Sentencia Contencioso-Administrativo 941/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 101/2024 de 09 de octubre del 2025

PRIMERO.- En la sentencia se recoge que los recurrentes:

"(...) consideran probado en base al informe pericial que se acompaña, que la parcela referencia catastral NUM000, sita en DIRECCION000 finca registral NUM001, Tomo NUM002 Folio NUM002 Folio NUM003 Inscripción NUM004, con una superficie de 469,29 m², fue ocupada por el Ayuntamiento de San Fernando, sin título alguno, al no estar incluida en ninguno de los procedimientos de expropiación forzosa, y resultar probado que la misma está ocupada por viario municipal.

A ello se opone la parte demandada al entender que corresponde a la actora probar la ocupación por vía de hecho, sin que del informe pericial pueda llegarse a esta conclusión, entendiendo que, en todo caso, las expropiaciones se llevaron a cabo y culminaron con un acuerdo en materia de justiprecio, siendo además que de resultar algún remanente ocupado y no incluido en los procedimientos de expropiación, se podría tratar de suelos correspondientes al Sistema General 28 del anterior Plan General, actualmente Red Viaria B.6.2, que al tratarse de un sistema general adscrito al Sector de La Milagrosa y ejecutados por el Ayuntamiento de San Fernando se incluyeron en el Proyecto de Compensación para la ejecución del Plan Parcial La Milagrosa, entendiendo por tanto que se trataría de viales que estaban ejecutados antes del año 2000 por lo que en el año 2022, de conformidad con el artículo 1957 Cc , en concordancia con los artículos 1940 Cc y siguientes , los derechos reales sobre la misma habrían prescrito por la posesión pacífica.

La codemandada entiende que en ningún caso este resto está afectado por los expedientes de expropiación forzosa, y en concreto en el expediente del que fue beneficiaria de la expropiación.

Un análisis de la prueba practicada pone de manifiesto que la finca originaria, según datos del registro y el catastro tendría unos 3.210 m2, y fue objeto de dos expedientes de expropiación forzosa.

En primer lugar el Proyecto de Expropiación de terrenos para la ejecución de viales pertenecientes a sistemas generales y red de alcantarillado para conectar la E.D.A.R. Cádiz-San Fernando, que fue aprobado definitivamente por el Pleno Municipal por acuerdo de 29 de junio de 2000, que afectó a una superficie de 2.277,57 m², según datos reales del proyecto de expropiación, aprobándose hoja de aprecio y formalizándose su acta de pago el 30 de junio de 2008, de conformidad con los recurrentes.

Y por el Proyecto de Expropiación Forzosa de Tasación Conjunta de Terrenos de la DIRECCION000, aprobado definitivamente por acuerdo plenario de 25 de Abril de 2002, para la obtención de terrenos en una superficie de 453,14 m² a fin de permitir la ejecución del denominado Proyecto de Viario entre Nudo de la Ardila y el Nudo de la Playa de Camposoto, para realizar obras de acondicionamiento y ampliación de dicha carretera, que tras aprobar la hoja de aprecio, se formalizó el acta de pago de justiprecio el 19 de septiembre de 2008, de conformidad con los recurrentes.

Ambos expedientes de expropiación forzosa culminaron con acuerdo con los recurrentes en cuanto al justiprecio, lo que da a entender que estaban conforme con que la superficie expropiada era la superficie indemnizada.

Y ello a pesar que previamente al pago de estas dos expropiaciones, se solicitó en noviembre de 2007 por una de las recurrentes que visto que las dos expropiaciones conllevaron que la finca matriz se redujera, quedando una superficie registral de 469,29 m², que por el Ayuntamiento de San Fernando se procediera a su localización, lo que no fue estimado, siendo que a pesar de ello se adoptó acuerdo de justiprecio y aceptación del pago, sin más discrepancias que las posteriormente generadas por el pago tardío y la generación de intereses.

Ello lleva a una primera conclusión que será que el resto de finca que figura en el Registro de la Propiedad y de cuya ocupación mediante vía de hecho se trata, de existir físicamente, no se encuentra afectada por ninguno de los procedimientos de expropiación forzosa enunciados, y que fueron los terrenos efectivamente ocupados y por los que fueron debidamente indemnizados, de conformidad con los recurrentes.

