Sentencia Contencioso-Administrativo 43/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 577/2025 de 05 de febrero del 2026

PRIMERO.- Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 241/2024, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, tiene por objeto la resolución de la Directora General de Osakidetza, de 8 de abril de 2024, por la que se declara lesivo para el interés público el acto administrativo de la resolución nº 1531/2022, de 12 de septiembre, en lo concerniente al reconocimiento del nivel IV de complemento retributivo de carrera profesional efectuado a favor de D.ª Almudena, con efectos de 1 de enero de 2022, reconociéndole el nivel II de Desarrollo Profesional en el grupo profesional B1, con fecha de efectos administrativos y económicos de 1 de enero de 2019.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz apelada nº 77/2025, de 11 de junio de 2025, desestima el recurso y señala que, tras algunas vicisitudes, finalmente se le otorga a D.ª Almudena el nivel IV de desarrollo profesional. Se indica que la Administración considera que se ha abonado indebidamente la cantidad reclamada, considerando que procede la anulabilidad del reconocimiento del nivel IV de desarrollo profesional, con fecha de efectos económicos y administrativos de 1 de enero de 2022, por ser lesivo para el interés público. Tras darse cuenta de los presupuestos procesales de la lesividad, sostiene la sentencia que la discusión se centra en determinar si ha de computarse o no el tiempo de desarrollo como becaria en la BIOEF y si los periodos en los que, habiendo obtenido compatibilidad para prestar servicios en la UPV, han de computarse por partida doble. En relación a la primera cuestión, se invoca el art. 3.1.a) de la resolución 1208/2022, en relación con la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2005, dictada en el recurso nº 4752/2004, se concluye que no se deduce que la finalidad sea la de contribuir a la formación, son que se deriva una relación laboral. En cuanto a la experiencia como docente en la UPV de D.ª Almudena, se dice que consta certificado de servicios prestados en la UPV conforme a lo dispuesto en el art. 3.2 de la resolución 1208/2022, invocándose el art. Dos del real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, que se refiere a otra cuestión distinta al reconocimiento del nivel de desarrollo profesional. Por todo ello se desestima el recurso.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes.

La apelante relata el itertemporal de acontecimientos producidos y, en cuanto a si ha de computarse o no el tiempo de desarrollo como becaria en la BIOEF, se recuerdan los requisitos exigidos en la resolución 1208/2022, de 2 de junio, que rigen la convocatoria extraordinaria para asignación del nivel de desarrollo profesional, destacando que BIOEF es un centro oficial de investigación que forma parte del sector público institucional como fundación, no siendo una organización sanitaria integrada organizativa y funcionalmente en el Sistema Nacional de Salud, condición necesaria para que los servicios prestados sean puntuados al 100%. Se invocan al efecto sentencias de esta Sala, defendiendo que, para que los servicios prestados como investigadora en BIOEF pudieran ser puntuados al 100%, tendría que haber sido un nombramiento para que fuera exigible, además de la titulación sanitaria universitaria, la especialidad en ciencias de la salud correspondiente. Se indica que la demandante no ha acreditado dicho extremo y que no puede computársele dicho periodo al 100% ya que, independientemente de la relación que pueda catalogársele a la beca obtenida como investigadora, no cumplía otros requisitos, como el de ostentar la especialidad correspondiente, además de que BIOEF no forma parte del Sistema Nacional de Salud.

En cuanto al cómputo de la experiencia como docente en la EHU-UPV, se alega que el art. Dos del real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, se refiere a servicios prestados en las Administraciones Públicas, independientemente de que se trate a efectos de perfeccionamiento de trienios u otros motivos relacionados con el cómputo de los mismos. En consecuencia, a la hora de considerar si ha de computársele el tiempo desarrollado como docente n la UPV, que coincide en periodos con nombramientos en Osakidetza, se concluye que no puede hacerse ese doble cómputo.

