Sentencia Contencioso-Administrativo 290/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 252/2022 de 26 de marzo del 2025

Primero.-Se impugna en este recurso contencioso-administrativo la Resolución número 565/2021 de 16 de diciembre de 2021 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, dictada en el recurso número 558/2021, por la que se acordó excluir a la sociedad REMAYMAD GESTIÓN, S.L., de la licitación del "Acuerdo marco de atención residencial a personas mayores dependiente 2021"AM-002/2021 (A/SER-012771/2021), de la Consejería de Familia, Juventud y Política Social de la Comunidad de Madrid.

Segundo.-La Resolución impugnada de 16 de diciembre de 2021, dice lo que sigue textualmente:

" ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.- Mediante anuncio publicado en Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid y en el DOUE, con fecha 6 y 8 de septiembre de 2021, respectivamente, se convocó la licitación del acuerdo marco de referencia mediante procedimiento abierto y con pluralidad de criterios de adjudicación. El valor estimado de contrato asciende a 854.286.503,10 euros, con un plazo de ejecución de 24 meses.

Segundo.- El día 12 de septiembre de 2021, la Mesa de Contratación se reúne para analizar la documentación administrativa de todas las entidades que presentaron proposiciones en el citado Acuerdo marco. En lo que se refiere a la empresa recurrente, la Mesa aprecia los siguientes defectos:- Presenta la documentación firmada a mano.- No presenta DEUC.

Entendiendo que los defectos observados eran subsanables, en la misma sesión la Mesa acuerda requerir a las entidades cuya documentación no estaba completa o correcta para que la completaran o subsanaran, otorgándoles para ello un plazo máximo de 3 días naturales. El requerimiento de subsanación se notifica a la recurrente el día 16 de noviembre de 2021 a través del sistema de Notificación Telemática de la Comunidad de Madrid acusando recibo ese mismo día. Ramliz, S.A., presenta la documentación requerida el día 18 de noviembre de 2021 a través del registro telemático de la Consejería.

El día 22 de noviembre de 2021, la Mesa de Contratación se reúne para el estudio de la documentación presentada por aquellas entidades que debían completar o subsanar su documentación administrativa.

En lo que se refiere a la recurrente, la Mesa aprecia lo siguiente: -Presenta el resto de la documentación firmada correctamente.- Presenta el DEUC en formato xml.

Conforme a esa documentación la Mesa acuerda su exclusión por los siguientes motivos:

"Presenta el DEUC en formato xml que lo hace ilegible para la mesa de contratación. Se consulta con Madrid Digital sobre la posibilidad de convertir ese archivo en otro formato que lo haga legible.

Desde Madrid Digital nos indican que: "El documento xml se puede pasar a otro tipo de documento por ejemplo a pdf dando a imprimir por pint to pdf, pero va seguir viendo el mismo código del xml".

Al tratarse, a juicio de la Mesa de Contratación de un documento ininteligible y al no poder tener constancia de su firma electrónica se acuerda la exclusión.

El acuerdo de exclusión fue notificado a la recurrente el día 25 de noviembre de 2021 a través del sistema de Notificación Telemática de la Comunidad de Madrid, acusando recibo ese mismo día. El día 30 de noviembre de 2021, presenta recurso especial en materia de contratación ante el órgano de contratación contra el acuerdo de la Mesa de contratación de 22 de noviembre de 2021.

Tercero.- El 2 de diciembre del 2021, el órgano de contratación remitió al expediente de contratación y el informe a que se refiere el artículo 56.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP) .

Cuarto.- No se ha dado traslado del recurso a posibles interesados al no ser tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones que las aducidas por el recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 82.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aplicable en virtud de lo establecido en el artículo 56 de la LCSP.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- De conformidad con lo establecido en el artículo 46.1 de la LCSP y el artículo 3 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y Racionalización del Sector Público, corresponde a este Tribunal la competencia para resolver el presente recurso.

Segundo.- El recurso ha sido interpuesto por persona legitimada para ello, al tratarse de una empresa excluida de la licitación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 de la LCSP. Asimismo, se acredita la representación del firmante del recurso.

Tercero.- El recurso especial se planteó en tiempo y forma, pues el acuerdo fue notificado el 25 de noviembre del 2021, interponiéndose el recurso el 30 del mismo mes, dentro del plazo de quince días hábiles, de conformidad con el artículo 50.1 de la LCSP.

