Sentencia Contencioso-Administrativo 894/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1/2024 de 25 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Constituye el objeto del recurso la resolución de 20 de octubre de 2023 de la Delegación Territorial en Cádiz de la expresada Consejería, por la que se desestima el recurso de reposición formulado por doña Luz el 17 de junio de 2023.

En dicha resolución se recogen como antecedentes de hecho, los siguientes:

1º.- Con fecha de 17/06/2023 ha tenido entrada en esta Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad recurso de reposición presentado por Dª Luz reclamando en primer lugar la reincorporación a su puesto de trabajo como Asesora Técnica en esta Delegación Territorial, y en segundo lugar y subsidiariamente, e invocando el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público y la posterior Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, reclama la "compensación económica" establecida en dicha normativa.

2º.- Lo solicita en tanto que recibió comunicación de cese en su puesto de trabajo el 17/05/2023, dado que la plaza que ocupaba fue ofertada y ocupada por personal seleccionado en las pruebas selectivas por el sistema de acceso libre, para ingreso en el Cuerpo de Administradores Generales A1, correspondiente a la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en cumplimiento del Decreto 213/2017 de 26 de diciembre y del Decreto 406/2019 de 5 de marzo, especialidad A1.1100.

Los fundamentos de derecho de la resolución, de interés para la solución de la litis, son los que siguen:

1º.- En cuanto a la pretensión de reincorporación a su puesto de trabajo se desestima la misma ya que el cese se produce con ocasión de la cobertura del puesto de trabajo que ocupaba de manera provisional la interesada, por personal funcionario de carrera de nuevo ingreso como consecuencia del desarrollo del proceso selectivo convocado por Resolución de 8 de mayo de 2023 de la Secretaría General para la Administración Pública(BOJA núm 88 de 11 de mayo), relativo a la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en cumplimiento del Decreto 213/2017 de 26 de diciembre y del Decreto 406/2019 de 5 de marzo, especialidad Administradores Generales (A1.1100).

En cuanto a la pretensión de indemnización económica conviene precisar que la disposición adicional decimoséptima, bajo cuyo amparo pretende la persona interesada fundamentar su derecho a una compensación económica tras su cese como personal interino, no lo es ni del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público ni de la posterior Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes parala reducción de la temporalidad en el empleo público.

La disposición adicional citada por la persona interesada, en cuyo contenido se dispone el derecho en determinadas circunstancias a una compensación económica en favor de la persona interina que cesa en el puesto de trabajo que desempeñaba, lo es del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, en adelante TREBEP.

La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, (como antes el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio) lo que hace en su artículo 1 es modificar el TREBEP: introduciendo una nueva redacción a su artículo 10, y añadiendo un apartado tercero a su artículo 11 y una nueva disposición adicional decimoséptima.

La precisión que hacemos es de esencial importancia en tanto que la disposición transitoria segunda-" Efectos"-de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , determina que:" Las previsiones contenidas en el artículo 1 de esta Ley serán de aplicación únicamente respecto del persona temporal nombrado o contratado con posterioridad a su entrada en vigor".

2º.- El apartado 4 de la disposición adicional decimoséptima del TREBEP establece una compensación económica para las personas interinas que hayan sufrido el "incumplimiento del plazo máximo de permanencia",pero solo podrán beneficiarse las personas cuyo nombramiento interino o temporal sea posterior a la fecha de entrada en vigor de la norma que introduce en el TREBEP dicha disposición adicional, lo que no sucede en el presente caso, en el que, como ha quedado aclarado en el antecedente de hecho quinto de esta resolución, la fecha de nombramiento es el 10/10/1985 y, por ende, anterior a la entrada en vigor tanto del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, como de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre.

3º.- En cualquier caso conviene también precisar que el mero hecho del transcurso de tres años desde el nombramiento interino no da lugar de forma automática al otorgamiento de la compensación económica. Debe tenerse presente que el propio párrafo tercero del artículo 10.4 del TREBEP dispone que:

"Excepcionalmente, el personal funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente, siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años, a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino y sea resuelta conforme a los plazos establecidos en el artículo 70 del TREBEP . En este supuesto podrá permanecer hasta laresolución de la convocatoria, sin que su cese dé lugar a compensación económica".

En su demanda alega la recurrente que el acto administrativo es nulo por dos motivos fundamentales: En primer lugar, por la decisión de ofertar la plaza fuera del proceso de estabilización extraordinario, a través de concurso de méritos, al concurrir en la plaza los requisitos que precisan las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/21 de 28 de diciembre, de suerte que la convocatoria aprobada por la resolución de 15 de octubre de 2019, supone un incumplimiento del mandato del legislador. Agrega que las bases del proceso selectivo en el que se ha ofertado la plaza no recogían como requisito para ser aspirante la posesión del título de grado en derecho, unido a la acreditación de una experiencia mínima de un año, como se especifica para el puesto en la RPT, habiéndose modificado estos requisitos prescindiendo del procedimiento establecido y "teniendo esta decisión como único destino el solventar la problemática de la falta de cumplimiento de los requisitos marcados en la RPT adecuado con ello las plazas a los aspirantes, pero todo ello sin una evaluación sosegada, ya que no se tiene en cuenta las funciones concretas del puesto". Añade que, además, conforme se recoge en la RPT, esta plaza se tendría que ofertar únicamente a través de un concurso, como se confirma en la RPT con la descripción de la plaza, donde aparecen las letras "PC" (modo de acceso por Concurso), por lo que tal oferta es contraria a derecho, debiendo detraerse de ella, y, alega finalmente que al disponer el artículo 70. 1 del TREBEP que: "(...) En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años", debe acordarse la caducidad del procedimiento, pues entre la publicación de la OPE y la toma de posesión por los nuevos funcionarios de carrera se ha superado en exceso este plazo.