Por su parte, la apelada se opone al recurso y recuerda el alcance de la resolución 1208/2022, de 2 de junio, que rigen la convocatoria extraordinaria para asignación del nivel de desarrollo profesional, en relación con el Decreto 35/2007, de 27 de febrero, por el que se regula el desarrollo profesional de los sanitarios del grupo B.1 de Osakidetza. Tras darse cuenta de la valoración previa y de la reclamación formulada, se indica que la Administración e reconoció 25,65 años de servicios prestados a fecha 31 de diciembre de 2021 y, por lo tanto, el nivel IV de desarrollo profesional con efectos económicos desde el 1 de enero de 2022, lo que trata de revocarse mediante un procedimiento de lesividad, al objeto de reconocerle el nivel II de carrera profesional, con efectos de 1 de enero de 2019. Se indica que no pueden introducirse nuevos argumentos que alteren los fundamentos sobre los que ha versado el debate y prueba practicada en la primera instancia. En todo caso, se invoca el art. 3.1.a) de la resolución 1208/2022, de 2 de junio, que rigen la convocatoria extraordinaria para asignación del nivel de desarrollo profesional, en relación con el art. 4.2 del Decreto 35/2007, de 27 de febrero, por el que se regula el desarrollo profesional de los sanitarios del grupo B.1 de Osakidetza.

Así, en relación a la nueva alegación de que BIOEF forma parte del sector público institucional, pero no es una organización integrada en el Sistema Nacional de Salud, se alega que no es necesario que dicho organismo esté integrado en este sistema teniendo en cuenta el tenor literal del art. 3.1.a) de la resolución 1208/2022, de 2 de junio, en relación con el art. 4.2 del Decreto 35/2007, de 27 de febrero, por cuanto los servicios prestados como personal investigador pueden haberse desarrollado en Centros Oficiales de Investigación o en organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud. Respecto.

En cuanto al segundo motivo de apelación, referente a que para que se computen los servicios prestados en BIOEF, sería necesario que la actora hubiera tenido la especialidad correspondiente, se critica que se diga que no se ha practicado prueba al respecto por cuanto ello le ocasiona indefensión, al no haberse planteado ese debate en primera instancia. En todo caso se recuerda que, en el caso del personal de enfermería, aunque desde el año 2003 se regulan sus especialidades mediante un sistema de residencia, para el acceso a la categoría profesional de enfermera, no se hace necesario el desarrollo de ninguna especialidad, a diferencia de lo que sucede con la categoría de médicos. Se invoca al efecto el art. 4.2 del Decreto 35/2007, de 27 de febrero. Se considera por ello que para los servicios prestados como investigadora en BIOEF se le requería titulación universitaria de enfermera. En consecuencia, se entiende que deben de computarse como servicios prestados a los efectos de acceso al nivel de desarrollo profesional el tiempo que esta trabajó como investigadora en BIOEF, tal y como argumenta y concluye la sentencia.

Finalmente se opone a la alegación de que no deba de computarse el tiempo trabajado para el reconocimiento del nivel de desarrollo profesional en la UPV/EHA, porque su desempeño temporalmente coincide con servicios prestados en Osakidetza, destacando que la actividad docente en el ámbito público es la única compatible con el resto de actividades públicas, como es el trabajo de enfermera. Se alega al respecto que nada tiene que ver el reconocimiento de servicios a efectos de la antigüedad con el desarrollo profesional, que tiene por objeto valorar la práctica profesional, especial dedicación y profesionalidad, por lo que se precisa de una evaluación del desempeño. Se invoca al efecto el art. 3.2 de la resolución 1208/2022, de 2 de junio.

TERCERO.- Análisis de la alegación de la apelada sobre la improcedencia de las nuevas alegaciones de la apelante.

Sentado loa anterior, las cuestiones alegadas en el recurso de apelación que son clave en este procedimiento son las relativas a que BIOEF es un centro oficial de investigación que forma parte del sector público institucional como fundación, no siendo una organización sanitaria integrada organizativa y funcionalmente en el Sistema Nacional de Salud, lo que entiende la apelante una condición necesaria para que los servicios prestados sean puntuados al 100, que en todo caso la actora no tiene acreditada especialidad y que no procede el cómputo de la experiencia como docente en la EHU-UPV, al coincidir temporalmente con su trabajo de enfermera.