Cuarto.- El recurso se interpuso contra la exclusión de un Acuerdo marco. El acto es recurrible, de acuerdo con el artículo 44.1.b) y 2.b) de la LCSP.

Quinto.- En cuanto al fondo del asunto la recurrente alega que "El motivo de la exclusión es que la mesa considera que el FORMULARIO NORMALIZADO DEL DOCUMENTO EUROPEO ÚNICO DE CONTRATACIÓN (abreviado como DEUC) presentado en formato .xml, no era físicamente imprimible y, por lo tanto "ininteligible" para la mesa.

Esta circunstancia es totalmente falsa puesto que el documento es perfectamente imprimible como atestigua el documento nº 1 que se adjunta con este recurso.

Entiendo que el hecho de que la mesa de contratación no tenga los conocimiento técnicos suficientes, ni al personal colaborador cualificado que podría haber transformado el documento a formato .pdf sin ninguna dificultad, no es motivo para la exclusión de una empresa que presentó en tiempo y forma la documentación exigida, y además en el formato más manejable para los sistemas informáticos.

El formato .xml está globalmente extendido en multitud de procesos fuera y dentro de la administración pública y es, a todas luces, el más indicado y seguro cuando se han de tratar datos electrónicamente.

No parece tampoco razonable que la mesa precise imprimir todos y cada los documentos que recibe para su verificación cuando cuenta con medios técnicos suficientes como para comprobar que el DEUC presentado por REMAYMAD GESTIÓN S.L. estaba convenientemente cumplimentado y firmado digitalmente por mí e incluso conocer la hora exacta a la que lo hice.

Aún más gravosa es la necesidad de recurrir a soportes analógicos como el papel cuando la tendencia es evitar su uso".

Por su parte, el órgano de contratación manifiesta que la recurrente aportó el día 17 de noviembre de 2021 para subsanar la documentación presentada en el sobre número 1.

En cuanto al DEUC es presentado en un formato .xml, que lo hace ilegible para la Mesa de Contratación. Ese documento al ser abierto no permite identificar parte de la información sobre el operador económico, las declaraciones sobre los motivos de exclusión y la declaración sobre cumplimiento o no de los criterios de selección.

Tampoco puede la Mesa tener acreditado que ese documento se encuentra firmado electrónicamente. No obstante, la Mesa de Contratación consideró oportuno, antes de tomar ninguna decisión al respecto, hacer una consulta a Madrid Digital.

Esta consulta se realizó con el siguiente tenor: "En la fase de subsanación del expediente AM/002/2021, hemos recibido el documento DEUC conforme se lo anexo a este correo. Quisiéramos saber: 1.¿Es posible traducir este documento a un formato en el que sea legible lo que pone?, y si es así, tradúzcanoslo o indíquenos como hacerlo. 2. Este tipo de documentos, ¿admite firma electrónica?".

Ese mismo día se recibe respuesta por parte de Madrid Digital en el siguiente sentido:

"El documento xml se puede pasar a otro tipo de documento por ejemplo a pdf dando a imprimir por print to pdf, pero va a seguir viendo el mismo código de xml, tienen que contactar para que le envíen el documento de nuevo debido a que no es correcto."

Ante este defecto en el DEUC de la recurrente, y una vez realizada la consulta descrita, entiende el órgano de contratación, que solo cabe tomar la decisión que adoptó la Mesa de Contratación, esto es, excluir a la recurrente, ya que no se trataba de dilucidar si el DEUC se adaptaba o no al formato requerido en el PCAP, se trataba fundamentalmente de que en el documento aportado por REMAYMAD no se podían apreciar y valorar los elementos esenciales de un DEUC.

Vistas las alegaciones de las partes y el expediente de contratación se constata que el recurrente no presentó el DEUC junto a la documentación administrativa a incluir en el sobre 1. Consta así mismo, la concesión de un plazo de tres días para la subsanación de dicha deficiencia y que en el documento presentado a tal efecto consta DEUC en formato xlm.

Ante estas circunstancias, procede dilucidar si la exclusión del licitador fue ajustada a derecho.

