PRIMERO.- Resolución recurrida.
El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 391/2023, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián, tiene por objeto la resolución del Consejo de Administración de OSAKIDETZA, de 22 de marzo de 2023, por el que se acumula e inadmite y subsidiariamente se desestima el recurso de alzada interpuesto en relación con el importe percibido en concepto de complemento de carrera profesional.
La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián apelada nº 55/2024, de 29 de febrero de 2024, desestima el recurso al entender que el complemento de carrera se ajusta a las Leyes de Presupuestos. Señala que la parte apelante solicita que se le reconozca el derecho a percibir el nivel de complemento de carrera reconocido Nivel II, en la cuantía que resulte de aplicar el porcentaje fijado para dicho nivel en el Decreto 106/2008, de 3 de junio, por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa Sectorial de Sanidad sobre la retribución anual actualizada conforme a las Leyes de Presupuestos y demás normativa de aplicación, de la categoría mayoritaria de su grupo profesional. Asimismo, la sentencia recuerda la posición de la Administración, que fundamenta su denegación en los límites anuales de las Leyes de Presupuestos desde 2009.
La sentencia rechaza la inadmisión del recurso por cuanto se interesa el reconocimiento de un derecho, poniendo el acento en las diferencias retributivas a la vista de una nómina como acto de comunicación de los haberes retributivos, con la salvedad de que se aplique el límite de prescripción de los últimos 4 años.
En cuanto al fondo, se recuerda el alcance del Decreto 106/2008, de 3 de junio, por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa Sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, recordando en la limitación de las Leyes Anuales de Presupuestos, así como el art. 21 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con lo igualmente previsto en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud. Del análisis que hace la sentencia desde los años 2009 a 2022, se concluye que lo que ha operado es que la cuantía del complemento de carrera se ha ajustado a las leyes de presupuestos, con la variación que se ha ido produciendo en las mismas. Se colige así que Osakidetza ha incrementado todos los años los conceptos salariales con el límite máximo permitido en las leyes presupuestarios, no aplicando a partir de 2009 los porcentajes fijos del apartado 3 del acuerdo de 2008, aunque lo relevante que considera la sentencia es que no se superasen los límites de las leyes presupuestarias. Se indica que se invierte la carga de la prueba, quedando de cuenta de los recurrentes rebatir esa formulación matemática, resaltando la individualización anual que se efectúa en el escrito de contestación a la demanda sobre lo abonado en concepto de carrera profesional desde 2008. Se indica que, cada vez que las leyes de presupuestos lo han permitido, se ha operado el aumento máximo autorizado, no existiendo prueba en contrario de que no se haya operado de esa forma la actualización.
SEGUNDO.- Alegaciones de las partes.
Esta misma cuestión ha sido analizada en sentencia dictada por esta Sala y Sección en el recurso de apelación nº 288/2024 (también en los recursos de apelación nº 417/2024 y nº 418/2024), en la que las posiciones de las partes eran coincidentes, y en la que se indicaba lo siguiente:
La apelante relata el iter temporal de acontecimientos producidos, destacando que se han dictado sentencias en sentido distinto a la ahora apelada y que es necesario un pronunciamiento de esta sala para unificar doctrina. No obstante, teniéndose dudas de que quepa recurso de apelación, se anuncia recuso de casación autonómica de modo subsidiario, para el supuesto de que la Sala estime inadmisible el recurso. Entrando en el fondo, se recuerda que la demanda entiende que Osakidetza no adecúa ni actualiza el complemento de carrera profesional, conforme al incremento que experimenta la retribución global de la categoría mayoritaria, y sobre la que se aplica el porcentaje según el nivel reconocido (nivel I, 6,70%, nivel II, 13,41%, nivel III, 17,89% y nivel IV, 24,58%), produciéndose una devaluación del complemento de carrera. Se entiende por la demandante que ello es contrario al art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008.
