Sentencia Contencioso-Administrativo 146/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 300/2025 de 03 de abril del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida. Alegaciones de las partes.

La apelante recurre la sentencia 298/2024 de 20 de diciembre dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo 1 de San Sebastián en PA 147/2024, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Concejal Delegado de Gestión de Personas, Economía y Presupuesto del Ayuntamiento de Donostia, de fecha 21 de febrero de 2024, por la que se desestima el Recurso de Alzada interpuesto por la demandante frente a la Resolución del Tribunal Calificador del proceso selectivo de personal Administrativo, de fecha 23 de junio de 2023, desestimatoria de su reclamación en materia de concurso, en la que se concluye que la demandante tiene en el factor Experiencia Profesional 3,78 puntos, desestimando como experiencia profesional válida, la experiencia alegada en el puesto NUM000-Técnico/a Auxiliar, Responsable de Archivo (Negociado-Administrativo de Información Urbanística), ampliado posteriormente a la Resolución de Alcaldía de 8.10.2024 por la que se nombra funcionarios de carrera del proceso selectivo de personal Administrativo.

En su demanda, la demandante explicó que trabajó para el ayuntamiento en el puesto de trabajo NUM000 como «Técnico Auxiliar, Responsable de Archivo», plaza que corresponde al subgrupo C de la escala de administración especial, subescala técnica, clase de técnicos auxiliares.

El 17 de marzo de 2020 la junta de gobierno extinguió el puesto NUM000 y creó dos dotaciones del puesto NUM001, «Administrativo de la Dirección de Presidencia, Sección Archivo», subgrupo C1, escala de administración general, subescala administrativa. La demandante fue nombrada interina para dicho puesto sin solución de continuidad. Sus tareas fueron exactamente las mismas que las del puesto extinguido.

Posteriormente, la demandante participó en un proceso selectivo en el que aprobó la fase de oposición. Publicada la valoración de méritos, la administración no computó la experiencia en el puesto NUM000, porque sólo se contempla la valoración de experiencia en la «escala de administración general, subescala administrativa», según la administración.

La demandante alegó que las bases no establecen requisito alguno sobre la escala o subescala de procedencia y que la reestructuración fue puramente formal, pues tanto el puesto antiguo como el nuevo pertenece al mismo grupo C1, comparte destino en el departamento de Urbanismo y sobre el archivo. Además, el propio tribunal sí consideró procedente equiparar la experiencia en el cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa y la de Administrativo en l a Escala General, porque las funciones podían ser equivalentes. También equiparó la experiencia en el puesto de Técnico de la Administración, que pertenece a la Escala Técnica.

La administración alegó que las bases, que no fueron impugnadas, establece como mérito los servicios prestados en «plazas de administrativo». No habiendo identidad entre una plaza de técnico auxiliar de administración especial y plaza de administrativo de administración general, no procede la equiparación pretendida. No cabría confundir «plaza» y «puesto», pues la primera se refiere a la escala, cuerpo y categoría, mientras que la segunda se refiere a la RPT.

La sentencia, tras un excurso sobre la discrecionalidad técnica, acude a la Base Específica 4.2 que dispone:

«Experiencia profesional: Se valorará hasta un máximo de 32 puntos de la siguiente manera:

a) por servicios prestados en plazas de Administrativo en la administración municipal o en sus organismos autónomos vinculados o dependientes a razón de 0,27 puntos por mes hasta un máximo de 32 puntos.

b) por servicios prestados en plazas de Administrativo en administraciones públicas diferentes a la administración municipal, (administración estatal, autonómica, foral, etc..) o en organismos autónomos vinculados o dependientes a las mismas a razón de 0,19 puntos por mes hasta un máximo de 22,4 puntos.

c) Por servicios prestados en plazas de Administrativo en entidades de naturaleza pública vinculadas o dependientes de las de las administraciones mencionadas en los apartados a y b a razón de 0,10 puntos mes, con un máximo de 12 puntos. (...)»