A este respecto, lo primero que hay que destacar es que la Mesa de Contratación, en función de las competencias que tiene atribuidas, solo pueden evaluar la documentación e información que las entidades licitadoras aporten en sus proposiciones, no pudiendo sustituir a las mismas aportando y valorando información o documentación que no forme parte del contenido de la oferta, so pena de conculcar el principio de igualdad.

En el caso que nos ocupa, la recurrente presentó el DEUC en formato xlm, adjuntando al recurso el documento impreso una vez pasado a pdf.

A este respecto, como señala el órgano de contratación hay que señalar que el documento aportado por REMAYMAD en el trámite de recurso, no es más que el resultado de la conversión a formato pdf del DEUC originariamente presentado en extensión xml.

El resultado concuerda exactamente con lo que Madrid Digital contestó a la consulta realizada por la Mesa de Contratación del día 22 de noviembre, es decir, que el documento xml se puede pasar a otro tipo de documento por ejemplo a pdf dando a imprimir por print to pdf, pero va a seguir viendo el mismo código de xml.

En el mismo no se podían identificar y valorar elementos esenciales para admitir a un licitador, como son:

- Información tan relevante sobre el operador económico como si el mismo se basa en la capacidad de otras entidades para satisfacer los criterios de selección contemplados en la parte IV del DEUC.

- Toda la información relativa a los motivos de exclusión: motivos referidos a condenas penales; motivos referidos al pago de impuestos o de cotizaciones a la seguridad social; motivos referidos a la insolvencia, los conflictos de intereses o la falta profesional; motivos de exclusión puramente nacionales.

- Indicación respecto a la Parte IV: criterios de selección, si cumple o no todos los motivos de selección requeridos.

Una vez sentado lo anterior, procede determinar la posibilidad de concesión de un nuevo plazo para que subsanara nuevamente su documentación, sin que ello supusiera una subsanación de la subsanación, circunstancia sobre la que se han pronunciado de modo unánime los Tribunales de resolución de recursos contractuales negando dicha posibilidad.

Este Tribunal se pronunció, entre otras en su Resolución 319/2018, de 10 de octubre, en la que manifestábamos

"Especial mención a este supuesto efectúa el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución 793/2016, donde dice:

"Como este Tribunal afirmó en su Resolución 78/2013, de 14 de febrero, si bien es cierto que la jurisprudencia mantiene una postura contraria a un excesivo formalismo que conduzca a la inadmisión de proposiciones por simples defectos formales, en detrimento del principio de concurrencia que ha de presidir la contratación pública (por todas, Resoluciones de este Tribunal 237/2012, de 31 de octubre, y 271/2012, de 30 de noviembre, e informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 26/97, de 14 de julio, 13/92, de 7 de mayo, y 1/94, de 3 de febrero, entre otros muchos), tampoco resulta exigible una subsanación de la subsanación, pues ello podría vulnerar el principio de igualdad de trato entre los licitadores ( artículo 1 y 139 del TRLCSP), habiendo declarado este Tribunal en la Resolución 39/2011, de 24 de febrero de 2011 que 'parece claro que la Ley reclama que se conceda un plazo para la subsanación de los errores que puedan existir (ysean subsanables) en la documentación general presentada por las empresas que pretenden participar en una licitación pública. Pero una vez vencido dicho plazo, la Administración contratante decide su admisión o no al proceso de licitación en función de la documentación de subsanación recibida y procede a continuación dar paso a la fase siguiente del procedimiento. No cabe, por tanto, requerir un nuevo plazo de subsanación de nuevos defectos, ni aportar como prueba nuevos documentos no presentados en el momento procesal oportuno".

En consecuencia no puede admitirse una subsanación de lo subsanado o bien una subsanación fuera de plazo, siendo ambos los actos acontecidos en el recurso que nos ocupa.

Por todo lo anterior, debe considerarse que la exclusión del recurrente fue ajustada a derecho, por lo que procede la desestimación del recurso. "

Tercero.-La mercantil recurrente expone en su escrito de demanda, en lo que ahora interesa, lo que sigue a continuación:

" VII.- FONDO DEL ASUNTO

7.1. Las Administraciones Públicas de los Estados Miembros de la Unión Europea están obligados a aceptar el DEUC en formato .xml

El Reglamento de la Unión Europea es, en virtud de los tratados internacionales firmados por el Reino de España y en concreto, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, una norma jurídica del más alto rango, directamente aplicable a todo el territorio nacional, vinculante para todas las Administraciones Públicas y protegida por el principio de primacía del Derecho de la Unión, siendo inoponible a ellos el derecho interno. Este efecto surge sin que sea precisa ninguna ratificación, recepción o adopción formal.

