Sentencia Contencioso-Administrativo 22/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1331/2022 de 08 de enero del 2025

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la antes citada resolución de la Dirección General de Ordenación de la seguridad Social, de fecha 1 de junio de 2022 (Expediente NUM000), que acuerda inadmitir la solicitud efectuada el 17 de febrero de 2022, al amparo del artículo 14.2 de la ley de Clases Pasivas del Estado, de que se "acepte la desaparición de la situación que sirvió de fundamento a la resolución limitativa a dos años de pensión de los derechos pasivos que asisten a quien suscribe, y por ello, se acepte la doctrina dictada por el Tribunal Supremo en su Sentencia número1283/2021, de 7 de abril, invocada principalmente como base de la nueva solicitud en el sentido aducido en el presente, y que su organismo no tuvo ocasión de conocer al momento del dictado de la resolución primitiva de tal forma que se viene a solicitar que se revise el acto de carácter limitativo, y en su lugar se dicte otro que dé cabida a lo solicitado en el sentido de confirmar el derecho a percibir pensión de viudedad con carácter vitalicia a la solicitante".

La parte actora explica que:

- Con fecha 10 de marzo de 2020 se le notificó resolución de la Dirección General de Costes de Personal (expediente NUM001), que le reconocía pensión ordinaria de viudedad temporal, en aplicación del último párrafo del artículo 38.1 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado (TRLCPE), por un periodo de dos años, por causa del fallecimiento de su esposo.

- Recurrió en reposición la anterior resolución y su recurso fue desestimado por nueva resolución del Director General de Costes de Personal el 21 de julio de 2020, (Referencia R-6004845-0), que no fue impugnada.

- Con fecha 17 de febrero de 2022, al amparo del artículo 14.2 del TRLCPE, solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión de viudedad de carácter vitalicio, dada la existencia de hechos o derechos que no se tuvieron en cuenta o no existían al dictar el acuerdo primitivo denegatorio de la pensión vitalicia; concretamente, invocó la doctrina establecida por la STS, Sala Tercera, nº 1213/2021, de 7 de abril, para que se declarase la nulidad de la resolución primitiva.

- Por resolución de fecha 1 de junio de 2022, (expediente NUM000), se inadmitió la anterior solicitud por las causas que luego analizaremos, siendo éste el acto contra el que se dirige el presente contencioso-administrativo.

SEGUNDO:La demanda solicita que se anule la resolución recurrida; que se dicte sentencia declarando estimada de la solicitud de pensión de carácter vitalicio que corresponde percibir a la actora; y que se restituya la percepción (de la pensión) en idéntica cuantía que se percibió de forma temporal hasta el mes de febrero de 2022, de tal forma que se reintegre lo dejado de percibir desde esa fecha, más los intereses aplicables. Sustenta su petición en los siguientes argumentos:

- Considera como hecho determinante, que no existía al denegar el derecho vitalicio a la pensión de viudedad resuelto por la Dirección General de Costes de Personal, la doctrina establecida por la Sala Tercera del TS, en su sentencia nº 1213/2021, de 7 de abril. Aunque la resolución cita otra sentencia posterior que matiza esa doctrina, omite otra sentencia de 10 de marzo de 2022 que reconoce el derecho a la pensión vitalicia en una situación idéntica. También cita en su favor el criterio de un voto particular a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 7406/2020, de 23 de junio y transcribe la fundamentación de otras sentencias de otros tribunales de justicia que entiende le son favorables.

- Invoca el artículo 14 del TRLCPE y considera que, al amparo del mismo, invoca unos hechos posteriores que se encuentran en la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo, que otorga derecho a percibir una pensión de viudedad al cónyuge supérstite que demuestra una convivencia estable y notoria durante el tiempo suficiente para que junto al matrimonia, expresión de la voluntad de ambos contrayentes, se declare el derecho que se reclamó. Si la Administración desestima expresamente la solicitud, el interesado puede, agotada la vía administrativa, interponer recurso contencioso-administrativo con la pretensión de que el órgano judicial anule dicha denegación expresa y condene a la Administración a iniciar y tramitar el procedimiento de revisión, citando varias sentencias en apoyo de su posición.

- La actora ha acreditado su derecho a la percepción de la pensión de viudedad, en virtud de su matrimonio vigente al momento de ocurrir el óbito y ha dejado constancia de la necesaria aplicación de la jurisprudencia emanada con ocasión de las sentencias mencionadas y expuestas en relación de la aplicabilidad del artículo 38.1 exclusivamente, entendiendo inaplicable al caso lo articulado en el apartado cuarto que se corresponde aplicar a las relaciones de pareja de hecho.