En los fundamentos de derecho jurídico-materiales se refiere el alcance del complemento de carrera profesional que, según el acuerdo de referencia, se ajustará y adecuará a las Leyes de Presupuestos. Se invoca el documento nº 1 que se adjunta, consistente en cálculos matemáticos de aplicación de la fórmula pactada (porcentaje sobre retribución global), conforme a la interpretación entendida por esta parte, el ajuste presupuestario de los importes reclamados, ya que no se superan los límites presupuestarios y se respetarían las reglas establecidas en los art. 19 y 20 de las Leyes Presupuestarias anuales. Asimismo, se invoca el documento nº 1, presentado en el acto de la vista, consistente en cuadro en el que se ha aplicado la fórmula, respetando los límites presupuestarios. En cuanto al certificado de Osakidetza, suscrito por D.ª Adoracion, Directora de Recursos Humanos, se recuerdan sentencias de diferentes Juzgados que se han pronunciado en sentido estimatorio. Así y a modo de ejemplo, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vitoria-Gasteiz apelada nº 187/2023, de 2 de octubre de 2023, estima el recurso, declara la actuación administrativa no ajustada a derecho, así como el derecho de la parte recurrente a percibir el nivel de complemento de carrera profesional que tiene reconocido, en la cuantía correspondiente a la categoría mayoritaria de su grupo profesional, de este modo:
(i) Con aplicación de los porcentajes expresados en el apartado 5.3, párrafo 1 del Anexo 9 del Decreto 106/2008, de 3 de junio.
(ii) Sobre la actualización de retribuciones del anexo I del acuerdo regulador, realizado por las Leyes anuales de presupuestos, según el apartado 5.3, párrafo II, del anexo 9 del Decreto 106/2008.
(iii) Con adecuación del resultado obtenido en las limitaciones máximas de actualización de las retribuciones complementarias recogidas en tales Leyes de Presupuestos, según el apartado 5.3, párrafo II, del anexo 9 del Decreto 106/2008.
(iv) Con los derechos inherentes a tal situación.
Se afirma que Osakidetza no adecúa ni actualiza el complemento de carrera profesional conforme al incremento que experimenta la retribución global de la categoría mayoritaria, y sobre la que se aplica el porcentaje de nivel reconocido, procediendo a una devaluación del complemento de carrera. No se hace lo que dice el Decreto 235/2007, de 18 de diciembre, y se escuda en una limitación presupuestaria alegándose que dicha norma aprobó el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de Osakidetza-SVS, para los años 2007 a 2009, dando cuenta de las categorías mayoritarias. Se aclara que en 2008 y 2009 se adecuó el complemento de carrera a las retribuciones globales fijadas para dichos años, pero de 2019 en adelante no se hizo. Se reitera que la fórmula de cálculo del complemento de carrera profesional se acordó en la mesa sectorial de 14 de marzo de 2008, que tiene la consideración de norma de obligado cumplimiento, formando parte de norma general que contiene condiciones de trabajo protegidas por el art. 38 del EBEP . Se añade que, si se decidió cambiar la fórmula de cálculo, debió comunicarlo y justificarlo ante la mesa sectorial y los comités de empresa de los hospitales que refiere. Se refiere que Osakidetza acepta que en el año 2008 se aplicó estrictamente el art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, apreciándose que la cantidad asignada al complemento de carrera en cada nivel es exactamente el resultado de aplicar el porcentaje sobre la retribución fijada para la categoría mayoritaria de cada grupo en las tablas pactadas, aplicando correctamente la fórmula en 2008. Seguidamente se da cuenta de la posición de Osakidetza, que entiende que los porcentajes asociados a cada nivel en el art. 5.3 del Anexo del Decreto 106/2008 solo tuvo que hacerse en el año 2008. Se entiende que se debería haber acreditado que la aplicación de los porcentajes sobre las retribuciones globales de la categoría mayoritaria de cada año supone la superación del límite de gasto que recogen las Leyes de Presupuestos. Es decir, que desde 2009 hasta 2023, ambos incluidos, nunca se han podido aplicar los porcentajes del art. 5.3 porque se superaba el límite fijado para la masa salarial. Se entiende que dicha tesis no encuentra encaje en el abono de mejoras salariales que han incrementado el gasto en personal desde año 2009 hasta el 2023, invocando el acuerdo de mesa sectorial de 10 de abril de 2019 y el de 28 de junio de 2023. De lo contrario se estaría admitiendo una modificación del Decreto 106/2008, de 3 de junio, por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008. Se advierte que no se pretende un incremento de las retribuciones complementarias por encima de los límites presupuestarios y se critica la sentencia, que acepta como probado que el certificado emitido por la Directora de Recursos Humanos de Osakidetza implica que se esté pagando correctamente el complemento de carrera. Se indica que el mismo no dice que, de aplicarse la fórmula según indica el Decreto, se superasen dichos límites, no atendiendo al valor de la negociación colectiva. Se añade que, para la sentencia, de aplicarse el Decreto tal y como se pactó, se iría más allá de lo permitido por las Leyes de Presupuestos, considerando probado que no existe tal exceso. Se indica que, en contra de lo que dice la sentencia, Osakidetza no aportó cálculos matemáticos, sino solo un certificado que nada añade a lo discutido y que no contiene dato ni fórmula alguna, invocando al efecto sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vitoria y 4 de Bilbao. Se indica que la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián apelada no valora ni menciona una cuestión trascendental, cual es que el desarrollo profesional de los facultativos del grupo A1 sí ha sido incrementado correctamente y que incluso otros colectivos si han visto incrementadas sus retribuciones en porcentajes distintos de los límites presupuestarios, de forma individualizada y particular.
Como primer motivo de apelación, se invoca el art. 317 de la LEC , en relación con lo dispuesto en los arts. 78.12 y 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . A tal efecto, se indica que el certificado de la Directora de Recursos Humanos de Osakidetza en el que se apoya la sentencia no dice que se supere el límite previsto en las leyes presupuestarias, entendiendo que se vulnera el art. 319 de la LEC y que se ha ido más allá del hecho que se acredita en dicho certificado. Se entiende que el hecho de que se cumplan los límites presupuestarios no implica que, si se pagase conforme a la fórmula pactada, se produciría un exceso, ya que primero deberá de aplicarla sobre la retribución anual y posteriormente habrá de comprobarse si se superan los límites. Se colige de ello que no se ha acreditado que, aplicando los porcentajes fijos de cada nivel de carrera a la retribución, se superen los límites presupuestarios. Se entiende por ello que la valoración de la prueba documental siguiendo el criterio de la lógica conduciría a un resultado contrario al fijado en sentencia, invocando los documentos aportados y entendiendo que no se ha efectuado una valoración adecuada de la prueba.
Como segundo motivo de apelación se invoca la doctrina de los actos propios por cuanto Osakidetza reconoce que ya se aplicó la fórmula de cálculo en 2008.
Como tercer motivo de apelación se invoca infracción de una serie de normas y se recuerda la normativa reguladora del reconocimiento del nivel de desarrollo profesional, los efecto económicos del reconocimiento del nivel de desarrollo profesional y la retribución del complemento de carrera, recordando que la categoría mayoritaria del grupo profesional es la de Enfermero/a DUE. Se recuerda al respecto la cantidad fijada para cada nivel del Grupo B1 y la aplicación de los porcentajes que se consideran aplicables en el año 2022, entendiendo que la diferencia que se reclama en el Nivel IV de la categoría B1 es de 851,64 euros, por el concepto de diferencias por la carrera profesional entre lo percibido y lo devengado durante los últimos cuatro años antes de la solicitud, a lo que habrá de añadirse lo abonado en 2019 en concepto de atrasos. Se advierte que Osakidetza no actualiza ni adecua las retribuciones que sirven de base, dando cuenta del incremento que se produciría de la carrera profesional de abonarse lo reclamado, insistiendo en que no se superaría el límite de las leyes de presupuestos.
Finalmente, para el supuesto de que se reitere el motivo de inadmisibilidad de la sentencia, se añade que no se recurren las instrucciones sino el reconocimiento de un derecho.
TERCERO.- Posición de la parte apelada.