Teniendo en cuenta que la apelada considera que se trata de cuestiones nuevas que no fueron planteadas en la instancia, con carácter previo, hay que recordar que en el recurso de apelación únicamente se puede impugnar el contenido de la sentencia que se ha dictado por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo, lo que hace necesario, por tanto hacer una crítica de la sentencia, rebatiendo sus argumentos para que dicho recurso pueda prosperar. La sentencia de 2 enero 1989 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, seguida por posterior jurisprudencia del Tribunal Supremo viene a concluir que «el recurso de apelación tiene como finalidad la de depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones del apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos«.De esa jurisprudencia se infiere también que no pueden revisarse de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Así pues, no es admisible en esta fase del proceso plantear el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso, ello sin perjuicio claro está de recordar que el recurso de apelación es un novum iudicium(Sentencia del TC 1998101, de 18 de mayo), que permite la revisión "ex novo"de los hechos y de las pruebas practicadas y, por consiguiente, valorar aquellos y estas en conciencia, pudiendo llegar a un pronunciamiento contrario al efectuado en la instancia ( auto del TC 122/98, de 1 de junio y las sentencias del propio Tribunal Constitucional que allí se citan).

En definitiva y como reconoce la jurisprudencia, el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la sentencia que se pronunció sobre ello, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal «ad quem»del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso.

Pues bien, en el presente caso, la pretensión revocatoria de la sentencia se sustenta justamente sobre esos presupuestos, lo que obliga a analizar la cuestión de fondo, que no es otra que determinar si pueden valorarse los servicios prestados en BIOEF, aunque no esté integrado en el Sistema Nacional de Salud, si la actora tenía que tener la condición de especialista en la prestación de dichos servicios y si puede valorarse la experiencia como docente en la EHU-UPV cuando simultáneamente prestaba servicios como enfermera.

CUARTO.- Fondo del asunto.

Determinadas las cuestiones controvertidas, procede analizar cada una de ellas partiendo de la convocatoria y de la normativa aplicable, que no es otra que la resolución 1208/2022, de 2 de junio, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud, por la que se regulan los requisitos, solicitudes y procedimiento de asignación del nivel de desarrollo profesional de la convocatoria extraordinaria para profesionales pertenecientes a las organizaciones de servicios dependientes de Osakidetza-Servicio vasco de salud, en relación con el Decreto 35/2007, de 27 de febrero, por el que se regula el desarrollo profesional de los sanitarios del grupo B.1 de Osakidetza.

Comenzando por la resolución 1208/2022, de 2 de junio, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud, el art. 3 señala lo siguiente:

Artículo 3.- Requisitos.

Según se recoge en los artículos 4 y 5 de los Decretos 395/2005, de 22 de noviembre;

35/2007 de 27 de febrero y 248/2007, de 26 de diciembre, así como en el apartado 5 del Anexo al Decreto 106/2008, de 3 de junio y el Decreto 60/2022, de 10 de mayo, por el que se aprueba el acuerdo alcanzado en la mesa sectorial de sanidad, en su reunión del día 8 de julio de 2021, se establecen como requisitos para tomar parte en la presente convocatoria de reconocimiento del nivel de desarrollo profesional, los siguientes:

En relación a la prestación efectiva de servicios en las organizaciones de Osakidetza-Servicio vasco de salud, se establecen los requisitos siguientes:

a) El personal fijo con plaza en propiedad en Osakidetza-Servicio vasco de salud deberá acreditar la prestación efectiva de servicios en Osakidetza-Servicio vasco de salud, en la categoría desde la que se opta al reconocimiento, en situación de servicio activo o en excedencia para cuidado de familiares, por razón de violencia de género o en servicios especiales, durante al menos un año, prestado en los últimos tres años previos al inicio del plazo de solicitud de la convocatoria...

