Sentencia Contencioso-Administrativo 859/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 899/2022 de 05 de noviembre del 2025

PRIMERO. - La recurrente funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado solicitó el día 30 de agosto de 2019 ante la Dirección General de la Función Púbica el reconocimiento de su derecho a percibir los trienios devengados previamente como personal laboral en la cuantía establecida en el momento de su consolidación. Inicialmente recurrirá la resolución desestimatoria presunta por parte de la Dirección General de la Función Pública, posteriormente, y tras la aportación por la Administración demandada de la resolución de 26 de octubre de 2022 desestimatoria parcial dictada por la Subsecretaría General del Ministerio de Cultura mostrará, sin ampliar el recurso a la misma, su disconformidad con los términos que contiene.

La parte actora muestra su disconformidad con la resolución desestimatoria presunta impugnada. Del expediente administrativo y de los documentos aportados con su escrito de interposición y de demanda tenemos acreditados los siguientes hechos:

Que adquirió la condición de funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la AGE el día 18 de noviembre de 2011, fecha en la que tomó posesión de puesto en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio hasta su cese y posterior toma de posesión de puesto en el Ministerio de Cultura y Deporte el día 8 de mayo de 2019.

Con anterioridad a su acceso a la función pública y en régimen de contratada laboral prestó servicios para el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio durante 22 años, 8 meses y 6 días, siéndole reconocidos los servicios previos y liquidados 7 trienios del Grupo E el día 27 de diciembre de 2011.

Con fecha 7 de marzo de 2013 adquiere el primer trienio del Grupo C2 que le es abonado con los 7 trienios del Grupo E, pese al pie de recurso no consta que fuera objeto de impugnación.

El día 30 de agosto de 2019 ante la Dirección General de la Función Pública solicitó el reconocimiento de su derecho a percibir los trienios devengados previamente como personal laboral en la cuantía establecida en el momento de su consolidación. Concretaba 102,00 euros en concepto de trienios y 71,32 en concepto de complemento personal de antigüedad. Adjuntaba nóminas al respecto.

Alega la actora en su demanda que, al tomar posesión como funcionaria de carrera, los trienios que tenía perfeccionado como personal laboral fueron regularizados unilateralmente por la Administración, entiende que, de forma errónea, al equivalente que entendía como funcionarial, lo cual les ha supuesto una merma retributiva importante respecto a los trienios consolidados. Sus trienios laborales comprendían el concepto de trienio y el complemento personal de antigüedad, aporta al efecto el III Convenio Único.

Funda su pretensión en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 30 de mayo de 2019 (rec,163/2017) que ha venido a fijar doctrina de interés casacional en cuanto al pago de trienios consolidados en otro momento temporal y respecto de otra categoría laboral/o funcionarial. En este procedimiento solicitará "regularización y actualización" y abono de intereses.

SEGUNDO. - Ha sido aportada al procedimiento por parte de la abogacía del Estado, con carácter previo a la contestación de la demandada, la resolución de fecha 26 de octubre de 2022 de la Subsecretaría General del Ministerio de Cultura que dará contestación a la reclamación de la actora.

La resolución parte de la doctrina del Tribunal Supremo en sus sentencias de 21 y 30 de mayo de 2019, así como en la de 14 de junio de 1996, dictadas en interpretación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, y el Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, y en aplicación de la misma resuelve:

"PRIMERO. - Se reconoce a Dª. Celestina el derecho al abono de los trienios que tenía consolidados como personal laboral, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, durante el periodo comprendido entre la fecha de la toma de posesión de un puesto de trabajo en el Ministerio de Cultura y Deporte, el 01/06/2019, y la fecha de presentación de la reclamación administrativa, el 30/08/2019.

SEGUNDO. - En acto independiente se practicará la liquidación de los atrasos correspondientes al período comprendido entre el 01/06/2019 y el 30/08/2019."