Por tanto, además de su carácter informativo y orientador para la empresa licitadora, el artículo 1 del Reglamento de Ejecución (UE) 2016/7 de la Comisión, de 5 de enero de 2016, por el que se establece el formulario normalizado del DEUC, resulta directamente vinculante para el órgano de licitación, que debe respetarlo en la práctica de la contratación pública.

Conforme a las instrucciones contenidas en el Anexo II, al que remite el artículo como criterio para una presentación adecuada del documento, el uso del formato electrónico se permite "en todo caso",y es el preferente y adecuado, mientras que el formato físico solo es válido hasta el 18 de abril de 2018, y el carácter imprimible, o de generación de .pdf, se prevén expresamente como posibilidades adicionales, con los términos "asimismo"y "podrán".Por el contrario, en dicho anexo se aplica al formato .xml el término de "formato electrónico adecuado",contraponiéndolo precisamente al formato .pdf.

Las instrucciones contenidas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (doc. n.º 2 del expediente), que es el documento rector de la concreta licitación, son en todo coherentes con este planteamiento. Vemos que la Administración facilita el "formulario normalizado"del DEUC en formato .xml, lo almacena en ese formato, lo pone a disposición de los licitadores en ese formato, les ordena almacenarlo localmente en ese formato, les ordena completar los campos y, finalmente, les ordena firmarlo y aportarlo, sin especificar ningún otro formato.

La referencia a la impresión y firma debe entenderse, conforme a lo dicho, sustituida completamente por la presentación telemática (sin especificación de cambio de formato) y la firma electrónica, conforme al Reglamento. Como se dijo en sede de Hechos, el único formato mencionado en el Pliego es el .xml, se le atribuyen al órgano de licitación funciones que implican la capacidad de leerlo, en ningún momento se menciona cambio alguno de formato, se ordena el almacenamiento en dicho formato, la firma es obligatoriamente electrónica, el documento no puede presentarse impreso y el término .pdf no aparece una sola vez en las cincuenta y cuatro páginas del Pliego.

El sentido de las normas es unívoco, y tiene una razón de ser clara y evidente, que aparece de forma expresa en las Guías citadas y que hemos puesto de manifiesto. El documento debe estar guardado en formato .xml o en un "formato electrónico adecuado"similar, aunque de él pueda generarse un, o varios, documentos .pdf con los mismos datos.

¿Por qué piden el Reglamento y el Pliego que el archivo se almacene en formato .xml? Porque, si un licitador imprimiese el documento, lo fotografiase, firmase electrónicamente esa fotografía en formato .pdf y la remitiera a la Administración, su personal tendría que rellenar manualmente un documento con formato .xml y con los mismos datos, a fin de que pudieran contrastarse automáticamente con los del resto de Administraciones españolas y europeas.

Las consecuencias del razonamiento de la Mesa son completamente insostenibles a la luz del Reglamento y el Pliego, que son ambos vinculantes para ella. Por tanto, no es conforme a Derecho rechazar un archivo en este formato como "ilegible" a efectos de licitación.

Si el DEUC en formato .xml es "ilegible" y tampoco puede hacerse legible, ¿no lo sería con más razón para el usuario, que no tiene los medios técnicos de los que sí dispone la Administración? ¿Pone la Administración un documento "ilegible" a disposición de los licitadores, ordenándoles rellenarlo y aportarlo?

No es el caso, porque el documento sí puede abrirse y leerse en los portales de la Administración. Pero si es así, la misma Administración no puede declararlo "ilegible".

7.2. Las Administraciones Públicas de los Estados Miembros de la Unión Europea están obligados a reconocer la firma electrónica en formato .xml.

Por su parte, el art. 10 LPACAP señala lo siguiente respecto a los sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas:

"1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. (...)

2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».

Se trata de que los programas pueden verificar el pertinente certificado electrónico reconocido o cualificado de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la "Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación";esto es, que el programa visualizador permita verificar los metadatos relativos a la identidad del firmante, tal y como exige, en relación con el art. 10 LPACAP, el art. 9 de dicha norma, con especial atención a las previsiones del apartado 2º de dicho art. 9.

