Sentencia Contencioso-Administrativo 1590/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 3127/2022 de 06 de mayo del 2025

PRIMERO.Reitera la apelante que únicamente cuestiona la revocación de la subvención en lo referido a la partida de gastos de alquiler, señalando que la sentencia de instancia no pone en duda que tales gastos están acreditados contablemente, sino que no se ha realizado su justificación en la forma exigida por la normativa. Añade que tenía un acuerdo de tesorería con el Centro de Estudios de l'Esplai, compartido con otras entidades y fundaciones del grupo, mecanismo reconocido por el Real Decreto 514/2007, de 16 de noviembre, que aprobó el Plan General de Contabilidad, sin que efectuasen compensaciones de fondos entre ellas, sino meras transferencias o traspasos. Cuando la sentencia de instancia dice que la normativa requiere la existencia de contabilidades separadas confunde lo que es un sistema de contabilidad, perfectamente legal, con la exigencia expresada en la base 10.7.g) de la Orden EMO/260/2015, de 17 de agosto, por la que se aprobaron las bases para la concesión de subvenciones para la realización de acciones de formación de oferta en áreas prioritarias dirigidas prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas que promueve el Servicio Público de Empleo de Cataluña, y abrió la convocatoria para el año 2015, orden que no habla, en plural, de contabilidades separadas, sino de un sistema de contabilidad separada, en singular.

Concluye la apelante indicando que mediante el informe pericial de economista auditor de cuentas que aportó con demanda queda acreditada la efectividad y trazabilidad de los pagos que pone en duda la apelada, pues la operatividad entre la apelante y el Centro de Estudios, por entonces entidades independientes, consistía en la contabilización de las facturas y su liquidación posterior, obrando en autos o en el expediente escritura de disolución del Centro de Estudios y traspaso de todos sus activos y obligaciones a la apelante, reconociendo al momento de recibir las facturas emitidas por la apelante el gasto con el proveedor/acreedor del servicio recibido, es decir, que la apelante anotaba en sus cuentas la cantidad fijada en las facturas en el debe y el Centro de Estudios anotaba la misma cantidad en el haber y, mediante transferencias bancarias, liquidaba a la apelante lo que debía, habiéndose justificado en el caso los gastos en cuestión mediante extractos bancarios, el libro mayor del Centro de Estudios, donde se reflejan las salidas de fondos y certificado de auditores presentado en vía administrativa, además del informe pericial aportado con la demanda, con lo que habría cumplido con creces las exigencias normativas al respecto, infringiendo la resolución administrativa objeto del proceso constante jurisprudencia y el principio de proporcionalidad.

SEGUNDO.El apartado g) del anexo 5 de la Orden EMO/260/2015, establecía lo siguiente:

"g) Alquileres.

Los gastos de alquiler se justificarán mediante las correspondientes facturas de proveedores. Su imputación se hará de acuerdo con el periodo de utilización y el espacio utilizado, en el caso de locales, o bien personas usuarias, en el caso de equipamientos.

La entidad beneficiaria debe disponer de los siguientes documentos justificativos:

- Contrato de alquiler, contrato de uso, convenio o documento alternativo para la verificación de las condiciones firmadas.

- Extracto bancario o los recibos acreditativos del pago.

- Detalle de los cálculos efectuados para la determinación del gasto imputable.

Si el alquiler hace referencia a locales, también se debe disponer de los siguientes documentos:

- En relación al IVA: modelo trimestral 303 y modelo anual 390.

- En relación al IRPF: modelo trimestral 115 y modelo anual 180.

- Si hay exención con respecto al IVA, se debe disponer de un documento de Hacienda que así lo acredite. Igualmente, si se da el caso de no tener obligación de hacer las retenciones del IRPF.

Toda esta documentación estará a disposición de la Administración para las acciones de verificación y control."

Por su parte, la base 10.7.g) de la indicada Orden exigía al solicitante de la subvención disponer de un sistema de contabilidad separada para identificar los documentos contables vinculados a la acción subvencionada, a efectos del cumplimiento de la obligación de llevar una contabilidad separada o específica establecida en el apartado m) de la base 4 del anexo 1 de esta Orden. Apartado este que establecía como obligación general del beneficiario de la subvención la de mantener la trazabilidad de toda la documentación técnica y económica que permitiese verificar, por una parte, la correcta realización de las actividades objeto de la subvención y, de otra, la adecuación entre los registros contables y los documentos acreditativos de los gastos, derivadas de la realización de estas actividades, con los importes que se presentarían a cofinanciación del Fondo Social Europeo.

TERCERO. Pues bien, ya se refieran los transcritos preceptos a la contabilidad separada en singular o en plural, es patente que el complejo sistema contable que describe la apelante y los documentos que dice haber aportado al efecto, digan lo que tengan por conveniente los informes técnicos elaborados a su instancia sin garantía alguna de imparcialidad, no parece que cumplan con los requisitos exigidos en orden a mantener la trazabilidad de la documentación técnica y económica que permita verificar la correcta realización de las actividades subvencionadas y la adecuación entre los registros contables y los documentos acreditativos de los gastos. Así ya lo consideramos, para un supuesto similar suscitado entre las mismas partes, en nuestra sentencia número 2.155, de 10 de junio de 2.022 (apelación 1491/21), en cuyos fundamentos jurídicos, de aplicación a este nuevo supuesto con las necesarias adaptaciones, dijimos lo siguiente:

"TERCERO: Normativa aplicable.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, trata de las obligaciones de los beneficiarios en su artículo 14, al expresar:

"1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores. [...]

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control. [...]"

Como causas de reintegro de las subvenciones, el artículo 37 de la Ley 38/2003 menciona:

"1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: [...]

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención. [...]

e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales. [...]"

También la Ley de Finanzas Públicas de Cataluña, Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, se refiere a las obligaciones de los beneficiarios de subvenciones. El artículo 95, refiere entre ellas: "c) Someterse a las actuaciones de comprobación de la entidad concedente o, si procede, de la entidad colaboradora, a las de control de la actividad económica financiera que correspondan a la Intervención General de la Generalidad, a la Sindicatura de Cuentas, u otros órganos competentes, y en particular a las derivadas de lo dispuesto en el artículo 97".

Por otro lado, la Orden TRE/395/2008, de 1 de agosto, por la que se establece el régimen de justificación económica de las subvenciones previstas en los programas de políticas activas de empleo que gestiona el Servicio de Ocupación de Cataluña, prevé, en su artículo 3:

"Obligación de justificación económica

3.1 Obligación de los beneficiarios

Los beneficiarios deberán acreditar ante el órgano concedente la correcta aplicación de los fondos recibidos.

3.2 Plazo para presentar la justificación económica

Los beneficiarios de las subvenciones para el desarrollo de las acciones a que hace referencia el artículo 1 están obligados a justificar la correcta aplicación de los fondos públicos recibidos a tal efecto en el plazo de dos meses desde la realización de la acción.

Cuando el beneficiario lo sea de más de una acción, todas ellas correspondientes a una misma convocatoria, el plazo de dos meses se contará desde la finalización de la última acción. En el caso de programas plurianuales, el plazo de dos meses se computará tal como determine la normativa reguladora.

3.3. Ampliación del plazo de presentación de justificación económica

El órgano concedente de la subvención podrá otorgar una ampliación del plazo establecido para presentar la justificación, que no exceda de la mitad del plazo previamente otorgado y siempre que no se perjudiquen los derechos de terceros, de acuerdo con lo que prevé el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común .

3.4 Requerimiento de presentación de justificación económica

Transcurrido el plazo establecido de justificación sin presentarse ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de 10 días hábiles la presente.

3.5 Falta de presentación de la justificación económica

La falta de presentación de la justificación en el plazo adicional de 10 días comportará la revocación de la subvención y la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, y otras responsabilidades establecidas en el Decreto legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas públicas y la Ley 38/2003, de 24 de diciembre, general de subvenciones".