Sentado lo anterior, Osakidetza se opone al recurso de apelación aduciendo que la parte apelante pretende que se aplique únicamente el primer párrafo del art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, desconociendo la previsión que establece el tercer párrafo de que estas retribuciones se adecuarán y actualizarán periódicamente de acuerdo con lo que dispongan las Leyes anuales de Presupuestos.
Se entiende que la aplicación de la fórmula porcentual significaba todos los años unos incrementos superiores a los establecidos como máximos por las leyes de presupuestos, debido al incremento que sufrió uno de los parámetros de cálculo de la fórmula. Se aclara que la fórmula porcentual obliga a calcular la retribución aplicando un porcentaje a las retribuciones de la categoría mayoritaria del grupo profesional, recogidas en el anexo I del acuerdo. Se entiende así que, a partir de 2008 la aplicación de la fórmula suponía la superación de los límites establecidos en las leyes de presupuestos, recordándose que el importe del anexo I es la suma de sueldo, complemento de destino y complemento específico, tanto en las pagas ordinarias como en las pagas extras. Se aclara que en 2009 el anexo I experimentó un incremento distinto del general, ya que se incluyó un porcentaje (25%) de la mensualidad del complemento específico, que pasaba a formar parte de la paga extra, lo que era superior en un 1% al 2% previsto en la normativa presupuestaria. Se indica que ese incremento del 1% en la masa salarial fue establecido en la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2009, que preveía que ese incremento del 1% se destinase únicamente al aumento del complemento específico, pero no al aumento del resto de conceptos retributivos. Se justifica igualmente lo sucedido con la LPGE para 2010, entendiendo que los incrementos del anexo I convertían la fórmula porcentual en inaplicable desde 2008, porque su aplicación comportaba superar el máximo de incremento contemplado, recordando el alcance del apartado nueve de la LPGE para 2009. Se entiende que se trata de una cuestión matemática que esta parte ha acreditado empíricamente, por cuanto el incremento del anexo I en el año 2009 y en el año 2010 significaba que el cálculo porcentual aplicado hacía incrementarse la retribución en concepto de desarrollo profesional en un porcentaje mayor al establecido como máximo en las leyes presupuestarias.
En cuanto al primer motivo de apelación, se recuerda que las leyes de presupuestos generales del Estado han limitado las retribuciones complementarias desde 2008 y esto es un hecho incontrovertido, dando cuenta de lo sucedido en 2008 y en 2009 en relación con la situación de la parte recurrente, invocándose el art. 20 de la LPGE para 2009, en relación con los arts. 23 y 24 de la misma norma, invocando en tal sentido la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia nº 640/2020, de 2 de diciembre (recurso 2021/74 ). Se afirma así que en la vista se acreditó que todos los años en los que había posibilidad de incremento retributivo, se incrementaron todas las retribuciones en el máximo permitido, dado que la fórmula porcentual siempre llevaba a superar esos incrementos máximos, por cuanto el incremento de la paga extra se arrastraba al año siguiente.
En lo que se refiere al segundo motivo de apelación, se invoca el art. 22de la LPGE para 2009 y el principio de jerarquía normativa.
Finalmente, en cuanto al tercer motivo de apelación se insiste en que todas las leyes presupuestarias limitan el incremento de las retribuciones complementarias. En cuanto a los límites que sí son aplicables, se refiere el precepto aplicable de cada una de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada anualidad, recordando el apartado tercero del al art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, concluyendo que la fórmula propugnada para calcular la retribución devenía inaplicable todos los años tras su utilización para establecer la cuantía en 2008, por superar los incrementos permitidos en las leyes presupuestarias.
TERCERO.- Fondo del asunto.
No planteándose nuevamente la inadmisión del recurso, el fondo del asunto ha sido resuelto por la sentencia dictada por esta Sala y Sección en el recurso de apelación nº 288/2024 en los siguientes términos:
Análisis del primer motivo de apelación.
La cuestión esencial del procedimiento es si con la fórmula matemática que pretende aplicar la parte apelante se excede el límite presupuestario que estableen las Leyes de Presupuestos al incremento retributivo de los empleados públicos.
En primer lugar, se invoca por la apelante el art. 317 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , en relación con lo dispuesto en los arts. 78.12 (según el cual los medios de prueba se practicarán en los juicios abreviados, en cuanto no sea incompatible con sus trámites, del modo previsto para el juicio ordinario) y 60.4 (establece que la prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El primero de los preceptos indica:
A efectos de prueba en el proceso, se consideran documentos públicos:
5.º Los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones.
6.º Los que, con referencia a archivos y registros de órganos del Estado, de las Administraciones públicas o de otras entidades de Derecho público, sean expedidos por funcionarios facultados para dar fe de disposiciones y actuaciones de aquellos órganos, Administraciones o entidades.
No consta que D.ª ..., Directora de Recursos Humanos de Osakidetza, tenga legalmente facultades para dar fe pública, pero no teniendo conocimiento de la existencia de fedatario público en Osakidetza, tiene verosimilitud que la persona que expide un certificado y que ostenta el cargo referido tiene tales facultades. En todo caso, el debate no gira en torno a esta cuestión, sino que la apelante sostiene que la sentencia va más allá del contenido propio de la certificación.
Pues bien, en relación a la valoración de la prueba, la decisión contenida en la sentencia no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, al estar perfectamente motivada ( artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ). En efecto, la sentencia hace una valoración de la prueba practicada, con independencia de la discrepancia de la apelante sobre este extremo y de la opción por la que opta el juzgador de instancia.
Lejos de lo afirmado en el escrito de apelación de que se ha ido más allá del hecho que se acredita en el certificado de Osakidetza, suscrito por la Directora de Recursos Humanos, lo cierto es que el juez a quo considera probado que, con ese certificado, se exceden de las limitaciones presupuestarias que anualmente permite la Ley General de Presupuestos para el incremento retributivo. Se podrá o no estar de acuerdo con esa afirmación, pero así lo infiere el juzgador de la valoración de ese certificado y del resto de prueba presentada. Y ese juicio es absolutamente imprescindible por cuanto es sobre el exceso o no del límite presupuestario sobre el que versa el argumento central del pleito, sin perjuicio de las excepcionalidades que permite la normativa presupuestaria por la adecuación de puestos de trabajo singulares.
A mayor abundamiento y a diferencia de lo que hace la apelante, que no es concluyente en este punto, en el extenso escrito de oposición a la apelación, se ha acreditado que, de aplicarse la fórmula matemática propuesta, se produciría un exceso.
QUINTO.- Análisis del segundo motivo de apelación.
En cuanto al segundo motivo de apelación por la presunta vulneración del NEMO POTEST VENIRE CONTRA FACTUM PROPIUM, el principio general de que nadie puede ir válidamente contra sus propios actos (prohibición del venire contra factum propium), hay que recordar que este ha sido consagrado reiteradamente a partir de la STS de 14 de junio de 1934 .
A este respecto son determinantes, entre otras muchas, las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1996 ( RJ 1996, 1081), 5 de noviembre de 2004 (RJ 2004, 6657 ), ó 24 enero 1990 (RJ 1990\349), que establece lo siguiente:
«El estudio de las actuaciones administrativas y judiciales nos lleva a recordar que uno de los principios que informan el ordenamiento jurídico es el de que "Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe" - artículo 7.º.1 del Título Preliminar del Código Civil -, que se infringe o falta cuando -como dice la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Primera, de 29 enero 1965 (RJ 1965\262)- "... se finge ignorar lo que se sabe... se realiza un acto equívoco para beneficiarse intencionadamente de su dudosa significación o se crea una apariencia jurídica para contradecirla después en perjuicio de quien puso su confianza en ella...". La jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido haciendo frecuente uso de este principio general, en campos tan distintos como el de las notificaciones, los contratos administrativos, la expropiación forzosa... etc. declarando que "... el principio de buena fe es inspirador tanto para los actos de la Administración como para los del administrado" - Sentencia de la Sala Cuarta de 23 enero 1976 (RJ 1976\639)-».