¿Y cuáles son esos prestadores de servicios electrónicos de certificación que son considerados "de confianza"?Como hemos visto, la Ley que impone el requisito, Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, remite al Reglamento (UE) no 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior.

Dicho Reglamento, dispone en su artículo 27.1, "Firmas electrónicas en servicios públicos",que "[s]i un Estado miembro requiere una firma electrónica avanzada con el fin de utilizar un servicio en línea ofrecido por un organismo del sector público, (...) reconocerá (...) las firmas electrónicas cualificadas por lo menos en los formatos (...) definidos en los actos de ejecución contemplados en el apartado 5".El apartado 5 dice que "[a] más tardar el 18 de septiembre de 2015 (...) la Comisión adoptará actos de ejecución..."

La "Decisión de Ejecución (UE) 2015/1506 de la Comisión de 8 de septiembre de 2015",con cita del Reglamento, afirma que "[l]os Estados miembros que requieran una firma electrónica avanzada (...) como se prevé en el artículo 27, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) no 910/2014 , reconocerán la firma electrónica avanzada XML...". La negrita es nuestra.

Por tanto, la Mesa no solo puede, sino que debe "tener acreditado que ese documento se encuentra firmado electrónicamente",sin que sea admisible la afirmación de que es imposible verificar una firma electrónica porque está en formato .xml.

Respecto de la diferencia entre la firma electrónica y su reflejo visual, por último, citamos la recentísima STJUE de 28 de mayo de 2020, dictada en el asunto C-309/19 P, Asociación de Fabricantes de Morcilla de Burgos c. Comisión Europea, según la cual:

"[p]or lo que respecta, en segundo lugar, a las supuestas firmas electrónicas cualificadas que figuran en la última página de la demanda, procede señalar, con independencia del hecho de que los abogados de la recurrente posean certificados nacionales que les permiten utilizar tales firmas, que, dado que el original de la demanda está en soporte papel y no en soporte electrónico, no cabe considerar que los datos relativos a esas firmas, aunque incluyan los términos «firmado digitalmente», tengan carácter electrónico, sino que deben considerarse meras menciones impresas, al igual que cualquier otro elemento impreso de la demanda (...) en el mejor de los casos, no es más que la impresión en papel de un documento electrónico que contiene la firma electrónica cualificada de cada abogado de la recurrente".

7.3. Cuando el documento ya aportado presenta alguna ambigüedad o falta de claridad, la Mesa solicitará precisiones o aclaraciones. Precedentes del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

Subsidiariamente a lo anterior, no es cierto que el que la Mesa siguiera la recomendación de los técnicos de "Madrid Digital" y solicitara a esta parte alguna clave para poder imprimir el documento ya presentado supusiera una "subsanación de la subsanación",ni aún en el caso (lo que no admitimos, y decimos solo a efectos de defensa) de que se entendiera que el documento tal como fue aportado resultara oscuro o poco legible.

En efecto, el artículo 176 LCSP, relativo a la presentación, examen de las ofertas y adjudicación, señala para casos como este que "[l]a mesa podrá solicitar precisiones o aclaraciones sobre las ofertas presentadas, ajustes en las mismas o información complementaria relativa a ellas, siempre que ello no suponga una modificación de los elementos fundamentales de la oferta o de la licitación pública, en particular de las necesidades y de los requisitos establecidos en el anuncio de licitación o en el documento descriptivo, cuando implique una variación que pueda falsear la competencia o tener un efecto discriminatorio".

Como vemos, el artículo se refiere a dicho procedimiento sin emplear en ningún momento el término "subsanación", para hacer más comprensible lo que ya obra en poder de la Administración, o corregir los errores manifiestos. Estas solicitudes sobre las ofertas tienen unos límites que deberán respetarse, y esos límites son la subsanación del contenido material de las ofertas técnicas y económicas que encontramos en el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

De conformidad con este artículo: "...el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición."En efecto, la Resolución TACRC nº 362/2016 y la 1097/2015, en referencia a las Resoluciones TACRC nº 84/2012, 96/2012, 237/2012, 278/2012, establecen la posibilidad de subsanar o aclarar los términos de las ofertas rechazando la exclusión de aquellas en las que el error podía salvarse de manera inequívoca con la documentación presentada.

