Sentencia Contencioso-Administrativo 530/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 259/2025 de 29 de mayo del 2025

PRIMERO.- Objeto y pretensión.

Por la representación procesal de Ernesto se interpuso recurso de apelación contra la auto 11/2025, de 6 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Córdoba, por la que se inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la actividad administrativa relatada en los antecedentes de hecho de la presente sentencia.

El auto combatido inadmite el recurso contencioso-administrativo con base en la argumentación que sigue:

«Los derechos fundamentales que se alegan lesionados son los de los arts. 15 (derecho a la integridad física y moral), 18.1 (derecho a la intimidad personal y familiar) y 18.2 (derecho a la inviolabilidad del domicilio) de la Constitución española de 1978 .

Ello (tal/es lesión/es) por ruidos o inmisiones acústicas en la vivienda de los recurrentes (sita en aldea o pedanía de DIRECCION001, del municipio de DIRECCION000, DIRECCION002), procedentes del uso de una Pista Deportiva al aire libre, del Colegio de Educación Infantil y Primaria « DIRECCION003», ubicada en parcela demanial casi contigua a dicha vivienda (3,50 metros de distancia o separación, por su lateral, siendo esta franja también dominio público - DIRECCION004-), pista que actualmente (tras adecuación y reforma llevada a cabo por iniciativa y a costa del Ayuntamiento de DIRECCION000) cuenta con vallado perimetral de malla de torsión y pavimento de césped artificial.

Sobre el objeto revisor de este proceso («lo que se recurre», a que se atribuye la/s lesión/es de derechos fundamentales), sólo se habla de «inactividad» del Ayto. de DIRECCION000. En tal sentido, se formuló reclamación previa, relativa a tal inactividad (material -no formal, o silencio administrativo-) mediante escrito presentado ante dicho Ayuntamiento con fecha 2-12-2024. Se invocó, allí, el art. 115 L.J.C.A . (norma sobre plazo para recurrir a través del procedimiento de Derechos Fundamentales).

Tal inactividad se atribuye al Ayuntamiento de DIRECCION000 por incumplimiento(s) de disposiciones del Decreto 6/2012 de 17 de enero (por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, y se modifica el Decreto 357/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección de la Calidad del Cielo Nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia energética) y/o de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (ambos/as, de la CCAA Andalucía).

(...)

Se insiste en que la parte actora ha reiterado su planteamiento de recurso por inactividad (así quedó patente durante la comparecencia celebrada).

Si hubiera matizado o intentado modificar esa perspectiva, tampoco existiría, jurídicamente, desestimación por silencio de solicitud que fuese impugnable, pues el recurso se presenta sin haber resuelto el Ayuntamiento sobre la solicitud de 2-12-2024, y apenas un mes después de la misma (cuando el plazo que marca la ley -art. 21.3 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP-, para que surja o exista la ficción del silencio desestimatorio, es el de tres meses).

Solamente se configuran en nuestro ordenamiento (L.J.C.A.) dos supuestos de inactividad impugnable, a saber, la de inejecución de actos firmes ( art. 29.2 L.J.C.A .) y la de incumplimiento de obligación(es) por la Administración, de satisfacer prestación(es) concreta en favor de persona(s) determinada(s), ello en virtud de disposición(es) general(es) que no precise(n) de actos de aplicación o en virtud de acto(s), contrato(s) o convenio(s) administrativo(s) ( art. 29.1 L.J.C.A .).

Lo primero dicho, evidentemente, no es aquí el caso.

En cuanto a lo segundo, que es lo único que podría ser (para la admisibilidad del recurso), los recurrentes ni se refieren al art. 29.1 citado, ni hablan de acto, contrato o convenio administrativo que establezcan obligaciones prestacionales a su favor, y en cuanto a las disposiciones del Decreto 6/2012 de 17 de enero y/o de la Ley 7/2007, tampoco dicen (ni por asomo se vislumbra) que esas normas generen de suyo, desde su mismo redactado, sin necesidad de actos aplicativos, los derechos que pretenden hacer valer a través de este proceso (más aún siendo los que son, según los concretos postulados que se han visto articulan).