La sentencia considera que no pueden confundirse puesto y plaza y que no puede acudirse a la valoración de la experiencia. Lo que se valora es el servicio prestado en plaza de administrativo. En el ayuntamiento hay una escala de administración general, en la que se encuentran los administrativos, y una escala de administración especial. No hay desigualdad respecto de otros supuestos, porque el cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa forma parte de los cuerpos generales de la administración de Justicia. El técnico de administración del INE es equivalente a la plaza de administrativo de la escala general. Se trata de «otras administraciones públicas», lo que justifica esa apreciación de equivalencia, a diferencia del caso de autos, en que el servicio es en el mismo ayuntamiento pero en escala distinta.

Además, si antes de 2017 existía 1 jefe de negociado administrativo, 5 administrativos plazas de administrativo y 1 técnico auxiliar responsable de archivo, desde 2020 se modifica la estructura para eliminar esa plaza de la escala especial y transformarla a administración general, lo que es una opción legítima de la administración y no tiene efectos retroactivos.

Por todo ello, desestima el recurso.

En el recurso de apelación, la apelante reiteró que sus funciones siempre fueron las mismas e incluso a los pocos días de ser nombrada en la plaza de administrativo formó una nueva administrativa.

Alega la apelante que no es cierto que no puedan tomarse en consideración las funciones del puesto. En relación con la equiparación de la experiencia en cuerpos de la administración de justicia, al folio 687 del Tomo IV consta que la decisión de equiparación se adoptó «en vista de las funciones, el sistema de escala y los requisitos de las titulaciones». En el caso de administrativos del INE, se argumentó al folio 728 del Tomo IV «por ser el puesto en cuestión equivalente a la plaza convocada». Sí hay, por tanto, una desigualdad de trato al considerar la experiencia en plazas que no son propiamente dichas de administrativo, e incluso comparando puestos con plazas. En el caso de la apelante, las funciones desempeñadas antes y después de la reconversión del puesto fueron las mismas.

No tener en cuenta la experiencia en plazas que no sean estrictamente de administrativo atentaría contra los principios de igualdad, mérito y capacidad, por atender a una cuestión puramente formal.

La base, además, no indica que la experiencia deba proceder de plazas de la escala general de la administración, ni un grupo o subgrupo concretos. Ni la escala ni la denominación fueron determinantes en los casos de los cuerpos generales de Justicia o del INE.

También discute el argumento dado por la sentencia relativo a que en los procesos selectivos en que se quiso valorar la experiencia en puestos de funciones equivalentes así se ha especificado en las bases, y por tanto no procede cuando no se ha dicho expresamente. Sin discutir la primera parte de la afirmación, la apelante afirma que los principios de igualdad, mérito y capacidad sí obligan a tener en cuenta tal experiencia.

La discrecionalidad de la administración no puede llevar a la arbitrariedad, y en este caso se ha producido un mero cambio de denominación de la plaza. El Tribunal, al aplicar de forma absolutamente literal y restrictiva el texto de la base, ha llegado a una solución contraria a los principios constitucionales.

La administración se opuso al recurso. Alegó que no cabe en apelación introducir la cuestión nueva de que la redacción de la base fue arbitraria, y por lo demás defendió la sentencia de instancia. Alega que las funciones y tareas que tenía asignadas el puesto de administrativo y las de responsable de archivo (administración especial) no eran las mismas, como reflejaría el Documento 3 de la contestación (hoja de catálogo). Las equivalencias trazadas con los cuerpos de otras administraciones responden a que no existe plaza homónima a la de administrativo, por la normativa propia de otras administraciones.

Por último, se opone a que en caso de estimar el recurso se estime también la pretensión de abono de diferencias retributivas puesto que se encontraba trabajando, tal y como acredita el documento 5.

SEGUNDO.- Estimación del recurso de apelación

Con carácter previo, resulta conveniente centrar el objeto de debate: no se discute la validez de la base específica 4.2. La cuestión puede y debe resolverse desde el prisma de la interpretación y aplicación de la base al caso concreto a la luz de la doctrina constitucional, teniendo en cuenta las particularísimas vicisitudes de las plazas ocupadas de manera interina por la demandante.