En este caso, es incontrovertido que la documentación presentada incluía el modelo DEUC por cuya falta se excluye a mi representado, y la misma Administración, en su consulta, se muestra dispuesta a admitirla si puede transformarla a .pdf de una forma rápida, sencilla, y que le ofrezca una mejor visión del texto. Contra lo que afirma el servicio técnico, dicha forma existe, como hemos probado con base en el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/7 de la Comisión, de 5 de enero de 2016, Anexo I, Nota 9, cuyo sentido literal es que en un solo paso se puede generar un documento .pdf visible y adjuntable a partir de un documento guardado en formato .xlm.

Del mismo modo, la Resolución OARC nº 184/2018 establece que se debe aceptar la aclaración de la oferta si se respetan los principios de proporcionalidad e igualdad de trato y no se modifican los términos de la proposición (ver, por ejemplo, la Resolución 112/2016); es decir, la finalidad de la aclaración es solventar una ambigüedad o error en la documentación presentada por el licitador.

Es difícil pensar en un supuesto más literal de "reparación de defectos formales de los documentos presentados",sin "suplir sus carencias probatorias",en los términos de la Resolución OARC n.º 137/2018. Si el formato empleado se considerara error u omisión, lo que de ningún modo admitimos, sería en todo caso "puramente formal"en los términos de la Resolución TACRC nº 137/2017, pues es claro que el formato del archivo no afecta al contenido del documento.

La reciente Resolución TACRC nº 443/2019 que "[e]s viable jurídicamente la oferta que, aun conteniendo el error, respeta los principios de igualdad de trato, de concurrencia, y de transparencia, de modo que sólo será viable la oferta incursa en un error cuando sea posible su cumplimiento en las condiciones en que se realizó, sin alterar su cuantía o sus condiciones esenciales, sin perjuicio de la alteración que proceda respetando este límite infranqueable".

7.4. Comparación entre estándares de diligencia. Resolución n.º 718/2019 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 27 de junio de 2019.

Vemos esta doctrina administrativa en acción en la reciente Resolución n.º 718/2019 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 27 de junio de 2019, que presenta algunos puntos de contacto interesantes con el nuestro.

En aquel caso, leemos que según el órgano de licitación, "[e]l 25 de marzo de 2019, se procedió a la apertura, en audiencia pública, de las ofertas económicas (Anexo IV del PCAP) presentadas por las licitadoras. En la misma, todas las personas que quisieron asistir al acto público, constataron la imposibilidad de abrir correctamente las ofertas económicas presentadas a los Lotes 1 y 3 por la recurrente en formato pdf, al estar los archivos dañados".

"Con el fin de tratar de solventar la situación e interés de no producir indefensión a la recurrente,se procedió a intentar abrir los archivos por medio de otra aplicación para su lectura como texto plano,observando que el contenido de los ficheros tenía un formato de lenguaje XML. Sin embargo, la apertura de dichos archivos como texto plano no permitió obtener los datos requeridos de oferta económica con la claridad suficiente dado que el contenido de los mismos no corresponde al contenido del modelo de presentación de oferta Anexo IV del PCAP, con diferencias importantes en su extensión y en el texto que incluyen". La negrita es nuestra.

Es decir, que en aquel caso la Mesa trató de abrir los archivos real y verdaderamente corruptos o dañados, y para poder leerlos decidió abrirlos en formato XML. No obstante, comprobaron que el modelo había sido modificado, y no se correspondía con el modelo de presentación del Anexo, de tal modo que no podía leerse con claridad, al contrario que en nuestro caso, en el que como se ha demostrado, el documento aportado se corresponde perfectamente con el modelo del Anexo II.

Preguntando a la Plataforma de Contratación del Sector Público, esta indicó que "la herramienta detecta que el fichero que se está intentado firmar no coincide con el tipo de fichero que dice ser. Este aviso no impide su firma, pero ya está indicando que posiblemente el fichero esté dañado".

El órgano de licitación hizo entonces lo siguiente: "[s]e solicitó a la recurrente, el 8 de abril, que adjuntase los archivos pdf originales subidos a la PCSP, así como declaración jurada de que no habían sido modificados y eran los presentados. La petición de dichos archivos informáticos se fundamentaba en obtener los metadatos de creación (fecha y hora) que pudieran servir para determinar si se trataba de los mismos archivos subidos a la PCSP".

