Sentencia Contencioso-Administrativo 290/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 959/2022 de 22 de febrero del 2024

PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.

Este recurso se dirige contra diversos preceptos del Real Decreto 853/2022, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de procesos selectivos y formación de la Policía Nacional, publicado en el Boletín Oficial del Estado del 12 de octubre de 2022.

Esta disposición general se ha dictado en virtud de la disposición final novena de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, a fin de darle cumplimiento, tal como afirma su preámbulo, y modernizar el régimen de selección, promoción y formación de la Policía Nacional.

El Real Decreto 853/2022 cuenta con un artículo único que aprueba el Reglamento, cuatro disposiciones adicionales, siete transitorias, una disposición derogatoria única y cuatro disposiciones finales.

Las disposiciones adicionales se ocupan, respectivamente, de la "Baja en los aplazamientos concedidos y en el proceso selectivo de ingreso en la categoría de Policía previos a la adquisición de la condición de personal funcionario de carrera por oposición libre en la categoría de Inspector o Inspectora" (1ª); del "Desarrollo reglamentario y protección de derechos" (2ª); de la "Exención del tiempo mínimo de permanencia del personal ascendido por promoción interna" (3ª); y del "Plan de acción formativa en materia de idiomas" (4ª).

Las disposiciones transitorias tratan de la "Normativa aplicable a los procesos iniciados" (1ª); de la "Vigencia de normativa de rango inferior" (2ª); del "Cómputo de convocatorias" (3ª); de la "Validez del curso de actualización profesional" (4ª); del "Tiempo mínimo de servicios efectivos en la categoría de Inspector o Inspectora requerido al personal policial que haya ingresado a la Policía Nacional en la categoría de Inspector o Inspectora por oposición libre" (5ª); del "Tiempo mínimo de servicios efectivos en la categoría de Inspector Jefe o Inspectora Jefe para poder concurrir a las pruebas de ascenso por la modalidad del concurso-oposición a la categoría de Comisario o Comisaria" (6ª); y de las "Medidas para facilitar el desarrollo de las acciones formativas en los supuestos de embarazo, nacimiento, guarda, adopción o acogimiento" (7ª).

La disposición derogatoria única deroga expresamente el Real Decreto 614/1995, de 21 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de los procesos selectivos y de formación del Cuerpo Nacional de Policía y el capítulo II del Reglamento de ingreso, formación, promoción y perfeccionamiento de funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por el Real Decreto 1593/1988, de 16 de diciembre.

Por su parte, las disposiciones finales tratan del título competencial (1ª); de la habilitación al Ministerio del Interior para el desarrollo reglamentario (2ª); del "Régimen de exigencia del conocimiento de lengua extranjera (3ª); y de la entrada en vigor el día de su publicación (4ª).

El Reglamento consta de cuarenta y siete artículos organizados en siete capítulos dedicados, respectivamente, a: "Disposiciones generales" (I); "Ingreso en la Policía Nacional" (II); "Promoción interna" (III); "Baremo, escalafonamiento y destinos" (IV); "Proceso selectivo del personal facultativo y técnico" (V); "Medidas de conciliación y corresponsabilidad (VI); y "Formación en la Policía Nacional" (VII).

Alternativa Sindical de Policía ha impugnado en su demanda y en su ampliación los siguientes preceptos: las disposiciones adicionales tercera y quinta del Real Decreto; el artículo 14.2 y 3, a propósito de las vacantes reservadas para las modalidades de promoción interna; el artículo 15.1 a) respecto de requisitos de participación en los procesos de ascenso por promoción interna; y el artículo 18 d) respecto de requisitos para concurrir a las pruebas de ascenso por la modalidad de concurso-oposición a Inspector Jefe o Inspectora Jefa.

SEGUNDO.- La demanda de Alternativa Sindical de Policía y su ampliación.

Tal como se ha indicado en los antecedentes este recurso se interpuso mediante demanda. En los hechos señala que en las últimas convocatorias de pruebas selectivas a la Escala Ejecutiva por oposición libre aprobaron 42 y 31 aspirantes pertenecientes a la Escala Básica. Y que en la convocatoria del 19 de junio de 2019, de 100 aprobados, 31 pertenecían a la Escala Básica.

