Sentencia Contencioso-Administrativo 472/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 442/2022 de 06 de junio del 2025

Primero.-Se impugna en este recurso contencioso-administrativo la desestimación por silencio administrativo, de las siguientes solicitudes de la mercantil LIMPIASOL, S.L. al Ministerio de Defensa:

- Escrito de fecha 9 de julio de 2020, en el que se concluía solicitando lo siguiente: que tenga por formulada reclamación de responsabilidad contractual contra ese Ministerio de Defensa, como consecuencia de los perjuicios causados por la ocultación de información referente a las reclamaciones por despido presentadas por los trabajadores que prestaron servicios para la anterior contrata de limpieza, con anterioridad a la convocatoria del concurso de limpieza de las dependencias ocupadas por la Armada en la Base Naval de Rota e incluso con anterioridad a la firma del contrato administrativo, lo cual motivó la necesidad de comparecer en más de treinta demandas, debiendo proceder a la readmisión de los demandantes y, tras los trámites legales oportunos, con estimación de la misma se dicte resolución administrativa por la que se acuerde el reconocimiento del derecho a ser indemnizada, la empresa que represento, en la cantidad de cuarenta y ocho mil seiscientos siete con setenta y ocho (48.607,78) Euros, más los intereses legales correspondientes hasta la fecha de su pago.

- Escrito de fecha 9 de julio de 2020, en el que se concluía solicitando lo siguiente: que tenga por formulada reclamación de responsabilidad contractual contra ese Ministerio de Defensa, como consecuencia de los perjuicios causados por la ocultación de información referente a las reclamaciones por despido presentadas por los trabajadores que prestaron servicios para la anterior contrata de limpieza, con anterioridad a la convocatoria del concurso de limpieza de las dependencias ocupadas por la Armada en la Base Naval de Rota e incluso con anterioridad a la firma del contrato administrativo y, tras los trámites legales oportunos, con estimación de la misma se dicte resolución administrativa por la que se acuerde el reconocimiento del derecho a ser indemnizada, la empresa que represento, en la cantidad de noventa y seis mil seiscientos tres con setenta y ocho (48.607,78) Euros, más los intereses legales correspondientes hasta la fecha de su pago.

Segundo.-Los escritos anteriores por los que la empresa demandante interpuso recurso, dieron lugar a dos recursos contencioso-administrativos, dictando la Sección Quinta de la Audiencia Nacional Auto de 21 de diciembre de 2021 por el que acumulaba el Procedimiento Ordinario número 1332/2020 al Procedimiento Ordinario número 1331/2020.

Tercero.-Los escritos interponiendo el presente recurso contencioso-administrativo, excepto en la cantidad reclamada, son idénticos en su redacción, que es la siguiente:

" IQue con fecha 22 de julio de 2020 esta parte presentó ante el Ministerio de Defensa, Reclamación Previa a la vía jurisdiccional en reclamación de responsabilidad contractual contra ese Ministerio de Defensa por un importe total de ....... €, más los intereses legales correspondientes hasta la fecha de su pago.

IIQue transcurridos más de tres meses desde la presentación de la Reclamación Previa sin que el Ayuntamiento haya dictado resolución expresa sobre el pago de la cantidad pendiente de cobro, y con el fundamento del art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, (en adelante, "LJCA"),vengo a interponer recurso contencioso-administrativocontra la inactividad de la Administración, haciendo constar:

1Que este mediante este procedimiento se recurre la inactividad de la Administración por la falta de pago de la cantidad de 48.607,78 €, más los intereses legales correspondientes hasta la fecha de su pago.

2Que el procedimiento contencioso se deduce una vez transcurrido el plazo de tres meses que exige la LJCA desde el día de la presentación de la Reclamación Previa requiriendo el pago de la cantidad adeudada.

3Que mi representada está legitimada para interponer el presente recurso contencioso administrativo, en virtud de lo establecido en el art. 19.1.a) de la LJCA, al ser acreedora de la deuda reclamada a la Administración.

4Que se acude a ese Sala de lo Contencioso-Administrativo, por ser la competente para conocer del presente recurso, de conformidad con lo establecido en el art. 9 de la LJCA.

5Que LIMPIASOL me ha conferido su representación y este escrito de interposición del recurso es firmado por Letrado, por lo que se da cumplimiento a lo dispuesto en el art. 23.2 de la LJCA.

6Al presente escrito se acompañan, conforme a lo establecido en el art. 45.2 de la LJCA, los siguientes documentos:

6.1Copia del Poder que acredita mi representación, como documento núm. 1.

6.2Copia de la Reclamación Previa efectuada, en la que consta como sello de presentación en el órgano administrativo, la fecha de 22 de julio de 2020, como documento núm. 2.

6.3Tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso administrativo. Se adjunta como documento núm. 3,la correspondiente autoliquidación, copia del modelo 696 debidamente presentado.

6.4Autorización para la interposición del presente recurso contencioso administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 45.2.d) LJCA, como documento núm. 4.

En virtud de lo expuesto,

SUPLICO A LA SALA:Que admita el presente escrito y documentos que se acompañan, todo ello con sus copias, teniendo por comparecido y parte al Procurador que suscribe en la representación que deja acreditada y tenga por interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración por la falta de pago de ..... €, más los intereses legales correspondientes hasta la fecha de su pago y, previos los trámites oportunos me sea entregado el expediente administrativo a fin de que pueda formalizar el escrito de demanda, donde quedarán concretadas las pretensiones de esta parte en defensa de sus derechos e intereses legítimos. "

Tercero.-El escrito de demanda dice, en lo que ahora interesa, lo que sigue a continuación:

" HECHOS

PRIMERO.- Que la entidad mercantil denominada LIMPIASOL S.A., viene prestando, desde el año 1.983, servicios de limpieza de todo tipo de superficies interiores y exteriores para clientes públicos y privados.

El pasado día 22 de noviembre de 2.011 se publicó en el Boletín Oficial del Estado nº 281 la resolución del órgano de contratación de la Base Naval de Rota, por la que se anunciaba licitación para la contratación, mediante procedimiento abierto, del servicio integral de limpieza de las distintas dependencias que dispone la Armada Española en la referida base naval. El referido concurso se regía por el pliego de cláusulas administrativas particulares y el pliego de prescripciones técnicas redactados, por el órgano de contratación de la Base Naval de Rota.

SEGUNDO. Que la empresa que represento concurrió al mentado concurso público y presentó, en la forma y plazo establecidos en el referido anuncio, así como la correspondiente oferta técnica y económica. Tras la pertinente valoración, por parte del órgano de contratación, se procedió a adjudicar a LlMPlASOL S.A., el servicio integral de limpieza de las distintas dependencias que dispone la Armada Española por un plazo de tres meses a contar desde el día I de enero de 2.012 a 31 de marzo de 2.012, tal y como se establecía en la cláusula veinte del pliego de cláusulas administrativas particulares pertenecientes a ese concurso público.

TERCERO.- Que una vez depositada la garantía mediante el aval bancario correspondiente y declarada definitiva la adjudicación del servicio de limpieza descrito anteriormente, se procedió a formalizar el pasado día 21 de diciembre de 2.011 el correspondiente contrato administrativo entre el Ministerio de Defensa y la empresa LIMPIASOL S.A., por el que se regía el tan mentado servicio de limpieza.

CUARTO.- Que con fecha 7 de Enero de 2012 se inició el servicio con total normalidad y cual sería nuestra sorpresa cuando durante el transcurso del mes de Enero y Febrero de 2.012 comenzaron a recibirse numerosas demandas presentadas contra la empresa que represento.

Estas demandas por despido se habían dirigido, inicialmente, contra la anterior contrata y el propio Ministerio de Defensa. Constan aportadas al Expediente Administrativo dicha documentación, por lo que, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, nos remitimos a los documentos que ya obran en el mismo. Igualmente, siendo parte la Administración demandada, consideramos que cuentan con conocimiento pleno de las referidas demandas presentadas por los trabajadores.

QUINTO.- Que es preciso destacar que ni en el pliego de cláusulas administrativas particulares ni en el pliego de condiciones técnicas se recogían la existencia de personal alguno a subrogar ni, lo que es más grave, se recogía la existencia de unos litigios que habían sido oportunamente anunciados (reclamaciones previas presentadas ante el Ministerio de Defensa) ni incluso las demandas que ya habían sido oportunamente notificadas, contra ese Ministerio, con anterioridad a la propia convocatoria y publicación del concurso público de limpieza de las dependencias de la Base Naval de Rota,tal y como consta claramente recogidas en las demandas y sentencias aportadas y que bran en el EA.

Es preciso destacar que en algunos casos se habían celebrado, incluso, los actos de conciliación y juicio ante el propio Juzgado de lo social nº 1 y 2 de Jerez de la Frontera, sin que mi mandante fuese advertido de ello. Debido a la imposibilidad de conseguir la acreditación de la fecha de tal presentación, nos remitimos a los archivos del Órgano de contratación de la Base Naval de Rota, en el cual constan ros extremos expuestos en los párrafos anteriores.

SEXTO.- Que a resultas de las demandas presentadas y, tras los trámites legales oportunos, se dictaron sentencias estimatorias declarando el cese de los trabajadores de la anterior contrata como despidos, debiendo ser readmitidos tal y como se recogía en los fallos de las sentencias dictadas, dando de esta forma cumplimiento efectivo a los fallos de las referidas sentencias.

A pesar de la readmisión operada hubo que proceder, por Ia empresa que represento, al abono de los salarios de tramitación desde el día I de enero de 2.012 a la fecha de readmisión, tal y como se recogía en el fallo de las sentencias aportadas anteriormente.

SÉPTIMO.- Por último, es preciso destacar que la existencia de estos litigios y sus posibles consecuencias eran plenamente conocidas por los funcionarios del Ministerio de Defensa y fueron, incluso objeto de un estudio dirigido al General Excmo. sr. Don Mario.

En Ia nota informativa fechada el día 6 de diciembre de 2.011, se analizaba la existencia de sucesión de empresas (subrogación) en materia de la plantilla que prestaba sus servicios para la anterior concesionaria, concretamente en las páginas 14 y 15. En esta última página apartado h) se recoge la posible existencia de "preocupación fundada" de que se les exija judicialmente hacerse cargo de la plantilla el anterior concesionario. En este mismo apartado, se concluye que a fin de evitar la posible exigencia de subrogación las "futuras adjudicaciones se hagan después del plazo de subrogación que esté señalado en el Convenio Colectivo aplicable", plazo que a la vista de los fallos de las sentencias no se respetó por el órgano de contratación.

Por último, en la página 24 de la nota informativa de fecha 6 de diciembre de 2.01 1 se concluye que habrá que estar al plazo establecido en los convenios colectivos para la adjudicación de un nuevo servicio y no se descartaban acciones judiciales de los antiguos trabajadores de la antigua contrata dirigidas además de PIORSA (antiguo contratista) contra el Ministerio de defensa y los nuevos adjudicatarios.

De esta forma tenemos como los funcionarios del Ministerio de Defensa, durante la tramitación del concurso de limpieza adjudicado a [a empresa que represento, tenían pleno conocimiento y contaban con asesoramiento jurídico acerca de la posibilidad de reclamaciones de los antiguos empleados (como así ocurrió), así como de la necesidad de respetar los plazos establecidos en el convenio colectivo de aplicación a fin de evitar la subrogación del personal en una nueva adjudicación.

A pesar de contar con este asesoramiento jurídico, no sólo se ocultó la existencia de reclamaciones, demandas y sentencias, sino que además obviando el asesoramiento jurídico no se respetó el plazo establecido en el convenio colectivo de aplicación.

OCTAVO.- Que una vez finalizado el contrato objeto del concurso convocado el día 22 de Noviembre de 2.011, fueron convocados diferentes concursos de limpieza para las mismas dependencias ocupadas por la Armada en la Base Naval de Rota, resultando adjudicataria LIMPIASOL S.A., con posterioridad.

Curiosamente, cuando se procedía a la convocatoria del restode los concursos, con carácter previo a la publicación de los mismos, el órgano de contratación de la Base Naval de Rota se puso en contacto con la empresa que represento a fin de informar acerca de la situación de la plantilla y los litigios en curso.

Con el proceder descrito en el párrafo anterior, se puede concluir como en el concurso público convocado el pasado día 22 de noviembre de 2.011 se actuó con una clara ocultación de la situación real de los antiguos operarios, puesto que con posterioridad se obró de forma diligente al comunicara los licitadores la situación real de la plantilla y los litigios en curso.

NOVENO.- Esta parte ya inició un procedimiento judicial de reclamación patrimonial que fue seguido ante la Sección Quinta de la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dentro del procedimiento ordinario número 400/2014, en la que se dictó sentencia de fecha 20 deJunio de 2.016 en la cual se reconoció la responsabilidad del Ministerio de Defensa en los hechos objeto de la presente reclamación, pero entendió que la responsabilidad de esta administración era por incumplimiento contractual, hecho que motivó que no se le diera la razón a mi mandante.

Consta en el Expediente Administrativo aportada dicha Sentencia, por lo que no consideramos necesario reiterarla, así como la declaración efectuada por el General Interventor Excmo Sr. Don Mario en el que sin género de dudas se determina la responsabilidad de la administración, la cual solicitamos depurar por medio del presente procedimiento.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

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Por ello, existe también responsabilidad cuando el daño sea imputable a una omisión administrativa, en el caso de ocultación de la presentación de más de treinta y cinco reclamaciones previas y demandas presentadas frente al Ministerio de Defensa, por antiguos trabajadores de la anterior contratista, con fecha anterior al trámite de publicación de la convocatoria del concurso para la prestación del servicio integral de limpieza de las distintas dependencias que dispone la Armada Española, en la Base Naval de Rota, por parte de los funcionarios encargados de tal labor y, por tanto, miembros de la Mesa de Contratación de la Base Naval de Rota.

Así se puede afirmar, sin género de duda alguna, que se ha producido una violación del principio de buena fe y confianza legítima. En cuanto al primero, ese principio tiene carácter informador del ordenamiento jurídico y las Administraciones Públicas, sin excepción, se encuentran sometidas al mismo en las relaciones que mantienen con los administrados, en cuanto a la necesaria existencia de seguridad jurídica y el equilibrio de las prestaciones entre ambos ( STS 10/07/1.999). En cuanto al segundo principio, el mismo comporta que el administrado pueda confiar en la Administración, delimitándose así derechos y obligaciones de ambas partes en un sentido objetivo, según lo que se pueda esperar de acuerdo con las reglas del "tráfico jurídico" (STS14/02/2006).

En cuanto a los requisitos del principio de confianza legítima, la doctrina española, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha establecido los siguientes:

1.- Acto de la Administración lo suficientemente concluyente como para provocar en el afectado unos de estos tres tipos de confianza: confianza del afectado en que la administración actúa correctamente, confianza del afectado en que es lícita la conducta que mantiene en su relación con la Administración, confianza del afectado en que sus expectativas como interesado son razonables.

2.- Que la Administración genere "signos externos" que orienten al administrado hacía una determinada conducta.

3.- Acto de la Administración que reconozca o constituya una situación jurídica individualizada en cuya perdurabilidad podía confiar.

4.- Causa idónea para provocar la confianza legítima del interesado.

5.- Que el interesado haya cumplido los deberes y obligaciones que incumban en el caso.

6.- Que el quebrantamiento de la confianza así generada origine en el administrado unos perjuicios que no debe soportar.

Este principio debe ser aplicado, no sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa.

En el supuesto que nos ocupa, mi mandante tuvo la convicción de la inexistencia de obligación de subrogación del personal que prestaba servicios de limpieza en la Base Naval de Rota con la anterior contratista, derivado de la falta de información facilitada en tal sentido por el propio pliego y posterior comportamiento del órgano de contratación de la Base Naval de Rota hasta la firma del contrato administrativo.

De esta forma, tenemos como los miembros de este órgano ocultaron a los licitadores, y finalmente, al propio adjudicatario una información tan relevante y decisiva como la existencia de un gran número de reclamaciones previas e incluso demandas por despido, impidiendo de esta forma que la empresa a la que represento contase con una imagen real y precisa de la situación existente, en el momento de presentar su oferta, respecto del personal que prestó sus servicios para la anterior contrata y las pretensiones planteadas en las reclamaciones previas presentadas ante el Ministerio de Defensa y las demandas presentadas ante el Juzgado de lo Social N.º 1 y 2 de Jerez de la Frontera.

Igualmente, con esa ocultación de la información se impidió a la empresa que represento la realización de los cálculos de los costes de personal de acuerdo con la situación real existente, no permitiendo esta ocultación decidir sobre la conveniencia o no de presentación de la oferta al concurso público convocado, por parte de LIMPIASOL S.A., resultas de todo lo anterior, la ocultación de la información real de la situación provocó. que la empresa que represento no sólo concurriese al referido concurso, sino que además resultó adjudicataria del mismo y, finalmente, se procedió a la firma del contrato administrativo, provocando esta ocultación los daños y perjuicios recogidos y justificados en el cuerpo del presente escrito y la documentación que se acompaña al mismo. "

Quinto.-El Abogado del Estado opone la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, argumentando al efecto lo que sigue a continuación:

" SEGUNDO.- Inadmisibilidad del Recurso por falta de actividad administrativa susceptible de impugnación, con arreglo al artículo 69 c) LJCA.

Se invoca esta causa de inadmisibilidad habida cuenta la inexistencia de inactividad frente a la que se alza el presente Recurso

De conformidad con este artículo 29.1 LJCA "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

Siendo ello así, resulta que, en el caso que nos ocupa, la demandante hace supuesto de la cuestión en la medida en que da por sentado que con arreglo al Contrato suscrito con la Administración demandada ésta tiene la obligación de abonarle las cantidades que reclama, sin necesidad de un previo acto de reconocimiento de dicha obligación. Nada más lejos de la realidad; de hecho la recurrente no cita un solo precepto legal o cláusula de los Pliegos que rigieron la contratación de los que resulte esta obligación de pago de las cantidades y por los conceptos que reclama.

Lejos de ello, la Cláusula 28, párrafo séptimo y siguientes del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, asumida por la recurrente, disponía: "Con respecto a la posible subrogación de personal, la empresa que resulte adjudicataria deberá estar a lo que establece la legislación vigente y/o el Convenio Colectivo del Sector. En ningún caso el Ministerio de Defensa tiene la obligación de subrogarse en la contratación del personal del anterior adjudicatario, ni siquiera en el supuesto de supresión del servicio, ni en el supuesto de asumir la prestación directa del servicio (...)".

Por su parte, en el Pliego de Prescripciones Técnica Particulares, apartado 5.9, se indicaba: "En materia de subrogación de personal se estará a lo actualmente legislado, no pudiendo ello ser motivo de revisión de los precios ofertados".

Luego habrá que convenir que el abono de las cantidades que reclama la recurrente, cuando menos, a los efectos que ahora nos ocupan, resulta controvertido; de ahí, precisamente, la incoación del procedimiento contradictorio acordado por la Administración. "

Sexto.-Lo primero que debemos resolver es si nos encontramos ante uno de los supuestos de inactividad recogidos por el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( LRJCA ) como dice el Abogado del Estado, o por el contrario nos hallamos ante un supuesto de desestimación por silencio administrativo de una solicitud de la empresa contratista al Ministerio de Defensa.

En las reclamaciones en vía administrativa de 9 de julio de 2020, la empresa contratista se limita a reclamar unas determinadas indemnizaciones derivadas del incumplimiento por la Administración contratante, de informarle sobre la obligación de subrogarse en los trabajadores que prestaron servicios para la anterior contrata de limpieza, con cita del artículo 130 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, pero sin alusión alguna, ni directa ni indirecta, a la existencia de una obligación de realizar la Administración contratante una prestación concreta a su favor conforme a lo previsto en el artículo 29.1 de la LRJCA.

Los escritos interponiendo los recursos contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional si hacen referencia al referido artículo 29.1 de la LRJCA, diciendo que se interpone transcurrido el plazo de tres meses al que se refiere aquel precepto, y suplicaba tenerlo por interpuesto contra la actuación consistente en la inactividad del Ministerio de Defensa.

El escrito de demanda reiteraba lo expuesto en la reclamación administrativa previa, sin mencionar directa o indirectamente el artículo 29.1 de la LRJCA, y concluía suplicando la condena al Ministerio de Defensa al pago de la indemnización reclamada mencionadas, más los intereses de demora.

El artículo 29.1 de la LRJCA dispone que: " Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. "

El precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede pedir a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA.

Sin embargo, el éxito de la pretensión de condena regulada en el tan citado artículo 29.1 de la LRJCA, pasa por el cumplimiento de los requisitos que para su ejercicio ante esta Jurisdicción previene el precepto, esto es que quien quiera hacer uso ante los Tribunales de esta peculiar pretensión de condena, tiene que cumplir con los requisitos preprocesales que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a que la tiene derecho, y pueda en consecuencia cumplir aquello a lo que está obligada o bien denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero en todo caso lo que es necesario en el escrito a la Administración del reclamante es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio.

Del examen del presente caso resulta que la contratista recurrente en su escrito de fecha 9 de julio de 2020 dirigido al Ministerio de Defensa, no hacía mención alguna a su derecho a una prestación concreta en su favor y al cumplimiento por aquel de esa prestación, sino que se limitaba a reclamar el pago de la indemnización y sus intereses de demora, sin mencionar en ningún momento, ni expresa ni tácitamente, el artículo 29.1 de la LRJCA, siendo así que la mención de este precepto no es un mero formalismo sin trascendencia alguna, ante cuya falta se puede igualmente ejercitar ante los Tribunales una pretensión condenatoria a su amparo, pues si cuando se reclama ante la Administración no se menciona ese precepto, ésta puede entender legítimamente que su falta de respuesta puede dar lugar a una denegación de lo pedido por silencio administrativo, o incluso que la falta de respuesta puede originar un silencio positivo, pero tanto en un caso como en el otro la pretensión que tras ello se puede ejercitar ante los Tribunales ya no es la propia del cumplimiento de una prestación concreta a favor del particular, pretensión esta última que como ya dijimos no es contra un acto - lo que sería propio de una pretensión contra una denegación por silencio negativo, en lo que lo que se pide primero es la anulación de esa denegación por silencio y derivada de ello otra pretensión diferente de condena -, o de ejecución de un acto - lo que es propia de la pretensión ejercitada al amparo del artículo 29.2 de la LRJCA, en la que lo que se pide es que la Administración ejecute un acto firme a favor de un particular -, es decir que no enjuicia tanto un acto administrativo, positivo o negativo, cuanto el derecho a esa prestación concreta que se ha pedido y no se ha cumplido por quien está obligada a ello.