La actora mostrará su disconformidad alegando que con anterioridad prestó sus servicios como funcionaria de carrera para el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, por lo que quedaría el reconocimiento por la Administración demandada del periodo comprendido entre 30 de agosto de 2015 y el 31 de mayo de 2019. Periodo no prescrito conforme a la fecha de presentación de su reclamación ante la Dirección General de la Función Pública.

Antes de finalizar este procedimiento han sido remitidas dos resoluciones dictada por el Ministerio de Cultura, de su Subdirección General, la resolución de 15 de marzo de 2023 en la que se resuelve abonar a la actora el periodo comprendido entre el día 1 de junio de 2019 y el 30 de agosto de 2019 y a la fecha de presentación de su reclamación administrativa el día 30/08/2019. Y la posterior Resolución de 30 de mayo de 2024 donde el periodo reconocido se extiende desde el 1 de septiembre de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020. En ambas se deniega el abono de intereses legales. Se han adjuntado igualmente las dos liquidaciones practicadas y en la primera de ellas se abonan la diferencia retributiva por los trienios consolidados, siete del Grupo E, desde la fecha de toma de posesión en el Ministerio de Cultura.

La actora mostró igualmente disconformidad, para la misma las citadas resoluciones del Ministerio de Cultura solo reconocen el derecho a percibir la cantidad dejada de abonar entre el 1 de junio de 2019 y el 31 de diciembre de 2020, mientras que en la demanda se solicita se me abone en concepto de atrasos los cuatro años anteriores a la presentación de la reclamación previa, de fecha 30/08/2019, así como el mantenimiento de tal retribución en las cuantías solicitadas y actualización en nómina del dinero a percibir.

Queda por tanto por satisfacer los atrasos de los siguientes periodos:

· Entre el 31 de agosto de 2015 y el 30 de mayo de 2019

· Entre el 1 de enero de 2021 a la fecha actual

También queda por satisfacer la petición de actualización de la cuantía de los trienios perfeccionados como personal laboral en la nómina.

TERCERO. -La abogacía del Estado interesó la desestimación de las pretensiones de la parte actora, en la medida en que la Administración ha reconocido a la misma el derecho al cobro de las diferencias retributivas que solicitó, sin que le asista razón en lo que se refiere a la forma de su cuantificación y actualización.

El periodo de análisis que aquí nos ocupa es el que resulta delimitado desde que adquirió la condición de funcionaria, 1 de junio de 2019, hasta el 30 de agosto de 2019, fecha en que presentó la reclamación administrativa.

Dado que los previos a tal data deben excluirse por no reunir la condición de funcionario y los posteriores escaparían del objeto del acto administrativo a revisar, sin que quepan condenas a futuro, como ha señalado esta Ilma. Sala en numerosas ocasiones, entro otros Auto de 9 de marzo de 2021, dictado por la Ilma. Sección Séptima de esta Sala en el PO 2050/2019. Además, desde el 1 de enero de 2021, ha entrado en vigor la reforma de la Ley 70/1978. Todo ello sin perjuicio de que la recurrente pueda reclamar a la Administración el pago de las diferencias retributivas posteriores, de las que se considera acreedora, a través de nuevos recursos.

Por otra parte, no es posible acceder a la actualización que se pretende de contrario, y ello por la inexistencia de cobertura normativa que ampare la petición actora. No existe ninguna disposición que contemple la concreta situación en la que se encuentra el recurrente y que prevea la forma en que deben ser fijados los complementos retributivos: al ser funcionario ya no le puede resultar de aplicación el III Convenio Único de la Administración General del Estado, y por otra parte las sucesivas Leyes de Presupuestos no contemplan, al fijar la retribución de los funcionarios, el porcentaje en que se debe incrementar cada uno de los conceptos que integran la nómina, sino que fijan directamente el importe que estos conceptos (salario base, trienios, etc.) tendrán para cada año. Lo que sucede es que, al fijarse el importe del trienio, tal determinación se hace para los funcionarios, sin tener en cuenta si antes de ostentar esta condición, tenían la condición de empleados de la Administración, en virtud de una relación laboral.