Con posterioridad a estas dos expropiaciones no se ha producido ningún otro procedimiento tendente a la ocupación, ni constan ningunas actuaciones municipales que pudieran dar lugar a ello.

Tercero.- En relación con el resto de finca, ciertamente y como mantiene la demandada la prueba de cargo corresponde a la actora y del informe pericial aportado y su ratificación y aclaración en la vista oral en fase de práctica de prueba, no constan datos que permitan conocer cual era la localización física de la finca matriz, su autentica superficie, y sus lindes, ni tampoco cual es la superficie física ocupada mediante vía de hecho.

Ahora bien, si vamos a la consulta descriptiva y gráfica del catastro en relación con la finca matriz, y a ella se le resta las porciones de terrenos expropiados, resultan dos triángulos en los vértices, que teóricamente pudieran dar como resultado el resto de finca registral que se dice ocupada por el Ayuntamiento demandado. Sin embargo según los datos que figuran en el expediente, y en el resto de la documentación aportada y en los datos ofrecidos por la Arquitecta Municipal que declaró como perito, cuando se procedió a ocupar los terrenos objeto de expropiación forzosa, los viales que rodeaban esta operación urbanística ya estaban ejecutados y se correspondían con el antiguo Sistema General nº 28, hoy Red Viaria B.6.2, que a su vez formaron parte de la Unidad de Ejecución del Plan Parcial La Milagrosa, por lo que pudiera ser que en su día fueran ocupados para la ejecución de este viario, pero ello tampoco está probado.

En concreto y así resulta de los datos que se incluyen en el informe jurídico en el que se basa el acto recurrido y que se apoya en los datos facilitados por los Servicios de Planeamiento y Gestión Urbanística, que no han sido rebatidos por la parte actora, cuando se iniciaron ambos expedientes expropiatorios, el terreno referido ya había sido obtenido para formar parte del viario denominado DIRECCION000 o de Camposoto, como parte del Sistema General 28, adscrito al Sector IV "La Milagrosa", y participando en el Proyecto de Compensación (reparcelación, aprobada el 27 de noviembre de 2000) de la UE 1 del Sector IV, fincas 7A y 7B, y figuraba como suelo municipal inscrito en el Inventario y Registro de Bienes y Derechos del Ayuntamiento a los números NUM005 y NUM006, como dominio público de uso público local "vía pública urbana denominada Carretera de Camposoto" y "vía pública urbana denominada Carretera Ardila·", respectivamente." Y conforme a ello "el propio reportaje fotográfico que acompaña el dictamen aportado y que acredita que en el año 2003 la zona donde pretende ubicarse la finca registral NUM001, ya era un viario ejecutado."

Visto que no se ha probado por a quien le corresponde la carga de la prueba que la finca registral que se reclama haya sido ocupada mediante vía de hecho por el Ayuntamiento de San Fernando, ni tampoco que la misma tenga un reflejo físico, y que si lo tuviera serian restos de la finca matriz sobre los que se ejecutó un viario hace más de 20 años, sin que por los recurrentes se mostrara ninguna oposición, y por ello que estamos ante una posesión pacífica, que impide apreciar un supuesto de ocupación por vía de hecho.

Siendo también de aplicación al caso, el artículo 1957 Cc que señala "El dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles se prescriben por la posesión durante diez años entre presente y veinte años entre ausentes, con buena fe y justo título".

Así se concluye que el resto de la parcela matriz de existir y no ser un producto de los desajustes entre la realidad y los datos registrales y catastrales, se habría calificado en un su día como dominio público local (antes del año 2000), y aunque no constan en los autos datos sobre su obtención, se encontraban debidamente inventariados y sobre ellos se presume la titularidad municipal, sin que los recurrentes realizaran actuación alguna tendente a la recuperación en su día, y por ello consintieran pacíficamente su ocupación.

Por todo ello procede la desestimación del recurso".