A continuación, impugna el artículo 18 d) que es del siguiente tenor:

"Artículo 18. Concurso-oposición.

Para poder concurrir a las pruebas de ascenso en la modalidad de concurso-oposición, las personas aspirantes, además de los requisitos de participación establecidos en el artículo 15, deberán reunir el siguiente tiempo mínimo de servicios efectivos en la categoría inmediata inferior:

(...)

d) Para Inspector Jefe o Inspectora Jefa, cinco años para los funcionarios o funcionarias procedentes de promoción interna y siete años para los procedentes de oposición libre".

Recuerda que para el acceso a la categoría de Inspector o Inspectora el artículo 14.3 reserva el cuarenta por ciento de las vacantes para oposición libre y el sesenta por ciento para la promoción interna y que son dos los colectivos que el artículo 18 distingue para acceder a Inspector Jefe: los que llegaron a Inspector por promoción interna, que pueden concurrir a la convocatoria si tienen cinco años de servicio en la categoría; y los que accedieron a Inspector por el turno libre, que pueden concurrir si cuentan con siete años de servicio en la categoría. Advierte, no obstante que hay un tercer colectivo: el de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que acceden a la Escala Ejecutiva por el turno libre. Y aquí vuelve a señalar que fueron 42 y 31 los procedentes de la Escala Básica que aprobaron por el turno libre en las dos últimas convocatorias.

Y dice que a estos últimos se les exigen por el artículo 18 d) unos servicios de siete años como Inspectores para presentarse al acceso a Inspector Jefe. Pues bien, sostiene que su situación es equiparable a la de los funcionarios del Cuerpo que acceden a la Escala Ejecutiva por promoción interna. Por eso, considera carente de justificación que, mientras se les exigen a estos últimos cinco años de servicio en la categoría, a los que han llegado a la Escala Ejecutiva por el turno libre y pertenecieran a la Escala Básica, se les requieran los de siete años. Aquí ve la demanda la infracción del principio de igualdad y de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, del artículo 14 del Estatuto Básico del Empleado Público, del artículo 7 de la Ley Orgánica 9/2015 y del artículo 2.1 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación.

Explica que carece de justificación objetiva y razonable porque, si puede haberla para que los que proceden de la promoción interna frente a los que no son funcionarios del Cuerpo, en tanto llevan más tiempo en él, no la hay para los que ingresan en la Escala Ejecutiva por el turno libre siendo ya funcionarios, pues algunos tienen, incluso, más antigüedad que los que promocionan a la Escala Ejecutiva. Alega que la discriminación es idéntica a la apreciada por la sentencia de 21 de marzo de 2011 (recurso n.º 184/2008). Además, señala que a la Administración corresponde la carga de demostrar la existencia de razones objetivas y legítimas para excluir la discriminación prohibida y que, según el artículo 4.3 de la Ley 15/2022, el derecho a la igualdad de trato es un principio informador del ordenamiento jurídico de carácter transversal.

En definitiva, a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que acceden a la Escala Ejecutiva por el turno libre se les debe exigir para la promoción interna a Inspector Jefe, cinco años de servicios y no siete.

La demanda mantiene que la anulación del artículo 18 d) comporta para los funcionarios del Cuerpo que accedieron a la Escala Ejecutiva por el turno libre la consecuencia de la anulación de la disposición transitoria quinta que dice así:

"Disposición transitoria quinta. Tiempo mínimo de servicios efectivos en la categoría de Inspector o Inspectora requerido al personal policial que haya ingresado a la Policía Nacional en la categoría de Inspector o Inspectora por oposición libre.

El tiempo mínimo de siete años de servicios efectivos en la categoría de Inspector o Inspectora, requerido para poder concurrir a las pruebas de ascenso por la modalidad de concurso-oposición a la categoría de Inspector Jefe o Inspectora Jefa, conforme a lo establecido en el artículo 18 del reglamento aprobado por este real decreto para el personal que haya ingresado en la Policía Nacional en la categoría de Inspector por oposición libre, se exigirá en el tercer año desde la entrada vigor de dicho reglamento.

Hasta que se alcance el periodo indicado, los tiempos mínimos de servicios efectivos requeridos en la citada categoría serán los siguientes:

a) Nueve años durante el primer año desde la entrada en vigor.

b) Ocho años durante el segundo año desde la entrada en vigor".