La base controvertida dispone:

«Experiencia profesional: Se valorará hasta un máximo de 32 puntos de la siguiente manera:

a) por servicios prestados en plazas de Administrativoen la administración municipalo en sus organismos autónomos vinculados o dependientes a razón de 0,27 puntos por mes hasta un máximo de 32 puntos.

b) por servicios prestados en plazas de Administrativoen administraciones públicas diferentesa la administración municipal, (administración estatal, autonómica, foral, etc..) o en organismos autónomos vinculados o dependientes a las mismas a razón de 0,19 puntos por mes hasta un máximo de 22,4 puntos.

c) Por servicios prestados en plazas de Administrativoen entidades de naturaleza públicavinculadas o dependientes de las de las administraciones mencionadas en los apartados a y b a razón de 0,10 puntos mes, con un máximo de 12 puntos. (...)»

Pese a que las bases no son una disposición general, sino un acto administrativo general o plúrimo, su naturaleza jurídica se aproxima a la de las disposiciones generales. No en vano se denomina a las bases la «ley del proceso selectivo». Por ello, resulta útil acudir a los criterios de interpretación normativa contenidos en el artículo 3 CC:

«Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que hayan de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas».

Uno de los criterios del artículo 3 CC es el «contexto» y, en palabras del tribunal constitucional ( STC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 6, con cita de la SSTC 253/1988, de 20 de diciembre, FJ 4; y reiterada en la STC 192/2012 de 29 de octubre, FJ 6):

«Siendo esto así, las reglas de interpretación recogidas en el art. 3 del Código Civil , lejos de constituir un obstáculo a la adecuación de las normas a la Constitución, la potencian, desde el momento en que el texto constitucional es "el contexto al que han de referirse todas las normas a efectos de su interpretación y aplicación por los órganos judiciales",que, por consiguiente, no pueden limitarse a una interpretación literal o aislada de aquellas normas sino que deben acomodarlas a la Constitución. "Y esta acomodación ha de ser observada no sólo en los casos en que sea preciso llevar a cabo una interpretación declarativa de las disposiciones legales, sino también en la denominada interpretación integradora cuando, como ocurre en el presente supuesto, la adecuación a un determinado precepto constitucional así pudiera exigirlo.»«En consecuencia la interpretación de la norma aplicada deberá realizarse del modo que resulte más acorde con los preceptos contenidos en la norma fundamental y no suponga violación algunade los derechos consagrados en ella"».

Por último, también el artículo 5 LOPJ contiene el llamado principio de interpretación conforme a la Constitución:

«La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos».

Ya en sus primeras sentencias, como la STC 122/1983 o la STC 77/1985, de 27 de junio, el TC indicaba:

«incluso si existen varios sentidos posibles de una norma, es decir, diversas interpretaciones posibles de la misma, debe prevalecer, a efectos de estimar su constitucionalidad, aquella que resulta ajustada a la constitución frente a otros posibles sentidos de la norma no conformes con el texto fundamental.En efecto, este principio de interpretación de las leyes conforme a la constitución se justifica, puesto que la constitución es uno de los elementos interpretativos que deben barajarse en toda labor de hermenéutica legal,particularmente al hacer uso de la interpretación sistemática y teleológica. La razón de ello esta en que, como dice el art. 9, núm. 9 1, de la constitución, los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la constitución. Esta sujeción de los poderes públicos al ordenamiento constitucional impone una interpretación de las normas legales acorde con la constitución, por lo que debe prevalecer en el proceso de exegesis el sentido de la norma, entre los posibles, que sea adecuado a ella».

Cuando nos encontramos ante un principio constitucional, como son los principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 CE, la norma debe interpretarse en el sentido más favorable a la máxima eficacia de dicho principio, es decir, desde una perspectiva optimizadora. A contrario, deben rechazarse interpretaciones y aplicaciones que, siendo posibles, resulten contrarias al máximo despliegue de su actuación.

Igualmente, las normas deben interpretarse de la manera más favorable posible al ejercicio de los derechos fundamentales ( STC 17/1985, de 9 de febrero), como es el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos ( artículo 23.2 CE) . Dada la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, si alguna norma introduce limitaciones, debe interpretarse restrictivamente (STSC 254/1988, FJ 3).

Teniendo en cuenta todo lo anterior, debemos atender a las circunstancias del caso concreto.

Queda acreditado que las funciones reales desempeñadas por la apelante antes y después de la reconfiguración de la RPT, es decir, cuando ocupaba el puesto de trabajo NUM000 («Técnico Auxiliar, Responsable de Archivo», plaza que corresponde al subgrupo C de la escala de administración especial, subescala técnica, clase de técnicos auxiliares), posteriormente reconvertida al puesto NUM001 («Administrativo de la Dirección de Presidencia, Sección de Archivo», subgrupo C1, escala de administración general, subescala administrativa), eran idénticas.

Así lo acredita el documento presentado junto con la demanda rubricado «Anexo Nº 8» (si bien en el propio documento aparece escrito «ANEXO VI». El jefe del servicio jurídico-administrativo de Edificación y Rehabilitación y la jefa del Negociado Administrativo de Información Urbanística manifiestan que la apelante desempeñó:

«las mismas funciones en ambos puestos y que se detallan a continuación:

-Apoyo administrativo en la Unidad de Información Urbanística realizando tareas de atención al público, personal y telefónica, trámite administrativo y archivo.

-Utilización de ordenador y programas informáticos, así como las aplicaciones corporativas específicas, en concreto en lo que respecta al Archivo, así como aplicaciones de trabajo en grupo (Lotus Notes).

-Ordenación, clasificación y archivo de expedientes y documentos.

-Atención al público, personal y telefónica.

-Tareas de fotocopiado, digitalización.

-Realizar otras funciones encomendadas acorde con el puesto de administrativa del Archivo de Urbanismo.

Y para que se tenga en cuenta a efectos de valoración»

La enorme similitud de tareas también se evidencia en la documentación presentada en sala.

Incluso resulta de la documental aportada por la demandada en el acto de la vista que el puesto NUM000 se encontraba en el «negociado administrativode información urbanística». Consta que en la RPT anterior, dentro de la escala de administración especial existía la clase de «técnico auxiliar de urbanismo» con 3 dotaciones y en la nueva sólo uno. En la escala general, subescala administrativa, clase administrativo había 249 funcionarios y en la nueva RPT, 260.

Por tanto, en realidad, podría decirse que existía un cierto desajuste en la RPT que el ayuntamiento solucionó con la reconversión formal de puestos en 2020, porque no tiene sentido que una plaza cuyos cometidos son idénticos a las de otras reciba en la RPT una catalogación diferente. Tal es así que el puesto en cuestión experimenta una reconversión formal y la administración no niega que la apelante incluso fuera la encargada de formar a una nueva administrativa a los pocos días de la reconversión del puesto y nombramiento como funcionaria de la escala general.

Sin necesidad de plantearnos una suerte de cuestionamiento indirecto extemporáneo de la RPT anterior, y sin necesidad de discutir su validez y eficacia, de lo que se trata en este proceso es de interpretar y aplicar la base específica del proceso selectivo en el contexto de tales particularísimas circunstancias fácticas a los efectos de verificar si resulta posible subsumir la experiencia en el puesto NUM000 en el concepto «plaza de administrativo» contenido en la base.

Para ello, debe recordarse que la doctrina constitucional obliga a huir de planteamientos puramente literales que arrojen un resultado contrario a la máxima vigencia y realización de los principios de mérito y capacidad y a la eficacia del derecho, siempre que ello sea posible. Es más, a la propia administración debería interesar allegar los candidatos que más mérito y capacidad tengan, interpretando y aplicando las bases de forma acorde a tal objetivo.

La administración pretende interpretar «plaza de administrativo» en sentido no solo no literal -pues la literalidad de la base no lo impone, como evidencia la propia actuación administrativa que analizaremos a continuación- sino además restrictivo, limitando el concepto a las «plazas de la escala de administración general, subescala administrativa, clase administrativo». Alega para ello que no es posible otra interpretación.