Dicho de otra manera, para mejor inteligencia o comprensión de las cosas: aparte de que no se precisan los incumplimientos de normas concretas en el uso de la instalación pública mencionada por parte del Ayuntamiento de DIRECCION000, es palmario que ninguna de las disposiciones generales invocadas (se repite, de Decreto 6/2012 y/o de Ley 7/2007) puede dar lugar, per se, sin actos de aplicación (no los de este proceso) a prestaciones exigibles de dicho Ayuntamiento (y menos las obligaciones de hacer que se pretenden).

Esa es la particularidad de la inactividad (material) impugnable: que «conecta» obligación incumplida, prestación a que se tiene derecho, y condena (no declaración) a cumplimiento. Por lo cual esos dos primeros presupuestos deben ser de existencia o realidad inequívocos, sin interpretaciones. Y por ello que sea elemental y prius (como con la vía de hecho, como objeto impugnable) determinar la propia existencia jurídica de inactividad. Así pues, con todo lo expuesto, se concluye que en este caso no hay inactividad susceptible de impugnación.

Por lo que procede declarar la inadmisibilidad del recurso, con arreglo a los arts. 29 y 69.c) de la L.J.C.A .»

Pretende la parte apelante que se estime su recurso de apelación y se ordene continuar la tramitación del procedimiento.

SEGUNDO.- Posición de la apelante.

La parte apelante combate el auto impugnado con base en los argumentos que se dirán seguidamente:

.- Defiende la existencia de una inactividad administrativa impugnable, pues existe un deber jurídico concreto, claro y exigible, impuesto por norma general o acto administrativo y la Administración, tras ser requerida, en diversas ocasiones, omite injustificadamente su cumplimiento, es decir, no hace nada.

.- Apunta que la omisión del Ayuntamiento se refiere a una obligación legal y específica, no genérica ni programática. No adoptó ninguna de las medidas que legalmente le competen: no hizo mediciones actualizadas, no acotó los horarios de uso, no instaló barreras acústicas ni adoptó medidas disciplinarias respecto a comportamientos incívicos. Ni siquiera cierra las pistas por las noches. Y ello, pese a informes periciales que documentan rebasamientos del 531 % de los límites legales.

.- Explica que el procedimiento especial de derechos fundamentales permite el recurso con solo 20 días de inacción.

.- Defiende la vulneración prima faciede los derechos fundamentales de los artículos 15 y 18 CE.

TERCERO.- Posición de la Administración demandada.

La Administración demandada se alza frente a las pretensiones de la actora sosteniendo que:

.- El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales no es adecuado para sostener cualquier tipo de pretensión, máxime cuando en el presente son varias, de distinta naturaleza y calado, y que exceden con mucho de la protección del derecho fundamental invocado.

.- Conforme al proyecto de obras, donde los demandantes ahora tienen un salón lo que debe haber es un patio cochera. En la demanda se reconoce que la casa ha sido irregularmente ampliada pero no se expresa que tal ampliación se ha hecho convirtiendo un patio en salón y abriendo una ventana en la tapia colindante con el dominio público. Esta circunstancia, que la casa ha sido ampliada ilegalmente en 28,90 m2, en planta baja, haciendo una habitación en lo que era un patio y abriendo además una ventana, y en 25,60 m2 en la planta alta, sobre dicha ampliación en planta baja, también colindante con el dominio público donde están las instalaciones deportivas, coloca a las estancias donde presuntamente se perciben los ruidos fuera de la legalidad, lo que hacen que el recurso carezca de los presupuestos de admisibilidad exigidos en el art. 115.2 de la LJCA por cuanto quedan alterados los argumentos sustanciales que darían fundamento al mismo.

CUARTO.- Posición del Ministerio Público.

El Ministerio Fiscal, parte del presente proceso por exigirlo así la Ley, presentó escrito de alegaciones defendiendo el acierto del auto impugnado.

