Sentencia Contencioso-Administrativo 61/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 22/2025 de 28 de enero del 2026

PRIMERO.- Constituye el objeto de la presente apelación la sentencia que desestima el recurso interpuesto por Ecologistas en Acción de Cádiz contra "la Resolución presunta desestimatoria por silencio administrativo de la Delegación Territorial de Cádiz de la Consejería de Agricultura y Pesca de la solicitud de ejecución subsidiaria de las obras de restauración del terreno de la ribera del río Guadalete afectado por la construcción de obras de recrecido de muro y acondicionamiento de plataforma de hormigón junto al muro para uso de aparcamiento de vehículos junto al establecimiento Venta la Carreta en el término municipal de Jerez de la Fra. (expd. NUM000)".

La sentencia desestima el alegato de falta de legitimación de la recurrente aducido por la Administración con invocación del artículo 22 de la Ley 27/2006 que regula la acción popular en asuntos medioambientales, considerando que la entidad recurrente tiene entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular. Expone a continuación que a la intimación o requerimiento de 4/7/2022 efectuado por Ecologistas en Acción de Cadiz, la Secretaria General de la Delegación Territorial informaba que: "En relación a su escrito con registro de entrada 4/7/2022 sobre el asunto de referencia se reitera la información facilitada y solicitada en su anterior escrito de 7/6/2021. En relación a la sexta multa coercitiva le informo que con fecha 6/5/22 le ha sido notificada providencia de apremio al interesado. Igualmente se ha solicitado con fecha 23/5/22 al Servicio de Dominio Publico Hidráulico de esta Delegación Territorial información sobre si se ha procedido al cumplimiento de la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, procediendo a la demolición de lo hasta ahora construido. Finalmente recordar que la Resolución de este procedimiento sancionador es de fecha 14/7/2015 y que el art. 327 del RD /849/1986 (Reglamento de Dominio Publico Hidráulico ) en su art. 327, en su apartado primero establece que la obligacion de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio publico prescribirán a los 15 años".

Añade la sentencia que si se entiende que la Administración ha dado respuesta a la petición de 4/7/2022, se trata de "una resolución que no se puede calificar de acto por sí mismo, de forma autónoma, no tiene un contenido sustantivo y no produce efectos inmediatos negativos ni perjudiciales para el recurrente. Lo que hace es informar sobre el estado del expediente: Por un lado se reitera la información facilitada y solicitada en su anterior escrito de 7/6/2021. En relación a ese escrito, la Administración informó (como se comprueba de la documentación incorporada a los autos): 1º) Que a fecha 18/9/2021 la Secretaria General Técnica de la Consejería Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo sostenible de Cádiz desestimo el recurso de alzada contra la quinta multa coercitiva dentro del proceso de ejecución forzosa contra el interesado. Asimismo se levantó la suspensión por presentación del recurso de alzada de la multa reseñada. 2º) Respecto a la petición de información de 3/11/2021, a la vista del Informe recibido de 18/11/2021, se verifica la persistencia del incumplimiento emitiéndose la sexta multa coercitiva. 3º) En cuanto al estado de las multas, las cuatro primeras se encuentran en via de apremio. Por otro, se informa la imposición de la sexta multa coercitiva y la notificación con fecha 6/5/22 de la providencia de apremio al interesado. Finalmente sigue la comunicación sobre la solicitud con fecha 23/5/22 al Servicio de Dominio Publico Hidráulico de la Delegación Territorial información sobre el cumplimiento de la obligación de reponer las cosas a su estado anterior".

Pero "si lo que la parte entiende es que se ha denegado proceder a la ejecución subsidiaria, el examen se centra en la idoneidad de la petición y en la conformidad de la posición de la Administración (...) y tras el examen de los autos, y valorando tanto el expediente como la documental aportada, no es objeto de controversia que por Resolución de 14/7/2015 del Delegado Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Cádiz resolvió en el expediente sancionador NUM001 a D. Julián por hechos consistentes en la ejecución de muro de 33 metros de longitud y con una altura de 1 m, de bloques de hormigón y enfoscado interior. Acondicionando una plataforma para aparcamiento de vehículos en la ribera del río Guadalete en el término municipal de Jerez, con una superficie aproximada de 150 m. En la citada Resolución se imponía al Sr. Julián la obligación de reponer las cosas a su estado anterior con la demolición de lo construido. Se notificó el requerimiento el 12/5/2017 y con fecha 4/10/2018 la D.P.H informaba que no había solicitud de autorización para las obras a realizar. El 18/11/2021 el servicio de dominio Publico hidráulico informaba de la continuidad del incumplimiento, persistiendo las obras, remitiéndose el 7/7/2022 por el Guarda Fluvial del Bajo Guadalete reportaje fotográfico constatando el incumplimiento y estado de las obras- folio 16 EA. Al mismo tiempo se imponen las correspondientes multas coercitivas, conociéndose por el expediente como por Resolución de 4/10/2022 se había impuesto la séptima multa coercitiva, así como la apertura de la vía de apremio como se menciona al folio 11 EA por la Secretaría General Provincial. Pues bien, la ejecución forzosa constituye una manifestación de la actividad de policía de la que está investida la Administración. Es una consecuencia inmediata de todo procedimiento administrativo en el que el obligado a cumplir con un acto administrativo no lo hace voluntariamente, siendo objeto de regulación, con carácter general, en la Ley 39/2015. Seguidamente, antes de entrar en la regulación propia de la ejecución forzosa en materia urbanística, conviene recordar que la normativa básica se encuentra en los artículos 38 , 39 de la Ley 39/2015 . Estos dos artículos han establecido ya las bases de una de los principales privilegios de la administración, la ejecutividad (como lo hiciera la Ley 30/92 en sus arts. 56 y 57 ) (...) En este contexto, la actuación de la administración está dentro del marco normativo, utilizando los medios que se contemplan para obligar al sancionado a una determinada obligación de hacer. Emitidas las siete multas coercitivas, el Ayuntamiento tiene el derecho/deber de exigir el importe de las multas coercitivas conforme a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva, de conformidad con el artículo 41 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo y el artículo 101 de la Ley 39/2015 (al igual que hiciera el art. 97 de la Ley 30/1992 ) (...)"

Concluye la sentencia que "no se aprecia esa desestimacion presunta de la intimación ni hay inactividad imputable a la administración denunciada que ha actuado dentro de los margenes de la Ley (...) si se entendiera que la recurrente estuviera denunciando una inactividad administrativa a que alude el art. 29 de la Jurisdicción Contencioso".

No obstante esta conclusión, la sentencia apelada agrega un último pronunciamiento: Con cita de la sentencia 760/2007, de 4 de octubre, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (recurso 4289/2005), de la sentencia del Tribunal Supremo de 3/12/2018 (recurso 932/2017) y la Queja número 18/2788 ante el Defensor del Pueblo contestada en fecha 17 de abril de 2019, la sentencia termina con la siguiente exhortación a la Administración demandada: "se propone que se valore por la Administración la posibilidad de proceder a la ejecución subsidiaria toda vez que no parecía existir intención alguna de dar cumplimiento a lo ordenado por parte de la persona obligada".

Contra esta sentencia se alza la asociación apelante por cuanto considera que es inadmisible el recurso por inexistencia de actividad administrativa susceptible de impugnación ya que ha entendido que no concurren los presupuestos del art. 29 LJCA; que la sentencia "considera erróneamente y de forma discrecional que nuestra pretensión se formula al amparo del art. 29.1 LJCA"; que igualmente yerra al considerar "que no existe un acto o resolución administrativa recurrida por esta asociación"; que la intimación presentada a la Administración es "una advertencia o intimación a la acción que se hace al organismo competente sobre sus funciones de conservación y defensa del DPH"; que "la inactividad de la Administración que afecta a este asunto concreto es una inactividad declarativa o formal, teniendo carácter de declaración unilateral de voluntad"; que "no obstante, incluso si se entendiera a efectos dialécticos, que se ha planteado la acción de intimación como una reclamación para recibir una prestación, el propio Tribunal Supremo ha entendido que si del procedimiento administrativo se considerase que se está reclamando una prestación (a favor de la asociación), será una prestación entendida en el sentido amplio de la ley no como una prestación de un servicio público"; que "nuevamente se incurre por el juzgador en un error de interpretación del ordenamiento jurídico y de valoración de la prueba de la inactividad formal de la Consejeria, pues si considera que lo intimado no entra dentro de una interpretación amplia del sentido de derecho a la prestación, entonces en el presente caso la intimación o "solicitud" que se formuló por la asociación ante la Delegación Territorial ha sido rechazada, al incumplirse el deber de resolver la intimación de esta parte (...), y en consecuencia dará lugar por disposición de la Ley 39/2015, a un silencio administrativo desestimatorio"; que "resulta indubitado que existe un deber expreso" que incumbe a la demandada "de la restauración de los terrenos a su estado original, en virtud del texto refundido de la Ley de aguas ( art. 118), los arts. 21 y 111 de la Ley 4/1986, y especialmente de los artículos 323 y 324 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico"; que no está regulado en el régimen legal de aguas la imposición de un número determinado de multas coercitivas (como en el ordenamiento urbanístico de Andalucía que recoge hasta 12 multas coercitivas), aunque tampoco en el caso que así se hubiera establecido un número máximo, sólo una vez superado este número se tenga que acordar la ejecución subsidiaria por la Administración, siendo mayores los efectos negativos y antijurídicos que se dan en este tipo de asuntos de protección medioambiental, o de aguas, recordando los pronunciamientos jurisdiccionales que invocaba en su escrito de demanda; que la sentencia llega a proponer en el fundamento sexto que la Administración valore la posibilidad de proceder a la ejecución subsidiaria, como algo recomendable, cuando se trata de una actuación necesaria y obligada, tras el hecho objetivo de la inutilidad de haber impuesto siete multas coercitivas sin obtener el cumplimiento voluntario por el infractor, sin que se pueda exigir, como hizo la Administración, el agotamiento de la vía administrativa, cuando no resolvió de manera expresa su solicitud.

El Letrado de la Junta de Andalucía se opone al recurso alegando que la sentencia hace un estudio detallado de la acción emprendida, la cual no está clara a la vista del suplico de la demanda: "se estime el recurso contra la inactividad formal" de la Administración, y se "condene a la Administración demandada a acordar la ejecución subsidiaria", pretensiones propias de las acciones dirigidas contra la inactividad de la Administración, según se deduce del art. 32 de la LJCA ("podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones"), aunque termina decantándose por la propia tesis de la actora, "según la cual, estaríamos ante la impugnación de un acto desestimatorio presunto": que no sólo considera la sentencia que dicha actuación es en todo caso un acto de mero trámite de carácter instrumental, sino que, posteriormente, y para el caso de que la parte actora entienda que la actuación administrativa supone la denegación de proceder a la ejecución subsidiaria, entiende con acierto que la actuación de la administración "está dentro del marco normativo, utilizando los medios que se contemplan para obligar al sancionado a una determinada obligación de hacer"; que la petición contraria no se funda en norma jurídica, ni tampoco la impugnación del acto presunto denegatorio, y no existe fundamento jurídico para que se solicite a la Administración, vinculándola, que acuerde otro de los medios de ejecución forzosa, la ejecución subsidiaria, y de manera inmediata; que la determinación de la modalidad de ejecución, así como del momento en el que se ha de iniciar el procedimiento no puede quedar en manos de cualquier persona o entidad que se entienda con legitimación para solicitarlo y proceda a reclamarlo expresamente, pues la determinación del sistema de ejecución que se elija dependerá de las posibilidades y recursos de la Administración -estando como está evidentemente afectado el presupuesto--, dependiendo el "quando" de una decisión discrecional de la autoridad administrativa; que de calificarse el objeto del recurso contencioso administrativo como una desestimación presunta, el recurso debió ser inadmitido por no tener por objeto un acto susceptible de impugnación, al tratarse de un acto presunto que no ponía fin a la vía administrativa; y que ya planteó una cuestión que no ha tenido respuesta alguna en la sentencia, cual era la falta de legitimación de la Entidad recurrente, pues presenta escrito de "intimación" para que la Administración cambie el sistema de ejecución forzosa, y "ponemos en duda" que se pueda entender amparada por lo dispuesto en el art. 22 de la Ley 27/2006.

Hasta aquí las alegaciones de las partes.

De principio hay que reseñar que la sentencia no declara la inadmisión del recurso considerando que se está impugnando un acto de trámite no cualificado, sino que, rechazando también motivadamente la falta de legitimación para recurrir opuesta por la Administración, entra en el pleno conocimiento de la pretensión actora y resuelve desestimarla. Por tanto, no cabe plantear en esta alzada por la Administración apelada la concurrencia de causas de inadmisibilidad del recurso si no es impugnando la sentencia en los términos exigidos en el artículo 85.4 de la Ley de la Jurisdicción, y ello con el fin de dar a continuación la debida oportunidad a la asociación apelante de oponerse a dicha impugnación.

Con todo, el pronunciamiento de la sentencia acerca de la legitimación de la asociación recurrente resulta acertado pues se impetra la aplicación de normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; en concreto, las relativas a la protección de zonas de dominio público hidraúlico que le compete a la Administración demandada, recogida en el apartado 1.a) de dicho precepto: "a) Protección de las aguas".

Esto sentado, la asociación recurrente insiste en que no está accionando al amparo del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional. Es cierto que esa insistencia se centra en la hipótesis recogida en su apartado 1, pero igualmente afirma la asociación ahora apelante que la "intimación" presentada a la Administración "no constituye una petición de prestación (material o técnica consistente en proporcionar bienes y servicios a los ciudadanos) o una solicitud de actividad como expresa la sentencia". Sin embargo, la petición contenida en el suplico de la demanda, que es la determinante para calificar la pretensión, contradice por completo esta última afirmación de la apelante. Se pide en la demanda que "se estime el recurso contra la inactividad formal de la D.T. de Cádiz de la Consejería, por no ejecutar subsidiariamente su resolución firme de 14 de julio de 2015 que junto a la imposición de sanción ordenó la demolición de las obras ejecutadas, reponiendo los terrenos a su estado original; y condene a la Administración demandada a acordar la ejecución subsidiaria, procediendo a la restauración física de la legalidad infringida, reponiendo los terrenos a su estado primitivo antes de la ejecución de las obras ilegales". Se está interesando, llanamente, la ejecución de un acto firme, por más que no se invoque el apartado 2 del artículo 29. El Letrado de la Administración así también lo entiende, con cita expresa del artículo 32.1 de la misma LJCA.

SEGUNDO.- Pues bien, acerca de la naturaleza del recurso que cabe interponer frente a la inactividad de la Administración Pública en ejecutar actos administrativos firmes, la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2018 (recurso 543/2017) sienta la siguiente doctrina:

"La Exposición de Motivos de la Ley 209/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, justifica la introducción de un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, en dar respuesta a una reivindicación «largamente reclamada en la doctrina jurídica, que tiene precedentes en otras normativas europeas», con la finalidad de «garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad»:

«[...] Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.»

El Tribunal Supremo ha declarado, en las sentencias de 9 de julio de 2007 (RC 10775/2004 ) y de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), la naturaleza singular de este procedimiento judicial, que resulte viable cuando se formulen pretensiones, al amparo del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tendentes a lograr la ejecución de actos firmes que la Administración Pública no haya ejecutado.

En la sentencia de 23 de abril de 2008 (4942/2005) hemos delimitado el ámbito de aplicación del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al señalar que «el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones», matizando, en este sentido, que «en los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características».

La doctrina del Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de enero y 294/1994, de 7 de noviembre, que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la Constitución española .

En la sentencia constitucional 67/1984 se sostiene que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».

Y, a continuación, el Tribunal Constitucional expone las siguientes consideraciones:

«[...] Si así fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestos [ STC 32/1982, fundamento jurídico 3º]. » .

Conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional reseñadas, consideramos que el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene como finalidad fiscalizar de un modo más eficaz, que por los cauces del procedimiento ordinario, la inactividad ejecutiva de la Administración Pública.

Este procedimiento judicial responde a los mandatos expresados en los artículos 24, 103 y 106 de la Constitución española, en cuanto tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En atención a lo expuesto, y con base en la aplicación del principio pro actione, esta Sala considera que no procedía negar el acceso al procedimiento jurisdiccional del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a aquellos interesados afectados por la inactividad ejecutiva de la Administración.

La ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o Tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución.

Este precepto de la Ley jurisdiccional habilita para formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas», conforme a lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

En el caso que nos ocupa, siendo indiscutido que la obligación de reponer las cosas a su estado anterior mediante la demolición de lo construido corresponde a don Julián, no puede ignorarse que al no haber cumplido tal obligación en el plazo que le fue concedido, corresponde a la Administración ahora apelada la realización de tal demolición en ejecución subsidiaria, como así lo prevé el artículo 102 de la Ley 39/2015 y el artículo 323.6 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Aunque se pueden imponer multas coercitivas para la ejecución de determinados actos antes de procederse a la ejecución subsidiaria, y tal ha sido la fórmula empleada, que resulta irreprochable, sin embargo, la sucesión de multas impuestas al caso presente de modo infructuoso, hasta en siete ocasiones, hace inexcusable la inactividad ejecutiva. Esa misma dilación por los particulares en la ejecución o incumplimiento de lo ordenado por la Administración ha de ser examinada como lo que es, contraria a derecho, previendo el artículo 334 del mismo RDPH que, en su caso, se ha de poner "en conocimiento de la jurisdicción competente, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar".

TERCERO.- Procede, pues, la estimación del recurso de apelación, condenando a la Administración demandada a acordar la ejecución subsidiaria interesada; y sin haber lugar a hacer pronunciamiento de condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A.

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación