PRIMER: Actuacions administratives impugnades. Parts. Pretensions
A través de les presents actuacions l'actora, EXPLOTACIÓN DE ÁRIDOS CALIZOS, S.A (EACSA), ha impugnat sengles Resolucions del DEPARTAMENT D'EMPRESA I CONEIXAMENT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DEC) datades el 22 de gener de 2020 i el 15 de gener de 2021; la primera d'elles, adoptada pel Cap del Servei de Seguretat Minera i la segona dictada pel Director General d'Energia, Seguretat Industrial i Seguretat Minera. En tots dos casos, declarant inadmissible (en primera instància i en alçada) el Pla de Labors de l'any 2020 (PL-2020), de l'explotació minera "López Font", Secció A, promogut per l'ara recurrent.
EACSA pretén que aquest Tribunal anul·li les Resolucions esmentades ut suprai que condemni la demandada (DEC) a aprovar el PL-2020 de l'explotació minera que hem portat a col·lació, de la qual hauria estat titular la part actora.
Per contra, L'ADVOCACIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (AGC), en la representació que ostenta del DEC, ha sol·licitat que la demanda sigui desestimada en considerar ajustades a dret les actuacions administratives impugnades.
SEGON: Extrems del debat
1: La part actora ha intentat fonamentar les seves pretensions adduint les consideracions que segueixen:
-Improcedència de la inadmissió del PL-2020. Atesa la vigència de la concessió la presentació del pla era obligatòria i la normativa vigent, per afegitó, preveia el caràcter positiu del silenci administratiu.
-El fet que s'hagués incoat un expedient de caducitat de la concessió no permetia inadmetre el PL-2020. L'activitat minera es mantenia.
-L'autorització de l'explotació no estava sotmesa a cap límit temporal malgrat el conveni signat el 27 de maig de 1993 per la pròpia actora amb la Diputació de Barcelona i l'Ajuntament de Sitges, segons el qual EACSA es comprometia a cessar en la seva activitat l'1 de gener de 2013. Es tractaria, a més, d'un conveni en el qual no havia participat la Generalitat de Catalunya.
-L'aixecament de la suspensió cautelar adoptada en via administrativa no es podia produir sense un pronunciament previ de la Justícia.
2: La rèplica de L'AGC s'ha basat en els raonaments que segueixen:
-La resolució del plet ha de venir predeterminada per allò que es resolgui en el recurs contenciós administratiu deduït per EACSA contra la declaració de caducitat de la concessió minera, adoptada aquesta última el dia 7 de setembre de 2020 i impugnada per la demandant en el recurs ordinari 451/2020 que se segueix a la Secció 2ª d'aquesta Sala.
-EACSA no es pot desvincular dels seus actes propis. Adoptà vàlidament un compromís segons el qual l'explotació acabaria l'1 de gener de 2013; per tant, s'escau concloure que l'autorització d'explotació ja no era vàlida quan es presentà el PL-2020; no debades, la vinculació de l'actora als compromisos adoptats l'any 1993 esdevingué confirmada per la Sentència ferma núm. 64, de 5 de febrer de 2019, dictada per la Secció 5ª d'aquesta Sala en l'apel·lació núm. 714/2015.
-El reiterat conveni de 27 de maig de 1993 no era aliè als interessos de la Generalitat, no debades portava causa del Pla especial de protecció del medi físic i del paisatge de l'espai natural del Garraf i tingué repercussions directes en l'autorització d'explotació, tal com es desprèn del programa de restauració presentat per l'actora el 17 de novembre de 1997.
-El PL-2020 es presentà el 26 de febrer de 2020 amb la finalitat d'entorpir l'expedient de caducitat; l'expedient la incoació del qual li havia estat notificada a EACSA l'11 de novembre de 2019.
TERCER: Sobre els efectes derivats del conveni de 27 de maig de 1993. Decisió de la Sala
En tot allò que ara interessa, la Sentència (ferma) núm. 64, de 5 de febrer de 2019, dictada per la Secció 5ª d'aquesta Sala en l'apel·lació núm. 714/2015, es pronuncià en els termes que segueixen:
<<<(...) FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Como se ha expuesto en los antecedentes, la Diputació de Barcelona dictó resolución de fecha 21 de mayo de 2013 por la que se requería a la actora para la restauración del terreno sujeto a actividad extractiva y al pago de la aportación anual comprometida en el convenio de fecha 27 de mayo de 1993.
Interpuesto recurso, se siguió el procedimiento ordinario nº 290/2013 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Barcelona, en el cual se dictó sentencia en fecha 31 de julio de 2015 , estimatoria del recurso, acordando la anulación del acto administrativo impugnado.
La estimación del recurso se funda en síntesis en la ineficacia del convenio suscrito entre las partes en fecha 27 de mayo de 1993 al no haberse aprobado por los órganos de gobierno de las Administraciones contratantes y no ser ratificado por la Junta General de la demandada EACSA.
La parte demandada recurre en apelación alegando error en la apreciación de la prueba, al haberse cumplido diferentes compromisos establecidos en el convenio, vulneración de la buena fe contractual y que el consentimiento prestado por la sociedad le obligaba ante terceros. La parte actora se opone al recurso.
SEGUNDO.- La controversia se concreta en la eficacia del convenio de fecha 27 de mayo de 1993 que firmaron, por una parte, la representación de la Diputación de Barcelona y el Ayuntamiento de Sitges, y, por otra, el administrador único de EACSA. La cláusula 14 del referido convenio establecía: "la eficacia del presente documento quedará sujeta a la aprobación del mismo por los órganos de gobierno de las Administraciones contratantes y a la ratificación de la Junta General de EACSA".
No es controvertido que no se produjo tal aprobación ni ratificación. Sin embargo, sí queda acreditado que el contenido obligacional del convenio fue cumplido en su mayor parte por los contratantes y, así, se redujo la explotación a 32 hectáreas según lo estipulado, se modificó el Plan especial de protección de acuerdo al citado convenio según consta expresamente en la resolución de fecha 22 de noviembre de 1995 de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, y se aprobó el programa de restauración por resolución del Subdirector General de Minas de 7 de febrero de 2000 tomando en consideración el contenido del mencionado convenio de 27 de mayo de 1993. Asimismo, consta que la actora invocó el contenido del convenio tanto en la interposición del recurso de alzada contra la citada resolución de fecha 7 de febrero de 2000, como al solicitar la autorización de la modificación puntual del programa de restauración y la ampliación de la finalización de los trabajos de restauración (folios 5 y 6 EA).
Todos estos datos fácticos se recogen asimismo en el documento número 10 del expediente administrativo, en el cual se realiza un informe detallado sobre el nivel de cumplimiento de los pactos suscritos, constando, por el contrario, que el pacto duodécimo no ha sido cumplido al no haberse concretado el programa de estudio y recuperación al que se hacía referencia en el mismo.
TERCERO.- Partiendo de estos datos fácticos, debemos indicar en primer lugar que estamos ante un convenio, como figura de negocio jurídico sustraído a las reglas legales aplicables al contrato administrativo, el cual recoge diferentes elementos transaccionales derivados de la preexistencia de una relación jurídica de la empresa actora con las Administraciones contratantes, en relación a la actividad extractiva realizada por la recurrente en el macizo del Garraf, de suerte que el convenio afecta a la medida y extensión de las obligaciones derivadas de dicha relación jurídica, en el marco de las competencias que ostentan las Administraciones contratantes, la cual vino siendo cumplida por todas las partes en los términos en que ha quedado expresado en el fundamento anterior.
La fuerza de obligar del convenio procede de la concertación de voluntades de las partes signatarias del convenio, que disfruta por lo tanto de una naturaleza eminentemente contractual, con los rasgos propios de bilateralidad y sinalagma inherentes, siendo que en este caso los firmantes del convenio son los representantes de las Administraciones (Presidente de la Diputación y Alcalde) y el administrador único de la sociedad y que, con independencia que la prestación del consentimiento no fuera ratificado internamente, lo cierto es que tanto las Administraciones como la EACSA asumieron el contenido obligacional del convenio, desplegando las actuaciones necesarias para llevar a cumplimiento lo pactado, con la única excepción del pacto duodécimo como se indicará posteriormente.