Respecto de la pretensión formulada en el suplico de la demanda, por la que se interesa el pago de los trienios actualizados, debemos partir de la Sentencia 648/2019 de 21 de mayo, recurso de casación 247/2016, reproducida en sentencias posteriores, como la nº 723/2019 de 30 de mayo, dictada en el recurso de casación 163/2017, es clara cuando señala que la cuantía del trienio debe ser la correspondiente al momento en que fueron perfeccionados. No cabe, por tanto, actualización alguna, ni por aplicación de las sucesivas leyes de presupuestos, ni por modificación del III Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la AGE. En este mismo sentido se expresa el Informe de la Abogacía del Estado de 22 de enero de 2020.

Y en cuanto a la petición de intereses de demora, como la recurrente no aclara qué intereses considera que le sean abonados, si los moratorios o los procesales, partiremos de considerar que solicita el pago de los primeros. Tampoco justifica los periodos temporales a que se refiere su petición, ni la cuantía en la que fija los mismos. Dicho lo cual, consideramos que tales intereses no son debidos, porque no se dan las condiciones previstas en el Art. 24 de la Ley 47/2003.

CUARTO. -Es un hecho incontrovertido que la recurrente es funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado desde el día 9 de diciembre de 2011 (expediente administrativo certificación de servicios prestados) y no desde el día 1 de junio de 2019 como afirma la Abogacía del Estado, y que previamente a dicha fecha prestó servicios como contratada laboral durante 22 años, 8 meses y 6 días, siéndole reconocidos por dichos servicios 7 trienios.

Que del día 9 de diciembre de 2011 al 30 de mayo de 2109 prestó sus servicios como funcionaria en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, y que desde dicha fecha los prestó en el Ministerio de Cultura.

La actora presentó su reclamación retributiva el día 30 de agosto de 2019, ante el Ministerio de Politica Territorial y Función Pública. Que ha sido dictada resolución por el Ministerio de Cultura reconociendo a la actora el derecho al abono de los trienios que tenía consolidados como personal laboral, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, durante el periodo comprendido entre la fecha de la toma de posesión de un puesto de trabajo en el Ministerio de Cultura y Deporte, el 01/06/2019, y la fecha de presentación de la reclamación administrativa, el 30/08/2019. Posteriormente y por Resolución de 30 de mayo de 2024, igualmente del Ministerio de Cultura, el periodo reconocido se extiende desde el 1 de septiembre de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020.

Como la actora manifestó esta resolución no reconoce íntegramente sus pretensiones en los términos que la misma interesa ni en su regularización ni con respecto a los reclamados intereses legales, pero tampoco le reconoce la cuantificación y abono de trienio laboral que le correspondían durante el tiempo de servicios prestados como funcionaria de carrera en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y que abarcó desde el día 9 de diciembre de 2011 hasta el 8 de mayo de 2019, reclamando el abono correspondiente a los periodos no prescritos con respecto a su fecha de reclamación en vía administrativa. Por lo que es procedente entrar a examinar el fondo del asunto y, en definitiva, atendidas las razones expuestas por las partes, examinar si la resolución impugnada es o no ajustada a Derecho.

El Tribunal Supremo en su reciente sentencia nº 793/2025 de 23 de junio dictada en el recurso de casación 4477/2022 reitera que los trienios consolidados deben percibirse en la cuantía que se abonaban como contratado laboral, si bien no cabe regularización o actualización de los mismos en forma distinta a la cuantía que se establece en las leyes de presupuestos anuales, y así se expone, en su supuesto similar al que ahora nos ocupa, en su FUNDAMENTO DE DERECHO CUARTO: "La doctrina que viene siguiendo esta Sala sobre los extremos que se nos plantean en el auto de admisión de 10 de abril de 2024 ha venido siendo abordada en nuestras sentencias n.º 266/2024, de 13 de febrero, recurso de casación n.º 4532/2022 , y, n.º 1430/2024, de 16 de septiembre, recurso de casación n.º 5206/2022 .