Una vez hecho esto, "[r]ecibidos los archivos en pdf, se dio traslado de los mismos, para su análisis, al área de Informática, que señaló que los ficheros pdf recibidos no contenían metadatos originales de la fecha de creación y modificación de los mismos. Por otro lado, si se comprobaban las propiedades de los ficheros en el explorador de Windows, las fechas que aparecían eran las del día de cuando se habían copiado en el equipo en el que se descargaban (se enviaron por correo electrónico el 9 de abril de 2019)".

Vemos por tanto en funcionamiento el cauce del artículo 176 LCSP y el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, este último expresamente citado por el Tribunal, en el que la Administración emplea sus medios (y entre ellos, expresamente, la lectura de documentos .xml) para leer el contenido garantizando que la documentación presentada es la misma que la que se remitió en su día, tratando de salvaguardar de este modo la intangibilidad material de la oferta.

Los resultados del análisis también son de interés para nuestro caso: El nombre del fichero pdf "ANEXO IV LOTE2.pfd" realmente contenía la oferta del lote 3. El contenido de los ficheros pdfs nuevos recibidos no coincidía íntegramente con el de los ficheros de oferta originales en formato XML, que se descargaron de la PCSP".

Y esto porque, al contrario que en nuestro caso, "[l]os archivos XML de los Lotes 1 y 3, -con información relevante-contienen mucha más información que la que figuraba en los archivos pdfs enviados: 1º. Los archivos originales, descargados y abiertos por medio de la aplicación NotePad (también es posible con cualquier otro editor de texto para formatos XML)para tratar de ver su contenido al estar, como se ha dicho, dañado, contenían 18 páginas de información, cuando el archivo pdf de la oferta económica presentada por la licitadora el 9 de abril tenía una sola hoja (por otra parte, la que correspondía al modelo previsto en el pliego Anexo IV para la presentación de la oferta económica). Es imposible que un archivo pdf de una hoja (como es el enviado por la licitadora en su correo de 9 de abril), al convertirlo en XML para su lectura en texto plano, dé lugar a 18 hojas". La negrita es nuestra.

La Administración abre y lee el archivo XML. Y es precisamente "[a]nalizado el contenido de los archivos dañados originales descargados y abiertos (en formato XML), se observa que aparecen, entre su contenido, un total de 13 y 11 cantidades, respectivamente, entre las que se encuentran las cantidades recogidas en los pdfs enviados. Sin embargo, señalado lo anterior, el contenido del XML impide determinar, fehacientemente, la correspondencia entre cantidades y lotes, y si el mismo se ajustaba al modelo recogido en el PCAP para la presentación de la oferta económica. Entre la información de los archivos XML que es entendible, se encuentran cadenas de texto que no se corresponden con el texto que figuraría en el modelo de oferta económica (Anexo IV del PCAP)".

Cuando se rechaza finalmente la licitación, poniendo fin al trámite de aclaración, es cuando se concluye que no es posible determinar la correspondencia entre los archivos nuevos y los originales: "Por lo tanto, del análisis informático de los archivos subidos a la PCSP y de los enviados por la recurrente, resulta la no correspondencia entre los mismos y, por tanto, no se ha acreditado cuales fueron los ficheros originales".

Nada parecido llevó a cabo la Administración en nuestro caso, en el que no había archivos corruptos ni diferencias entre el Anexo y el documento presentado, y en el que el problema que consideraron que concurría en el caso podía haber sido solucionado sin la menor complejidad técnica, y esto pudiendo y debiendo hacerlo. No obstante, reiteramos que para entender que existe un defecto, es necesario que haya un requisito infringido, y en este caso no se da tal circunstancia. Ni existía un requisito adicional consistente en la presentación en formato .pdf, ni podía existir.

En efecto, la recentísima Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Novena), Caso «Sanresa» UAB contra varios, de 8 julio 2021, afirma sobre los contratos administrativos en el contexto de la Unión Europea lo siguiente: "[e]n primer lugar, de los artículos 56, apartado 1, letra b ), 57 y 58 de la Directiva 2014/24 (LCEur 2014, 536) se desprende que los poderes adjudicadores solo pueden imponer como requisitos de participación en un procedimiento de adjudicación de un contrato público criterios de selección cualitativa.A tenor del artículo 58, apartado 1, párrafo segundo, de esa Directiva, tales criterios son los contemplados en los apartados 2 a 4 de ese artículo y se refieren a la habilitación para ejercer la actividad profesional, a la solvencia económica y financiera y a la capacidad técnica y profesional". La negrita es nuestra.