Ahora bien, el incumplimiento por la sociedad recurrente, en su petición ante la Administración, de los requisitos preprocesales propios de la pretensión regulada por el artículo 29.1 de la LRJCA de 1998, y el posterior ejercicio ante los órganos de esta Jurisdicción de sus pretensiones al amparo de aquel precepto, no va a impedir, a la vista de las características que en él concurren, que la Sala entienda que las solicitudes de aquélla al Ministerio de Defensa por medio de escritos de fecha 9 de julio del año 2020, que no fueron contestados por dicho Ministerio y que no contenía mención alguna al derecho de aquella a una prestación concreta a su favor a cargo del Ministerio de Defensa conforme al artículo 29.1 de la LRJCA, sino que se limitaban a reclamar sin más el pago de una determinada indemnización derivada de un incumplimiento contractual, no es obstáculo decíamos, a que la falta de contestación a dichas peticiones, pueda entenderse como una desestimación por silencio administrativo que le permite a continuación la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 43.3 apartado segundo de la LPC tras su redacción por la Ley 4/1999, una vez transcurridos tres meses desde la fecha aquella solicitud ( artículo 42.3 de la LPC ).

La postura anterior de que no hay especiales dificultades para configurar la pretensión de la mercantil recurrente como una ejercida contra la desestimación por silencio de sus pretensiones de pago de la tan referida indemnización, se infiere del tenor de la petición formulada por aquélla en vía administrativa, que como ya hemos explicado no contiene una solicitud relativa al cumplimiento por el Ministerio de Defensa de una prestación concreta tal y como se configura en el artículo 29.1 de la LRJCA, o si se quiere que lo que se pide en vía administrativa no es el cumplimiento de la prestación ya nacida con arreglo al artículo 29.1, sino que simplemente se reclama el pago de la indemnización y de sus intereses de demora, y esta petición así configurada a lo que da lugar es a la obligación de la Administración de concederla o denegarla mediante Resolución expresa o, si no contesta, a su desestimación por silencio administrativo, y ya ante esta Sala tanto la demanda como la contestación no se fundamentan tampoco en puridad en lo previsto en el artículo 29.1 de la LRJCA, sino que al igual que cualquier otra demanda en la que se postula la anulación de un acto producido por silencio, lo que hace la demandante es argumentar sobre su derecho al cobro de la indemnización con apoyo en la legislación de Contratos del Sector Público.

Por todo lo anterior, se rechaza la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta por la Abogacía del Estado.

Séptimo.-Entrando en el fondo de las pretensiones que articula la parte recurrente, en primer lugar es preciso dejar sentado que hay conformidad entre las partes de este proceso en los hechos que dan lugar a lo reclamado en vía administrativa, y que se resumen en el Dictamen 464/14 de 23 de julio de 2014, de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, en el que se expone lo siguiente:

" I. Recae este dictamen sobre la reclamación formulada por D. Blas, en nombre y representación de Limpiasol, S. A., en razón a determinadas vicisitudes por las que pasó la ejecución del contrato celebrado por el Ministerio de Defensa y dicha entidad para la prestación del servicio integral de limpieza de las distintas dependencias de la Armada en la Base Naval de Rota. Tal reclamación fue calificada por la entidad interesada como una petición de responsabilidad patrimonial de la Administración, y ha recibido la tramitación que correspondería a dicha calificación. Sin embargo, es preciso detenerse a examinar la verdadera naturaleza jurídica que cabe atribuir a la reclamación de Limpiasol, S. A. La entidad interesada alega que la Administración incumplió la obligación que tenía de informar a Limpiasol, S. A. de la existencia en el momento de celebrarse el contrato (27 de diciembre de 2011) de un número elevado de reclamaciones previas, demandas y sentencias que los trabajadores de la anterior contrata (Pineda Ortega Suministros lndustriales, S. L.) habían dirigido contra dicha empresa y contra el propio Ministerio de Defensa. Por ampliación de la ejecución de tales sentencias, o por efecto directo de otras, Limpiasol, S. A. se vio obligada a readmitir a los trabajadores demandantes y a abonarles los correspondientes salarios de tramitación.

En orden a determinar la naturaleza de la reclamación de referencia, resulta necesario situar la fuente de la obligación cuyo incumplimiento por la Administración contratante originó la pretensión de Limpiasol, S.A. Para ello, ha de partirse del artículo 120 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 312011, de 14 de noviembre, que, copiado a la letra, dice así:

"En aquellos contratos que impongan al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, el órgano de contratación deberá facilitar a los licitadores, en el propio pliego o en la documentación complementaria, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir la evaluación de los costes laborales que implicará tal medida. A estos efectos, la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación".

En el presente caso, Limpiasol, S. A., como adjudicataria del contrato para la prestación del servicio integral de limpieza de las distintas dependencias de la Armada en la Base Naval de Rota tenía esa "obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales". Tal obligación derivaba del artículo 34 del Convenio Colectivo del sector de limpiezas de edificios y locales, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz de 25 de febrero de 2011. Dicho precepto dispone lo siguiente: "Al término de la concesión de una contrata de limpieza, los trabajadores de la empresa contratista saliente causarán alta en la nueva titular de la contrata, quien respetará todos los derechos, obligaciones y adscripciones al puesto de trabajo que tenía con la anterior contratista... ".

La última concordancia que debe traerse aquí a colación está constituida por la Cláusula 28 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para los contratos de servicios celebrados en el ámbito del Ministerio de Defensa mediante procedimiento abierto, cuyos párrafos séptimo y noveno se transcriben a continuación:

"Con respecto a la posible subrogación de personal, la empresa que resulte adjudicataria deberá estar a lo que establece la legislación vigente y/o el Convenio Colectivo del sector. (.) A este efecto, se facilitará a los licitadores, a través de la actual empresa adjudicataria, la documentación necesaria de los trabajadores del actual contratista".

En suma, Limpiasol, S. A. tenía la obligación de subrogarse como empleadora en los contratos de trabajo correspondientes a los trabajadores de la anterior contrata, Pineda Ortega Suministros lndustriales, S. L.; y la Administración contratante tenía la obligación de facilitar a Limpiasol, S. A. "la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación". Esta es la obligación que Limpiasol, S. A. dice incumplida, y, como se trata obviamente de una obligación contractual de la Administración, la reclamación de la interesada debería haber seguido una tramitación acorde con dicha naturaleza, según afirmaron en su momento la lntervención General y la Asesoría Jurídica General de la Defensa. Por supuesto, en esta sede consultiva, las cuestiones planteadas deberán examinarse a la luz de las normas que rigen los contratos en el sector público.

II. Un primer punto que debe aclararse es el del alcance de la obligación que a la Administración contratante impone el ya citado artículo 120 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Dice el precepto que "el órgano de contratación deberá facilitar a los licitadores, en el propio pliego o en la documentación complementaria, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación". Y el mismo artículo proporciona a la Administración el medio para cumplir esa obligación, disponiendo que "la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación".

Es decir, que la Administración tiene una obligación principal de facilitar información a los licitadores y la contrata que va a ser sustituida tiene una obligación que sirve de instrumento para que se cumpla esa obligación principal. Pero la Administración contratante no puede justificar un incumplimiento de su obligación alegando que la contrata de referencia ha incumplido la suya. Ese intento de justificación, que parece apuntarse en alguno de los informes que han recaído en el expediente, no sería de recibo.

En el presente caso, y según ha dicho la Asesoría Jurídica General, "parece ser cierto que se produjo un incumplimiento de los deberes informativos impuestos a la empresa saliente por el artículo 120 del Real Decreto Legislativo 312011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, sobre el verdadero alcance de los efectos subrogatorios que podrían derivarse de la adjudicación del contrato". Pero habría que añadir que a la Administración contratante correspondía compeler a dicha empresa saliente (Pineda Ortega Suministros lndustriales, S. L.) a cumplir tales deberes informativos, de modo que, a su vez, el órgano de contratación pudiera cumplir su correspondiente deber de "facilitar a los licitadores, en el propio pliego o en la documentación complementaria, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación", por decirlo con las palabras del citado artículo 120 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Ocurre que ni la Administración contratante afirma haber cumplido con la obligación que le impone el mencionado artículo 120 ni tampoco dicho cumplimiento consta documentado en el expediente. "

Octavo.-Así pues, resulta indiscutible que el Ministerio de Defensa no consta que requiriera a la anterior adjudicataria del contrato de limpieza, a que le facilitara la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir la evaluación de los costes laborales que implicará tal medida, ni tampoco dio dicha información a los licitadores del contrato de limpieza en el que resultó adjudicataria la mercantil ahora demandante. En consecuencia, es igualmente claro que el anterior proceder del Ministerio de Defensa, infringió sin duda lo previsto en el artículo 120 del Real Decreto Legislativo 312011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, e igualmente vulneró lo dispuesto en la cláusula 28 del Pliego de cláusulas administrativas particulares que regía el contrato.

Sin embargo, los anteriores incumplimientos de la Administración, no considera el Consejo de Estado que den lugar a la responsabilidad contractual de aquella frente a la contratista, pese a que ésta se vió obligada a readmitir a los trabajadores de la contrata de limpieza anterior, a la que habían demandado junto al Ministerio de Defensa ante los Juzgados de lo Social, y además se vió obligada a abonarles los salarios de tramitación. Afirma en este sentido el dictamen del Consejo de Estado que: " Desde un punto de vista estrictamente jurídico, el no ejercicio por Limpiasol, S. A. de su derecho a reclamar información adicional al amparo de los artículos 120 y 158 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público tiene unas consecuencias parecidas al no levantamiento de una carga. ".Añade el dictamente que: " En el presente caso, si Limpiasol, S. A., conociendo la existencia de un conflicto laboral que la anterior contrata había notoriamente mantenido durante meses con sus trabajadores, no reclamó de la Administración contratante, como era su derecho, toda la información sobre los respectivos contratos de trabajo que hubiera creído necesitar, no puede pretender ahora que la Administración la indemnice de las consecuencias económicas de su decisión de acudir a la licitación del contrato para el servicio integral de limpieza de las distintas dependencias de la Armada en la Base Naval de Rota. "

El artículo 158 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, dispone:

" Artículo 158. Información a los licitadores.

1. Cuando no se haya facilitado acceso por medios electrónicos, informáticos o telemáticos a los pliegos y a cualquier documentación complementaria, éstos se enviarán a los interesados en un plazo de seis días a partir de la recepción de una solicitud en tal sentido, siempre y cuando la misma se haya presentado, antes de que expire el plazo de presentación de las ofertas, con la antelación que el órgano de contratación, atendidas las circunstancias del contrato y del procedimiento, haya señalado en los pliegos.

2. La información adicional que se solicite sobre los pliegos y sobre la documentación complementaria deberá facilitarse, al menos, seis días antes de la fecha límite fijada para la recepción de ofertas, siempre que la petición se haya presentado con la antelación que el órgano de contratación, atendidas las circunstancias del contrato y del procedimiento, haya señalado en los pliegos.

3. Cuando, los pliegos y la documentación o la información complementaria, a pesar de haberse solicitado a su debido tiempo, no se hayan proporcionado en los plazos fijados o cuando las ofertas solamente puedan realizarse después de una visita sobre el terreno o previa consulta «in situ» de la documentación que se adjunte al pliego, los plazos para la recepción de ofertas se prorrogarán de forma que todos los interesados afectados puedan tener conocimiento de toda la información necesaria para formular las ofertas. "

Pues bien, esta Sala no comparte los anteriores razonamientos del Consejo de Estado. En primer lugar porque no es posible equiparar el no levantamiento de una carga, con la falta de ejercicio de un derecho. Se trata de cuestiones materialmente distintas. Así una carga implica siempre una obligación, un deber, de forma que si el obligado no cumple con la carga, tiene que estar a las consecuencias de esa omisión. En cambio, un derecho si no se ejercita, no tiene las mismas consecuencias jurídicas que el incumplimiento de una carga.

A lo anterior se añade que además, y en todo caso, no es aceptable que ante el incumplimiento por el Ministerio de Defensa de su obligación de informar a los licitadores de las condiciones de los contratos de trabajo de los trabajadores de la anterior contrata de limpieza, guardando un silencio absoluto sobre la cuestión, los licitadores tengan que suplir el referido incumplimiento de la Administración por medio de la solicitud prevista en el artículo 158 de la Ley de Contratos del Sector Público, poniendo así remedio al mencionado incumplimiento. Por más que la empresa demandante conociera la obligación impuesta por el Convenio colectivo del sector, que debía subrogarse en los trabajadores de la anterior contrata, en todo caso nos hallamos en presencia de un contrato administrativo en el que la posición de la Administración contratante no es igual que la de la empresa contratista, teniendo la primera una posición preeminente sobre dicha contratista, de forma que podía esta última suponer razonablemente que la falta de toda referencia, datos e información sobre los trabajadores de la anterior contrata por parte de la Administración contratante, implicaba que no estaba obligada a subrogarse en dichos trabajadores.

A la vista de todo lo expuesto, los incumplimientos del Ministerio de Defensa determinan la obligación de indemnizar a la empresa recurrente conforme a lo previsto en el artículo 225.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que dispone que "el incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del contrato determinará para aquélla, con carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista".

En consecuencia, estimamos el recurso contencioso-administrativo, anulamos las desestimación por silencio administrativo impugnadas, y declaramos el derecho de la parte demandante a que por el Ministerio de Defensa, se le abone la cantidad de 96.603,58 euros, más los intereses legales desde la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo el 29 de diciembre de 2020, hasta el día en el que tenga lugar el pago del principal.

Noveno.-Conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas procesales derivadas de este recurso a la parte demandada, si bien, en aplicación de lo previsto en el artículo 139.3, se limitará su importe a 2.000 euros, más el IVA que en su caso corresponda.

Vistos los preceptos legales citados y los demás relacionados con ellos de aplicación general.