A continuación, la demanda impugna la disposición adicional tercera que establece:

"Disposición adicional tercera. Exención del tiempo mínimo de permanencia del personal ascendido por promoción interna.

El personal funcionario ascendido tras los procesos de promoción interna podrá ser eximido del requisito del plazo mínimo de permanencia de un año a partir de la toma de posesión de los destinos que se obtengan, para poder concursar a aquellas vacantes que quedaran desiertas en los diferentes concursos".

Dice que la exención que reconoce a los funcionarios que acceden a la Escala Ejecutiva por promoción interna del requisito de permanecer al menos un año para concursar, es otra diferencia injustificada por los mismos motivos que la anterior. Por ello, mantiene que se les debe reconocer a los que, siendo funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, ingresan en la Escala Ejecutiva por oposición libre esa misma exención.

Termina afirmando la legitimación activa del sindicato recurrente y expresa la petición que hemos recogido en los antecedentes.

Posteriormente, al ampliar la demanda, Alternativa Sindical de Policía impugna los artículos 14.2 y 15.1 a) del Reglamento.

El primero dice así:

"CAPÍTULO III

Promoción interna

Artículo 14. Modalidades de promoción interna.

(...)

2. Los porcentajes de vacantes reservadas a las distintas modalidades serán del sesenta por ciento para antigüedad selectiva y del cuarenta por ciento para concurso- oposición en todas las categorías, a excepción del ascenso a la categoría de Oficial de Policía, en el que el cuarenta por ciento de las vacantes se reservarán para antigüedad selectiva y el sesenta por ciento para concurso-oposición".

(...)".

Considera el recurrente que este precepto discrimina en el ascenso desde la categoría de Policía a la categoría de Oficial de Policía pues, mientras para todas las escalas y categorías se reserva el 60% de las vacantes para su provisión mediante la modalidad de antigüedad selectiva y el 40% para el concurso-oposición, en el ascenso a Oficial de Policía los porcentajes se invierten: el 60% de las vacantes es para el concurso-oposición y el 40% para la modalidad selectiva. No ve el actor justificación objetiva y razonable para ello.

El artículo 15.1 a) dice:

"Artículo 15. Requisitos de participación.

1. Para tomar parte en los procesos selectivos de ascenso, por cualquier modalidad de promoción interna, las personas aspirantes habrán de reunir, el día de expiración del plazo para la presentación de solicitudes, los siguientes requisitos:

a) Hallarse en la Policía Nacional en la categoría inmediatamente inferior a la que se aspira, en alguna de las situaciones administrativas de servicio activo, servicios especiales, excedencia por cuidado de familiares, excedencia voluntaria por agrupación familiar, excedencia por razón de violencia de género y excedencia por razón de violencia terrorista. En estos dos últimos casos se podrá participar en los procesos de promoción interna en los términos establecidos en el artículo 61.2 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de conformidad con lo expuesto en el artículo 89.6 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre".

De este precepto dice el recurrente que responde al artículo 41.1 de la Ley Orgánica 9/2015 y que su artículo 17.1 distingue dos categorías en la Escala Básica: la primera es la de Oficial de Policía y la segunda es la de Policía, ambas en el subgrupo C1. Y que las convocatorias de promoción interna sólo permiten acceder a la Escala de Subinspección (subgrupo A2) a quienes se encuentran en la categoría primera, es decir a los Oficiales de Policía. Pues bien, dice el recurrente que la disposición transitoria tercera del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, permite promocionar a los funcionarios del subgrupo C1 con la titulación exigida para el grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo grupo B.

Añade que todas las convocatorias de promoción interna para el subgrupo A2 de la Administración General del Estado permiten, en razón de esta disposición transitoria, acceder a este subgrupo a todos los funcionarios clasificados en el subgrupo C1. Y, como es de aplicación al Cuerpo Nacional de Policía según el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 9/2015, "existe una antinomia entre este precepto y su artículo 41.1. Dado que este último no tiene carácter orgánico y aquél sí, mantiene que debe resolverse a favor del artículo 3.2. La consecuencia, mantiene, es que los funcionarios de la categoría segunda de la Escala Básica con la titulación necesaria tienen derecho a promocionar directamente a la Escala de Subinspección sin tener que hacerlo previamente a la categoría primera de Oficial de Policía.