Desde esta perspectiva, alegar la ineficacia del convenio resulta contrario a la denominada doctrina de los actos propios que, tal como se recoge en las SSTS de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ) y de 17 de mayo de 2013 (RC 441/2010 ), es una regla que significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad, generalmente de carácter tácito, al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.
El art. 1258 del Código Civil establece que los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley. Por su parte, los contratos (y, por extensión los convenios de colaboración) deben interpretarse atendiendo a la "intención" de las partes y, a tal fin deben tenerse en cuenta "los actos de éstos coetáneos y posteriores al contrato" ( artículos 1281 y 1282 del Código civil ).
Pues bien, en este caso se prestó el consentimiento por los órganos de representación de las partes contratantes, siendo concluyente su intención de cumplirlo por los actos posteriores a la firma del convenio, a lo largo de un periodo temporal de 20 años, de forma que la condición suspensiva pactada quedó desvirtuada por los actos propios de los contratantes, lo cual nos lleva a estimar el recurso en este extremo al entender que el convenio obliga a las partes contratantes.(...)>>>
Atesa la Sentència que acabem de transcriure cal concloure que resulta cosa jutjada que el conveni de 27 de maig de 1993 era i és plenament vigent; i que, en mèrits d'això, l'actora haurà de estar a les resultes dels compromisos contrets a través de l'instrument expressat.
En aquest punt, aquest Tribunal haurà de rebutjar els al·legats de l'actora adreçats ha posar en entredit la transcendència del conveni. D'un conveni en mèrits del qual el gaudi de la concessió minera havia de concloure definitivament l'1 de gener de 2013, la qual cosa, per ella mateixa, ja hauria de ser suficient a l'hora de considerar fora de lloc la possibilitat de promoure plans de labors en exercicis posteriors.
QUART: Conseqüències derivades de la caducitat de l'autorització d'explotació. Decisió de la Sala
A aquestes alçades resultaria impossible desconèixer que la caducitat de l'autorització d'explotació que ara ens ocupa, a més de ser declarada en via administrativa, es va veure confirmada per la Sentència (ja ferma) núm. 243, de 27 de gener de 2023, dictada per la Secció 2ª d'aquesta Sala en el si del recurs ordinari núm. 3617/2020 de Sala i núm. 451/2020 de Secció.
Els fonaments de la susdita Sentència van ser aquests:
<<<(...) PRIMERO.- Por D. ANGEL MONTERO BURSELL, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de EXPLOTACION DE ARIDOS CALIZOS SA, se interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación por silencio administrativo de la resolución del Secretari d?Empresa i Competitivitat del Departament d?Empresa i Coneixement de la Generalitat de Catalunya de fecha 7 de septiembre de 2020 que acordó:
1. Declarar la caducitat de l'autorització d'explotació de recursos de la Secció A) anomenada López Font amb el número 1.150 del Registre de drets miners de Barcelona en el terme municipal de Sitges (Garraf), titularitat d'Explotación de Áridos Calizos SA.
2. D'acord amb l' article 88 de la Llei 22/1973, de 21 de juliol, de Mines i 112 del seu Reglament, aprovat pel RD 2857/1978 , de 25 d'agost, el titular del dret miner caducat, quan abandoni els treballs, està obligat a deixar-los en bones condicions de seguretat per a les persones i els béns.
3. El titular del dret miner caducat haurà de mantenir les condicions de seguretat per a les persones i els béns fins que s'hagi produït l'abandonament definitiu de labors.
4. El titular del dret miner caducat té l'obligació d'efectuar la restauració mediambiental, de conformitat amb l'establert a l' article 8.1.bis de la Llei 12/1981 .
5. D'acord amb el que preveu l' article 112 del RD 2857/1978 , els titulars dels drets caducats no queden exonerats de responsabilitats pels perjudicis que puguin derivarse de la inobservança del que preveu la present Resolució.
En fecha 25 de marzo de 2021 se tuvo por ampliado el presente recurso contencioso administrativo a la resolución del Director General d?Energia, Seguretat Industrial i Seguretat Minera de fecha 20 de enero de 2021 que desestimó de forma expresa, el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución.
SEGUNDO.- En la demanda formulada por EXPLOTACION DE ARIDOS CALIZOS SA se expone el alcance de la autorización de explotación y su relación con la autorización ambiental, y se considera errónea la reducción de las operaciones de explotación a la extracción de material, asimismo considera que existe desviación de poder en la exigencia de la obligación de efectuar la restauración en relación con el derecho minero caducado y que la autorización de explotación no se encuentra sujeta a término alguno, por lo que su caducidad es improcedente, por lo que solicita la estimación del recurso y la anulación de la resolución recurrida.
La ABOGADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, tras examinar los argumentos esgrimidos, solicita la desestimación de la demanda.
TERCERO.- Entrando en el fondo de la cuestión planteada, debemos empezar por analizar si se ha producido o no la caducidad de la licencia de expltación de recursos mineros.
En este sentido, consta en las resoluciones recurridas y en las actas de inspección:
En el pla de labors per a l'any 2017 s'indica el següent: "En banc durant 2016 no s'ha extret res. El tonatge venut té una triple procedència. El destinat a fabricació de morter i de formigó procedeix del tot-u en estoc de roca volada, de la roca procedent d'altres pedreres i del material seleccionat de la subbase. El destinat a fabricació de ciment procedeix del rebuig final de les roques tractades i de l'apilament de subbases... Durant el present any no hi ha previst realitzar extracció de roca del banc. Únicament es seleccionen les graves procedents de l'estoc de subbase."
En el pla de labors per a 2018, el titular del dret miner declara que la producció bruta del recurs principal durant l'exercici 2017 va ser de 0 tones: "en banc durant 2017 no s'ha extret res. Únicament s'ha tractat la roca d'estoc propi i d'altres explotacions a la planta de tractament... No s'han utilitzat explosius durant l'exercici 2017... durant el present any no hi ha previst realitzar extracció de roca del banc... la previsió de producció en explotació a cel obert serà de 0 tones... tota la producció venuda procedeix d'estoc de subbase i, principalment, de roques procedents d'altres pedreres."
Pel que fa a les actes aixecades per la inspecció, el 14 de juny de 2017, la inspecció constata el següent: "...actualment no es realitzen treballs miners d'extracció, tal i com s'indica al pla de labors vigent. Des de la darrera inspecció s'aprecia que s'ha retirat el material apilat en la zona nord de l'explotació i actualment s'està processant el rebuig situat en la zona sud-est. Aquests treballs coincideixen amb els treballs descrits en el pla
de labors actual."
El 25 d'abril de 2018 consta en l'acta que no s'estaven realitzant labors mineres d'extracció, només de restauració, que en una zona de la pedrera hi havia material vendible ja processat, que segons va manifestar el representant de l'empresa, procedia d'altres explotacions i va concloure que durant tot l'any 2017 i el que portaven de 2018 no s'havien fet labors mineres d'extracció del recurs pel qual estaven autoritzats.
El 5 de juny de 2018, la inspecció constata que s'estaven realitzant labors de processat en la planta de morter, consistent en la càrrega i transport de material abassegat a la plaça de pedrera i el posterior processat i ensacat del morter.
El 24 d'abril de 2019, la inspecció va fer seguiment de les labors i de l'acta es desprèn que no hi ha treballs d'extracció. Les labors que es feien era la recuperació morfológica dels bancs esgotats i l'aprofitament de les plataformes de treball per assecar el material que venia del rebuig acumulat. Havent accedit a la planta de tractament, constata que funciona una part, en la que es fan processos de tractament del rebuig acumulat els darrers anys i fabricació de sorra per subministrar a la fàbrica de morter.
Por tanto, es evidente, y así se desprende de las actas de inspección, y no se ha aportado prueba alguna que desvirtúe tales consideraciones, en la explotación minera de referencia no se realizaba actividad alguna de extracción.
En consecuencia, es de aplicación el artículo 106 apartado d) del Real decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento general para el régimen de la minería, que determina que las autorizaciones de explotación se declararán caducadas para mantener paralizados los trabajos más de seis meses sin autorización del órgano competente, con independencia del periodo de duración de las mismas.