El artículo 6, por su parte, refleja:

"Acreditación de los gastos y validación y sellado de los justificantes de gasto

1. Los gastos se justiciarán mediante facturas, nóminas y otros documentos de valor probatorio equivalente con validez jurídica en el tráfico mercantil o con eficacia administrativa y según la modalidad de justificación prevista para cada subvención, en original o fotocopia autenticada.

2. Los gastos tienen que estar pagados antes de la fecha de justificación y contabilizados en el ejercicio en que se otorga la subvención. En caso de que la subvención tenga carácter plurianual, los gastos tendrán que estar pagados y contabilizados dentro de cada ejercicio presupuestario de acuerdo con la subvención.

3. La acreditación de los pagos se realizará mediante la presentación de extractos bancarios que acrediten la salida material de fondos. En los supuestos de pago en efectivo, la salida material de fondo se justificará mediante la presentación de la documentación acreditativa del recibo por parte del acreedor, debidamente firmado y fechado y en el que se identificará el sujeto deudor que efectúa el pago. Este documento se acompañará de la copia del asiento contable del mencionado pago. Se autorizarán pagos en efectivo por un importe máximo de 3.000 euros.

4. Las fechas de emisión de las facturas, nóminas y otros documentos de valor probatorio equivalente tendrán que estar dentro del periodo de duración de la acción subvencionada. No obstante, cuando la normativa específica lo permita, las fechas pueden ser anteriores al inicio de la acción o posteriores a la finalización de la acción, siempre que se justifique adecuadamente su necesidad.

5. Los justificantes originales se marcarán con un sello, indicando la subvención que se justifica y si el importe del justificante se imputa totalmente o parcialmente a la subvención. En este último caso, además, se indicará la cantidad exacta que resulta afectada por la subvención. Si la subvención está cofinanciada con Fondo Social Europeo se hará constar en el sello. Si la modalidad de justificación económica de la subvención se hace mediante cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, tal como se regula en el artículo 10, será el auditor responsable de llevar a cabo la revisión de la cuenta justificativa el encargado de verificar el correcto sellado de los justificantes y de los criterios de imputación.

Si la subvención es percibida por una entidad local, será el secretario o el interventor el responsable de verificar el correcto sellado de los justificantes y de los criterios de imputación.

6. La acreditación del gasto también se podrá efectuar mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos en el ámbito tributario y se haya previsto en las bases reguladoras de la subvención.

7. El beneficiario de la subvención está obligado a recoger en su contabilidad los gastos imputados a cada una de las acciones de forma separada o por cualquier otro medio que permita su identificación."

CUARTO: Cuestiones de fondo.

1. La primera premisa a dejar clara se encuentra en la diferenciación entre obligaciones materiales y formales que giran en torno a los beneficiarios de subvenciones. Ambas son aceptadas por ellos necesariamente al solicitar la subvención, les vinculan desde la resolución firme de concesión, y están orientadas a la consecución del buen fin que pretende la convocatoria. Las dos se desarrollan de manera paralela, sin que una excluya a la otra, ni tengan relación de subsidiariedad. Aun cuando las obligaciones formales tengan un carácter instrumental respecto de la realización de la actividad subvencionada, que podría considerarse el centro de la actividad, no por ello puede desdeñarse su importancia en cuanto a garantía del correcto desempeño del cometido, y de la inversión de la cantidad obtenida, y pueden dar lugar a la revocación de la subvención si no se cumplen adecuadamente.

De la naturaleza de obligación formal participa la referida en el artículo 6.3 de la Orden TRE/395/2008, que indica que la acreditación de los pagos se realizará mediante la presentación de extractos bancarios que acrediten la salida material de fondos. Esa obligación, de acuerdo con lo dicho, no se sustituye por la correcta aplicación de los fondos justificada de otra manera. Tampoco puede dejarse sin efecto, como resulta lógico, porque el sistema de gestión contable escogido por la beneficiaria lo dificulte o impida.