TERCERO.- La contestación del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado pide la desestimación del recurso.

Sobre la impugnación del artículo 18 d) y de los preceptos asociados por la omisión que denuncia el recurrente (disposiciones transitoria quinta y adicional tercera) recuerda que la jurisprudencia sobre el control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias tiene carácter restrictivo y, en todo caso, afirma que no se advierte la discriminación denunciada y que los preceptos no suponen ninguna novedad respecto de los requisitos exigidos para la promoción interna por el Real Decreto 614/1995.

Reconoce que, como dice la demanda, hay un grupo de funcionarios que han accedido a la Escala Ejecutiva por el turno libre y pertenecían ya a la Escala Básica. A ellos, recuerda, se les eximió de la realización de las pruebas de carácter médico y físico en aplicación del artículo 7 del Real Decreto impugnado. Asimismo, recuerda el tenor de los artículos 2.1, 17.1 y 18 de la Ley Orgánica 9/2015 y observa que no toda desigualdad de trato normativo en una determinada materia supone la infracción del artículo 14 de la Constitución. Esta última solamente se producirá, explica, cuando se introduzcan diferencias entre situaciones que puedan considerarse iguales y no se ofrezca una justificación objetiva y razonable.

Esa justificación, afirma, existe en este caso y descansa, no en el simple paso del tiempo de permanencia en el Cuerpo, sino en las funciones que se han desempeñado durante ese lapso temporal en la Escala de pertenencia. En este punto se fija en las que son propias de la Escala de Subinspección y en que concretamente incluyen la "supervisión de los servicios policiales" y en que para ascender por promoción interna a la categoría de Inspector el artículo 18 c) del Real Decreto exige un desempeño de esas funciones al menos durante tres años, condición que no cumplen los que acceden a Inspector por el turno libre y provienen de la Escala Básica. Entiende el Abogado del Estado que aceptar la tesis de la demanda supondría, más que una recompensa a la ejecución material de funciones de la Escala Básica, una minusvaloración de la función de la Escala de Subinspección e igualar lo que no es igual.

Por lo demás, la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 2011 (recurso n.º 184/2008) versa sobre el límite de edad para acceder a la Escala Ejecutiva, cuestión distinta a las debatidas en este proceso.

Respecto de los porcentajes de vacantes reservadas a la modalidad de antigüedad selectiva y a la de concurso-oposición previstos por el artículo 14.2 del Real Decreto recurrido apunta que la tesis de la demanda ya fue rechazada por las sentencias n.º 887/2023, de 3 de julio y n.º 915/2023, de 5 de julio.

Sobre la exigencia de que los participantes en la promoción interna pertenezcan a la categoría inmediatamente inferior a la que aspiran, incluso para los funcionarios del subgrupo C1, recuerda el tenor del artículo 15.1 del Real Decreto impugnado y el de la disposición transitoria tercera del Real Decreto Legislativo 5/2015 y también reproduce el artículo 18.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, el cual exige una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo. Resalta que artículo 15.1 es reproducción de un precepto con rango de Ley y rechaza que exista la antinomia apuntada por el recurrente.

Mantiene que ese artículo 3.2 ha de interpretarse de forma armónica con el artículo 41.1 de la propia Ley Orgánica 9/2015 que impone la promoción a la categoría superior a la que se posee y que, a estos efectos, considera el Abogado del Estado irrelevante que tenga rango orgánico u ordinario.

Insiste en que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tienen una legislación específica propia al margen del Estatuto Básico y dice que carecería de sentido que la Ley Orgánica 9/2015 se remita a un precepto contradictorio con los suyos. De ahí que mantenga que la remisión del artículo 3.2 se debe a permitir la promoción interna a la Escala de Subinspección (grupo A2) a los funcionarios que ostentan la categoría de Oficial (grupo C1) y esto no supone contradicción con el artículo 41.1. Esta es, subraya, la interpretación armónica del artículo 3.2 con el régimen de personal del Cuerpo Nacional de Policía, en el que existen categorías que han de respetarse a todos los efectos. Y es que no tendría sentido, insiste, que el legislador de personal las establezca como elementos base de su estructura organizativa y prescinda de ellas a la hora de regular la promoción interna vertical.