Es verdad que, teniendo en cuenta el alcance del pacto alcanzado en el seno de la negociación colectiva, actúa contra la buena fe el que ejercita un derecho en contradicción con su anterior conducta en la que hizo confiar a otro - prohibición de ir entra los actos propios-, lo que es contrario a las normas éticas que deben informar el ejercicio del derecho ( STS 21 de mayo de 1982 ; RJ 1982, 2588; 2 de febrero de 1996 ; RJ 1996, 1081; 6 de junio 1992 ; RJ 1992, 5165).
Sin embargo, en el presente caso, el posible reconocimiento de aplicación de la fórmula en 2008 no puede constituir un precedente que vaya en contra de la legalidad retributiva que rige en el ámbito de la función pública. En ese sentido, no cabe apelar al precedente en contra de la legalidad, sin que tampoco se haya acreditado que la aplicación de la fórmula matemática a los facultativos del grupo A1 o a otros colectivos, que no se precisan, haya supuesto incremento de sus retribuciones en porcentajes distintos de los límites presupuestarios.
Se alega también que la cuestión puede plantearse de forma individualizada y particular como una adecuación de puestos singulares, pero veremos más adelante que ello no es posible teniendo en cuenta que justamente la apelante se integra en el grupo mayoritario de Osakidetza, según se manifiesta en el recurso. En todo caso, no se ha acreditado que no haya incremento del límite legal de incremento retributivo ni que, en caso contrario, nos encontremos ante algunas de las excepciones que menciona la LPGE para 2009.
No puede perderse de vista que el último párrafo del art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, refiere inequívocamente que estas retribuciones se adecuarán y actualizarán periódicamente de acuerdo con lo que dispongan las Leyes anuales de Presupuestos.
Así pues, no es controvertido el límite presupuestario a efectos de incremento retributivo.
Aunque la parte apelada insiste en ello y adelantándonos a cuestiones planteadas en el tercer motivo de apelación,no está de más recordar el alcance de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009. Así en el apartado nueve de su art. 22 dice:
Nueve. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo.
Y en sus apartados dos y tres refiere:
Dos. Con efectos de 1 de enero del año 2009, las retribuciones del personal al servicio del sector público incluidas, en su caso, las diferidas y las que en concepto de pagas extraordinarias correspondieran en aplicación del artículo 21.Tres de la Ley 42/2006, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 , en los términos de lo recogido en el apartado Dos del artículo 22 de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2008 , no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento con respecto a las del año 2008, en términos de homogeneidad para los dos periodos de la comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.
Tres. Adicionalmente a lo previsto en el apartado Dos de este mismo artículo, la masa salarial de los funcionarios en servicio activo a los que resulte de aplicación el régimen retributivo de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en los términos de la Disposición Final Cuarta de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público o en las respectivas leyes de función pública que se dicten como consecuencia de dicha norma básica, así como la del resto del personal sometido a régimen administrativo y estatutario, experimentará un incremento del 1 por ciento, con el objeto de lograr, progresivamente, una acomodación de las retribuciones complementarias, excluidas aquéllas a las que se refieren los apartados c ) y d) del artículo 24 de la Ley 7/2007 , o la productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios en caso de no haberse desarrollado dicha Ley, que permita su percepción en catorce pagas al año, doce ordinarias y dos adicionales, una en el mes de junio y otra en el de diciembre.
Asimismo, la masa salarial del personal laboral experimentará el incremento necesario para hacer posible la aplicación al mismo de una cuantía anual equivalente a la que resulte para los funcionarios públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo anterior del presente apartado.
Estos aumentos retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias...
Cinco. Para el cálculo de los límites a que se refieren los apartados Tres y Cuatro de este artículo, para el personal funcionario se aplicará el porcentaje sobre el gasto correspondiente al conjunto de las retribuciones básicas y complementarias devengadas por dicho personal; y para el personal sometido a legislación laboral el porcentaje se aplicará sobre la masa salarial definida en el artículo 25.Uno de esta Ley, sin computar a estos efectos los gastos de acción social, salvo en el caso del incremento previsto en el apartado Dos de este mismo artículo.