Por otro lado, y en relación con las obligaciones de restauración medioambiental, debe indicarse que nada impide la declaración de caducidad por agotamiento del recurso por el hecho de que exista una obligación de restauración. En este sentido, la prescripción del art. 5.7 del RD 975/2009 debe entenderse como una cautela para no admitir solicitudes de la entidad explotadora tendentes a eludir las obligaciones derivadas del plan de restauración autorizado, y por ello se ordena que no se "acepte" la renuncia voluntaria, ni se "autorice" la caducidad, debiendo entenderse que se está refiriendo a la caducidad instada por la explotadora. Sin embargo, ello no desapodera a la Administración a declarar de oficio la caducidad de la autorización, si constata la existencia de alguna de las causas que la determinan, sin que ello incida en la vigencia de las obligaciones derivadas del plan de restauración que en este caso están contenidas en la resolución de fecha 5 de mayo de 2009 por la que se otorgó la autorización ambiental.
Por tanto, la Administración puede declarar la caducidad del derecho minero, que en este caso no es controvertido que se ha producido por agotamiento del recurso, sin que ello incida en la obligación legal de la entidad explotadora de ejecutar los trabajos de restauración que están delimitados en la autorización ambiental que determinó las medidas de restauración de acuerdo con el programa del titular de la explotación de fecha 22 de marzo de 1988, con las condiciones especiales allí establecidas.
En este sentido, es indudable que la autorización otorga un derecho a aprovechar el recurso minero, conforme a los arts. 16 y 17 de la Ley de Minas , de manera que si éste se ha agotado, la misma queda sin objeto y lo procedente es declarar la caducidad. Ello no incide en la obligación de llevar a cabo las medidas de restauración por parte de la entidad explotadora, que están determinadas con sustantividad propia en la autorización ambiental, todo lo cual determina la conformidad a derecho de la resolución impugnada con la consecuente desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Tal como indica la STS de 22 de mayo de 1998 , la caducidad que se contempla en la Ley y Reglamento de Minas es una consecuencia de la naturaleza de la autorización para la utilización especial del dominio público minero. No estamos en presencia de una autorización de policía, que se limita a constatar que el ejercicio de un derecho preexistente se lleva a cabo conforme al ordenamiento jurídico, sino que se trata de una autorización constitutiva del derecho a la explotación, que se pierde por incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento o en la Ley. Ello comporta que la caducidad por incumplimiento de condiciones es una consecuencia de la propia licencia y del fin que se persigue con la misma que no es otra que mantener en actividad la explotación.
La declaración de caducidad se dicta ante el incumplimiento por el concesionario de las obligaciones como causa objetiva de resolución de la concesión administrativa y tiene por objeto poner fin a la misma cuando se haya producido un estado de cosas contrario a la finalidad pública que justificó su otorgamiento, con independencia de la voluntad del concesionario en el hecho generador de aquel estado de cosas perjudicial para el interés público, que únicamente podría ser valorada cuando se suscitase para determinar el alcance de los efectos de la declaración de caducidad. Producida una situación contraria a la finalidad pública que inspira el otorgamiento y mantenimiento de las autorizaciones de explotación de recursos mineros por causa imputable a la inactividad prolongada del concesionario deviene la caducidad por causa general de incumplimiento de las condiciones de la concesión, lo que supone la pérdida de objeto de un eventual expediente de autorización de la transmisión de la concesión.
Finalmente y en cuanto a la pretendida suspensión de la ejecutividad del expediente de inicio de la declaración de caducidad, que se alega en la demanda al amparo del artículo 117 de la Ley 39/2015 , debemos tener en cuenta que el r4ecurso de alzada se interpone contra un acto de trámite no susceptible de dicho recurso de conformidad con lo establecido en los artículos 121 y 112 de la Ley 39/2015 .
Por todo ello, el recurso debe ser desestimado.(...)>>>
És més que evident que la fermesa de la constatació, en seu judicial, de la caducitat de l'autorització d'explotació de la qual havia gaudit EACSA, ens haurà de conduir necessàriament a la desestimació del present recurs contenciós administratiu; sense necessitat d'entrar en més consideracions, atès que era la pervivència o no d'aquesta autorització la premissa essencial del conjunt d'al·legats de l'actora.
CINQUÈ: Costes
Atès allò que disposen els apartats 1 i 4 de l'art. 139 LJCA, la desestimació del present recurs haurà de venir acompanyada de la imposició de les costes del procés a la part actora; per bé que amb un import màxim de 3.000 euros per tots els conceptes.