En su recurso de apelación se alega como primer motivo de impugnación, error en la valoración de las pruebas al apreciar la sentencia que el resto de la finca no está "localizada", alegando, en síntesis, que es un hecho incontrovertido la propiedad a su nombre del terreno como resto de la finca matriz después de dos expropiaciones, la cual consta inscrita en el Registro de la Propiedad; que en los expedientes expropiados el resto de finca matriz se describe lindando en todos sus puntos cardinales con viario, lo que tampoco es cuestión controvertida, no habiendo sufrido en el catastro alteraciones la finca y figura con la grafía y descripción anterior a las expropiaciones; que el informe pericial aportado con la demanda es concluyente respecto a la ubicación de la finca objeto del proceso, "resultado de superponer al plano catastral los planos de la porciones expropiadas y la orto fotografías de la ejecución del viario y rotonda, a los que el Ayuntamiento incorpora las fincas expropiadas quedando el resto enclavado dentro de la urbanización"; que no es cierta la afirmación de la sentencia cuando expresa que tras los expedientes expropiatorios los actores no reclamaron, ya que "existe un procedimiento iniciado por mis mandantes en el año 2013 ante el Servicio de Rentas del Ayuntamiento para la localización del resto de finca que siempre ha mantenido que ha sido ocupada ilegítimamente", localización que tendría que haber sido una obligación a cargo del Ayuntamiento expropiante; que la sentencia sostiene una ubicación del resto de la finca dentro del Sistema General Viario que dice haber obtenido y aportado al Proyecto de Compensación de la UE1 Sector IV "La Milagrosa", cuando ha quedado demostrada su falta de participación en la UE 1 del Sector IV "La Milagrosa"; que es más fiable el informe que ha aportado que el informe técnico de la Arquitecta municipal que declara "que solo ha ojeado los expedientes de expropiación, que no ha visto planos de la finca resto de la matriz porque ella no trabajaba en el Ayuntamiento" y "cuando le es mostrado el plano catastral admite no ser tan difícil localizar el resto de la finca donde la ubica nuestra perito"; que también yerra la sentencia al afirmar que ya en el año 2000 y antes de las expropiaciones se había obtenido, ocupado y urbanizado la finca que se reclama cuando con el reportaje de fotografías aéreas extraído de Google Earth Pro, y las ortografías aéreas presentadas como prueba y no impugnadas de contrario, "se observa como en junio de 2022 el DIRECCION000 no existe en su configuración actual -Figura 7, página 6 del informe pericial-, mientras que -en la Figura 8, página 7 del informe pericial- en agosto de 2003 ya se ha trazado el viario DIRECCION000".