No computarán, a los efectos de lo señalado en el párrafo anterior, la indemnización por residencia y la indemnización por destino en el extranjero.
Es cierto que el apartado tres refiere que los aumentos retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias. Tal afirmación arroja serias dudas de derecho, pero no puede olvidarse que se refiere a la masa salarial, lo que excluye una aplicación personalizada, y que es el propio art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, el que establece la adecuación al límite presupuestario y que la parte apelante no cuestiona esto, sino que lo que señala es que la aplicación de la fórmula matemática no sobrepasa el límite presupuestario. En todo caso, tal previsión queda totalmente desnaturalizada, como se verá en el siguiente fundamento de derecho, tras el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad.
Y el artículo 24, relativo al personal del sector público estatal sometido a régimen administrativo y estatutario, añade:
Uno. Con efectos de 1 de enero del año 2009, las cuantías de los componentes de las retribuciones del personal del sector público estatal sometido a régimen administrativo y estatutario, sin perjuicio de lo que se establece en los artículos siguientes en relación con determinados cargos, puestos y colectivos, serán las derivadas de la aplicación de las siguientes normas:
a) Las retribuciones básicas de dicho personal, así como las complementarias de carácter fijo y periódico asignadas a los puestos de trabajo que desempeñe, experimentarán un crecimiento del 2 por ciento respecto de las establecidas para el ejercicio de 2008, sin perjuicio de lo establecido en el apartado Tres del artículo 22 de la presente Ley y, en su caso, de la adecuación de las retribuciones complementarias cuando sea necesaria para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo guarden la relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo.
Nótese que el precepto tiene carácter imperativo y que esa adecuación está directamente relacionada con el complemento específico, pero en ningún caso con el complemento de carrera profesional y con la fórmula de aplicación que se pretende.
Y añade el apartado b) del mismo precepto:
b) El conjunto de las restantes retribuciones complementarias tendrá, asimismo, un crecimiento del 2 por ciento respecto de las establecidas para el ejercicio de 2008, sin perjuicio de las modificaciones que se deriven de la variación del número de efectivos asignados a cada programa, del grado de consecución de los objetivos fijados para el mismo y del resultado individual de su aplicación.
Ello es acorde con el art. 23 de la LPGS para 2010 y con la sentencia de esta Sala nº 175/2003, de 14 de febrero , que no avala que cada concepto retributivo se incremente en el porcentaje permitido por las Leyes Generales de Presupuestos incrementando con ello la masa salarial bruta permitida en dichas normas.
Así pues, la doctrina de los propios actos que emblemáticamente la STC de 21 de abril de 1988 concreta (RTC 1988, 73), encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente, se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, y la regla de la buena fe, que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita, por ello, el ejercicio de los derechos ( STS 24 de junio de 1996 ; RJ 1996, 4846; igualmente STS 23 de julio de 1998 ; RJ 1998, 6392).
Teniendo en cuenta lo anterior, es cierto que el art. 5.3 del Decreto 106/2008, de 3 de junio , por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de Sanidad, de 14 de marzo de 2008, quedaría vacío de contenido, lo que atenta ciertamente con la negociación colectiva. Sin embargo, ya se ha visto que no caben pactos en contra de la legalidad presupuestaria, que es un límite infranqueable en la política de gasto público y que es determinado por ley estatal en salvaguardia del principio de estabilidad presupuestaria y de equilibrio presupuestario.
A este respecto, el apartado once del art. 22 de la la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 , determina que todo el precepto tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.13 .ª y 156.1 de la Constitución . Las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas y los Presupuestos de las Corporaciones locales correspondientes al ejercicio 2009 recogerán los criterios señalados en el presente artículo.
SEXTO.- Análisis del tercer motivo de apelación.
Se entiende por la apelante que se vulneran una serie de normas, pero sobre este extremo no cabe sino recordar el alcance del art. 3.1 del Código Civil .
Y en ese sentido y atendiendo a lo ya dicho en el anterior fundamento jurídico, no puede prescindirse de las limitaciones que imponen las Leyes de Presupuestos en aplicación del principio de jerarquía normativa ( art. 9.3 de la Constitución ) y de los principios de estabilidad presupuestaria y de legalidad, que rige en el ámbito retributivo de la función pública y que deben de prevalecer sobre un pacto con alcance reglamentario.