El segundo motivo de nulidad está relacionado con la existencia de abuso en la relación de funcionaria interina, que tiene como consecuencia que mute a otra de naturaleza fija y con ello sólo exista motivo de cese por alguna de las establecidas en el TREBEP para los funcionarios de carrera, entre las que no se encuentra el que recoge el acto administrativo. Al respecto alega que ha prestado servicios como funcionaria interina en la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Igualdad, Políticas sociales y Conciliación, ocupando puesto del cuerpo superior de administradores generales, asesor técnico, enclavado en el grupo A1, cuerpo A11, especialidad A111 (código del puesto NUM000), con fecha de nombramiento del 24 de febrero de 2010 que tenía como causa de temporalidad la de plaza vacante, hasta el cese de 17 de mayo de 2023, tras una prestación efectiva y continua de servicios de más de trece años.

Sostiene que el hecho de acudir a la figura temporal de interinidad durante este largo periodo de tiempo, pervirtiendo la norma, evidencia una situación de fraude al vulnerar la naturaleza causal de este tipo de figura jurídica, y es claramente abusiva, lo que tiene como consecuencia la aplicación de la sanción de conversión del vínculo temporal en otro fijo, y, por tanto, sometido a las mismas causas de cese que rigen para los funcionarios de carrera, consecuencia que viene impuesta por la Cláusula 4 del Acuerdo Marco, pues si un interino ocupa los mismos puestos de trabajo que el personal fijo, desempeñando las mismas tareas, funciones y cometidos que los funcionarios de carrera y con sus mismas obligaciones y responsabilidades y, además, con la misma permanencia en el tiempo, durante años, propia de estos últimos, resultan de aplicación los principios comunitarios de igualdad de trato y no discriminación, con cita de múltiples sentencias en apoyo de su pretensión.

También solicita como sanción subsidiaria a lo anterior, el pago de una cantidad de dinero, que se correspondería con el concepto de indemnización por el daño sufrido que tiene su origen en la existencia de responsabilidad patrimonial, o en su caso, una compensación económica por aplicación del artículo 2.6 de la Ley 20/21 de 28 de diciembre al presente supuestos.

En cuanto a la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada por los daños y perjuicios causados a la funcionaria, entiende que es razonable que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización económica equivalente a 20 días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de 12 mensualidades tal como establece el artículo 2.6 de la Ley 20/21 de 28 de diciembre

Añade que, si no se reconociera la existencia de responsabilidad patrimonial, sería de todas formas aplicable al supuesto la compensación que establece el artículo 2.6 de la Ley 20/21 de 28 de diciembre, de aplicación a todos los procesos de estabilización a los que se refiere y que se subsumen en este artículo, por lo que resulta de procedencia dicha compensación producido el cese (17 mayo de 2023) una vez que estaba vigente la Ley (30 de diciembre de 2021), cuyo ámbito de aplicación no sólo se refiere a supuestos posteriores a su entrada en vigor, sino, también, a procesos de estabilización contemplados en las Leyes de Presupuestos de los años 2017 y 2018.

La Letrada de la Junta de Andalucía, en cuanto a la caducidad de la OPE para la estabilización de empleo temporal de 2017/2019 que se aduce de adverso invocando el artículo 70 del TRLEBEP para seguir siendo funcionaria interina cuando está pensado precisamente para acabar con la temporalidad y la falta de convocatoria, alega al contestar la demanda que en el BOJA nº 220, de 14 de noviembre de 2019, no se publica Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración de la Junta de Andalucía alguna, sino que se publica la convocatoria del proceso selectivo de acceso libre para ingreso en el Cuerpo General de Administrativos y en el Cuerpo de Auxiliares Administrativos de la Junta de Andalucía para estabilización de empleo temporal en cumplimiento del Decreto 213/2017, de 26 de diciembre, y del Decreto 406/2019, de marzo, Decretos por los que se aprueban, respectivamente, las Ofertas de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en la Administración de la Junta de Andalucía para los años 2017 y 2019; que, por su parte, en el BOJA nº88, de 11 de mayo de 2023, no se publica la convocatoria que ejecuta la OPE 2017/2019 como se afirma de contrario, sino que se publica la Resolución de 5 mayo de 2023, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se nombra personal funcionario de carrera de nuevo ingreso, como consecuencia del desarrollo del proceso selectivo correspondiente a la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en cumplimiento del Decreto 213/2017, de 26 de diciembre, y del Decreto 406/2019, de 5 de marzo, por lo que no se ha excedido el plazo de tres años que el art. 70 TRLEBEP fija como esencial para la ejecución de la oferta de empleo público en lo que a la convocatoria del proceso selectivo se refiere, pues habiéndose aprobado las OPEs en diciembre de 2017 y marzo de 2019, la convocatoria se publica en noviembre de 2019 y si bien la ejecución del proceso selectivo supera por poco el plazo de tres años, es preciso tener en cuenta las circunstancias derivadas de la situación de pandemia provocada por el COVID-19, que supuso la paralización total de la actividad administrativa, incluido el desarrollo de los procesos selectivos de acceso a la función pública, siendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo que a la hora de apreciar el incumplimiento del referido plazo es necesario atender a las circunstancias del caso concreto, no pudiendo pasar por alto que el primer estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo supuso la paralización de los plazos administrativos durante más de dos meses y medio (desde el 14 de marzo al 1 de junio de 2020), mientras que el segundo estado de alarma supuso la paralización de los procesos selectivos durante seis meses (desde noviembre de 2020 hasta mayo de 2021), y así lo reconoce, entre otras sentencias, la de de 9 de noviembre de 2023, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, que si bien se refiere a procesos selectivos de personal laboral, resulta igualmente aplicable a los procesos selectivos de personal funcionario.

Y añade que siendo el objeto del presente procedimiento la resolución de cese de la funcionaria interina, esta cuestión, como las relativas a las bases del proceso selectivo y la resolución que ofertaba dicho puesto son ajenas al presente recurso, no constando además que se interpusiera recurso frente a dichas resoluciones.

Esta alegación de la demandada hay que acogerla. Si bien el Tribunal Supremo ya ha declarado en sentencia de 9 de julio de 2025 (recurso 5278/2023) que si el artículo 70.1 del EBEP, inciso final, ordena que la ejecución de la OEP deba desarrollarse en el plazo de tres años, hay que deducir que tal plazo comprende no sólo la convocatoria sino, además, el completo desarrollo del proceso selectivo: "el desarrollo de la ejecución de un OEP implica, primero, que partiendo de la declaración de puestos vacantes preexistentes o de nueva creación, se programe su provisión; seguidamente, que esa provisión se haga efectiva mediante convocatorias públicas, de ahí que para su efectiva provisión el artículo 70.1 del EBEP prevea un plazo razonable, lo que no quita para que, justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso", lo cierto y decisivo es no se impugna en este recurso contencioso ni la convocatoria del proceso selectivo, ni la determinación de los puestos de trabajo a adjudicar a los aspirantes seleccionados, ni la resolución de nombramiento de éstos, en concreto, el de quien se le adjudicó el puesto que venía ocupando la demandante, que produjeron plenos efectos. De este modo, el puesto se ha cubierto por un funcionario de carrera mediante una modalidad legalmente prevista para decretar el cese de la funcionaria interina, como bien resuelve el acto administrativo impugnado.

SEGUNDO.- En cuanto a la nulidad del cese por la otra causa alegada también por la recurrente: la existencia de abuso en la relación de funcionaria interina que habría transformado o mutado la relación a otra de naturaleza fija, derivando de ello que sólo puede justificarse legalmente el cese por lo motivos señalados por el TREBEP para los funcionarios de carrera, hay que decir rotundamente que no es posible tal transformación o mutación.

Baste recordar con la STS de 4 de marzo de 2025 (recurso 4230/2024) lo recogido en la STS de 25 de febrero de 2025 (recurso4336/2024), que:

"Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes".

Y se añadía: "Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017); y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.

(...) nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024. Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. (...). Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem.Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

TERCERO.- En cuanto a la indemnización reclamada, estas mismas STSs recuerdan también que "sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema cocontinental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018) y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador".

Pues bien, no hay prueba alguna de tales daños o perjuicios. Simplemente alega la "razonabilidad" de una indemnización económica equivalente a 20 días de retribuciones fijas por año de servicio, pero sin más descripción de los daños causados y sin proponer medio probatorio alguno en su acreditación. Por consiguiente, sin necesidad de analizar la existencia del abuso, al caso presente no cabe indemnización por razón del cese por esta absoluta carencia de prueba.

Y en cuanto a la compensación establecida en el artículo 2.6 de la Ley 20/21 de 28 de diciembre, cumple para su denegación con citar la STS de 1 de julio de 2025 (recurso 5709/2023) a que se hacía referencia en los antecedentes de hecho y cuyo testimonio ha quedado incorporado a las actuaciones, que ha resuelto que solo procede "para el personal funcionario interino que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del tercer proceso selectivo de estabilización convocado al amparo de este artículo 2", lo que no es el caso.

El recuso, pues, se ha de desestimar.

CUARTO.- La cuestión litigiosa, con los continuos pronunciamientos por el Tribunal Supremo sobre la materia, sigue presentando suficientes dificultades que justifica, el que no se haga pronunciamiento de condena en costas (es art. 139.1 L.R.J.A.)

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación