Sentencia Contencioso-Administrativo 791/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 552/2023 de 24 de julio del 2025

PRIMERO.- El objeto del recurso es el Decreto de 25 de abril de 2022 de la Vicepresidenta del Instituto de Empleo y Desarrollo Tecnológico (IEDT), que desestimó el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 28 de diciembre de 2021, cuyo edicto fue publicado en el BOP de Cádiz de 31 de diciembre de 2021, por la que se aprueba la Oferta de Empleo Público (personal laboral) para la estabilización del empleo temporal, al amparo del Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público; recurso que fue ampliado por auto de 24 de febrero de 2023 contra el Decreto de 30 de noviembre de 2022 de la Vicepresidenta del Instituto de Empleo y Desarrollo Tecnológico (IEDT) que viene a corregir y sustituir al anterior Decreto de 25 de abril de 2022.

La sentencia ahora recurrida recoge que "en el acto de vista oral la parte actora se ratificó en su demanda, modificando su pretensión en el sentido de instar la anulación de la resolución finalmente recurrida, y en relación con la resolución de 28 de diciembre de 2021, publicado en el BOP de Cádiz de 31 de diciembre de 2021, limitar su nulidad a la inclusión en el proceso extraordinario de estabilización y consolidación de empleo como vacante de la plaza de Administrativo en la que considera que ostenta la condición de personal laboral fijo, así como a que se declare la fijeza en la plaza que ocupa como Técnico Superior de Administración General, o de forma subsidiaria se incluya la misma en el proceso de estabilización, así como que se acuerde la falta de legitimación de las codemandadas, con expresa condena en costas".

(...) En el caso de autos, varias son las razones que llevan a negar la legitimidad de las codemandadas, en defensa de la actuación de la IEDT.

Y así aunque estamos ante un proceso de estabilización del empleo temporal, que aunque nada se diga en las resoluciones recurridas, conlleva que los participantes en el mismo tengan una posición de ventaja en relación con el modo de obtener la plaza, respecto del resto del personal (pues cabe el mero concurso de méritos), en el supuesto que hubieran accedido por los mecanismos legalmente establecidos, ello no legitima a este personal a posicionarse en defensa de la legalidad, pues nada se ha acreditado que ello pueda afectar a su carrera profesional, ni a sus derechos, si los hubiera, en los procesos de promoción y traslado.

Y ello también es aplicable a la Sra. Regina pues aunque en vía administrativa se planteó su recusación, alegando falta de imparcialidad y ello dio lugar a que tanto la primera, como la segunda resolución del recurso de reposición se pronunciara sobre esta cuestión, y que la demanda base parte de sus argumentos de defensa en la actuación de la codemandada, en su condición de Jefa del Departamento de Recursos Humanos en el IEDT, ello no la legitima para actuar en defensa de unos actos que no afectan a sus intereses legítimos, pues no estamos ante un proceso que afecte a sus derechos a su propia imagen o dignidad, sino a un recurso que tiene por objeto analizar la conformidad o no a derecho de la actuación administrativa, siendo que los defectos que la misma puedan contener, aunque derivaran de la actuación de la codemandada, cosa que no se ha probado, no la convierte en parte en este proceso judicial.

Visto lo anterior, procede la estimación de la cuestión previa y con ello declarar la falta de legitimación de las codemandadas, para actuar como colaboradoras de la Administración demandada y defensa de los actos recurridos.

(...) Analizando la pretensión de la recurrente relativa a la nulidad de la inclusión en el proceso extraordinario de estabilización y consolidación de empleo como vacante la plaza de Administrativo que ocupa la recurrente al considerar que ostenta la condición de personal laboral fijo, varias son las cuestiones a considerar.

La primera cuestión es poner de manifiesto que no corresponde a esta jurisdicción decidir ni pronunciarse sobre el carácter de personal fijo de la recurrente en relación con la plaza de Administrativo, pues su conocimiento corresponde únicamente a la jurisdicción social(...)

Únicamente procede como cuestión incidental y sin que ello suponga que se declare la condición de laboral fijo de la recurrente, analizar si dadas las circunstancias de la plaza y su ocupación por la recurrente, procedía o no incorporarla al proceso de estabilización.

Es importante tener en cuenta que hay que diferenciar entre plazas y puestos de trabajo, y en relación con ello que aunque la recurrente fue declarada personal indefinido en la plaza de Administrativo el 12 de mayo de 2003, ocupando un determinado puesto de trabajo, lo cierto es que dejó de ocuparlo el 1 de enero de 2006, que pasó a quedar habilitada con carácter provisional para realizar funciones de Técnico Superior de Administración General, sin que conste que efectivamente se modificara este nombramiento provisional, pues aunque cuando se aprueba la Plantilla y RPT publicada en el BOP de Cádiz de 4 de octubre de 2007, se crea una plaza de Técnico Superior Licenciado en Derecho, en ningún momento se le asignó esta plaza, sin perjuicio que efectivamente ocupase el puesto de Jefa de Administración General desde 2009, en razón de la citada habilitación provisional.

Así y teniendo en cuenta que se trata de personal laboral, resultaría que el puesto de trabajo que comenzó a ocupar cuando obtuvo la plaza de Administrativo debió quedar vacante cuando la recurrente pasó a obtener la habilitación provisional, y posteriormente a ocupar el puesto de trabajo de Jefa de Administración General, pues no consta que la misma fuera ocupada por otra persona, e inclusive la propia publicación en el BOP de Cádiz de 31 de diciembre de 2021, refiere las iniciales de la recurrente como persona vinculada a la plaza, aunque no esté efectivamente ocupada por ella.

Frente a esta paradoja, no cabe más que entender que la plaza de Administrativo a la que se refiere la recurrente no reúne las condiciones para acogerse al proceso de estabilización, no porque esté ocupada por personal fijo, sino porque no consta que estuviera ocupada por personal temporal, ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020, o sea los años 2018, 2019 y 2020, conforme a los requisitos exigidos para ser incluida en el proceso de estabilización.

En relación con los derechos que pueda ostentar la recurrente en relación con la plaza de Administrativo, y si estos se mantienen a pesar de haber pasado a ocupar otros puestos de trabajo de otro nivel, será una cuestión que deberá resolver la jurisdicción social".

(...) En cuanto a las pretensiones en relación con la plaza de Técnico de Administración General y su derecho a ser considerada personal fija, su conocimiento corresponde a la jurisdicción social, al tratarse de personal laboral, al igual que se mantuvo en el fundamento jurídico anterior.

En relación con su pretensión subsidiaria de inclusión en el proceso de estabilización, es indiscutible que desde el 1 de enero de 2006 la recurrente viene ejerciendo funciones de técnico superior, con una adscripción provisional, y que con independencia que ocupe o no una determinada plaza, esté o no creada la misma, y de los puestos de trabajo que se le han asignado, la situación de temporalidad y ocupación, así como su dotación económica, cumple con los requisitos para entrar en entrar en el proceso de estabilización, y por tanto el IEDT podía haber incluido otra plaza de TAG en su oferta de empleo temporal para la estabilización.

Ahora bien y como viene mantenido esta juzgadora, el citado artículo 2 exige para que se pueda incluir en la tasa adicional para la estabilización de empleo temporal, que es necesario no solo que la plaza tenga naturaleza estructural y esté dotada presupuestariamente, haya estado ocupada de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020, o sea los años 2018, 2019 y 2020, requisitos que concurren en este caso, sino también que la Administración decida su inclusión, pues la norma de aplicación no obliga a que las plazas incluidas sean todas las que reúnan los requisitos exigidos (aunque las que se incluyan los tienen que cumplir), pues el único mandato es que finalizado el proceso de estabilización el trabajo temporal se reduzca del 8%, y así como mantiene la resolución recurrida "La finalidad de los procesos de estabilización del empleo temporal no es, por tanto, consolidar deforma indiscriminada, la situación del personal empleado público temporal, sino regularizar situaciones de anormalidad en la cobertura de plazas de carácter estructural que son desempeñadas por personal temporal o personal funcionario interino, requiriéndose por tanto que concurran determinados presupuestos y requisitos que se encuentran anudados a dichas situaciones de anormalidad o irregularidad en la cobertura de las «plazas», y ello en tanto que «lo que se estabilizan son las plazas, no las personas». Todo ello siempre y cuando, en ejercicio de su potestad de autoorganización, la entidad afectada opte por dicha vía excepcional de regularización frente a otras alternativas como pueden ser su regularización a través de ofertas ordinarias de empleo o incluso la amortización de situaciones o plazas que se identifiquen como estructurales."

En el caso de autos, y aunque la plaza reúna los requisitos exigidos, la IEDT ha optado por dejarla fuera del proceso de estabilización, en virtud de la potestad de autoorganización, lo que es posible, siempre y cuando se respete el máximo del 8% de temporalidad en el empleo, situación que por otro lado no produce ningún perjuicio a la recurrente, que podrá optar a las plazas incluidas en la Oferta de Empleo Extraordinaria de Estabilización, convocadas, pudiendo hacer valer sus méritos, en igualdad de condiciones con el resto de los participantes.

Por todo ello procede la estimación parcial del recurso".

Las pretensiones ejercidas por la recurrente, como recoge la sentencia de 5 de marzo del corriente año de la Sección Primera (recurso 466/2024), se incardinan dentro de las materias contempladas en la letra n) de la Ley 36/2011, reguladora de la Jurisdicción Social, que atribuye a los órganos de esa jurisdicción: "(...) las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional", considerando el criterio ya establecido por la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, entre otros, en Auto núm. 4/2023, de 21 de febrero, a favor de la competencia de los órganos de la jurisdicción social:

"(...) Recordaremos a continuación la evolución doctrinal en orden a dilucidar la competencia para enjuiciar la impugnación de una resolución administrativa por la que se convoca un proceso selectivo para ingreso, por acceso libre, de personal laboral fijo.

-En primer lugar, la etapa que tradicionalmente residenció el conocimiento de las pretensiones en las que se combatía una contratación externa o de nuevo ingreso en el orden contencioso-administrativo; así ATS, Sala de Conflictos, núm. 112/2007, de 30-11 ( cc. 27/07 ), que partía de la doctrina de los actos separables tratada por la STS, Sala Tercera, Secc. 7.ª, de 31-10-2000 (rec. 3765/1996 ), basándose en la distinción entre convocatorias por las que se accede al vínculo laboral con la Administración desde el exterior (en cuyo caso, el enjuiciamiento habría de corresponder a la jurisdicción contencioso administrativa) y aquellas otras de carácter restringido, a las que solo pudieran acceder quienes ya tuviesen un vínculo laboral con la Administración (en cuyo caso la competencia correspondería al social).

(...)

-Y una etapa posterior derivada del cambio de criterio llevado a efecto en la materia por la Sala Cuarta del TS, en su sentencia de Pleno núm. 438/2019, de 11-6 (rec. 132/18 ).Esta resolución, tras analizarla posición mantenida por la sala durante la vigencia de la anterior LPL (RCL 1995, 1144, 1563) y la evolución seguida por la misma después de la entrada en vigor de la LRJS (RCL 2011, 1845) -tras la que ya había dictado algunos pronunciamientos que apuntaban a la solución entonces adoptada-, acordó rectificar la doctrina precedente (que había sido elaborada esencialmente en razón a las disposiciones de la LPL).

Se valoró al efecto la voluntad del legislador (LRJS de 2011) de atraer al orden social, por su mayor especialidad, el análisis y resolución de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales, incluso cuando esté implicada la Administración pública, cristalizada en el art. 1 LRJS y, singularmente, en lo que aquí atañe, en el art. 2.n) LRJS , que considera al orden social de la jurisdicción competente para el conocimiento de las "demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional", con modificación de los arts. 1 a 3 de la anterior LPL , en los que se había sustentado la doctrina tradicional para encomendar estas controversias al orden contencioso administrativo.

Este cambio normativo exigía transferir a la jurisdicción social el enjuiciamiento del objeto del proceso concretamente examinado en dicha sentencia -en el que se impugnaban las bases de la convocatoria de un proceso selectivo llevado a cabo por la Administración empleadora para personal laboral-. De esta manera, cuando la actividad administrativa versa sobre materia laboral (como consecuencia de la vertiente empleadora), el discernimiento de todas las fases de la contratación del personal laboral se entendió que debía bascular en favor del orden social, comprendiendo también la fase preparatoria,que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes, y que ha de estar sujeta a la especial tutela que el legislador encomienda sobre la relación de trabajo a la jurisdicción social.

Siguiendo este cambio de criterio de la Sala Cuarta TS, esta Sala Especial ya se ha pronunciado a favor del conocimiento de los órganos del orden social en numerosas ocasiones. En un primer momento, lo hizo en un asunto atinente a la reclamación de un participante en un concurso convocado por una empresa pública de servicios municipales para cubrir plazas de peón de limpieza - ATS núm. 3/2020, de 12-2 (JUR 2020 , 56265) (Cc 13/19 )-. Más tarde, ha reiterado esta doctrina en los AATS núm. 1/2021 ( cc. 9/00 ), 2/2021 ( cc. 11/00 ), 3/2021 ( cc. 13/00 ), 4/2021 ( cc. 15/00 ), 5/2021 ( cc. 17/00 ), 6/2021 ( cc. 20/00 ), 7/2021 ( cc. 22/00 ), 8/2021 ( cc. 25/00 ), 9/2021 ( cc. 27/00 ), 10/2021 ( cc. 29/00 ) y 11/2021 ( cc. 31/00), de 15-2 , núm. 12/2021 ( cc. 8/00 ), 13/2021 ( cc. 10/00 ), 14/2021 ( cc. 12/00 ) y 15/2021 ( cc. 14/00), de 16-2 , y núm. 16/2021 ( cc. 16/00 ), 17/2021 ( cc. 18/00 ), 18/2021 ( cc. 24/00 ), 19/2021 ( cc. 26/00 ), 20/2021 ( cc. 28/00 ) y 21/2021 ( cc. 30/00), de 17- 2 , en los que se fijaba esa misma atribución competencial para conocer de una pluralidad de procesos en los que se impugnaba una resolución administrativa resolviendo un concurso de traslado y se acordaba la extinción de la relación laboral del personal que ocupaba las plazas y de otros en los que se impugnaba la resolución administrativa acordando la adjudicación de plazas incluidas en una oferta de empleo público de personal laboral, tras la resolución de previos concursos de traslado, y se decidía la extinción de las relaciones laborales del personal que ocupaba aquellas plazas.

2. No obstante, deberá valorarse también la incidencia de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28-12 (RCL 2021, 2453y RCL 2022, 1008) , de Presupuestos Generales del Estado para 2022, cuya entrada en vigor se fijó el 1-1-2022, y sus vicisitudes posteriores. Esa Ley introdujo una nueva letra f) en el art. 3 LRJS (denominando con nuevas letras los siguientes apartados del precepto), conforme a la cual quedaban excluidos del enjuiciamiento por la jurisdicción orden social "los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo".

Se incorporaba de esa forma, por una ley presupuestaria, una norma que determinaba y concretaba el orden jurisdiccional competente para enjuiciar la controversia en las fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre,que es la suscitada por la parte actora, lo que hubiera conducido a la encomienda de su conocimiento a los tribunales contencioso-administrativos.

Partiendo de esa nueva regulación, la resolución del conflicto dependía de la efectividad temporal que la sala otorgara a la misma, en definitiva, la controversia competencial quedaba ceñida a una cuestión de derecho transitorio y al análisis de la posible retroactividad tácita de la nueva norma procesal, que venía a suplir una laguna.

Pero sobre esa cadencia temporal de acontecimientos se ha insertado la declaración de inconstitucional y nulidad de la DF 20ª de la Ley 22/2021 , que introduce el citado art. 3 f) LRJS , por mor de la STC núm. 145/2022, de 15 de noviembre (RTC 2022, 145) , recaída en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2568/2022, promovida por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en razón, esencialmente, al desbordamiento del ámbito material propio de las leyes de presupuestos generales del Estado.

El alto Tribunal argumenta que resulta indudable que la norma cuestionada no forma parte del contenido propio o "núcleo esencial" de las leyes presupuestarias; afirma también que "El atribuir a un concreto orden jurisdiccional -el contencioso- administrativo en lugar del social- el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral no guarda una conexión directa e inmediata con el objeto del presupuesto - ejecución de la oferta de empleo público para el año 2022-: cuál sea el orden jurisdiccional competente para resolver los eventuales conflictos en la ejecución de la oferta de empleo público de personal laboral no tiene que llevar aparejado un incremento de gasto público o la dotación de una nueva partida, ni, al contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos." Y finalmente rechaza que la medida constituya un complemento necesario para la mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto.

Correlativamente concluye la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de dicha disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para 2022, dado que "desborda la función constitucionalmente reservada a este tipo de leyes y vulnera el art. 134.2 CE (RCL 1978, 2836) ."

En consecuencia, erradicado dicho precepto del cuerpo procesal laboral, habremos de retornar a la situación precedente acuñada por la Sala, y que determinaba, por los razonamientos anteriormente indicados, a los que nos remitimos, residenciar el enjuiciamiento del litigio en la jurisdicción social.."(...)".

En atención a estos razonamientos es el orden jurisdiccional social el competente para conocer de las pretensiones de la recurrente, por lo que dictada la sentencia apelada por órgano judicial carente de jurisdicción, hemos de declarar su nulidad (ex art. 238.1º LOPJ) , procediendo estimar la falta de jurisdicción como causa de inadmisiblidad del recurso (ex art. 69.a LJCA) , y declarar la competencia del orden jurisdiccional social, en los términos señalados en el número 3 del artículo 5 de la misma LJCA.

SEGUNDO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la misma Ley de la Jurisdicción, no ha lugar a pronunciamiento de condena en costas.

Vistos los preceptos legales expresados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación