Sentencia Contencioso-Administrativo 548/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 80/2024 de 28 de noviembre del 2024

PRIMERO.- Resolución recurrida

Doña Flora recurre el artículo 2.1 b) inciso «y cuente con un espacio de aseo exclusivo»; el artículo 2.2 y el artículo 6.1, todos ellos del Decreto 173/2023, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Renta de Garantía de Ingresos (en adelante, «Decreto 173/2023»), que rezan:

«Artículo 2.- Domicilio (en negrita los incisos y apartados impugnados).

1.- Tendrán la consideración de domicilio, además de las viviendas y alojamientos dotacionales definidos conforme a la legislación de vivienda, los marcos físicos donde residan los miembros de las unidades de convivencia, que se relacionan a continuación:

a) Establecimientos de alojamiento previstos en el artículo 38 de la Ley 13/2016, de 28 de julio, de turismo, o de la norma que la sustituya, que cumplan los requisitos y condiciones establecidos en la citada ley, en su normativa de desarrollo y que se destinen al uso independiente y exclusivo de las unidades de convivencia.

b) Zonas de una vivienda que, en virtud de cualquier título, se destinen a uso independiente y exclusivo de unidades de convivencia, siempre que se garantice el cumplimiento de las ratios de ocupación previstas en el artículo 5.5 del Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco, o de la norma que lo sustituya, y cuente con un espacio de aseo de uso exclusivo [...]

2.- No tendrá la consideración de domicilio el uso sin título válido en derecho de un estable- cimiento de alojamiento, de una vivienda o de un alojamiento dotacional, sin perjuicio de lo que resulte de la aplicación de las instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del padrón municipal en relación con las personas sin domicilio.

Sin perjuicio de cualquier título válido en derecho, a los efectos de este artículo se considerará suficiente la autorización para el empadronamiento de una persona emitida por otra residente en el mismo domicilio, siempre que esta última disponga de título acreditativo de su posesión efectiva».

«Artículo 6.- Requisitos para ser titulares de las personas que se hallan en situación de extrema necesidad.

1.- Se entenderá por situación de extrema necesidad aquella en la que se halla una persona cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Ser damnificada por una situación catastrófica declarada conforme a la legislación de gestión de emergencias y de protección civil.

b) Estar en situación de urgencia social y de atención prioritaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales o de la norma que lo sustituya.

c) Tener un diagnóstico de exclusión social grave en los términos previstos en el Decreto 385/2013, de 16 de julio, por el que se aprueba el Instrumento de Valoración de la Exclusión Social, o de la norma que lo sustituya.

d) Aquellas que en cada momento determine el Gobierno Vasco en atención a los daños personales o materiales derivados de cualquier hecho, aun cuando no sea de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, y a las condiciones personales o sociales determinantes del padecimiento de una situación de singular vulnerabilidad».

Los siguientes fundamentos de Derecho resolverán cada una de las impugnaciones.

SEGUNDO.- Artículo 2.1 b) inciso «y cuente con un espacio de aseo de uso exclusivo » y artículo 2.2 Decreto 173/2023 .

A. La demanda

Recordemos, en primer lugar, la dicción del artículo impugnado (el subrayado y negrita es añadido):

«Artículo 2.- Domicilio.

1.- Tendrán la consideración de domicilio, además de las viviendas y alojamientosdotacionales definidos conforme a la legislación de vivienda, los marcos físicos donde residan los miembros de las unidades de convivencia, que se relacionan a continuación:

a) Establecimientos de alojamiento previstos en el artículo 38 de la Ley 13/2016, de 28 dejulio, de turismo, o de la norma que la sustituya, que cumplan los requisitos y condiciones establecidos en la citada ley , en su normativa de desarrollo y que se destinen al uso independiente y exclusivo de las unidades de convivencia.

b) Zonas de una vivienda que, en virtud de cualquier título, se destinen a usoindependiente y exclusivo de unidades de convivencia, siempre que se garantice el cumplimiento de las ratios de ocupación previstas en el artículo 5.5 del Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco, o de la norma que lo sustituya, y cuente con un espacio de aseo de uso exclusivo [...]

Entiende la demandante que el inciso es contrario al artículo 13 Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, que dispone:

«Artículo 13. Domicilio.

1. A efectos de la renta de garantía de ingresos y de las ayudas de emergencia social, tendrán la consideración de domicilio las viviendas y alojamientos dotacionales definidos conforme a la legislación de vivienda, así como aquellos servicios de alojamiento, centros residenciales, establecimientos de alojamiento u otros que sirvan a idéntico fin, cuya identificación, requisitos y condiciones de funcionamiento se establecerán reglamentariamente.

2. El uso exclusivo de una zona determinada de una vivienda por una unidad deconvivencia podrá considerarse domicilio en los términos que reglamentariamente sedeterminen».

También sería contraria a los artículos 25 y 26 Ley 14/2022:

«Artículo 25. Unidades de convivencia.

1. La unidad de convivencia se constituye por la persona o personas residentes en undomicilio, unidas entre sí por relación hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad, de adopción, o de acogimiento familiar permanente o preadoptivo, así como las unidas por vínculo matrimonial o análogo al conyugal.

2. Cuando en un mismo domicilio residan personas sin los vínculos a que se refiere el apartado anterior, podrán constituirse unidades de convivencia unipersonales o unaunidad de convivencia que agrupe a todas o algunas de las personas residentes, exigiéndose en tal caso el consentimiento de todas aquellas que la integran, del que deberá quedar expresa constancia en la solicitud.

3. Una misma persona no podrá formar parte de dos o más unidades de convivencia.

Artículo 26. Unidades de convivencia excepcionales.

1. Como excepción de lo dispuesto en el artículo anterior, constituyen unidades de convivencia quienes, con independencia de los vínculos que pudieran existir con las personas que residan en el mismo domicilio, se hallen en alguna de las circunstancias siguientes:

a) Ser víctimas de trata de seres humanos y de explotación sexual.

b) Ser víctimas de violencia de género o ser víctimas de violencia doméstica.

c) Ser pensionistas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo siguiente.

d) Haber iniciado trámites de separación o divorcio, o instado la cancelación de la inscripción del correspondiente registro de parejas o uniones de hecho.

e) Haber tenido o adoptado al primer hijo o hija, haber acogido con carácter permanente a una persona menor de edad o haber acogido a una persona mayor de edad con una discapacidad igual o superior al 33 % o con calificación de dependencia.

f) Haber abandonado el domicilio habitual en virtud de desahucio por impago de rentas como consecuencia de una incapacidad de pago sobrevenida, de un procedimiento de ejecución hipotecaria, por haber quedado este inhabitable o por problemas de accesibilidad de la vivienda debidamente acreditados.

g) Las que se definan reglamentariamente, que habrán de estar vinculadas a situaciones de especial vulnerabilidad, exclusión o necesaria convivencia en el mismo domicilio».

Para justificar la contradicción, la demandante acude a lo que denomina «marcos legales autonómicos, estatal y europeo» de regulación de domicilio y vivienda.

En primer lugar, la demandante pone en relación dicho artículo con el artículo 3 Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda, que la define como sigue:

«Artículo 3. Definición de conceptos

A los efectos previstos en la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

u) Vivienda: Edificio o parte de un edificio, de carácter privativo y con destino a uso residencial

z) Vivienda principal: Es la vivienda que consta como domicilio de una persona, familia o unidad de convivencia en el padrón municipal».

Igualmente, menciona la definición de vivienda dada en el Anexo IV Decreto 80/2022 de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco:

«Vivienda: Edificio o parte de un edificio, de carácter privativo y con destino a uso residencial».

Por último a este respecto, alude a las definiciones de vivienda contenidas en la ley y reglamentos anteriores:

« Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social. Artículo 10. Vivienda o alojamiento.

1. A los efectos de la presente ley, se entenderá por vivienda o alojamiento todo marco físico utilizado de forma habitual como residencia por una o más personas que pretenden convivir de forma independiente, no sometidas a una autoridad o régimen común.

2. Asimismo, podrán ser consideradas vivienda o alojamiento independiente aquellas partes utilizadas de forma independiente por las unidades de convivencia señaladas en el artículo anterior de los marcos físicos de residencia colectiva que se determinen con carácter reglamentario.

Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos

Artículo 6 Vivienda o alojamiento

1.- A los efectos del presente Decreto, se entenderá por vivienda o alojamiento todo marco físico utilizado de forma habitual como residencia por una o más personas que pretenden convivir de forma independiente, no sometidas a una autoridad o régimen común. Se entienden comprendidas como modalidades de vivienda o alojamiento:

a) Viviendas o alojamientos particulares ocupados por una única unidad de convivencia.

b) Viviendas o alojamientos particulares en régimen de alquiler en los que se hayan subarrendado una o varias partes de conformidad con la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos.

c) Viviendas particulares en las que se procure alojamiento en una o varias de sus partes, en virtud de un contrato de hospedaje, de alquiler de habitaciones, o de un derecho de habitación.

d) Viviendas o alojamientos particulares en los que varias unidades de convivencia compartan colectivamente un mismo alquiler, apareciendo todas ellas como coarrendatarias.

En todos los supuestos previstos en este párrafo 1 se entiende que existe una única vivienda o alojamiento, independientemente del número de unidades de convivencia que compartan ese marco físico y de la existencia o no de parentesco entre las mismas».

En cuanto al marco legal estatal, alude a la definición de vivienda del artículo 3 a), c) e i) Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.

En cuanto al marco europeo, remite a las sentencias del TEDH (Gillow c. Reino Unido) que considera que por «domicilio» ha de entenderse cubierto tanto los lugares en que se ostenta un título de posesión, no limitado a las residencias legales, incluido subarrendamientos, residencias secundarias, locales profesionales, alojamientos sociales.

La demandante considera que la definición de vivienda contenida en el artículo 2.1 b) Decreto 173/2023 es contraria con la definición legal porque al desarrollar el artículo 13.2 Ley 14/2022 e introducir arbitrariamente el requisito de contar con un aseo exclusivo, se termina desplazando fuera del ámbito de aplicación del reglamento a las unidades de convivencia que se encuentran en los supuestos 25 y 26 de la Ley.

También alega que el inciso es arbitrario atendiendo a la justificación de la memoria del proceso de elaboración de la norma:

«La exigencia de que el uso exclusivo de una parte de la vivienda incluya un espacio de aseo, también de uso exclusivo, responde al margen de discrecionalidad que posibilita la ley y encuentra la justificación siguiente: (1) el reconocimiento como domicilio a zonas determinadas de una vivienda de uso exclusivo, implica una excepción a la regla general de asimilar vivienda y domicilio, como deriva de la propia Ley de vivienda, con independencia del número de unidades de convivencia que residan en la misma; (2) la utilidad de esta distinción exige la imposición de requerimientos que permitan reconocer su singularidad, justamente, por la funcionalidad a la que se dirige tal reconocimiento.

Así, ha de garantizarse que la zona de uso exclusivo sirva al fin de posibilitar vivir condignidad y a salvaguardar la intimidad de quienes allí residan. Son estas condiciones a lasque ineludiblemente coadyuva la adición del espacio de aseo de uso exclusivo,especialmente a la salvaguarda de la intimidad, una funcionalidad que no es propia deotras zonas y espacios de la vivienda que pueden ser de uso común sin que los dos elementos fundamentales antedichos queden afectados, y con independencia de que posibiliten, igualmente, el disfrute de las relaciones familiares o sociales, fines que, junto con los expuestos, también son inherentes a la vivienda».

Para la demandante, la exigencia automática del espacio de aseo exclusivo basada en razones de salvaguarda de la intimidad resulta arbitraria por cuanto que dicha exigencia en todo caso se habría de basar y no se basa- en las previsiones del Decreto 80/2022, la norma que establece las condiciones mínimas de habitabilidad y diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales de la CAPV. Su Anexo I, apartado IB.4, establece que sólo en viviendas con tres o más habitaciones se debe contar con al menos un aseo completo y un aseo secundario, o dos aseos completos.

Alega la parte que podríamos encontrarnos con multitud de personas que, pese a encontrarse en alguna de las situaciones previstas en el artículo 26 -víctimas de trata, de violencia de género, familias desahuciadas- y ser reconocidas como unidades de convivencia por la Ley, se verían excluidas del acceso a la prestación por el mero hecho compartir aseo con otra unidad de convivencia.

Otro motivo de ilegalidad sería la contravención de la DF 3, apartado 1 letra a) párrafo 2º, de la Ley 14/2022:

«Disposición final tercera. Deslegalización.

1. Se habilita al Gobierno Vasco para modificar la regulación siguiente:

a) En relación con los requisitos generales para ser titular de la renta de garantía de ingresos, podrá modificar el periodo de vida independiente exigible a las personas de entre 23 y 29 años, así como el periodo requerido de empadronamiento y residencia efectiva en algún municipio de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

La norma reglamentaria no podrá agravar las condiciones de acceso a la renta de garantía de ingresos previstas en el artículo 16.1.c), primer párrafo, y e)».

A su vez, el artículo 16.1 e) Ley 14/2022 dice:

«Artículo 16. Requisitos generales para ser titular.

1. Podrán ser titulares del derecho a la renta de garantía de ingresos las personas que reúnan los siguientes requisitos: [...]

e) Estar empadronadas y tener la residencia efectiva en algún municipio de la Comunidad Autónoma de Euskadi de forma continuada durante, al menos, los siguientes periodos:

1.º Tres años inmediatos anteriores a la fecha de la solicitud, sin perjuicio de las excepciones previstas en los artículos siguientes.

2.º Cuando no se cumpla el periodo a que se refiere el ordinal anterior o aquellos que singularmente vengan establecidos en los artículos siguientes, cinco años continuados de los diez anteriores a la fecha de la solicitud».

Para la demandante, la definición reglamentaria de vivienda, más restrictiva que la legal, supone una agravación de las condiciones de acceso.

Por último, cita jurisprudencia constitucional sobre los límites a la remisión reglamentaria y la deslegalización de la regulación.

B. La contestación

El gobierno vasco alega que el objeto de la norma controvertida no es la regulación de la vivienda ni del alojamiento dotacional, sino la determinar en qué supuestos la utilización exclusiva de una parte de una vivienda puede considerarse domicilio.

Es decir, ni el Decreto 80/2022, ni la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda, ni la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, son parámetros válidos para verificar la legalidad del artículo 2.1.b) del Reglamento de la renta de garantía de ingresos.

Tampoco lo es el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humano

Expone que el artículo 2 del reglamento, y el correlativo art.13 de la Ley 14/2022, no impone requisitos de acceso a la prestación. El art. 2.1 b) define un supuesto excepcional de domicilio que tiene efectos en el cálculo de la cuantía de la prestación, pero en modo alguno se constituye en requisito sine qua non de acceso a la renta de garantía de ingresos.

Por ser ilustrativos, y seguir el mismo ejemplo que expone la demanda, las víctimas de trata, de violencia de género, familias desahuciadas podrán constituir unidades de convivencia propias, aun residiendo en la misma vivienda o domicilio con personas con las tuvieran relación hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad, de adopción, o de acogimiento familiar permanente o preadoptivo. Esto es, si las personas que se hallan en las circunstancias antedichas cumplen los requisitos que establece el artículo 17 de la Ley 14/2022 (artículo 16, en el caso de las personas que se hallan visto obligadas a abandonar el domicilio habitual por un desahucio), podrán acceder a la renta de garantía de ingresos sin cortapisas, con independencia de si convive con familiares en el mismo domicilio y al margen de que dispongan o no de una zona de uso exclusivo, con aseo común o independiente.

Se trata de la aplicación directa de los artículos 16, 17 y 26 de la Ley 14/2022

La recurrente obvia los supuestos del 2.1 c) Decreto RGI donde tienen cabida los colectivos más desprotegidos.

El apartado 1 b) del art. 2 del Decreto establece una salvedad que permite a una unidad de convivencia, en las condiciones establecidas (uso independiente de la vivienda con acceso a zona de aseo exclusivo) percibir la renta de garantía de ingreso en su importe máximo y que tiene su conexión con el artículo 34.3, que dispone:

«Artículo 34 Índice corrector.

1. Cuando en un mismo domicilio resida más de una unidad de convivencia, sean beneficiarias o no de la renta de garantía de ingresos, la cuantía de la prestación que corresponda mensualmente a cada unidad de convivencia se calculará aplicando uníndice corrector a la baja del 15 % a la cantidad que resulte de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión y en el presente capítulo, sin que la cuantía a detraer pueda superar los límites que se citan a continuación:

a. Unidad de convivencia unipersonal: 98,25 euros.

b. Resto de unidades de convivencia: se sumarán 30 euros al límite establecido en la letra anterior por cada integrante de la unidad de convivencia con exclusión de la persona titular.

Anualmente se revisarán las cantidades a que se refieren las letras a) y b) de este apartado.

2. Se aplicará el índice corrector, en todo caso, cuando se repartan los gastos entre las unidades de convivencia residentes en la misma vivienda.

3. No obstante, en los supuestos a que se refiere el artículo 2.1.b), no se aplicará el índicecorrector cuando en el título jurídico se haya pactado un precio fijo por el usoindependiente y exclusivo de determinadas zonas de la vivienda por una unidad deconvivencia y se haya excluido expresamente la repercusión del coste de los suministrosque le pudiera corresponder.

4. No se aplicará el índice corrector cuando el domicilio se fije en un establecimiento de alojamiento o en un servicio social de alojamiento y residencial a que se refiere el artículo 2.1.a), c) y d)».

El gobierno vasco defiende la justificación dada en la memoria, donde se hace mención a la necesidad de no fomentar la sobreocupación de viviendas.

También alega que una de las modificaciones más relevantes que introduce la Ley 14/2022 es la eliminación de la limitación del número máximo de dos prestaciones de renta de garantía de ingreso por vivienda o alojamiento que imponía el artículo 10.2 del Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos.

En lógica correspondencia, la propia exposición de motivos de la Ley justifica el establecimiento en el artículo 36 de un índice corrector para el cálculo de la cuantía final de la prestación en caso de concurrencia de más de una unidad de convivencia residente en un mismo domicilio, que refleja las economías de escala que se generan en estas circunstancias, en las que inevitablemente existirán gastos compartidos, bien que con una incidencia mesurada en la cuantificación de la prestación.