La Sala discrepa de dicha afirmación. Como afirma la apelante, la base no especifica la escala y subescala de procedencia para valorar el mérito, sino que se limita a decir «plaza de administrativo». Exactamente la misma dicción se contiene en las letras b) y c), «plaza de administrativo», si bien referida a otras administraciones y entidades públicas distintas de la municipal, cuyas RPT y sistema de función pública se desconoce y, por tanto, podría no existir una escala y subescala con la exacta denominación «plaza de administrativo». Precisamente para no alcanzar un resultado absurdo, contrario a la clara voluntad de las bases de considerar experiencia en administraciones y entidades distinta de la municipal, la administración se vio obligada a reconocer que debía efectuarse un juicio de equivalencia atendiendo a las funciones propias de los puestos desempeñados. Sólo así, como expone la apelante, pudo llegar a la conclusión de que la experiencia como funcionario del cuerpo de gestión y tramitación procesal de la administración de Justicia es equiparable a «plaza de administrativo» (al folio 687 del Tomo IV consta que la decisión de equiparación se adoptó «en vista de las funciones, el sistema de escala y los requisitos de las titulaciones»). Lo mismo sucede con el «técnico de administración» del INE (folio 728 del Tomo IV «por ser el puesto en cuestión equivalente a la plaza convocada»).

Así pues, tanto el carácter abierto de la expresión «plazas de administrativo», no circunscrito ni referido a una escala y subescala concreta, como la propia actuación de la administración permiten rechazar una pretendida interpretación y aplicación del inciso «plaza de administrativo», referido en idénticos términos en los tres supuestos de la base 4.2, que impida considerar como tal la plaza previamente desempeñada por la apelante.

Una interpretación y aplicación al caso concreto de la base lleva necesariamente a subsumir la experiencia habida en el puesto NUM000 como experiencia en una «plaza de administrativo», dado que la realidad demuestra que el cambio en la RPT fue meramente formal y que incluso obedece al hecho cierto de que, dado que las funciones eran las mismas, era necesario un trasvase del puesto desde administración especial a administración general.

En suma, la interpretación restrictiva pretendida por la administración i) no viene impuesta por la literalidad de la base; y ii) lleva a un resultado contrario al mandato de optimización de los principios de mérito y capacidad y una restricción al derecho fundamental de la apelante de acceso a funciones y cargos públicos, cuando la interpretación contraria no sólo es posible sino que ha sido la acogida por la administración para otros supuestos.

La administración se niega a realizar en este caso el mismo juicio comparativo de funciones que sí realiza en otros, incluso referido a puestos que no ostentan el apelativo de «administrativo» (caso de los cuerpos generales de la administración de Justicia, por ejemplo), aunque incluso el negociado donde desempeñaba sus funciones la apelante era el «negociado administrativode información urbanística».

La distinción que pretende realizar la administración para aplicar un criterio interpretativo y aplicativo distinto según la experiencia se haya desarrollado en el propio ayuntamiento o en otras administraciones o entidades no responde ni a la literalidad de las bases, ni tiene un objetivo legítimo ni resulta razonable y por ello supone una vulneración del principio de igualdad en la interpretación y aplicación de las normas por parte de la administración ( artículo 14 CE) .

También procede rechazar el argumento de que como las bases no dicen «funciones análogas» no puede acudirse a analizar las funciones. En primer lugar, como se ha visto, la propia administración no lo ha considerado así en otros supuestos, precisamente reconociendo que debe acudirse a tal análisis para la efectividad de las bases y no dejar inaplicadas las letras b) y c) (que es a lo que abocaría irremediablemente el criterio restrictivo). En segundo lugar, aunque no conste una expresión de ese tipo, el carácter abierto y no específico de la expresión utilizada y la necesaria integración y optimización de los principios constitucionales de mérito y capacidad obligarían en sí mismos a realizar tal análisis.

Por todo ello, procede estimar el recurso de apelación y el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- Costas

En virtud del artículo 139.1 y 2 LJCA, se imponen las costas de la instancia a la administración y no se imponen las costas de la apelación.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,