Por otro lado, ciertamente, como afirma la demandante en su demanda inicial, esa obligación no menciona literalmente otras parejas como que se justifique el pago individualmente o se indique el concepto, titular o destinatario del pago. Sin embargo, lo que no puede asumirse es la interpretación de que es suficiente con la acreditación de cualquier pago, sin necesidad de que exista una correlación con el gasto subvencionado, pues ello devendría en una actividad meramente burocrática y sin utilidad real. De esta manera, se vaciaría de contenido cualquier control si, como sucede en el presente caso, las transferencias bancarias que se examinan no coinciden con las que se deben justificar en cantidades, ni refieren conceptos, ni tienen identidad con las facturas, ni temporales ni materiales. Es decir, lo único que puede extraerse de esos documentos es que hubo un movimiento económico, pero no por qué ni para qué, lo cual resulta absolutamente trascendente si se quiere realizar una fiscalización de la correcta inversión del dinero público.

Por tanto, esa acreditación no puede ser de cualquier pago, sino exacta e inequívocamente de los pagos que suponen el cumplimiento de la actividad subvencionada, pues esa es su utilidad: comprobar de manera directa que se ha pagado la cantidad que refleja la factura correspondiente, y que está relacionada con la subvención. Y es precisamente por tratarse de un mero control de forma, aunque no por ello prescindible, por lo que no puede suplirse con justificaciones ajenas a lo que es su estricto seguimiento.

Conviene, asimismo, resaltar que el momento del cumplimiento de esas obligaciones formales era el procedimiento administrativo que lo tiene por objeto. Esto es, la aportación de justificaciones documentales reglamentariamente exigidas no puede entenderse subsanable en sede judicial, mediante la aportación de medios probatorios que no fueron entregados en esa sede. En otras palabras, una cosa es que, superada la concepción meramente revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa, quepa la incorporación en esta sede de motivos y documentos que no se encuentren en el expediente, y otra diferente que incumplida la obligación de justificar determinados trámites ante la Administración cuando lo requirió ésta, pueda aceptarse que se haga posteriormente en sede judicial y se convalide con ello lo actuado. Esa actividad es completamente extemporánea y está fuera de lugar.

Es por ello, que debe ser estimado ese motivo del recurso de apelación.

2. Ya que se estima el anterior motivo, lo que se traduce en la desestimación del único que fue tratado y estimado en la Sentencia recurrida, durante la primera instancia, hemos de finalizar con referencias a dos motivos de la demanda que no obtuvieron respuesta en esa Sentencia.

En primer lugar, sobre la alusión que se hace a otro supuesto en el que la Administración habría tratado de manera diferente al propio demandante, hemos de decir que esa alusión en nada vincula a este Tribunal, ya que ni queda acreditado que se tratase de la misma situación, ni el precedente administrativo ejerce el efecto de impedir a la Administración irremediablemente resolver de manera diferente en un supuesto posterior, ni, sobre todo, puede entrarse en ningún análisis de situación con base a unas propias referencias contenidas en la demanda.

Por otro lado, tampoco corresponde a este Tribunal realizar aseveraciones absolutas sobre la compatibilidad o conveniencia del uso de los diferentes sistemas de gestión de tesorería por parte de las adjudicatarias de subvenciones. Cualquier entidad es libre del uso de los sistemas que tengan por conveniente. Ahora bien, no puede esgrimirse esa elección para exceptuar el correcto cumplimiento de las obligaciones formales de justificación y contabilidad, de acuerdo con lo ya expuesto anteriormente.

Así las cosas, se estima el recurso de apelación, lo que da lugar a la revocación de la sentencia dictada en primera instancia y a la íntegra desestimación de la demanda presentada inicialmente."

CUARTO.Atendidos los términos del artículo 139 de la ley jurisdiccional, las circunstancias y complejidad del caso, no procede condena en costas en esta alzada. Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación al caso de autos,