunales de Madrid capital."

Respecto al régimen de recursos aplicable al contrato en vía administrativa, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 44 de la citada Ley 9/2017, de 8 de noviembre , que regula el recurso especial en materia de contratación aplicable a los contratos y actuaciones descritas en los apartados 1 y 2, respectivamente, del citado artículo 44 y que, en su apartado 6, establece lo siguiente:

"6. Los actos que se dicten en los procedimientos de adjudicación de contratos de las Administraciones Públicas que no reúnan los requisitos del apartado 1 podrán ser objeto de recurso de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; así como en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En el caso de actuaciones realizadas por poderes adjudicadores que no tengan la condición de Administraciones Públicas, aquellas se impugnarán en vía administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ante el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela. Si la entidad contratante estuviera vinculada a más de una Administración, será competente el órgano correspondiente de la que ostente el control o participación mayoritaria."

En consecuencia, no siendo el objeto del presente recurso una actuación dictada en el procedimiento de adjudicación del contrato de obras suscrito por Canal de Isabel II y la entidad mercantil Virton, S.A., se ha de concluir que no resulta de aplicación el régimen de los recursos regulados por Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que procede su inadmisión de conformidad con el artículo 116, c) de la precitada Ley 39/2015, de 1 de octubre , que establece:

"Artículo 116. Causas de inadmisión. Serán causas de inadmisión las siguientes: c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso."

Es por todo ello que Secretaría General Tecnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura declaró la inadmisión del recurso de alzada. En el pie recurso constaba "podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a partir del día siguiente a la recepción de la notificación de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ".

QUINTO.-La resolución impugnada por VIRTON S.A. ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 33 de Madrid es la que acabamos de exponer y por la cual con fecha 12 de junio de 2023 el Secretario General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la COMUNIDAD DE MADRID en base al art. 116 de la LPAC inadmitirá el recurso de alzada interpuesto por VIRTON S.A. contra la resolución de 13 de octubre de 2022, del CANAL DE ISABEL II, por la que, en relación con el contrato que les unía desestimó la solicitud de revisión excepcional de precios regulada en el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo; Y se inadmite el recurso de alzada al estimar que no se está ante un acto susceptible de recurso de alzada dada la naturaleza civil del contrato que une a las partes y no siendo la causa de impugnación la adjudicación del contrato ni la modificación del mismo conforme a la LCSP, sino materia propia de sus efectos y extinción.

Interpuesto por VIRTON S.A. recurso de alzada el conocimiento del mismo, por aplicación del art. 46 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, en relación con el artículo 44.6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como de acuerdo con el artículo 21,h) del Decreto 237/2021, de 17 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, le correspondía a la persona titular de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura. Toda vez que por Decreto 88/2021, de 30 de junio, del Consejo de Gobierno de la CAM, por el que se modifica la estructura orgánica básica de las Consejerías de la Comunidad de Madrid y la Disposición Adicional Primera del citado Decreto 237/2021, la entidad de derecho público Canal de Isabel II y su grupo empresarial, forma parte de la administración institucional adscrita a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura.

Por tanto, estamos ante un acto administrativo dictado por el Secretario General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, y sujeto al derecho administrativo en el cual para dictar la resolución analiza la naturaleza del contrato que vincula a las partes y la normativa aplicable al mismo conforme a lo pactado por las partes y a la LCSP en orden a determinar el órgano competente para el conocimiento de sus efectos y extinción.

Establece el art. 1 de la LJCA que "Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.(...)

Estableciendo el art. 5 que "La Jurisdicción Contencioso-administrativa es improrrogable.

2. Los órganos de este orden jurisdiccional apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y resolverán sobre la misma, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

3. En todo caso, esta declaración será fundada y se efectuará indicando siempre el concreto orden jurisdiccional que se estime competente. Si la parte demandante se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución que declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste siguiendo las indicaciones de la notificación del acto o ésta fuese defectuosa."

Por su parte el art. 25 del mismo texto legal establece que "1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos."

Procede en consecuencia la estimación del recurso, sin que la Sala pueda hacer otro pronunciamiento, correspondiendo al Juzgado de instancia examinar la adecuación a Derecho de la resolución impugnada, es decir si la inadmisión a trámite del recurso de alzada por estimar la administración que se está ante un acto no susceptible de recurso es o no ajustada a Derecho.

SEXTO. -Conforme al art. 139.2 de la LJC-A en los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. Sin que se estime procedente la imposición de costas al estar ante una cuestión de carácter meramente procesal.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,