El régimen jurídico previsto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, resulta de aplicación al caso en la redacción vigente al tiempo de dictarse el acto administrativo de reconocimiento de los servicios prestados como personal laboral hasta la adquisición de la condición de funcionario de carrera. La resolución de reconocimiento se dictó el 12 de septiembre de 2019.

De modo que, en este caso, dado de que se reconocieron los servicios a efectos de cómputo de trienios antes, no resulta de aplicación la reforma de la citada Ley 70/1978 mediante la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que en su disposición final segunda modificó el artículo 2 de la mentada Ley 70/1978 .

Siendo esto así, debemos reparar en que el artículo 1, que no fue reformado por la Ley 11/2020 , establece que se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública (apartado primero).

Del mismo modo, aclara, en el citado artículo 1, que se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración que señala, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos (apartado segundo). Además, añade, los funcionarios de carrera incluidos en el apartado Uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada (apartado tercero).

Acorde con lo dispuesto en el mentado artículo 1 de la Ley 70/1978 resulta indudable que han de reconocerse los servicios prestados como personal laboral a efectos de trienios devengados como personal laboral, a quienes posteriormente han adquirido la condición de funcionario de carrera.

Por su parte, el artículo 2, apartado primero, de la Ley 70/1978 , señala, en la redacción anterior a la Ley 11/2020, que el devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la expresada Ley .

Una vez entró en vigor la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, se añadió el siguiente párrafo:

«Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas.»

QUINTO. - La aplicación de la Ley 70/1978 antes de la reforma por Ley 11/2020.

La determinación del marco jurídico de aplicación en los términos expuestos, nos obliga, por tanto, a perfilar la cuestión de interés casacional que fijó el auto de admisión. En primer lugar, sobre la compatibilidad o no del principio de irretroactividad con la nueva redacción del artículo 2 de la Ley 70/1978 , establecido por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021, que, ya adelantamos, no resulta aplicable al caso examinado.

Así es, cuando entra en vigor la reforma, por la Ley 11/2020, del artículo 2 de la 70/1978, ya se había presentado la solicitud de reconocimiento de trienios y se tenía por desestimado por silencio administrativo. La solicitud fue de 28 de noviembre de 2019, de modo que no puede aplicársele una Ley que entró en vigor después de haberse producido la solicitud. Ha de aplicarse el régimen jurídico vigente al tiempo de dictarse el acto administrativo.

Recordemos que la citada Ley 11/2020 entró en vigor «al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado», según indica la disposición final cuadragésima sexta de la misma. Y la publicación tuvo lugar mediante el Boletín Oficial de 31 de diciembre de 2020.

Además, como ya señalamos en nuestra sentencia n.º 266/2024, de 13 de febrero , la novedad introducida por la Ley 11/2021, en el artículo 2 de la Ley 70/1978 , no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo. Llevado lo expuesto al caso de autos, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario y siempre antes de la reforma de la Ley 70/1978, se nos plantea si debe seguir percibiéndolos en la cuantía -superior- propia de la relación laboral en la que se consolidaron o bien, tras la reforma, mantener su percepción en la cuantía -inferior- ya como de funcionario. Pues bien, la clave está en que la Ley 11/2021 no previó retroactividad alguna, de lo que deducimos que su novedad opera para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos.

SEXTO. - La actualización de los trienios.

En relación con la actualización de las cuantías de los trienios debemos estar, como ya hemos señalado y ahora insistimos, al régimen jurídico anterior a la reforma por la Ley 11/2020, del artículo 2 de la Ley 70/1978 , resultando, por tanto, de aplicación lo declarado por nuestras sentencias, por todas, de 21 de mayo de 2019 (recurso de casación n.º 247/2016 ) y de 30 de mayo de 2019 (recurso de casación n.º 163/2017 ). En efecto, las expresadas sentencias, tras interpretar y aplicar los artículos 1 y 2 de la Ley 70/1978 , en la redacción anterior a la expresada por Ley 11/2020, señalaron el derecho al reconocimiento de trienios por los servicios prestados como personal laboral que han de ser abonados, tras adquirir la condición de funcionario de carrera, en la cuantía del momento en que fueron perfeccionados.

En las citadas sentencias declaramos que los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. También añadimos que quienes han accedido a la función pública mediante un proceso de «funcionarización», como consecuencia de la prestación de servicios a la Administración Pública en régimen laboral, y una vez que han accedido a la condición de funcionarios de carrera, quedan sujetos plenamente al régimen estatutario de la Función Pública.

Teniendo, por tanto, derecho a que los trienios reconocidos por los servicios prestados como personal laboral sean abonados, tras adquirir la condición de funcionario público, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados. Por ello se concluye, según la citada sentencia de 21 de mayo de 2019 , que «el personal laboral funcionarizado tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados» (fundamento de derecho sexto). De manera que al dar respuesta a la cuestión de interés casacional declaramos que «el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados» (fundamento de derecho séptimo).

Dicho lo anterior, entrando en la actualización de la cuantía de los trienios, en relación con los ya perfeccionados, viene al caso recordar que el funcionario cuando ingresa en el servicio a la Administración Pública se coloca en una situación jurídica que se encuentra definida legal y reglamentariamente, y que, aunque pueda ser modificada por esos mismos instrumentos normativos, ha de hacerse de conformidad con los principios de reserva de ley y de legalidad. Sin que puedan reconocerse zonas exentas, ajenas a tales principios, que se posicionen al margen de quien, al adquirir la condición de funcionario público, aceptó el régimen jurídico que configura y delimita la propia relación estatutaria funcionarial. Repárese que la recurrente tiene reconocidos doce trienios por la prestación de servicios como personal laboral, antes de adquirir la condición de funcionario público. Y tales trienios una vez perfeccionados, pasan a tener el mismo régimen jurídico que los trienios que han sido devengados siendo funcionario de carrera en la cuantía que tenía cuando se consolida el trienio sometido a las actualizaciones aprobadas por las leyes de presupuestos. Así lo expresa el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 5/2015 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuando señala:

«1. Las cuantías de las retribuciones básicas y el incremento de las cuantías globales de las retribuciones complementarias de los funcionarios, así como el incremento de la masa salarial del personal laboral, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente ley de presupuestos.» (...)

Por lo que el Tribunal Supremo concluye que los funcionarios que antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral. Los trienios una vez perfeccionados, pasan a tener el mismo régimen jurídico que los trienios que han sido devengados siendo funcionario de carrera en la cuantía que tenía cuando se consolida el trienio sometido a las actualizaciones aprobadas por las leyes de presupuestos de acuerdo con el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

En consecuencia procede la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo, la actora, dada la fecha de su reclamación en vía administrativa, tiene derecho a que los trienios consolidados como personal laboral, y que fueron oportunamente reconocidos en 7 trienios del Grupo E le sean abonados en la cuantía que tenían al tiempo de ser perfeccionados, sin que haya lugar a ninguna regularización de los mismos, salvo las actualizaciones previstas en las sucesivas leyes de presupuestos desde su acceso a la función pública, y siempre por el periodo no prescrito conforme a la fecha de su reclamación. Sin que haya lugar al abono de intereses legales por aplicación del art. 24 de la Ley General Presupuestaria. Sin perjuicio de que le sea deducida las cantidades abonadas en virtud de la resolución dictada por la Subdirección General del Ministerio de Cultura.

QUINTO. - Conforme art. 139 de la LJCA en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido la acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Sin que se aprecien motivos de imposición.