QUINTO.- Sobre la inactividad.

La inactividad como objeto impugnatorio se regula en los artículos 25.2 y 29 de la Ley 29/19998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

El primero de ellos dice que:

«También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.»

El segundo precepto explica que:

«1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.»

El recurso contra la inactividad reviste, pues, dos modalidades, reguladas en los dos apartados del artículo transcrito:

a) La primera se refiere al incumplimiento de obligaciones strictu sensu:esto es, de situaciones jurídicas correlativas de derechos subjetivos que terceros pueden ostentar frente a una Administración, siempre que los referidos derechos tengan las características que el apartado 1 especifica.

b) La segunda se refiere a los supuestos en los que la Administración no da ejecución material a un acto administrativo firme que haya dictado previamente (que puede tener un contenido cualquiera: favorable o desfavorable, reconociendo un derecho subjetivo o un simple interés legítimo). En este caso se atribuye a los interesados acción para reclamar judicialmente dicha ejecución, si bien el ejercicio de la acción debe ir precedido, como en el caso anterior, de una previa reclamación a la Administración.

Evidentemente, no nos encontramos ante el segundo supuesto, por lo que nos centraremos en el contenido en el punto primero del artículo 29 LJCA, que es al fin y al cabo sobre el que el recurrente asienta la impugnación de la eventual inactividad.

El recurso dirigido contra la inactividad de una Administración debe tener por objeto el cumplimiento de una obligación que haya sido establecida por «una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo»: esto es, a través de cualquier instrumento de manifestación de voluntad de una Administración que sea jurídicamente válido.

Lo más relevante, a efectos de determinar el concreto objeto del recurso contra la inactividad, es el contenido de dicha obligación. La jurisprudencia, no obstante, ha apuntado algunos de los rasgos que debe reunir cada uno de dichos instrumentos (véase un resumen de la misma en la STS 16-9-13, rec. 3088/2012).

Con referencia específica a las disposiciones generales, el artículo 29.1 exige que la misma no precise de actos de aplicación, como la doctrina jurisprudencial ha confirmado ( STS 1-10-08, rec. 1698/2004). Este requisito es, sin embargo, de aplicación general a los demás tipos de instrumentos que el artículo enumera (actos, contratos o convenios); de manera que, si cualquiera de ellos enuncia una obligación (o, correlativamente, un derecho de tercero) cuya concreción o determinación exige la emisión de un acto aplicativo, el recurso contra la inactividad no será procedente ( SSTS 14-12-07, rec. 7081/2004 y 12-4-11, rec. 4990/2008).

En los casos en los que la disposición general precisa de un acto de aplicación será improcedente la vía del recurso contra la inactividad, pero parece claro que el tercero deberá:

- impugnar el acto de aplicación, si éste se dictara; y

- si no se dictara, deberá formular a la Administración una solicitud de que se dicte, pudiendo recurrir la denegación expresa o tácita de tal solicitud ante la jurisdicción contencioso-administrativa; en definitiva, aplicar el procedimiento tradicional de impugnación.

El requisito clave que habilita para el empleo del recurso contra la inactividad se centra en el contenido de la obligación o derecho que la norma, el acto o el contrato reconozcan a favor de un tercero. Dicho contenido ha de consistir, como dice el precepto, en «una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas»; pero la jurisprudencia no ha precisado este concepto más que de manera muy genérica. Así:

a) El término prestación, se ha dicho, «ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer» ( STS 18-2-05, rec. 24/2003). Este precepto, se ha dicho, «establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución» ( STS 21-12-11, rec. 2689/2008 que cita, en el mismo sentido, las sentencias SSTS 12-4-11, rec. 4990/2008; y 18-11-08, rec 1920/2006; también, STS 20-12-13, rec. 208/2012). Por consiguiente, el contenido de la prestación puede consistir tanto en una inactividad material como jurídica de la Administración, pudiendo definirse como «la omisión de actuaciones materiales, físicas o intelectuales de alcance externo que constituyen la prestación de un servicio o realizan una función para la satisfacción de los intereses públicos» ( STSJ Baleares 29-3-11, rec. 262/2010), siempre que su satisfacción no requiera de un procedimiento administrativo o, en su caso, contencioso-administrativo para proceder a su ejecución.

b) La prestación ha de tener «un contenido concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación» ( STS 24-7-00, rec. 408/1999). Por consiguiente, no cabe el empleo de este recurso contra la inactividad cuando el contenido de la prestación sea discrecional, ya sea en su contenido, cuantía, intensidad o cualquier otro aspecto, ni cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación ( SSTS 14-12-07, Rec. 7081/2004; y 2-6-16, Rec. 171/2015).

SEXTO.- Solución al caso de autos.

Para una correcta solución del supuesto planteado en esta litisplasmaremos la pretensión de la parte recurrente en este procedimiento especial, preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales de la persona.

«1.- Que se cierre una calle, de tal manera que dicho cerramiento impida el acceso a dicho callejón mediante fractura o escalo, y que el mismo se prolongue al menos ocho metros contando desde la fachada principal.

2.- Que se construya una pared a lo largo de toda la pista deportiva...

3.- Que se instale una cubierta sobre todo el recinto deportivo, semejante a la existente en la pista deportiva de DIRECCION005 ( DIRECCION000)...

4.- Que se retire la puerta metálica de doble hoja existente...

5.- Que se retire la canasta de baloncesto, la cual es foco emisor de ruidos, la cual se encuentra a 4 metros de nuestra vivienda, (pese a que antes se ha pedido, de hecho que se construya un polideportivo)

6.- Que además se instale alrededor de todo el recinto deportivo y bajo la cubierta superior una red deportiva de naylon...

7.- Que se instale el dispositivo adecuado para que no resulte posible de ninguna manera accionar el alumbrado...

8.- Y una indemnización de 180.000 euros.»

Vemos, en definitiva, que la parte recurrente no pretende que se declare la obligación de la Administración demandada de ejecutar las obligaciones, en el sentido más civil de la palabra, que la disposición general cuya aplicación invoca pueda, eventualmente, imponer a la meritada Administración, sino que es la propia apelante la que, a la vista de los preceptos genéricos contenidos en la norma reglamentaria, los interpreta y traduce sus postulados en esas pretensiones concretas que ejercita en este procedimiento.

Como se ha explicado en la exégesis del artículo 29 LJCA efectuada en el anterior fundamento jurídico, la inactividad, como concepto jurídico determinado, susceptible de recurso al amparo del precepto indicado, exige que la Administración venga obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas por venir así establecido en una disposición general que no requiera actos de aplicación.

Sin embargo, el apelante, en su escrito de apelación, invoca, por ejemplo, los «valores límite de inmisión acústica cuyo rebasamiento activa el deber municipal de control, corrección e incluso sanción», sosteniendo que «el Decreto 6/2012 tipifica como infracción grave la superación de los límites sonoros en más de 6 decibelios, remitiendo a la Ley 7/2007 (art. 137) para las consecuencias», y concluyendo que tales preceptos no requieren acto adicional para concretar el deber ex legede la AP de impedir o cesar esas emisiones acústicas que excedan los niveles permitidos y afecten a los vecinos.

Pero lo cierto y verdad es que esos preceptos invocados por la hoy apelante, que se circunscriben al régimen de infracciones y sanciones, exigen la tramitación de un procedimiento sancionador previa comprobación de las emisiones acústicas, y en suma, el desarrollo de una serie de actos para dar plena efectividad a la norma que entiende aplicable.

Se trata, en definitiva, de una normativa que establece una serie de obligaciones y parámetros por los que los operadores públicos han de velar y deben preservar, pero que de forma nítida requieren el desarrollo de una actuación administrativa para su plena efectividad.

Por lo antedicho debemos desestimar el recurso de apelación, confirmando el acto recurrido.

SÉPTIMO.- Costas.

No se hace expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,