Para el cálculo de los servicios prestados requeridos para el acceso al nivel, se tendrán en cuenta los siguientes:

1.- Servicio activo o en excedencia para cuidado de familiares, por razón de violencia de género o en servicios especiales, desempeñados en las Organizaciones Sanitarias integradas organizativa y funcionalmente en el Sistema Nacional de Salud o Sistemas de Salud correspondientes a Estados miembros de la Unión Europea:

a) Para los grupos profesionales sanitarios regulados según el Decreto 395/2005, de 22 de noviembre y Decreto 35/2007, de 27 de febrero se considerará:

- El desempeño de puestos funcionales de la categoría, y en su caso especialidad, desde la cual se opta al reconocimiento u otras categorías del mismo grupo profesional, siempre que para su desempeño fuera exigible titulación sanitaria de nivel Licenciatura o Diplomatura(y sus equivalentes) según proceda, a excepción de los años de formación para la obtención de los títulos oficiales de especialistas en Ciencias de la Salud, salvo que hubieran sido en situación de servicios especiales.

- Los servicios prestados como personal investigador en Centros Oficiales de Investigación u Organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud, con contrato para el que sea exigible titulación sanitaria de nivel Licenciatura o Diplomatura (y sus equivalentes) y la especialidad correspondiente.

Por su parte, el art. 4.2 del DECRETO 35/2007, de 27 de febrero, por el que se regula el desarrollo profesional de los profesionales sanitarios del grupo profesional B.1. de Osakidetza-Servicio vasco de salud dispone lo siguiente:

Artículo 4.- Estructura.

1.- El sistema de desarrollo profesional se estructura en los siguientes cinco niveles, que corresponden a perfiles diferenciados y progresivos de desarrollo así como a contenidos y exigencias de funcionamiento distintos:

Nivel Nomenclatura Años de Servicios Prestados

Acceso Diplomado/a Base Menos de 5 años

I Experto/a 5 años o más

II Experto/a Senior 11 años o más (+6)

III Consultor 18 años o más (+7)

IV Consultor Senior 25 años o más (+7)

2.- Se consideran servicios prestados, a los efectos de este Decreto, los períodos de tiempo de servicios efectivos en situación de servicio activoo asimilado con reserva de plaza, en el desempeño de puestos funcionales de la categoría profesional desde la que se opta al reconocimiento de nivel de desarrollo profesional o en categoría o puesto equivalente en las organizaciones sanitarias integradas organizativamente en el Sistema Nacional de Salud, así comolos servicios prestados como personal investigador en Centros Oficiales de Investigación u Organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud.

3.- Igualmente, se computarán los servicios prestados en diferente puesto funcional al de su categoría en el momento de solicitar la evaluación siempre que para su desempeño fuera exigible titulación sanitaria de nivel de diplomado, a excepción de los años de formación para la obtención del título oficial de especialista en ciencias de la salud.

4.- Para el acceso a un nivel superior, sólo se considerarán los méritos adquiridos en el periodo de permanencia en el nivel anterior.

Empezando por la primera cuestión, BIOEF es un centro oficial de investigación que forma parte del sector público institucional como fundación, pero es una organización sanitaria integrada organizativa y funcionalmente en el Sistema Nacional de Salud, lo que entiende la apelante una condición necesaria para que los servicios prestados sean puntuados al 100. Es cierto que el art. 4.2 del DECRETO 35/2007, de 27 de febrero, por el que se regula el desarrollo profesional de los profesionales sanitarios del grupo profesional B.1. de Osakidetza-Servicio Vasco, determina que se considerarán servicios prestados los servicios prestados como personal investigador en Centros Oficiales de Investigación u Organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud.

Pues bien, haciendo una interpretación conforme a lo dispuesto en el art. 3.1 del Código Civil, que establece como primer criterio de interpretación que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras",así como al principio general del derecho que establece que donde la ley no distingue, no debe de distinguir el intérprete ("ubi lex non distinguit, nec non distinguere debemus"),la conjunción disyuntiva uaporta un significado de alternancia, es decir, ofrecen la posibilidad de elegir entre dos o más realidades distintas, o entre dos variantes de una misma realidad.

Así ha de interpretarse también el art. 3 de la resolución 1208/2022, de 2 de junio, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud cuando se refiere a servicios prestados como personal investigador en Centros Oficiales de Investigación u Organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud, con contrato para el que sea exigible titulación sanitaria de nivel Licenciatura o Diplomatura (y sus equivalentes) y la especialidad correspondiente.

En consecuencia, decae el primer motivo de apelación.

En segundo lugar, se trata de determinar si la actora tenía que tener la condición de especialista en la prestación de dichos servicios en BIOEF, teniendo en cuenta que el art. 3 de la resolución 1208/2022, de 2 de junio, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud se refiere a servicios prestados como personal investigador en Centros Oficiales de Investigación u Organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud, con contrato para el que sea exigible titulación sanitaria de nivel Licenciatura o Diplomatura (y sus equivalentes) y la especialidad correspondiente.

Se comparte en ese sentido las alegaciones de la apelada por cuanto, atendiendo igualmente a una interpretación literal, el contrato ha de entenderse relativo a prestación de servicios en organizaciones adscritas al Sistema Nacional de Salud, pero no para personal investigador en Centros Oficiales de Investigación, que tendrá otro tipo de relación y sobre lo que no parece necesario, a tenor de la propia actividad investigadora a desempeñar, una especialidad concreta no determinada con claridad.

Decae por ello igualmente el segundo motivo de apelación.

En tercer y último lugar, se trata de determinar si puede valorarse la experiencia como docente en la EHU-UPV cuando simultáneamente prestaba servicios como enfermera.

Sobre este extremo, tanto la resolución 1208/2022, de 2 de junio, de la Directora General de Osakidetza-Servicio vasco de salud, por la que se regulan los requisitos, solicitudes y procedimiento de asignación del nivel de desarrollo profesional de la convocatoria extraordinaria para profesionales pertenecientes a las organizaciones de servicios dependientes de Osakidetza-Servicio vasco de salud, como el Decreto 35/2007, de 27 de febrero, por el que se regula el desarrollo profesional de los sanitarios del grupo B.1 de Osakidetza, hacen una regulación similar.

Atendiendo al mayor rango jerárquico de la segunda, el art. 4.2 dispone que se consideran servicios prestados a los efectos de este Decreto, los períodos de tiempo de servicios efectivos en situación de servicio activoo asimilado con reserva de plaza, en el desempeño de puestos funcionales de la categoría profesional desde la que se opta al reconocimiento de nivel de desarrollo profesional o en categoría o puesto equivalente en las organizaciones sanitarias integradas organizativamente en el Sistema Nacional de Salud.

Pues bien, sobre este particular debe de acogerse la alegación de la parte apelante por cuanto es un requisito a los efectos que nos ocupan estar en situación de servicio activo, lo que no puede estarse de manera simultánea como enfermera y como docente, teniendo en cuenta la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Pero es que, además, tampoco el desempeño de la docencia comporta una situación asimilada a la de servicio activo por cuanto no se da el otro presupuesto de la norma que es la reserva de plaza.

Así pues, las funciones docentes simultáneas al ejercicio de funciones de enfermería de la actora no pueden tenerse en consideración a los efectos que aquí nos ocupan, teniendo en cuenta el tenor literal de la norma.

En virtud de lo anterior, se anula parcialmente la resolución de la Directora General de Osakidetza, de 8 de abril de 2024, por la que se declara lesivo para el interés público el acto administrativo de la resolución nº 1531/2022, de 12 de septiembre, en lo que se refiere a la valoración de los servicios prestados en BIOEF, que han de serle tenidos en cuenta a la actora, con las consecuencias económicas y administrativas que de ello se deriven en el reconocimiento del desarrollo profesional que corresponda.

Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso de apelación, confirmando la sentencia en lo que se refiere a la valoración de los servicios prestados en BIOEF, pero no así en la valoración de la experiencia como docente en la EHU-UPV cuando simultáneamente prestaba servicios como enfermera, que no pueden ser tenidos en cuenta.

QUINTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, habiéndose estimado parcialmente el recurso, no se hace especial imposición de costas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,