Lo que ahora interesa es evidenciar que dicho índice corrector no resulta de aplicación a los casos a que se refiere el artículo 2.1.b) pues si hay reconocimiento de domicilio cuando se verifique el uso exclusivo por una unidad de convivencia de ciertas zonas de una vivienda, no concurre el presupuesto de hecho al que se aplica el índice corrector.

Además, para el gobierno vasco resulta manifiesto que la previsión del art. 2.1 b) no tiene conexión con lo dispuesto en el art. 16.1 c) 1º y e) de la Ley 14/2022, condiciones que por mor de lo previsto en la DF 3ª no puede efectivamente agravar el reglamento.

En relación con el artículo 2.2 Decreto 173/2023, afirma que no se alcanza a conocer las razones por las que la recurrente estima haberse vulnerado la reserva formal de ley y el principio de jerarquía normativa.

Ni la Ley 14/2022 ni el Decreto 173/2023 de desarrollo tienen como objeto la regulación de la vivienda ni el acceso a la misma como derecho. Tampoco es vocación de la norma redefinir el concepto de «domicilio». Que el espacio físico que utilice el solicitante de la renta de garantía para ubicar su residencia, y a la postre establecer el domicilio, esté soportado en un título válido en derecho resulta absolutamente proporcionado en aras a evitar situaciones de percepción de ayudas públicas en contextos de ocupación ilegal de viviendas.

La memoria precisamente explica:

«A su vez, el propio artículo 2.2 dispone que no tendrá la consideración de domicilio el uso sin título de un establecimiento de alojamiento, de una vivienda o de un alojamiento dotacional.

La procedencia de introducir esta previsión, que se considera una pormenorización necesaria del artículo 13 de la Ley 14/2022, que garantizará su adecuada ejecución, trae causa de la necesidad de evitar la proliferación de acciones ilegales que, además, legitimen el acceso a la prestación. Tal es el caso de la ocupación ilegal de viviendas.

A su vez, se evitan situaciones en fraude de ley».

C. Las conclusiones

La demandante concluyó que la conexión es evidente por cuanto el art. 16.1 e) de la Ley 14/2022 establece como requisito general de acceso a la prestación el de estar empadronado y tener la residencia efectiva en la CCAA de Euskadi, mientras que el art. 2.1.b) impugnado -al igual que el art. 2.2 también impugnado- limita precisamente la validez de dicho requisito general de acceso.

Si el fin de la norma reglamentaria es el de limitar y hacer respetar las ratios de ocupación de las viviendas, el Decreto 80/2022 de 28 de junio es la norma de referencia que regula las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas. El Decreto 80/2022 es, pues, necesariamente un parámetro válido

Para determinar en qué supuestos la utilización exclusiva de parte de una vivienda puede considerarse domicilio y en qué supuestos no, tienen mucha más entidad el Decreto 80/2022, la Ley 3/2015, la Ley 12/2023 y el resto de normativa y jurisprudencia citadas en la demanda.

También afirmó que la realidad y el día a día de los usuarios que solicitan la RGI en las oficinas de Lanbide de toda la CAPV demuestra lo contrario: Desde la aprobación del reglamento, en lo que va de año 2024 serían miles los usuarios que habrían visto denegado su acceso a la prestación por aplicación de este artículo.

Añade que para la salvaguarda de la intimidad tiene pleno sentido que las habitaciones sean de uso exclusivo por parte de los cohabitantes, pero no tiene sentido extender dicha exigencia al aseo, que es siempre necesariamente un espacio íntimo.

Insiste en que la exigencia de presentación de un título válido en derecho es arbitraria y sorpresiva, que no tiene precedentes en la legislación anterior al año 2022 en Euskadi y que choca con los requisitos generales para ser titular establecidos en el artículo 16 de la Ley 14/2022, en concreto con el art. 16.1.e).

Considera la demandante que una norma que precisamente regula las prestaciones dirigidas a la integración social de los sectores más vulnerables de la sociedad debe desplegarse sobre la realidad existente en lugar de hacerlo sobre una prescripción idealmente proyectada. Para ello, debe haber un control jurisdiccional con base en el criterio de proporcionalidad, pero sin desatender tampoco los aspectos de «sorpresividad» -respecto de la normativa preexistente en la materia- y «relatividad» - respecto del resto de normativa existente acerca del concepto de domicilio.

Por su parte, la administración insistió en que el artículo 2.1 b) no solo no contradice la ley sino que está conectado con la no aplicación del coeficiente reductor establecido en el artículo 36 Ley 14/2022, por lo que se mejora la cuantía de la RGI para estos supuestos.

Por otro lado, insiste en que no hay incumplimiento ni contradicción del Decreto 80/2022, porque el Decreto 173/2023 no tiene por objeto determinar las condiciones de habitabilidad y diseño de las viviendas. La previsión del aseo no obliga a que las viviendas con más de una unidad de convivencia tengan un determinado número de aseos o cuales hayan de ser sus condiciones.

D. Decisión de la Sala

De acuerdo con el artículo 47.2 LPAC:

«2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

Este precepto debe ponerse en relación con el artículo 128.2 LPAC:

«2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público».

Así pues, debe verificarse si el reglamento aprobado por el gobierno vasco incurre en ultra vires teniendo en cuenta que el reglamento en cuestión es de los denominados «ejecutivos» y que en nuestro ordenamiento no cabe, con carácter general, el reglamento denominado independiente más que en la reglamentación ad intra ( STS 5863/2008 de 4 de noviembre ECLI:ES:TS:2008:5863).

En relación con los reglamentos ejecutivos, cabe citar la STS 812/2021 de 8 de junio, que da cuenta de su naturaleza y función:

«Considera la Sala que son reglamentos ejecutivos los que están directa, inmediata y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley, o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley (o Leyes) sea completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento.

Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el Reglamento en colaboración con la Ley.

Es también necesario, en segundo lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico».

La capacidad de la ley de remitirse al reglamento tampoco será la misma en aquellas materias en las que exista una reserva de ley material en la Constitución.