En relación con las excepciones que invoca la apelante y que ya se han apuntado anteriormente, el apartado ocho del art. 22 de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 dispone:
Ocho. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente.
Es evidente que no nos encontramos ante un supuesto, pues se trata no tanto de una adecuación retributiva con carácter singular y excepcional, como de la aplicación de una fórmula prevista para el complemento de carrera profesional. En ese sentido, lo pretendido no es una adecuación singular, sino que la fórmula afectaría a un colectivo importante (el más numeroso, según reconoce la propia apelante).
En esa misma línea y completando lo apuntado en el anterior fundamento jurídico, con posterioridad a la LPGE para 2009 que nos ha servido de fundamento, el art. 16 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad, relativo a la suspensión de pactos, acuerdos y convenios, señala: "Se suspenden y quedan sin efecto los acuerdos, pactos y convenios para el personal del sector público definido en el artículo 22 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos generales del Estado, suscritos por las Administraciones públicas y sus organismos y entidades que contengan cláusulas que se opongan a lo dispuesto en el presente título".
Dicho precepto se suprime por la disposición final 21.4 de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, que es del siguiente tenor literal:
Disposición final vigésima primera. Modificación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
Con efectos desde la entrada en vigor de esta ley y vigencia indefinida se modifica el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, de la siguiente manera:
...
Cuatro. Se suprime el artículo 16.
Así pues, en el ámbito de la función pública, el principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto un límite infranqueable en el incremento retributivo de los empleados públicos. En ese sentido, la excepcionalidad que impuso el art. 16 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad ha estado vigente hasta muy recientemente, lo que ya de por sí impide que pueda prosperar la pretensión de la apelante.
La Disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley señalaba que tanto para lo previsto en el artículo 32 como en el artículo 38 del Estatuto Básico del Empleado Público, se entenderá que concurre causa grave de interés público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias económicas, cuando las Administraciones Públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público.
Dicha norma fue suprimida igualmente por la disposición final 21.5 de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre .
En conclusión, atendiendo al principio de legalidad en materia retributiva de los empleados públicos, previsto en el art. 44 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud y demás normativa concordante de general aplicación, es claro que conforme a un interpretación finalista del Código Civil, según el cual "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas", el recurso de apelación no puede prosperar.
En efecto, la parte apelada ha acreditado que la aplicación de la fórmula matemática que se pretende produce un incremento retributivo por encima del límite previsto en las leyes presupuestarias. Dicho exceso no está amparado por las excepciones contempladas en dicha normativa, debiendo de prevalecer, en atención a una interpretación finalista y atendiendo a la realidad social del tiempo, las limitaciones impuestas por la LPGE para 2009 así como el art. 16 y la Disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad, en vigor hasta hace bien poco.
En definitiva, hay que recordar que las expectativas de promoción profesional de los empleados públicos -y la económica claramente lo es- no pueden constituirse en un fin en sí mismo que deba de prevalecer el principio de legalidad retributiva.
En el caso que nos ocupa, el análisis que hace el juez a quoes absolutamente acertado, tanto en lo que se refiere al análisis de la cuestión jurídica, como a la aplicación concreta de los incrementos que permiten las leyes presupuestarias. La sentencia hace un esfuerzo en acreditar que la pretensión de la parte superaría los límites de las leyes presupuestarias, incidiendo en la naturaleza jurídica de estas como un límite insoslayable para el incremento retributivo de los empleados públicos.
En consecuencia y no encontrando motivos para modificar el criterio ya sostenido en la sentencia dictada por esta Sala y Sección en el recurso de apelación nº 288/2024, hay que desestimar el recurso de apelación.
CUARTO.- Costas.
El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, dada la complejidad del asunto, como ya se hizo en la sentencia dictada por esta Sala y Sección en el recurso de apelación nº 288/2024, no se hace imposición de costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