TERCERO:La contestación a la demanda solicita:

En primer lugar, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, al concurrir la causa prevista en el artículo 69 c) de la Ley 29/1998, en relación con el 28 del mismo texto legal, al ser su petición rechazada en vía administrativa reproducción de otra presentada con anterioridad, que fue denegada por resolución de fecha 11 de marzo de 2020, que quedó firme al haber sido consentida, por no haber sido recurrida.

Subsidiariamente, solicita la desestimación del recurso, por las siguientes razones, que sintetizamos así: La recurrente no cumple con los requisitos del artículo 38.1 TRLCPE para tener derecho a la pensión vitalicia. Es requisito imprescindible para el reconocimiento de pensión de viudedad al superviviente de la pareja de hecho que se acredite la constitución de pareja de hecho en la forma establecida en el precepto legal y hno en otra, tratándose de una exigencia formal "ad solemnitatem", invocando diversas sentencias en apoyo de su posición. En el caso que nos ocupa, la actora no acreditó la constitución de la pareja de hecho en la forma exigida por la normativa.

CUARTO:En un orden procesal lógico y correcto, con carácter previo a resolver el fondo del asunto, hemos de analizar la alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que formula la administración demandada. Dicho alegato parte de un error en la apreciación de la causa de inadmisibilidad invocada, prevista en el artículo 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) que establece que la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo cuando tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación. Entiende que el presente contencioso-administrativo es inadmisible, porque el acto impugnado es mera reproducción de otro anterior definitivo y firme, o confirmatorio de otro acto firme al no haber sido recurrido en tiempo y forma, e invoca el artículo 28 de la LJCA, que establece que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Lo que sucede es que el acto administrativo aquí recurrido no es mera reproducción de otro anterior de idéntico contenido y, por tanto, no es reproducción de ninguno anterior. El pronunciamiento contenido en el acto administrativo aquí recurrido ("...inadmitir la solicitud de revisión a efectos de reconocimiento de pensión vitalicia...")lo deja patente. En estos autos, pues, se recurre una resolución administrativa que inadmite una solicitud de revisión de pensión, lo que es la mejor prueba, "per se", de que estamos ante actos administrativos de distinto contenido: el que se dictó inicialmente, en marzo de 2020, reconoció una pensión de viudedad temporal; y el que nos ocupa, inadmite una solicitud de revisión de la pensión acordada en ese primer acto. Es claro, pues, que ambos actos tienen diferente contenido y alcance. Por lo tanto, no estamos ante actos de idéntico contenido y no concurre la causa de inadmisibilidad alegada, por lo que debe ser rechazada.

QUINTO:Rechazada la causa de inadmisión, debemos analizar el fondo de la cuestión debatida y, por tanto, la conformidad a derecho de la decisión administrativa que se impugna en estos autos. En este trance, esta Sala se encuentra con una gran dificultad, que deriva del contenido de los razonamientos jurídicos, tanto de la resolución recurrida, como de la demanda de la parte actora y de la contestación a la misma. Para justificar esta afirmación, expondremos los siguientes hechos:

1º) En primer lugar, comprobamos que la solicitud deducida por la hoy recurrente en su escrito de 17 de febrero de 2022 (que desemboca en el acto aquí impugnado), invoca formalmente el artículo 14.2 del TRLCPE, a cuyo tenor "No se reputarán en ningún caso como recursos, las solicitudes de reconocimiento o modificación de derechos pasivos que se basen en haber desaparecido la incompatibilidad o concurrencia de percepciones o situaciones que hubieran servido de fundamento a una resolución denegatoria o limitativa de los mismos, o en la existencia de hechos o derechos que no se tuvieron en cuenta o no existían al dictar el acuerdo primitivo, sin perjuicio de las reglas que sobre caducidad de los efectos de esos derechos se contienen en este texto".Por tanto, no interpone un recurso, sino que deduce una solicitud de reconocimiento del carácter vitalicio de su pensión de viudedad, basándose en lo que alega ser un nuevo hecho, que el organismo no tuvo ocasión de conocer al momento del dictado de la resolución primitiva, ",,, de tal forma que se viene a solicitar que se revise el acto de carácter limitativo...". Ese hecho es la emergencia de una nueva doctrina del Tribunal Supremo que entiende afecta a la situación de la actora.

2º) Aclarado que la administración se enfrentaba a una solicitud de revisión de un anterior acto de reconocimiento de pensión de viudedad temporal, al amparo del artículo 14.2, la decisión de la administración es la de inadmitir esa petición. Sin embargo, prácticamente todas las razones que expone en su fundamentación jurídica lo son de fondo, o sustantivas, que debían conducir a la desestimación y no a la inadmisión de la solicitud de revisión. Así, cuando razona que no existen elementos nuevos a considerar, o que la actora no aporta nuevos documentos o pruebas que amparen su solicitud de revisión y también cuando razona sobre los requisitos exigibles para acceder a la pensión vitalicia que se reclama y sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia. Todos esos argumentos servirían para amparar una decisión de desestimación de la petición, pero no una que la considere "inadmisible". Encontramos la verdadera causa de inadmisión entremezclada con los razonamientos sobre el fondo (que, como decimos, hubieran conducido a una decisión de "desestimación"). Se hallan en el fundamento jurídico III, en la escueta frase ·"... siendo la solicitud posterior una reproducción de la previa...".

3º) Pese a que la fundamentación jurídica de la inadmisión es toda la que acabamos de ver, sin embargo la demanda no dedica razonamientos a combatir explícitamente la citada decisión de inadmisión, esto es, a desvirtuar que la nueva solicitud sea mera reproducción de la anterior. El análisis de la fundamentación jurídica de la demanda revela que se exponen los siguientes motivos de impugnación de la resolución recurrida:

-En el fundamento jurídico I, se entra directamente al fondo del asunto, esto es, a exponer las razones por las que se entiende que la jurisprudencia del TS y las sentencias que invoca interpretan el artículo 38.1 del TRLCPE en sentido favorable a las pretensiones de la parte actora, pero no se incorpora ninguna crítica expresa a la decisión de inadmisión, que es la decisión que se está recurriendo.

-El fundamento jurídico II se intitula "solicitud de revisión de actos administrativos por vía de recurso, del artículo 14 del TRLCPE", pero el título es confuso y el contenido erróneo. El título induce a confusión, porque la petición que se hizo en el escrito de 17-2-2022 no se amparaba en el artículo 14.1, que es el que regula los "recursos" contra los acuerdos del INSS en materia de Clases Pasivas, sino que se amparaba en el artículo 14.2, que regula precisamente las solicitudes que no se consideran recursos. Y es erróneo, porque el contenido de este apartado de la demanda no se refiere a ninguno de los dos apartados del artículo 14 del TRLCPE, sino que se extiende en explicaciones y en la transcripción de una sentencia que versan sobre la potestad de revisión de actos nulos del artículo 106 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo (antiguo 102 de la LPA 30/1992). Es más, la sentencia que se transcribe alude siquiera tangencialmente en alguno de sus razonamientos a la diferencia entre la acción de nulidad que se ejercitaba en el caso que conocía y los acuerdos de revisión de las pensiones amparados en el TRLCPE (en su f.j. noveno).

4º) La contestación a la demanda abunda en el error de planteamiento de la resolución recurrida. Tras alegar la inadmisibilidad que hemos rechazado, se centra en analizar el fondo de la reclamación actora y en la interpretación del artículo 38.1 del TRLCPE, en lugar de defender el pronunciamiento que contiene el acto administrativo, que es la inadmisibilidad de la petición de revisión de la pensión. Buena muestra de ello es el último y escueto párrafo de su argumentación jurídica, en el que concluye que "... la actora aportó con la solicitud documentos, pero no acreditó la constitución de la pareja de hecho en la forma exigida por la normativa", lo que no puede ser un más claro ejemplo de argumento útil para justificar la desestimación de la solicitud actora, pero no la decisión de inadmitir la misma.

SEXTO:En resumen, el escenario jurídico que se le plantea a esta Sala en el presente contencioso-administrativo es el siguiente: una solicitud de revisión de pensión de viudedad temporal para convertirla en vitalicia, deducida al amparo del artículo 14.2 del TRLCPE, que invoca un cambio de jurisprudencia, como fundamento de la misma; una resolución administrativa que "inadmite" la solicitud, con base en argumentos que servirían para desestimar, pero no para inadmitir la misma, a excepción de una escueta referencia, no explicada, a constituir una mera reiteración de una solicitud anterior; una demanda que no combate la causa de inadmisión de su solicitud deducida ante la administración y que se sostiene en referencias a la acción de nulidad del artículo 106 de la LPAC de las AAPP, que no fue la ejercitada ante la administración; y una contestación a la demanda que inapropiadamente transforma la declaración de inadmisión de la solicitud deducida en vía administrativa en una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo y que no contiene argumentos para defender esa declaración de inadmisión que hace el acto administrativo, ya que se centra en el fondo de lo solicitado por la recurrente.

En esta tesitura, la decisión que vamos a adoptar es la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo. Es cierto que en este escenario jurídico confuso cabe plantearse otras soluciones técnico-jurídicas, pero entendemos que la desestimación es la que procede en mayor medida, por las siguientes razones que pasamos a explicar:

1º) Formalmente, la demanda no plantea un motivo de impugnación que combata explícitamente la decisión de inadmisión de su solicitud, lo que cae en el ámbito del artículo 33.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: el tribunal está constreñido a juzgar dentro del límite de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. La demanda aporta razonamientos contra la "desestimación" de su petición, que no es lo que ha acordado el acto recurrido. Por tanto, no planteándose argumentos jurídicos que combatan la decisión de inadmitir la solicitud deducida en vía administrativa (la contestación a la demanda, recordémoslo, tampoco se refiere a esta decisión), la única consecuencia posible es la desestimación de todos los restantes argumentos que, por referirse al fondo de la cuestión, no son aptos para desvirtuar la causa de inadmisión y la propia decisión de inadmisión que contiene el acto administrativo impugnado.

2º) Aunque se entendiera que (planteando la oportuna tesis del artículo 33.2 de la Ley jurisdiccional) concurren razones jurídicas para anular el pronunciamiento de inadmisión, por entender que no está justificado o que yerran los argumentos en que el acto administrativo lo sostiene, la demanda tampoco vería estimadas sus restantes pretensiones de plena jurisdicción que incorpora a su suplico: no puede estimarse la solicitud de pensión de carácter vitalicio, porque la petición que hizo en su escrito de 17 de febrero de 2022, al amparo del artículo 14.2 del TRLCPE, no podía dar lugar a ese efecto. La razón de ello se encuentra, aunque sea de pasada, en la referencia que la resolución recurrida hace al carácter firme de la resolución de 10 de marzo de 2020 que reconoció una pensión de viudedad temporal, al no haber sido recurrida la resolución que la confirmó por vía de recurso de reposición en vía administrativa; y en las consideraciones que hace a la inexistencia de causa para revisar esa decisión firme, con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se alega. Ambas razones son, en efecto, las que impiden que se reconozca el derecho sustantivo que se pretende. Efectivamente, se pidió al amparo del artículo 14.2 del TRLCPA una revisión de un acto firme. No se trataba en realidad de una solicitud basada en la aparición de hechos o derechos de la solicitante que no se tuvieron en cuenta o no existían al dictar el acuerdo primitivo. No hay ningún "hecho" nuevo que no se conociera, ni ningún derecho que no fuera tenido en cuenta. La decisión de 17 de marzo de 2020 tomó en cuenta la misma situación de hecho que sigue teniendo la actora; y las mismas normas jurídicas que siguen siendo de aplicación. La solicitante se conformó con la decisión que tomó la administración y la dejó convertirse en firme. Lo que realmente plantea la nueva solicitud de 17 de febrero de 2022 es que la inicial de marzo de 2020 está incursa en causa de nulidad, porque incurrió en un error de interpretación del artículo 38.1 del TRLCPE en relación con las circunstancias alegadas por la actora; y que ese error de interpretación ha sido puesto de manifiesto por determinadas sentencias del Tribunal Supremo, posteriores a la citada resolución, que consideran no ajustada a derecho la mencionada interpretación que hizo en su día la administración. Pues bien, ese discurso no podía ampararse en el artículo 14.2 del TRLCPE que invocó la solicitante, sino que exigía una propia y verdadera solicitud de revisión de acto firme nulo de pleno derecho, al amparo del artículo 106.1 de la ley 39/2015: "Las Administraciones Públicas , en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1".La parte actora, sin embargo, no solicitó la revisión de oficio del acto firme que entiende nulo de pleno derecho, al amparo de dicho artículo 106.1, por lo que el acto firme no podía ser dejado sin efecto bajo la invocación del artículo 14.2 del TRLCPE. La demanda parece reparar en ello, cuando todo el fundamento jurídico II, como ya hemos indicado "supra", se dedica a glosar la potestad administrativa de revisión de sus propios actos nulos; pero lo hace ya tarde, en el seno del proceso judicial en el que se revisa la resolución de una petición, la suya, que no se amparaba en la invocación de dicha potestad, ni pretendía la puesta en marcha del procedimiento de revisión que regula el mencionado artículo 106.1, al que ahora dedica sus consideraciones.

No podemos dejar de citar algunos ejemplos jurisprudenciales que ilustran la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en los casos, como el presente, en los cuales exista un acto consentido y firme que dio lugar a una situación jurídica consolidada, que incurran en una infracción jurídica avalada por un pronunciamiento judicial posterior. Así, en la STS, Sala Tercera, sección 4ª, nº 1189/2021, recurso nº 2828/2019, el Tribunal Supremo establece como doctrina que los actos administrativos consentidos, por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido y cuya nulidad de pleno Derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio previsto por el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común; y que los efectos de la declaración de nulidad han de operar desde el momento en que se dictó la resolución que la padece, sin perjuicio de los límites establecidos por la Ley en materia de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública.

Más reciente y más específicamente en relación con la misma materia de clases pasivas que nos ocupa y con un supuesto similar al de autos, en sentencias dictadas el día 21 de octubre de 2024 ( ROJ: STS 4975/2024 - ECLI:ES:TS:2024:4975) dictadas en el Recurso de Casación 6779/2023 y ( ROJ: STS 4978/2024 - ECLI:ES:TS:2024:4978) dictada en el Recurso de Casación 7199/2023. En estas últimas sentencias, analizaba el caso, similar al de autos, en que se solicitaba la revisión de una resolución administrativa firme que había denegado un complemento y el reconocimiento del complemento inicialmente denegado, al amparo de un precepto reglamentario (el artículo 13 del Real Decreto 5/1993 sobre "Revisión de actos administrativos en materia de Clases Pasivas"), pero sin promover un procedimiento de revisión de actos firmes del artículo 106.1 de la Ley 39/2015 (antiguo 103.1 de la Ley 30/1992), siendo la causa de la petición de revisión la emergencia de pronunciamientos judiciales firmes favorables del Tribunal Supremo o del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, respecto de pretensiones iguales o similares a otras rechazadas con anterioridad. Pues bien, de nuevo el TS recuerda su doctrina, también para estos casos, según la cual: "Los actos administrativos consentidos y firmes, por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido, y cuya nulidad de pleno derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio previsto por el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común. Y existiendo una resolución administrativa firme que denegó la solicitud de revisión, no cabe invocar el artículo 13 del Real Decreto 5/1993, de 8 de enero , sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para 1993 y otras normas en materia de Clases Pasivas, para propugnar a su amparo una nueva solicitud de revisión, pues el precepto reglamentario puede enervar existencia de aquella resolución administrativa denegatoria, consentida y firme".

SÉPTIMO:La consecuencia que se sigue de todo cuanto hemos expuesto es que no procede estimar el recurso contencioso-administrativo, porque, incluso, aceptando que el pronunciamiento de inadmisión del acto recurrido sea inapropiado en derecho, dicho pronunciamiento no ha sido formalmente combatido en la demanda actora y, aunque se entendiera que tácitamente lo fue, o incluso aunque se planteara la tesis del artículo 33.2 de la Ley jurisdiccional, nunca se podría llegar a la estimación de las pretensiones que ejercita la demanda en orden a que se reconozca a la actora el derecho a obtener una pensión de viudedad vitalicia. Tal pronunciamiento requiere promover un procedimiento de revisión de oficio del acto que originariamente reconoció a la misma, con carácter firme, el derecho a esa pensión, pero de carácter temporal. Ese procedimiento no se promovió a través de la solicitud de 17 de febrero de 2022 que ha traído a las partes hasta este contencioso-administrativo, porque lo que se pidió fue una "revisión" de la decisión, al amparo del artículo 14.2 del TRLCPE que no era procedente, al no concurrir los presupuestos para la misma. Es por todo lo dicho que el recurso contencioso-administrativo debe ser íntegramente desestimado, como se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.

OCTAVO:Conforme al art. 139 de la LJC-A tras la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre en primera o en única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos e incidentes, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En este caso, procede imponerlas a la parte recurrente, cuyas pretensiones han sido desestimadas.

Conforme al apartado cuarto de este mismo precepto se limita la cuantía a 600 euros (más IVA).

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.