La reserva constitucional de una materia a la ley no supone una prohibición total de la intervención reglamentaria. La jurisprudencia constitucional permite la colaboración reglamentaria en materias reservadas a la ley «siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley y siempre que la colaboración se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad».

Sin embargo, no son válidas las remisiones legales genéricas e incondicionales bajo, cuya cobertura, pudieran dictarse reglamentos materialmente independientes ( STC 83/1984) sorteando la reserva de ley. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que la remisión al reglamento debe ser expresa, concreta y específica (no cabiendo cláusulas genéricas de remisión, o delegaciones genéricas e incondicionales provocando la deslegalización de la materia y permitiendo reglamentos materialmente independientes) y delimitada, de tal forma que el ámbito de actuación de la potestad reglamentaria que inequívocamente circunscribe.

Pues bien, en este caso, debe constatarse que no existe una reserva material de ley establecida en la Constitución.

La Ley 14/2022 tiene por objeto (artículo 1):

«reg ular el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, que se dirige a prevenir el riesgo de exclusión de las personas, a paliar situaciones de exclusión personal,social y laboral, a garantizar el desarrollo de una vida digna y a promover la plena inclusión en la sociedad de quienes carezcan de suficientes recursos personales, laborales, sociales o económicos».

Esta Ley 14/2022 se dicta al amparo de la competencia exclusiva de la CAPV en materia de asistencia social ( artículo 10.12 EAPV), que a su vez puede enmarcarse en determinados preceptos del Capítulo III del Título I CE, como es la protección social de la familia ( artículo 39.1 CE) o las prestaciones sociales ante situaciones de necesidad ( artículo 41 CE) .

Tales preceptos constitucionales no establecen una reserva de ley

(tampoco el artículo 53.1 CE, que se refiere a los derechos y libertades del Capítulo II del Título I y no a los principios rectores de política social y económica).

No existiendo una reserva de ley, procede descartar la argumentación del Fundamento de Derecho Cuarto de la demanda, donde se recoge la doctrina constitucional sobre la reserva material de ley y su proyección sobre el derecho de propiedad, pues no viene al caso.

Además, como no hay una reserva de ley, el ámbito de colaboración del reglamento con la ley puede ser todo lo amplio que desee el legislador, ya que no hay impedimento constitucional. Dentro de ese ámbito de actuación, hay que destacar que la jurisprudencia reconoce que el reglamento es una manifestación característica de la discrecionalidad administrativa (por ejemplo, STS 300/2023 de 8 de marzo). Eso sí, dado que el reglamento no puede ser independiente, deberá contar con la correspondiente habilitación legal y no podrá contravenir la ley.

Así pues, a la hora de enjuiciar esta cuestión, debe contrastarse el texto reglamentario con la ley que pretende desarrollar o ejecutar, siempre teniendo en cuenta el ámbito y alcance concreto de dicha ley y del propio reglamento.

La precisión anterior es relevante porque la demanda pretende establecer parámetros de contraste que no son válidos para enjuiciar si el reglamento ha incurrido en ultra vires o es contrario a la ley.

En efecto, al margen de i) la deseable coherencia global del ordenamiento jurídico; ii) que la seguridad jurídica aconseja que un mismo término sea entendido de igual manera en distintos ámbitos materiales del ordenamiento cuando sea posible y iii) que por ello sean frecuentes las interrelaciones y remisiones expresas entre unas normas y otras, lo cierto es que las referencias a la Ley 3/2015 de Vivienda (ley autonómica), al Decreto 80/2022, a la Ley 12/2023 de 24 de mayo por el derecho de vivienda (estatal) y al concepto de domicilio desarrollado por el CEDH son irrelevantes en su mayor parte.

La Ley 3/2015 de Vivienda se dicta en relación con el artículo 47 CE y del artículo 10. 31 EAPV, donde se establece la competencia de la CAPV en materia de vivienda ( artículo 1 Ley 3/2015).

Como se ve, tanto el título competencial como el objeto de una y otra ley autonómica son distintos, por más que puedan tener relación o conexión en la medida en que disponer de recursos a través de la prestación social puede contribuir al acceso a la vivienda y que para configurar la RGI la ley contenga un concepto de vivienda.

Una y otra ley pueden legítimamente establecer conceptos distintos de vivienda a los efectos propios de una y otra, introducir matices o bien, por el contrario, remitirse una a otra expresamente.

Así, el parámetro de validez del desarrollo reglamentario de la Ley 14/2022 no puede ser otra norma distinta a la propia ley que desarrolla (cuestión distinta es que en algunos casos la Ley 14/2022 sí remita a conceptos de otras leyes, como se verá).

Ello queda evidenciado en el propio artículo 13.1 Ley 14/2022, que comienza diciendo:

«1. A efectos de la renta de garantía de ingresos y de las ayudas de emergencia social , tendrán la consideración de domicilio [...]»

A su vez, el artículo 3 Ley 3/2015 también comienza:

« A los efectos previstos en la presente ley , se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: [...]»

En conclusión, las definiciones que ambas normas establecen lo son, en principio, a los efectos de la propia ley y no de otras (ni, por tanto, de sus normas de desarrollo).

Algo muy similar ocurre con la Ley 12/2023 por el derecho a la vivienda (estatal), que igualmente se refiere al artículo 47 CE y cuyo artículo 3 también limita las definiciones «a los efectos de lo dispuesto en esta ley». Además, establece la salvaguarda de que sus definiciones valdrán «en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquéllas», lo que la hace todavía más inútil como parámetro de validez cuando haya normativa autonómica, pues esta (la normativa autonómica) desplaza a aquella (la ley estatal).

Las consideraciones sobre el concepto de domicilio desarrolladas por el TEDH al hilo del artículo 8 CECH nada tienen que ver con lo que aquí se trata, que es establecer unas definiciones de cara a unas prestaciones sociales.

Por último, si bien las normas legales y reglamentarias anteriores sobre la misma materia pueden ser útiles a efectos interpretativos de una norma ( artículo 3.1 CC, criterio histórico), tampoco pueden erigirse, por sí mismas, en parámetro de validez. Debe descartarse, en este sentido, todo argumento referido a la «sorpresividad» de la nueva regulación: un legislador (autonómico) no vincula al siguiente, que es libre para modificar la ley siempre que respete el bloque de constitucionalidad. Tampoco una regulación reglamentaria desarrolladora de una ley anterior es un límite o parámetro de validez de un reglamento posterior que lo deroga (caso expreso de la Disposición Derogatoria del Reglamento 173/2023).

Hechas las anteriores consideraciones, procede adentrarnos en el contraste del precepto reglamentario con la ley que desarrolla.

Recordemos, una vez más, la ley:

«Artículo 13. Domicilio.

1. A efectos de la renta de garantía de ingresos y de las ayudas de emergencia social, tendrán la consideración de domicilio las viviendas y alojamientos dotacionales definidosconforme a la legislación de vivienda, así como aquellos servicios de alojamiento, centrosresidenciales, establecimientos de alojamiento u otros que sirvan a idéntico fin, cuyaidentificación, requisitos y condiciones de funcionamiento se estableceránreglamentariamente.

2. El uso exclusivo de una zona determinada de una vivienda por una unidad deconvivencia podrá considerarse domicilio en los términos que reglamentariamente sedeterminen».

A continuación, el texto reglamentario, del cual se discute el inciso en negrita (el subrayado es añadido):

«Artículo 2.- Domicilio.

1.- Tendrán la consideración de domicilio, además de las viviendas y alojamientosdotacionales definidos conforme a la legislación de vivienda, los marcos físicos donderesidan los miembros de las unidades de convivencia, que se relacionan a continuación:

a) Establecimientos de alojamiento previstos en el artículo 38 de la Ley 13/2016, de 28 de julio, de turismo, o de la norma que la sustituya, que cumplan los requisitos y condiciones establecidos en la citada ley, en su normativa de desarrollo y que se destinen al uso independiente y exclusivo de las unidades de convivencia.

b) Zonas de una vivienda que, en virtud de cualquier título, se destinen a uso independiente y exclusivo de unidades de convivencia, siempre que se garantice el cumplimiento de las ratios de ocupación previstas en el artículo 5.5 del Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco, o de la norma que lo sustituya, y cuente con un espacio de aseo de uso exclusivo [...]

c) Los servicios sociales de alojamiento y residenciales [...]

d) Otros servicios sociales de alojamiento y residenciales de carácter temporal, inscritos en el registro de servicios sociales [...]

d) Cualquier otro servicio de alojamiento y estancia temporal que sirva de vivienda, de titularidad pública o privada, reconocido oficialmente y que cumpla los requisitos previstos en la normativa sectorial que resulte de aplicación.

2.- No tendrá la consideración de domicilio el uso sin título válido en derecho de un estable- cimiento de alojamiento, de una vivienda o de un alojamiento dotacional, sin perjuicio de lo que resulte de la aplicación de las instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del padrón municipal en relación con las personas sin domicilio.

Sin perjuicio de cualquier título válido en derecho, a los efectos de este artículo se considerará suficiente la autorización para el empadronamiento de una persona emitida por otra residente en el mismo domicilio, siempre que esta última disponga de título acreditativo de su posesión efectiva».

Como se ve, el artículo 13.1 Ley 14/2022 establece tres tipos de domicilio: i) viviendas; ii) alojamientos dotacionales; y

iii) servicios de alojamiento, centros residenciales, establecimientos de alojamiento u otros que sirvan a idéntico fin.

Respecto de los dos primeros, la ley se remite expresamente a la definición dada por la legislación de vivienda.

En el último supuesto del artículo 13.1, la ley permite un desarrollo reglamentario, si bien acotado a «identificación, requisitos y condiciones de funcionamiento».

Ninguno de estos supuestos son los que desarrolla el artículo 2.1 b) Reglamento 173/2023, que contiene el inciso impugnado.

El artículo 13.2 Ley 14/2022 regula otra posibilidad diferenciada: «uso exclusivo de una zona determinada de una vivienda por una unidad de convivencia», que podrá ser considerada domicilio «en los términos que reglamentariamente se determinen».

La ley, por tanto, en este supuesto del artículo 13.2 no remite a la definición establecida en otra ley (como sí hace en el artículo 13.1 como hemos visto) ni acota especialmente el ámbito de actuación reglamentaria (caso también del último inciso del 13.1). En el artículo 13.2, la ley se limita a habilitar al reglamento para decidir los términos en que dicha modalidad pueda ser considerada domicilio. La habilitación al reglamento es muy amplia y dicha amplitud es perfectamente lícita, en la medida en que, además, como hemos visto, no hay una reserva material de ley.

Este es el supuesto desarrollado por el artículo 2.1 b) Reglamento 173/2023, que establece como requisitos:

i) el cumplimiento de las ratios de ocupación previstas en el artículo 5.5 del Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco; y ii) contar con un espacio de aseo de uso exclusivo.

Curiosamente, la demandante nada objeta al primero de los requisitos, que también constituyen una adición reglamentaria no establecida expresamente por la ley, quizás porque la demandante valora positivamente la armonía con tal Reglamento 80/2022.

La opción del reglamento de incluir la exigencia del aseo de uso exclusivo es en todo caso una opción lícita del gobierno autonómico dentro de la discrecionalidad que es propia del ejercicio de la potestad reglamentaria y del alcance amplio de la habilitación para ejercer tal discrecionalidad efectuado por la ley.

Tampoco la regulación impugnada, que tiene por objeto concretar una modalidad de lo que deba considerarse por «domicilio», es contraria a los artículos 25 o 26 Ley 14/2022, que tienen otro objeto definir las «unidades de convivencia»:

«Artículo 25. Unidades de convivencia.

1. La unidad de convivencia se constituye por la persona o personas residentes en undomicilio, unidas entre sí por relación hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad, de adopción, o de acogimiento familiar permanente o preadoptivo, así como las unidas por vínculo matrimonial o análogo al conyugal.

2. Cuando en un mismo domicilio residan personas sin los vínculos a que se refiere elapartado anterior, podrán constituirse unidades de convivencia unipersonales o unaunidad de convivencia que agrupe a todas o algunas de las personas residentes, exigiéndose en tal caso el consentimiento de todas aquellas que la integran, del que deberá quedar expresa constancia en la solicitud.

3. Una misma persona no podrá formar parte de dos o más unidades de convivencia.

Artículo 26. Unidades de convivencia excepcionales.

1. Como excepción de lo dispuesto en el artículo anterior, constituyen unidades deconvivencia quienes, con independencia de los vínculos que pudieran existir con laspersonas que residan en el mismo domicilio, se hallen en alguna de las circunstanciassiguientes: [...]»

Es decir, son unidades de convivencia la persona o personas unidas por determinados vínculos ( artículo 25.1) o no ( artículo 25.2) o por encontrarse en determinadas circunstancias ( artículo 26) que residan en un «domicilio», donde a su vez por «domicilio» hay que entender las diferentes posibilidades del artículo 13 Ley 14/2022 que se han mencionado anteriormente.

Por otro lado, la titularidad el derecho a la RGI se establece en los artículos 16 a 19 Ley 14/2022. Cierto es que el artículo 16.1 b) (requisitos generales) exige la integración en una de las unidades de convivencia a que se refieren los artículos 25 y 26, que a su vez remiten, como hemos visto, al concepto de «domicilio» del artículo 13 (y por tanto a su desarrollo reglamentario allí donde es posible y en la medida en que lo sea). Así, el reglamento, por esta vía indirecta, puede condicionar o incidir en algunos supuestos sobre la titularidad misma del derecho. Sin embargo, así lo ha querido el legislador autonómico por el juego de las remisiones legales y de la lectura integrada de la ley y no hay obstáculo constitucional para ello.

Además, no se comprende en qué medida se producen las exclusiones alegadas en la demanda, ya que en modo alguno las personas del artículo 26 Ley 14/2022 se verían excluidas de la RGI por compartir aseo.

Tampoco se vulnera la DF Tercera, que veta la posibilidad de que por vía reglamentaria se agraven las condiciones de acceso a la renta del artículo 16.1 e) de la ley.

Dicho precepto exige el empadronamiento y tener la residencia efectiva en un municipio de la CAPV de forma continuada durante ciertos periodos. Lo que la DF Tercera impide al reglamento es agravar esas condiciones, lo cual no puede referirse sino a los periodos exigidos por la ley. Esto no tiene nada que ver con la definición legal - completada en su caso por el reglamento - de domicilio.

Por último, la exigencia del aseo para los domicilios del artículo 13.2 Ley 14/2022 y 2.1 b) Reglamento 173/2023 no es una opción inmotivada ni arbitraria a la vista de las razones expuestas en la memoria, que reproduce tanto la demanda como la contestación y que tienen que ver i) con la relación con el artículo 34.3 Decreto 173/2023 (no aplicar un coeficiente reductor de la RGI) y también ii) por la necesidad de contar con características que permitan reconocer a esas partes de la vivienda funcionalmente independientes como una entidad singular que justifique o que permita establecer una excepción a la regla general que es asimilar vivienda con domicilio.

En resumen, podrá discreparse de la opción reglamentaria, pero no puede afirmarse ni que sea contraria a la ley, ni que se haya dictado excediéndose de la habilitación legal, ni que resulte arbitraria ni inmotivada. Aquí termina el control jurisdiccional, que no es de oportunidad sino de legalidad.

Distinto es el caso del artículo 2.2 Decreto 173/2023. Este delimita de forma negativa el concepto de domicilio para excluir:

«el uso sin título válido en derecho de un establecimiento de alojamiento, de una vivienda o de un alojamiento dotacional».

Este desarrollo reglamentario sí es conflictivo. El artículo 13 Ley 14/2022 define el domicilio como el espacio físico donde se vive («viviendas», «alojamientos dotacionales», «servicios de alojamiento, centros residenciales, establecimientos», o «una zona determinada de una vivienda»). De hecho, el propio Decreto 173/2023 habla, en su artículo 2.1, de «marcos físicos».

El artículo 2.2 Decreto 173/2023, en su delimitación negativa del concepto de domicilio, no atiende a características físicas de tales marcos físicos de convivencia que contribuyan a aclarar lo que de manera positiva se define en el apartado anterior. El artículo 2.2 atiende al título jurídico de posesión del marco físico de convivencia (más bien, su ausencia). Es decir, delimita negativamente el concepto mismo de domicilio según el título jurídico de quien lo ocupa.

Esta circunstancia en todo caso debería haber sido configurada como una delimitación negativa de la titularidad misma del derecho a la RGI o, dicho de otro modo, como un requisito negativo de titularidad o un motivo de exclusión del derecho en los artículos 16 a 19 Ley 14/2022.

Si la ley no ha efectuado tal delimitación negativa ni ha habilitado al reglamento para tal desarrollo o precisión, el reglamento no puede introducir ex novo un requisito subjetivo de titularidad posesoria del marco físico objetivo, disfrazándolo o enmascarándolo como un requisito de lo que haya de considerarse «domicilio». De ahí que sea incluso gramatical y léxicamente extraña la expresión «no tendrá la consideración de domicilio el uso [...]». El «domicilio» a efectos de la ley será todo marco físico que cumpla con las características físicas establecidas por la ley y, allá donde quepa desarrollo reglamentario, precise el reglamento, pero no puede dejar de serlo en función de cuestiones ajenas a tales condiciones objetivas.

Mediante esa delimitación negativa, que no es de las características objetivas del marco físico que puede ser considerado «domicilio», sino de circunstancias jurídico-subjetivas que deben concurrir en quienes los ocupan, el reglamento está invadiendo sin habilitación el ámbito de los artículos 16 a 19 de la Ley 14/2022. No debe olvidarse que el artículo 3 b) Ley 14/2022 reconoce el derecho a «Todas las personas que reúnan los requisitos y condiciones exigidos en esta ley, y en aquellas a las que remite». Por lo tanto, los requisitos personales serán los que establece la ley u otras a las que se remita.

Otro argumento igualmente relevante es que esa delimitación negativa del domicilio sería aplicable a todos los supuestos de domicilio abarcados en el artículo 2.1., incluyendo, por tanto, los del artículo 13.1 Ley 14/2022. Sin embargo, ya hemos visto que el artículo 13.1 Ley 14/2022 se limita a, de una parte, remitir al concepto de vivienda y alojamiento dotacional de la Ley 3/2015 (sin que quepa, por tanto, alteración reglamentaria, y el artículo 3 Ley 3/2015 no hace referencia al título posesorio) y, de otra, a limitar la intervención del reglamento a «identificación, requisitos y condiciones de funcionamiento» (caso de «servicios de alojamiento, centros residenciales, establecimientos de alojamiento u otros que sirvan a idéntico fin»), todos ellos elementos objetivos.

Se anula, por tanto, el artículo 2.2 del Reglamento 173/2023 por no ser conforme a Derecho.

TERCERO.- Artículo 6.1 Decreto 173/2023

A. La demanda

El artículo 6.1 Decreto 173/2023 establece:

«Artículo 6.- Requisitos para ser titulares de las personas que se hallan en situación deextrema necesidad.

1.- Se entenderá por situación de extrema necesidad aquella en la que se halla una persona cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Ser damnificada por una situación catastrófica declarada conforme a la legislación de gestión de emergencias y de protección civil.

b) Estar en situación de urgencia social y de atención prioritaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales o de la norma que lo sustituya.

c) Tener un diagnóstico de exclusión social grave en los términos previstos en el Decreto 385/2013, de 16 de julio, por el que se aprueba el Instrumento de Valoración de la Exclusión Social, o de la norma que lo sustituya.

d) Aquellas que en cada momento determine el Gobierno Vasco en atención a los daños personales o materiales derivados de cualquier hecho, aun cuando no sea de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, y a las condiciones personales o sociales determinantes del padecimiento de una situación de singular vulnerabilidad».

La parte demandante considera que es contrario al artículo 19 Ley 14/2022 que desarrolla y que a su vez dispone:

«Artículo 19. Requisitos para ser titular de las personas huérfanas absolutas, de las integrantes de unidades de convivencia excepcionales, de las personas con discapacidad, de las unidas por vínculo matrimonial o análogo y de quienes se hallen en situación de extrema necesidad.

1. Las personas mayores de edad o menores emancipadas que se hallen en las circunstancias que a continuación se indican podrán ser titulares de la renta de garantía de ingresos, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 16, a salvo de lo dispuesto en sus apartados 1.c) y d), y los que en cada caso se especifican: [...]

2. Las personas mayores de edad o menores emancipadas que se hallen en las situaciones determinantes de extrema necesidad que reglamentariamente se establezcan podrán ser titulares de la renta de garantía de ingresos siempre que cumplan los requisitos siguientes:

a) Estar empadronadas y tener la residencia efectiva en algún municipio de la Comunidad Autónoma de Euskadi de forma continuada durante, al menos, el año inmediato anterior a la fecha de la solicitud.

b) El resto de los establecidos en el artículo 16, a salvo de lo dispuesto en sus apartados

1.c) y d).

c) En todo caso el Gobierno determinará los requisitos vinculados a la Cartera de Servicios Sociales y de Servicios de Empleo que resultarán exigibles».

Entiende la demandante que «no es ajustado a derecho entender que un reglamento pueda desarrollar un concepto que no tiene su definición principal en la propia norma», que «no existe la necesidad de enumerar distintas situaciones si tenemos en cuenta que son los propios servicios sociales de base quienes tienen que analizar las situaciones y certificar o no la existencia de extrema necesidad» y que «lo que puede pasar es que se genere una restricción en el acceso de derechos basados en un reglamento y no en una norma».

B. La contestación

Afirma el gobierno vasco que la recurrente utiliza la vía del recurso contencioso para esbozar una crítica subjetiva a la norma que recurre, aventurando una hipotética restricción en el acceso a la renta de garantía y ofreciendo una versión alternativa en la configuración del modelo de renta de garantía de ingresos

Contrariamente a lo manifestado, el art. 6.1 del Decreto 174/2022 sí encuentra apoyo en la Ley 14/2022, cuyo art. 19.2 hace una llamada al reglamento para desarrollar los supuestos de extrema necesidad

C. Las conclusiones

En este ámbito, la demandante se limita a precisar que el objeto de recurso es el artículo 6.1 Decreto 173/2023, no el artículo 6.2. Reitera que lo que se debe desarrollar reglamentariamente es quienes pueden optar a la prestación, no cuándo nos encontramos ante una situación de extrema necesidad. No existe en la ley una definición de «extrema necesidad» ni hay habilitación.

La administración insiste en la posibilidad de desarrollo reglamentario de esta cuestión, al no haber una reserva de ley.

D. Decisión de la Sala

La Sala concuerda con el gobierno vasco en que la crítica al precepto no está fundada y obedece más a una disconformidad personal y subjetiva que a una infracción objetiva de la ley.

El artículo 19.2 Ley 14/2022 claramente habilita al reglamento para desarrollar y concretar qué ha de entenderse por situaciones de extrema necesidad, al decir:

«Las personas mayores de edad o menores emancipadas que se hallen en las situacionesdeterminantes de extrema necesidad que reglamentariamente se establezcan».

El inciso «que reglamentariamente se establezcan» viene referido, como complemento, a «situaciones determinantes de extrema necesidad», por lo que desde el punto de vista gramatical no ofrece duda.

El reglamento en este punto cumple su función ejecutiva dentro del margen de discrecionalidad que le es propio y bajo la habilitación legal.

Es obvio que la parte demandante prefiere que la concurrencia de tales situaciones se determine «por los servicios sociales», pero su voluntad no puede suplir la decisión del titular de la potestad reglamentaria, que además ofrece mucha más seguridad jurídica al establecer supuestos generales y delimitados, cuando de otro modo quedaría al arbitrio de cada servicio o trabajador social. Colabora así el reglamento en concretar un concepto jurídico indeterminado establecido por la ley y que ella misma llama a completar. Por último, no se entiende la referencia de la demanda a que «lo que puede pasar es que se genere una restricción en el acceso de derechos basados en un reglamento y no en una norma» cuando el reglamento es por definición una norma. La afirmación en conclusiones de que no existe en la ley una definición de «extrema necesidad» es cierta, pero que no hay una habilitación en la ley sencillamente no lo es.

CUARTO.- Costas

En virtud del artículo 139.1 LJCA, no se imponen las costas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,