Rechaza, por lo demás, "la supuesta derogación que el recurrente plantea", pues "difícilmente un artículo de una Ley Orgánica de 2015 (...) puede entenderse derogado por una Ley de 2007 (...) a la cual remite, a pesar de que la literalidad de las disposiciones a las que se refiere se reproduzca en el texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo en fecha posterior a la Ley Orgánica (...)".

CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El recurso debe ser desestimado ya que el Real Decreto 853/2022 no incurre en las infracciones al ordenamiento jurídico que le atribuye el recurrente.

Según hemos visto, son tres las cuestiones principales que plantea Alternativa Sindical de Policía.

La primera se refiere al tiempo de servicios previos que es necesario para participar en el concurso-oposición a Inspector Jefe: cinco años para los funcionarios procedentes de promoción y siete años para los procedentes de oposición libre. La impugnación del artículo 18 d) del Real Decreto que establece estas exigencias se impugna no tanto por lo que dice sino por lo que no dice y según el recurrente debería haber dicho. En particular, que a los funcionarios de la Escala Básica que accedieron por el turno libre a la Escala Ejecutiva se les deberían requerir, no siete, sino cinco años de servicio, igual que a los que lo hicieron por promoción interna.

Es razonable, sin embargo, el argumento que nos ofrece el Abogado del Estado en contra de la pretensión del recurrente. Efectivamente, el menor tiempo de servicios en la categoría inmediatamente inferior necesario para participar en el concurso-oposición requerido a quienes procedan de la promoción interna --dos años menos-- puede explicarse porque quienes se encuentran en tal situación ejercieron las funciones propias de la Escala de Subinspección antes de acceder a la Escala Ejecutiva. En cambio, los que accedieron a ella desde la Escala Básica por el turno libre carecen de esa experiencia. Esta circunstancia y la entidad de la diferencia permiten considerar que no es irrazonable la opción seguida por el Real Decreto.

Descartada la ilegalidad del artículo 18 d), decae igualmente la impugnación de la disposición transitoria quinta. Y a la de la disposición adicional tercera le es aplicable el mismo razonamiento que nos lleva a considerar que no es contraria a Derecho la distinta duración del tiempo de servicios previos exigidos para participar en el concurso-oposición a Inspector-Jefe.

La segunda cuestión litigiosa se refiere a las reservas de vacantes previstas para las modalidades de antigüedad selectiva y de concurso-oposición. Pues bien, es cierto que, como dice la contestación a la demanda, nuestras sentencias n.º 887/2023, de 3 de julio (recurso n.º 928/2022), y n.º 915/2023, de 5 de julio (recurso n.º 929/2022), establecieron que las previsiones del artículo 14.2 del Real Decreto 853/2022 no son contrarias a Derecho sino que se explican a la vista del régimen de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía y responden a un proceso iniciado pacíficamente en 2015, tal como explicamos en ellas. Por tanto, debemos estar ahora al pronunciamiento que hicimos entonces porque no hay razones para modificarlo.

Finalmente, la tercera cuestión es la afirmada por el recurrente posibilidad de acceder por promoción interna a la categoría que se aspira desde otra que no es la inmediatamente anterior. En este punto tampoco podemos acoger los argumentos del recurrente sobre el artículo 15.1 a) del Real Decreto 853/2022 construidos a partir de la disposición transitoria tercera 3 del Estatuto Básico del Empleado Público a la que se remite el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 9/2015. De nuevo, entiende la Sala que la contestación a la demanda explica acertadamente por qué no existe la antinomia a que alude la ampliación de la demanda pues pueden ser interpretados ambos preceptos de forma armónica.

Así, es cierto que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se rigen por una legislación específica y que en el caso concreto del Cuerpo Nacional de Policía ha de estarse a lo dispuesto por la Ley Orgánica 9/2015 y que no parece lógico que por medio de una remisión a la disposición transitoria tercera del Estatuto Básico del Empleado Público, que procede de 2007, haya querido desarticular el sistema previsto en ella.

QUINTO.- Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos al recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.