Este primer motivo hay que acogerlo, y entender justificadas las alegaciones de la parte recurrente sobre la valoración de la prueba realizada en la instancia, pues no resulta lógica ni conforme con las reglas de la sana crítica. En el informe pericial aportado por los recurrentes, elaborado por la Sra. Adela de fecha 14 de junio de 2022, se expresaba que el 11 de febrero de 2000 la Comisión de Gobierno Municipal acordó, al punto 5º de su Orden del día, la Aprobación Inicial del Proyecto para Expropiación forzosa de terrenos para la ejecución de Viales pertenecientes a Sistemas Generales y Red de Alcantarillado a conectar a la EDAR Cádiz-San Fernando; que examinada la hoja de justiprecio correspondiente, se señala como finca matriz una superficie de 3.200 m² y se expropian 2.277,57 m² de suelo y sendas construcciones (vivienda y parcialmente almacén); que posteriormente, por Decreto del Alcalde-Presidente de fecha 31 de octubre de 2007, se amplía la expropiación en 453,14 m², según el Proyecto de Viario entre el Nudo de la Ardila y el Nudo de la Playa de Camposoto, y que hay un resto de la finca matriz de 469,29 m² que no ha sido expropiado en ninguno de estos Proyectos mencionados, y que tanto las porciones expropiadas como el resto de la finca matriz de 469,29 m² aparecen incorporados al Sistema General Viario RV B6.2 del Plan General de Ordenación Urbana de San Fernando vigente. Aunque parece que en un principio se pone en duda en la sentencia la propia realidad de ese supuesto resto de la finca ("si es que existe" se llega a decir en ella), a continuación se reconoce expresamente que "si vamos a la consulta descriptiva y gráfica del catastro en relación con la finca matriz, y a ella se le resta las porciones de terrenos expropiados, resultan dos triángulos en los vértices". Por tanto, es cierta la realidad de ese terreno. Ambos triángulos están recogidos gráficamente en el informe de parte, siendo el triángulo existente hacia el sur de una superficie de 469,29 m², el que constituye el resto de finca registral ocupado por el Ayuntamiento y es objeto del presente litigio. Es manifiesto, pues, que queda localizado ese resto de la finca matriz, y, si los recurrentes no hacen descripción de él, se debe ello, como así lo recoge el mismo informe de parte, a que "conserva la descripción completa que tuvo la finca matriz, incluso de las edificaciones de origen, porque ninguno de los actos de inscripción de las expropiaciones ha efectuado las correcciones oportunas". La sentencia considera empero su realidad como meramente "teórica" porque, según el informe jurídico elaborado por el Ayuntamiento, cuando se iniciaron ambos expedientes expropiatorios, año 2000, ese terreno coincidente con el referido triángulo inferior, descrito como "zona en cuña que lindaría por el norte con parcela de la Dirección General de Tráfico, suroeste, con DIRECCION000 (de la que físicamente forma parte), y al este con la parte de finca expropiada para formar la Rotonda Imaginero Jesús Carlos", había sido "obtenido" para formar parte del viario denominado DIRECCION000 o de Camposoto, siendo parte del Sistema General 28, adscrito al Sector IV La Milagrosa, "participando en el Proyecto de Compensación (reparcelación, aprobado el 27 de noviembre de 2000) de la UE 1 del Sector IV, fincas NUM007 y NUM008, como suelo municipal inscrito en el Inventario y Registro de Bienes y Derechos del Ayuntamiento a los números NUM005 y NUM006, como dominio público de uso público local "vía pública urbana denominada DIRECCION001" y "vía pública urbana denominada DIRECCION000", aunque se viene a admitir a la postre en el informe de la Arquitecta municipal que "cuando se redactó tanto plan parcial como posteriores proyectos de compensación del Sector IV de la Milagrosa, los hermanos Alberto Berta no participaron en dicha transformación de suelo, sin participar en ninguna de las Juntas de Compensación". Consecuentemente, se ha de concluir que el terreno litigioso fue ocupado por el Ayuntamiento sin título alguno.

La STS de 31 de octubre de 2014 (recurso 100/2012) recoge la doctrina jurisprudencial de la vía de hecho en los siguientes términos:

"El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 "La vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite".

Al caso que nos ocupa, dado que los recurrentes no participaron en el Proyecto de Compensación de la UE 1 del Sector IV, según se reconoce de adverso, es de apreciar la referida vía de hecho.

SEGUNDO.- Como segundo motivo de impugnación de la sentencia alegan los recurrentes que también infringe las normas aplicables a la prescripción adquisitiva, pues al carecer el Ayuntamiento de título alguno de adquisición y "no poderlo demostrar en el presente procedimiento" se trataría de una adquisición por prescripción extraordinaria, además de haberse interrumpido el plazo exigido para la efectividad de tal prescripción al menos en cuatro ocasiones (2002, 2007, 2013 y 2022).

Este motivo también hay que acogerlo. Si bien una vez apreciada la existencia de vía de hecho ello no impide aplicar la normativa relativa a la prescripción que pudiera oponer la Administración, resulta claro que se trataría de la prescripción extraordinaria del artículo 1959 del C.C., según el cual el plazo de prescripción es de treinta años, en ningún caso transcurrido. El informe jurídico del Ayuntamiento sostiene que, aun cuando existiesen dudas con relación a la titularidad municipal, el plazo de prescripción es el del artículo 1957 al ser ya ese resto de la finca viario municipal desde hace más de diez años, y este mismo criterio se aprecia igualmente en la sentencia que considera que los recurrentes consintieron "pacíficamente" la ocupación del resto de la finca durante tal periodo.

Ahora bien, la prescripción por la posesión durante diez años lo ha de ser, además de con buena fe, con justo título, del que carece la Administración. La STS de 9 de octubre de 2007 (recurso 8238/2004) con cita de la STS de 5 de abril de 2001, recuerda que, no obstante la vía de hecho, ciertamente "puede oponerse la adquisición de la propiedad de tales terrenos por la Administración o beneficiaria que llevó a cabo la ocupación, en virtud de título distinto, como puede ser la prescripción adquisitiva o usucapión", y, "a tal efecto, la forma que se accedió a la posesión, mediante la ocupación por vía de hecho, habrá de valorarse en la determinación de los requisitos exigidos para que la usucapión extraordinaria opere", toda vez que la posesión, también en el caso de la prescripción extraordinaria, ha de ser a título de dueño y pacífica.

TERCERO.- En lo concerniente a la indemnización, los recurrentes interesaban en su demanda dicha indemnización por ser "imposible la reposición a su estado originario", hecho este que no es objeto de controversia. También interesaban que la indemnización ha de consistir en el valor del terreno ocupado, valor que se cuantifica en la suma de 119.003,47 euros, más sus intereses legales, con remisión al dictamen pericial aportado, insistiendo los apelantes que la valoración ha de corresponder a suelo urbano a fecha actual.

La invocación que se hace en el dictamen de parte al artículo 23 de la LEF por considerar que en realidad la Administración necesitaba la finca en su totalidad y, bien por error motivado por defectos en la redacción de los proyectos de expropiación o por la causa que fuera, hubo una omisión de la expropiación debida a los 469,29 m², no puede ser acogida, pues no nos hallamos propiamente ante una expropiación parcial sino ante una ocupación por vía de hecho de los 469,29 m², ya señalados, verificada antes de las expropiaciones que afectaron a una superficie de 2.277,57 m², la primera, y de 453,14 m², la segunda, de la misma finca matriz y, en consecuencia, no cabe acudir a dicho precepto previsto para el supuesto en que se hubiera denegado una expropiación total solicitada ( STS 06/05/2016, recurso 3615/2014).

Como recoge el informe de la Arquitecta municipal: Si ese resto de finca matriz de 469,29 m2 de suelo queda localizado en el Sistema General viario 28, dicho suelo tiene actualmente la condición de urbano porque en su día se transformó de rústico a urbano, mediante redacción, tramitación y aprobación de sucesivos instrumentos de ordenación y gestión como fueron: plan parcial, constitución de Junta de Compensación (previos Estatutos y Bases de Actuación), proyecto de compensación y proyecto de urbanización, constando que dicha transformación conllevó unos gastos que asumieron los propietarios incluidos en la Junta de compensación, a los que se le valoró su suelo conforme a lo establecido en el proyecto de compensación y que para nada se corresponde con la valoración aportada, por lo que, considerando la relación de aprovechamientos derivados por ocupación directa que se recoge en el apartado 6 del mencionado documento, le correspondería el siguiente aprovechamiento en el Sector IV: 469,29 x 0,6294 x 0,90 = 265,83 unidades de aprovechamiento, siendo las unidades de aprovechamiento expresamente valoradas en los cuadros de cálculo de "coeficiente de aportación de los propietarios", en 7.014,07 pesetas/ua, y resultando el valor total del aprovechamiento a materializar en el sector (50.902,99 ua), con una valoración total de 357.037.326,79 pesetas, de modo que el valor que, en su caso, correspondería a un terreno de 469,29 m² incluido en el sistema general SG 28, sería de 1.864.550,22 pesetas, esto es 11.206,17 euros, suma que actualizada con el interés legal del dinero, arroja una cantidad de 20.880,24 euros.

Se ha de considerar, en efecto, que esta valoración determina con precisión el importe de los daños derivados de la ocupación.

CUARTO.- Se impone, pues, la estimación parcial del recurso, en los términos que se dirán, sin que haya lugar a pronunciamiento de condena en costas (ex art. 139.2 LJCA) .

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general y pertinente aplicación