7.5. Principio de concurrencia.

La contratación pública está regida por el principio de concurrencia, ligado al de consecución de la oferta económicamente más ventajosa. Por esta razón la Jurisprudencia y la doctrina administrativa se inclinan cada vez más por la aplicación de un criterio antiformalista y restrictivo en el examen de las causas de exclusión de las proposiciones, afirmando que una interpretación literalista que conduzca a la no admisión de las proposiciones por simples defectos formales es contraria al principio de concurrencia.

Este es un criterio confirmado reiteradamente en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2004, que cita a su vez la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/93, de 22 de abril, o en las Sentencias de 5 de junio de 1971; 22 de junio de 1972; 27 de noviembre de 1984; 28 de septiembre de 1995 y 6 de julio de 2004, entre otras), así como la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (informes 26/97, de 14 de julio; 13/92, de 7 de mayo; y 1/94, de 3 de febrero e informe 30/08, de 2 de diciembre). "

Cuarto.-El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares ( PCAP ) que regía el Acuerdo Marco en el que participó la mercantil demandante, disponía:

" Cláusula 7. Procedimiento de adjudicación.

El acuerdo marco se adjudicará por procedimiento abiertomediante pluralidad de criterios, en aplicación de los artículos 131.2, 145 y 156.1 de la LCSP, conforme a los términos y requisitos establecidos en dicho texto legal. "

"Cláusula 13. Actuación de la Mesa de contratación.

Finalizado el plazo de admisión de proposiciones, se constituirá la Mesa de contratación con objeto de proceder a la apertura del sobre que contiene la documentación administrativa. Si observase defectos u omisiones subsanablesen la documentación presentada, lo comunicará a los interesados, a través del tablón de anuncios electrónico del Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, concediéndose un plazo de tres días naturales para que los licitadores los corrijan o subsanen o para que presenten aclaraciones o documentos complementarios.

Una vez examinada la documentación aportada, la Mesa determinará las empresas admitidas a licitación, las rechazadas y las causas de su rechazo, según proceda. Estas circunstancias se publicarán en el tablón de anuncios electrónico del Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid. " ( las negritas y los subrayados anteriores son nuestros )

En el caso que ahora enjuiciamos, no hay duda de que la Mesa de contratación requirió a la recurrente para que subsanara determinadas omisiones en la documentación presentada, concediendo plazo al efecto, y que una vez producida la subsanación y aportado el DEUC en formato xml, la Mesa de contratación no consiguió acceder íntegramente a determinada información que era necesario conocer para valorar adecuadamente la oferta de aquella, lo que previa consulta de la Mesa de contratación con Madrid Digital, determinó su exclusión.

Lo relevante pues es que a la Mesa de contratación le resultó materialmente imposible acceder en su integridad a la oferta de la licitadora ahora demandante, por lo que comprobada aquella imposibilidad, acudió a Madrid Digital, que es el organismo de la Comunidad de Madrid encargado de todo lo relativo a la informática y las telecomunicaciones en dicha Comunidad, a pesar de todo lo cual siguió sin poder acceder.

A propósito de esta cuestión, se afirma por la demandante que, en todo caso, era aplicable lo dispuesto en el artículo 176 de la vigente Ley de Contratos del Sector Público de 8 de noviembre de 2017. Sin embargo este precepto sólo es aplicable al procedimiento de adjudicación denominado " Diálogo competitivo ", que se regula en los artículos172 al 176 de la Ley de Contratos del Sector Público, no al " Procedimiento abierto " aplicable al Acuerdo Marco que ahora analizamos, el cual se regula en los artículos 156 al 159 de la Ley anterior.

Por otra parte, tampoco es aplicable a la situación que se produjo en esta licitación lo dispuesto en el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se dispone que el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición.

Por lo expuesto, se está en el caso de la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Quinto.-Al haber desestimado en su integridad el recurso, conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, se imponen las costas a la parte recurrente si bien, en aplicación del artículo 139.3, se limita su importe a la cantidad de 3.000 euros, mas el IVA en su caso.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.